Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 15001-23-33-000-2014-00280-01 (2890-2022) Demandante: UGPP Demandada: Leonor Moreno de Pulido Vinculado: Colpensiones Temas: Lesividad.

Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones.

ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, instauró demanda contra Leonor Moreno de Pulido en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: - 14276 del 6 de diciembre de 1995, mediante la cual Cajanal, con ocasión del fallecimiento del señor José Alberto Pulido Leaño, sustituyó la pensión de jubilación reconocida al causante a favor de la señora Leonor Moreno de Pulido, en calidad de cónyuge, a partir del 10 de febrero de 1994. - 4145 del 24 de octubre de 1994, mediante la cual el ISS patrono con ocasión 1 Expediente digital índice 9 de SAMAI. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2014-00280-01 (2890-2022) del fallecimiento del señor José Alberto Pulido Leaño sustituyó la pensión de invalidez reconocida al causante, a favor de la señora Leonor Moreno de Pulido, en calidad de cónyuge a partir del 9 de febrero de 1994. - 024260 del 1 de octubre de 2003 mediante la cual el ISS asegurador con ocasión del fallecimiento del señor José Alberto Pulido Leaño reconoció una pensión de sobreviviente de carácter compartida con la de invalidez de origen común reconocida por el ISS patrono, en favor de la señora Leonor Moreno de Pulido.

A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada devolver todos y cada uno de los dineros recibidos por concepto de reconocimientos pensionales que le fueron realizados a través de los actos acusados.

HECHOS Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Pensión reconocida por la extinta Cajanal Que a través de la Resolución 3909 de 20 de septiembre de 1963 Cajanal reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez al señor José Alberto Pulido Leaño de conformidad con la Ley 6 de 1945, en cuantía de $556.77, efectiva a partir de enero de 1963, condicionada a mostrar retiro definitivo del servicio.

Que el señor José Alberto Pulido Leaño falleció el 9 de febrero de 1994, de manera que mediante la Resolución 14276 de diciembre de 1995, Cajanal sustituyó la pensión de jubilación a favor de la señora Leonor Moreno de Pulido, en cuantía de $117.643, equivalente al 100% de la prestación. Pensión reconocida por el ISS patrono Que por Resolución 815 del 28 de agosto de 1980 el ISS - Seccional Cundinamarca patrono, reconoció una pensión de invalidez de origen común a favor del señor José Alberto Pulido Leaño, por pérdida de la capacidad laboral del 85%, en cuantía de $13.546.63, a partir del 7 de julio de 1980.

Que a través de Resolución 4145 de octubre de 1994, el ISS con ocasión del fallecimiento del señor José Alberto Pulido Leaño, sustituyó la pensión de invalidez reconocida al causante a favor de la señora Leonor Moreno de Pulido, en calidad de cónyuge supérstite, en cuantía de 214.402, a partir del 9 de febrero de 1994. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2014-00280-01 (2890-2022) Pensión reconocida por el ISS asegurador Que por Resolución 024260 de 01 de octubre de 2003, el ISS asegurador con ocasión del fallecimiento del señor José Alberto Pulido Leaño reconoció pensión de sobrevivientes de carácter compartida con la pensión de invalidez de origen común reconocida por el ISS patrono a favor de la señora Leonor Moreno de Pulido en cuantía de $203.826.

Que la señora Leonor Moreno de Pulido, se encuentra incluida en nómina de pensionados con la Resolución 4145 de 24 de octubre de 1994 por medio de la cual el ISS patrono sustituyó la pensión de invalidez con una mesada de $371.082 y con la Resolución 14276 de diciembre de 1995, por medio de la cual Cajanal sustituyó una pensión de vejez con una mesada de $ 1.128.465,73.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados los artículos 128 de la Constitución Política, 19 de la Ley 4 de 1992, 49 literal b) del Decreto 758 de 1990, 18 de la Ley 758 de 1990 y Ley 100 de 1993. Sostuvo que la pensión reconocida por el ISS es pagada con recursos públicos, dado que las cotizaciones para adquirir el derecho se hicieron por parte de una entidad pública, igual sucede con la prestación reconocida por Cajanal, por lo cual, al sufragar estas dos pensiones, el señor Pulido Leaño estaría recibiendo doble asignación del erario y más aún cuando se sustituyó en la señora Moreno de Pulido.

Que el doble pago va en contravía del orden público, así como de la estabilidad del sistema, en consecuencia, resulta incompatible que un afiliado reciba dos prestaciones que cubran el mismo riesgo y sean pagados con dineros del tesoro. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue el 10 de septiembre de 2014 y a través de providencia del 10 de septiembre de 2018 se vinculó a Colpensiones.

El curador ad litem de la demandada indicó que a la UGPP no le es dable demandar actos de los cuales no tiene la titularidad, como es el reconocimiento de la pensión de invalidez efectuado por ISS. Que no se encuentra demostrada la ilegalidad de los actos demandados, además se presume la buena fe de la demandada. Colpensiones sostuvo que, si bien la demandante fundamenta la declaratoria de nulidad en lo establecido en el artículo 128 constitucional, las pensiones de jubilación e invalidez reconocidas al causante tanto por Cajanal en 1963 y el ISS en 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2014-00280-01 (2890-2022) 1980, para la época, también eran incompatibles de conformidad con el artículo 31 del Decreto nacional 3135 de 1968, por lo que se configura una ilegalidad respecto a la Resolución 815 de agosto de 1980, por medio de la cual el ISS, en calidad de patrono, reconoció una pensión de invalidez, lo que genera la nulidad sobre la Resolución 4145 de octubre de 1994, que sustituye el derecho a la demandada.

Que dentro del estudio de legalidad de los actos administrativos demandados, deberá declarase la incompatibilidad de las prestaciones reconocidas tanto por el ISS mediante la Resolución 24260 de octubre de 2003 como por Cajanal a través de la Resolución 14276 de diciembre de 1995. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Boyacá declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa por parte de la UGPP para demandar la nulidad de las Resoluciones 4145 de 24 de octubre de 1994 y la 24260 de 1 de octubre de 2003, expedidas por Colpensiones y negó las demás pretensiones.

Para ello argumentó que ante la tensión existente entre la prohibición de percibir más de una asignación que provenga del tesoro público, contemplada en el artículo 128 de la Constitución, y el deber de garantizar la seguridad social de un sujeto de especial protección constitucional consignada en los artículos 13 y 46 de la misma disposición, el asunto debía resolverse a favor del derecho fundamental a la seguridad social de la señora Leonor Moreno de Pulido, debido al mandato imperativo de carácter ius fundamental que radica en el Estado y la protección y asistencia de las personas de la tercera edad y la garantía de su derecho a la seguridad social, interpretación judicial que obedece al alcance proteccionista que debe prevalecer en casos como el presente.

RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandante interpuso recurso de apelación en el que manifestó que según el ordenamiento jurídico no pueden coexistir dos pensiones -para un mismo beneficiario— reconocidas por la Caja Nacional de Previsión Social y el ISS, por cuanto su pago se derivaría de dineros provenientes del tesoro público. Que la incompatibilidad constitucional se presenta cuando ambas asignaciones tienen como fuente el servicio público y son sufragadas por el tesoro público y no se encuentren dentro de los casos expresamente exceptuados por la ley previa autorización constitucional, una interpretación contraria de la disposición prohibitiva iría en contravía de la finalidad de la norma.

Que la señora Leonor Moreno de Pulido, independiente de su edad, no le es dado alegar posición de indefensión alguna que la exima de conocer la ley para evitar así el restablecimiento del derecho, por ende, tampoco la buena fe, máxime cuando se 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2014-00280-01 (2890-2022) trata de prerrogativas jurídicas que le son de interés y sobre las que la entidad le brindó asesoría legal, por ende, su caso no se encasilla en ninguna causal de excepción legal para omitir sus obligaciones.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 27 de mayo de 2022 se admitió el recurso. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA En uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentre probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Marco normativo y jurisprudencial Caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional La caducidad está relacionada con el término que previó el legislador para presentar las acciones destinadas a obtener la protección de los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, el interesado debe acudir a la jurisdicción en el plazo señalado en la norma, so pena de que se configure el aludido fenómeno. Al respecto, la Corporación ha sostenido:2 La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.

El tiempo determinado para el ejercicio de las acciones depende del tipo de acción y del origen que la provoca. El artículo 164, numeral 1.° literal c, prevé que cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, se podrá demandar en cualquier tiempo. No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establece que las acciones administrativas y contencioso administrativas deben interponerse dentro de los 5 años contados a partir de la concesión de la prestación. Transcurrido este plazo, se aplicará la caducidad, salvo en los casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho. 2 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. Expediente: 47001-23-31-000-2003-00376-01 (1201-2008). Demandante: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2014-00280-01 (2890-2022) Artículo 86.

Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.».

(Negrillas para resaltar) Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20243 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1.° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.

Además, para la Subsección es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido esta (que no fue el caso) entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto: Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas. 3 «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones» 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2014-00280-01 (2890-2022) No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1.° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente.

Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 19974. Resolución del caso concreto Aclarado el aspecto de la vigencia, corresponde a la Subsección analizar el asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la ley, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho.

Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda no estamos ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada. En este caso, se pretende la nulidad, entre otros actos administrativos, de la Resolución 14276 del 6 de diciembre de 1995 expedida por la extinta Cajanal, a través la cual, se sustituyó en favor de la señora Leonor Moreno de Pulido la pensión de jubilación reconocida al señor José Alberto Pulido Leaño mediante Resolución 3909 de 20 de septiembre de 1963, en consecuencia, la administración tenía hasta el 7 de diciembre de 2000 para presentar la demanda, y según índice 9 del expediente digital fue radicado por el demandante el 20 de abril de 2018, información que coincide con el acta de reparto, por lo que se concluye que se inició con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024.

En consecuencia, la Subsección revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad. Condena en costas: análisis en primera y segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa 4 “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Negrilla para resaltar. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2014-00280-01 (2890-2022) valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, malintencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección, aclara que adoptará la postura en virtud de la cual, se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

De acuerdo con las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente. En el presente caso, pese a que se está revocando la sentencia de primera instancia, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CPG5 y observando los fundamentos planteados en la demanda y en el recurso, se concluye que no hay lugar a la condena en costas en ninguna de las instancias, pues no se advierte carencia de fundamentación jurídica, por el contrario, la parte actora expuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Revocar la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. En su lugar, se declara probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias.

Tercero. Se reconoce personería al abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina con tarjeta profesional 131.246 del CS de la J, representante legal de la firma Legal Assistance Group SAS, para que actúe como apoderado de la UGPP. 5 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2014-00280-01 (2890-2022) Cuarto. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente en comisión