CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 18001-23-33-000-2017-00313-01 (1940-2022) Demandante: John Fabio Peña Bermeo Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Tema: Supresión del cargo de carrera desempeñado en provisionalidad.

Reestructuración administrativa motivada en el cumplimiento del Acuerdo Final para la Implementación de una Paz Estable y Duradera. Se confirma la sentencia apelada. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. John Fabio Peña Bermeo presentó demanda contra la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se inaplique por inconstitucional el Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017, en cuanto suprimió el cargo de Fiscal Delegado ante Jueces Penales del Circuito Especializados, que venía desempeñando en la Seccional Caquetá. 2.

Asimismo, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra (i) la Resolución 2358 del 29 de junio de 2017, mediante la cual se distribuyeron los cargos de la planta de personal sin incluir una función equivalente o afín al cargo que ejercía; y (ii) el Oficio 9 del 30 de junio de 2017, por el cual se le comunicó la finalización del vínculo laboral y se le ordenó la entrega de documentos, registros y bienes asignados. 3.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se ordene su reintegro al mismo cargo o a uno de igual o superior jerarquía y remuneración, sin solución de continuidad, con el pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde la desvinculación hasta que se haga efectivo el reintegro y que las sumas reconocidas se actualicen conforme a la variación del IPC certificado por el DANE y se causen intereses moratorios hasta su pago total. 2 Radicación: 18001-23-33-000-2017-00313-01 (1940-2022) Demandante: John Fabio Peña Bermeo 4.

Argumentó que la Resolución 2358 de 2017 carece de motivación fáctica o jurídica que justifique la supresión de los 291 cargos de Fiscal Delegado ante los Jueces Penales del Circuito Especializados, incluido el que ejercía el demandante, identificado como Fiscal Cuarenta y Ocho Delegado ante los Jueces Penales del Circuito Especializados. 5.

Sostuvo que el Decreto Ley 898 de 2017 no está debidamente motivado en lo que respecta a la reorganización total de la entidad, y que, con excepción de los artículos 25.1.12, 61 y 66, el cambio en la estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación no obedecía a compromisos pactados entre las FARC-EP y el Gobierno, ni guardaba una relación estricta con la creación y entrada en funcionamiento de la Unidad Especializada de Investigación. 6.

Indicó que los nombramientos en provisionalidad, al ser una forma temporal de provisión de cargos de carrera, se asemejan en estabilidad a los nombramientos en propiedad, por lo que su terminación también exige la existencia de una causa legal y justificada. 7. Concluyó que el Decreto Ley 898 de 2017 incurrió en desviación de poder, en tanto la modificación estructural de la Fiscalía General de la Nación no respondió a lo acordado en el Acuerdo Final de Paz, sino que obedeció a una decisión unilateral del Gobierno. Contestación de la demanda. 8.

La Nación – Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la supresión de cargos constituye una causal legal y legítima de retiro del servicio para los empleados del sector público, en la medida en que responde a la necesidad de ajustar las plantas de personal a los requerimientos del servicio, con el fin de garantizar una administración más ágil y eficiente.

En ese sentido, invocó que la decisión adoptada obedeció a criterios de racionalización institucional, conforme a las competencias que le otorga la ley. 9. Sostuvo, además, que la jurisprudencia ha sido uniforme en señalar que ni los derechos de carrera ni los nombramientos en provisionalidad pueden oponerse a los procesos de reestructuración institucional, menos aun cuando estos han sido avalados por la Corte Constitucional, como ocurrió en la sentencia C-013 de 2018.

Finalmente, concluyó que la demanda no logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos acusados, los cuales fueron expedidos en el marco de un deber legal. II. SENTENCIA APELADA. 10. El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante sentencia del 22 de septiembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda.

Señaló que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado1, la administración puede modificar su estructura interna, suprimir 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 3 de junio de 2021, rad. núm. 25000-23-42-000-2016-02896-01(2855-2019), C.P. Gabriel Valbuena Hernández 3 Radicación: 18001-23-33-000-2017-00313-01 (1940-2022) Demandante: John Fabio Peña Bermeo cargos y reorganizar las plantas de personal cuando así lo exija el interés general, sin que ello implique necesariamente la vulneración del derecho a la estabilidad laboral, en especial tratándose de empleados en provisionalidad. 11.

Destacó que, según la sentencia C-1542 de 2000, los derechos individuales de los servidores públicos no prevalecen sobre el interés general que justifica una reestructuración institucional orientada a la eficiencia del servicio. En tal contexto, consideró legítima la supresión del cargo del actor en el marco del proceso de reforma de la Fiscalía General de la Nación. 12.

Indicó que si bien los funcionarios vinculados en provisionalidad gozan de una estabilidad relativa, su desvinculación debe obedecer a causas objetivas y estar debidamente motivada, exigencia que se cumplió en el presente caso. 13. Expuso que los artículos 11, 96 y 103 del Decreto Ley 20 de 2014 regulan, respectivamente, los tipos de nombramiento, las causales de retiro de cargos de libre nombramiento y remoción, y la supresión como causa legal de desvinculación en el caso de empleos de la Fiscalía General de la Nación. 14.

Con base en el acervo probatorio, el a quo estableció que el demandante se desempeñó como Fiscal Delegado ante Jueces Penales del Circuito Especializados en la Seccional Caquetá entre el 28 de agosto de 2006 y el 30 de junio de 2017, en condición de provisionalidad. 15. Afirmó que el 12 de julio de 2016 se le notificó su traslado a la Dirección de Fiscalías Especializadas de Extinción del Derecho de Dominio y que, posteriormente, mediante Oficio 2 del 30 de junio de 2017, se formalizó su desvinculación por supresión del cargo. 16.

El fallo resaltó que el Acto Legislativo 01 de 2016 facultó al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley orientados a implementar el Acuerdo Final. En cumplimiento de dicha habilitación, se expidió el Decreto Ley 898 de 2017, por medio del cual se creó la Unidad Especial de Investigación y se modificó la estructura orgánica y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación. 17.

En ese contexto, el Tribunal consideró que la expedición del decreto estuvo motivada en la necesidad de adecuar las capacidades investigativas de la entidad a los compromisos del Acuerdo de Paz, en particular aquellos relativos a la transparencia en la investigación penal, la lucha contra la criminalidad organizada y la implementación de la Reforma Rural Integral. 18.

Precisó que el artículo 59 del Decreto Ley 898 de 2017 dispuso la supresión de varios cargos, incluidos 291 empleos de Fiscal Delegado ante Jueces Penales del Circuito Especializados. A su vez, los artículos 60 y 61 crearon la nueva planta global de la Fiscalía y de la Unidad Especial de Investigación, y los artículos 62 y 63 otorgaron al Fiscal General la facultad de distribuir y reubicar los empleos. 4 Radicación: 18001-23-33-000-2017-00313-01 (1940-2022) Demandante: John Fabio Peña Bermeo 19.

El Tribunal indicó que la constitucionalidad del Decreto 898 de 2017 quedó condicionada a la protección de los derechos de ciertos grupos vulnerables —personas próximas a pensionarse, con discapacidad o cabeza de familia— sin que el demandante se encontrara en alguna de estas situaciones. 20. Añadió que, según estudios técnicos del 5 de enero de 2017, la Fiscalía General de la Nación analizó las cargas laborales, la evaluación institucional y los factores normativos y funcionales antes de expedir la Resolución 2358 de 2017, lo que desvirtúa la supuesta desviación de poder alegada por el actor. 21.

Concluyó que los actos administrativos demandados contaban con una motivación suficiente, se fundaron en normas válidas y en estudios técnicos, y se adoptaron dentro del marco jurídico previsto para la implementación del Acuerdo Final. Por lo tanto, negó la nulidad y el restablecimiento del derecho. III. RECURSO DE APELACIÓN. 22. El demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Caquetá. Cuestionó que el a quo hubiera descartado la existencia de falsa motivación en la Resolución 2358 de 2017, a pesar de que, en su criterio, el acto no estuvo precedido de estudios técnicos que justificaran objetiva y razonablemente la supresión de su cargo. 23.

Alegó que el Decreto Ley 898 de 2017 trasladó a la Fiscalía General de la Nación la responsabilidad de definir los criterios para eliminar cargos, pero que dicha facultad fue ejercida de forma arbitraria y sin soporte técnico, como se evidencia en el hecho de que la entidad, mediante oficio del 20 de septiembre de 2017, reconoció la inexistencia de estudios que sustentaran la expedición del acto demandado. 24.

Reiteró que la entidad tampoco allegó estudios con la contestación de la demanda y se opuso expresamente a que se decretara como prueba el requerimiento de dicha documentación, lo cual, en su opinión, ratifica la ausencia de motivación fáctica suficiente. 25. Señaló que, conforme al artículo 94 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la reestructuración de la Fiscalía debía fundarse en estudios especiales, cuya ausencia vulneró los principios de imparcialidad e igualdad y derivó en una selección subjetiva del personal excluido de la nueva planta. 26.

Afirmó que, de haberse aplicado criterios objetivos y verificables, su cargo no habría sido suprimido, pues contaba con una trayectoria destacada, experiencia acreditada, buen desempeño laboral y formación académica sólida, factores que exigían, al menos, un análisis individualizado. 5 Radicación: 18001-23-33-000-2017-00313-01 (1940-2022) Demandante: John Fabio Peña Bermeo 27.

Consideró especialmente grave que, pese a la supresión masiva de cargos, se mantuvieran cuatro empleos equivalentes en la Seccional Caquetá sin justificación alguna, situación que, a su juicio, demuestra la arbitrariedad de la medida. 28. Añadió que la decisión del a quo resulta contradictoria con los objetivos del Decreto Ley 898 de 2017, en tanto redujo la planta de fiscales en un contexto de congestión judicial, pese a que los propios estudios institucionales advertían la necesidad de aumentar el número de fiscales especializados. 29.

Citó el precedente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Martínez Esquivia vs. Colombia, para argumentar que, por su papel en la administración de justicia, los fiscales —incluidos los provisionales— deben gozar de garantías reforzadas de estabilidad e independencia. En su concepto, la desvinculación desconoció estos estándares internacionales y vulneró los derechos derivados del principio de objetividad y del debido proceso. 30.

Solicitó, en consecuencia, revocar la sentencia apelada, declarar la nulidad de los actos demandados y acceder a las pretensiones formuladas en la demanda. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 31. Mediante auto proferido el 22 de septiembre de 2022 y notificado por estado del 14 de octubre de 2022 se admitió el recurso de apelación2. La parte demandada guardó silencio frente al recurso.

V. CONSIDERACIONES. Competencia. 32. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 33. Corresponde a la Sala establecer si la Resolución 2358 del 29 de junio de 2017 y el Oficio 9 del 30 de junio de 2017, expedidos por la Fiscalía General de la Nación en el marco de la implementación del Decreto Ley 898 de 2017, se encuentran viciados de nulidad por ausencia de motivación suficiente o por desviación de poder, al haber dispuesto la supresión del cargo que desempeñaba el actor en condición de provisionalidad, sin contar con criterios objetivos ni estudios técnicos que justificaran dicha decisión. 2 Índice 8 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado 6 Radicación: 18001-23-33-000-2017-00313-01 (1940-2022) Demandante: John Fabio Peña Bermeo 34.

Para resolver el problema planteado, En primer lugar, se expondrá el marco normativo y jurisprudencial relativo al régimen aplicable a los servidores públicos vinculados en provisionalidad, los efectos jurídicos de las reestructuraciones administrativas y, de manera particular, la normativa especial que regula la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación en el contexto del cumplimiento del Acuerdo Final de Paz. 35.

En segundo lugar, se analizará la figura de falta de motivación como causal de nulidad de los actos administrativos. 36. Finalmente, se examinará el precedente citado de la CIDH y su relación con los hechos acreditados en el expediente a efectos de establecer si, en el caso concreto, el demandante logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados mediante la demostración de una finalidad distinta a la prevista en la norma que justificó su desvinculación. Marco normativo y jurisprudencial.

Sobre el régimen de los servidores de carrera, los empleados de libre nombramiento y remoción, empleados en provisionalidad, así como de las reestructuraciones de las entidades del Estado (Caso especial de la Fiscalía General de la Nación). 37. El artículo 125 de la Constitución Política consagró la cláusula general del sistema de carrera administrativa, entendido como el fundamento estructural del empleo público en el Estado colombiano. Esta disposición establece que los empleos en los órganos y entidades estatales son de carrera, salvo las excepciones expresamente previstas, entre ellas, los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y aquellos que determine la ley. 38.

Por su parte, el artículo 253 superior asignó a la ley la regulación integral del régimen aplicable a la Fiscalía General de la Nación. En particular, estableció que corresponde al legislador definir lo relativo a su estructura y funcionamiento, al ingreso por carrera y al retiro del servicio, así como a las inhabilidades, incompatibilidades, denominación, calidades, régimen prestacional, remuneración y disciplinario de los funcionarios y empleados de la entidad. 39.

En desarrollo de lo previsto en el artículo 253 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 1654 de 2013, mediante la cual confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, así como para expedir el régimen de carrera y regular las situaciones administrativas de sus funcionarios. 40.

En uso de estas facultades se expidió el Decreto Ley 20 de 2014, en el que se clasificaron los empleos y se expidió el régimen de carrera de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas. 7 Radicación: 18001-23-33-000-2017-00313-01 (1940-2022) Demandante: John Fabio Peña Bermeo 41. El artículo 5 del Decreto Ley 20 de 2014 establece que, salvo las excepciones expresamente contempladas, los empleos de la Fiscalía General de la Nación, el Instituto Nacional de Medicina Legal y de la Institución de Educación Superior son de carrera.

A su vez, el artículo 7 realiza la agrupación de empleos de la entidad, entre los cuales se encuentran: “1. Grupo de Fiscalía. Estará integrado por los empleos, de cualquier nivel jerárquico y denominación, que tienen asignadas funciones relacionadas con el ejercicio de la acción y el proceso penal a cargo de la entidad. Para el ingreso y en su desempeño exigen la aplicación de procedimientos y técnicas especiales y pertenecen a la planta de Fiscalías.” 42.

Por su parte, el artículo 11 del citado decreto regula las clases de nombramiento que se pueden efectuar en la entidad, entre las cuales regula puntualmente en su numeral 3° los nombramientos en provisionalidad y en su numeral 4°los nombramientos en encargo. 43. Respecto de los nombramientos en provisionalidad, dispone que están facultados para proveer empleos de carrera o de libre nombramiento y remoción vacantes de manera temporal, cuando el titular no esté percibiendo la remuneración, mientras dure la situación administrativa.

Los cargos de carrera especial vacantes de manera definitiva también podrán proveerse mediante nombramiento provisional con personas no seleccionadas por el sistema de méritos, mientras se provee el empleo a través de concurso o proceso de selección. 44. En cuanto a los nombramientos en encargo, el Decreto Ley 20 de 2014 establece que estos pueden ser utilizados para proveer, de manera temporal o definitiva, empleos de carrera o de libre nombramiento y remoción que se encuentren vacantes.

Esta figura debe aplicarse conforme a las disposiciones que regulan las situaciones administrativas del personal de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas. 45. El artículo 96 del Decreto Ley 20 de 2014 contiene las causales de retiro del servicio para el personal de la Fiscalía General de la Nación. Dentro de estas, el numeral 7º contempla expresamente la supresión del empleo, lo que constituye una causa legal de desvinculación cuando responde a procesos de reestructuración institucional debidamente justificados. 46.

Respecto de la causal de retiro por Supresión del empleo, el artículo 103 del Decreto Ley 20 de 2014 dispone expresamente que los servidores con derechos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible tendrán derecho a recibir una indemnización. 47.

Atendidas las disposiciones señaladas en precedencia, que corresponden a normas del régimen de carrera administrativa de la Fiscalía General de la Nación, corresponde agregar, en aras de completar el marco normativo aplicable, que a partir del 8 Radicación: 18001-23-33-000-2017-00313-01 (1940-2022) Demandante: John Fabio Peña Bermeo acuerdo firmado el 12 de noviembre de 2016 entre el Gobierno Nacional y la entonces guerrilla de las FARC-EP, se fijó una serie de objetivos para diferentes entidades del Estado, los cuales implicaron cambios estructurales, en aras de consolidar una paz estable y duradera. 48.

En ese contexto, parte del acuerdo incluyó implementar la Unidad Especial de Investigación3 para la cual el legislador profirió el Acto Legislativo 01 de 20164, el cual en su artículo 2.° confirió al Presidente de la República facultades para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. 49.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2016 y en cumplimiento de los deberes adquiridos con el acuerdo de paz, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017, que creó la Unidad Especial de Investigación al interior de la Fiscalía General de la Nación, modificando la estructura de su planta de personal. 50.

En este orden de ideas, el artículo 59 decretó la supresión de varios cargos, entre los cuales se incluyeron 291 cargos de Fiscal Delegado Ante Jueces Penales De Circuito Especializados. 51. En virtud de en aplicación del artículo transitorio de la Constitución Política añadido por el Acto Legislativo 01 de 2016, la Corte Constitucional mediante la sentencia C-013 del 14 de marzo de 2018 realizó un análisis de constitucionalidad del Decreto Ley 898 de 2017, precisando que este precepto se ajustaba a la norma superior, pero condicionando la exequibilidad del artículo 62 a que los derechos laborales de los servidores retirados de la institución por supresión del cargo debían prevalecer en el caso de aquellos caos que cumplan los presupuestos del retén social. 52.

Sobre este aspecto particular, es necesario destacar que el artículo 63 del Decreto Ley analizado, otorgó al Fiscal General de la Nación la facultad de distribuir, trasladar y reubicar los empleos de conformidad con las necesidades del servicio, los planes, estrategias y los programas de la Entidad. 53. En virtud de la facultad expresamente conferida, la Fiscal General de la Nación (E) expidió la Resolución 2358 de 2017, con la cual distribuyó los cargos de la planta de personal identificando los empleos y los servidores que los ocuparían. 3 Unidad cuya finalidad dentro del acuerdo es el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo. 4 Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. 9 Radicación: 18001-23-33-000-2017-00313-01 (1940-2022) Demandante: John Fabio Peña Bermeo 54.

En los anteriores términos, se concreta el marco normativo dentro del cual tuvo lugar la reorganización de la Fiscalía General de la Nación, así como los límites y motivaciones de la supresión de cargos prevista en el Decreto Ley 898 de 2017. Falta de motivación como causal de nulidad de los actos administrativos. 55. La falta de motivación es una causal específica de ilegalidad del acto administrativo que se presenta cuando un acto administrativo, sea de carácter general o de carácter particular, no señala de manera clara las razones fácticas y jurídicas que dieron origen a la decisión de la Administración. 56.

Esta Corporación ha señalado consistentemente que la motivación es uno de los elementos esenciales del acto administrativo y una garantía de transparencia y del derecho de defensa para los administrados, en la medida que en ésta se expresa los fundamentos en los cuales la administración ejerce sus prerrogativas, las cuales deben responder al interés público5 57.

Conforme con lo anterior, también se ha señalado por parte de esta Corporación que la motivación de los actos administrativos difieren significativamente dependiendo de si se tratan de actos de carácter particular o de carácter general6, pues mientras los actos administrativos de carácter particular deben motivar su decisión explicando a quienes se afecta de manera particular las razones y circunstancias que dan lugar a la decisión, los actos administrativos de carácter general normalmente fundan su motivación en el ordenamiento jurídico y el ejercicio de la función pública. 58.

En este escenario, la motivación de los actos administrativos se constituye como una garantía del derecho de defensa hacia los administrados y de transparencia en el ejercicio de las facultades conferidas a la autoridad administrativa. 59. Corresponde establecer en el caso concreto, si el demandante logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, mediante la demostración de que los actos administrativos mediante los cuales se decidió la supresión de su cargo y se dispuso de su retiro del servicio, carecen de motivación. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia del 24 de septiembre de 2015, rad. núm. 76001-23-31-000-2008-00650 01(21448), C.P. Martha Teresa Briceño De Valencia. 6 Al respecto, se destaca la explicación del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 5 de julio de 2018, rad. núm. 11001 -03-25- 000-2010- 00064 -00, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, en la cual se expuso: “ Nuestra legislación es especialmente exigente en lo que se refiere a la fundamentación de los actos administrativos de contenido particular (…) habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que deberá ser motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares (…)Respecto de los actos administrativos de carácter general, en razón a su naturaleza y alcance, por regla general es suficiente tener como motivación en ellos la indicación de sus fundamentos legales y de su objeto, salvo que exista una disposición en la ley que ordene una motivación diferente ". 10 Radicación: 18001-23-33-000-2017-00313-01 (1940-2022) Demandante: John Fabio Peña Bermeo Caso concreto. 60.

En el presente asunto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, al no encontrarse acreditado que los actos que conllevaron al retiro del señor John Fabio Peña Bermeo carecieron de motivación, en la medida que se demostró suficientemente que la decisión se adoptó con fundamento estudios técnicos previos, en cumplimiento de un programa de reorganización institucional. 61.

Está acreditado que el demandante prestó sus servicios en la Fiscalía General de la Nación entre el 28 de agosto de 2006 y el 30 de junio de 2017, en condición de provisionalidad, como Fiscal Delegado ante Jueces Penales del Circuito Especializados en la Seccional Caquetá. Por tanto, no ostentaba derechos de carrera administrativa que exigieran su reincorporación automática tras la reforma institucional. 62.

La decisión de suprimir cargos y modificar la planta de personal respondió a razones de interés general, en particular a la necesidad de crear la Unidad Especial de Investigación y fortalecer las capacidades de persecución penal en el marco de la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, conforme a lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en el Decreto Ley 898 de 2017. 63.

El apelante cuestionó que la Resolución 2358 del 29 de junio de 2017, mediante la cual se redistribuyó la nueva planta, carecía de motivación fáctica al no haber sido precedida de estudios técnicos, como los exigidos por el artículo 94 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Sin embargo, esta Corporación7 ha sostenido que dicho acto tiene naturaleza general y fue expedido en ejercicio de la facultad prevista en los artículos 62 y 63 del Decreto Ley 898 de 2017, razón por la cual no le eran exigibles motivaciones individualizadas o criterios diferenciados en relación con cada servidor desvinculado. 64.

Así las cosas, la Resolución 2358 de 2017 es un acto administrativo general que se inscribe en un contexto normativo y político específico: la reestructuración de la Fiscalía General de la Nación para dar cumplimiento a compromisos estatales en materia de justicia transicional, fortalecimiento institucional y lucha contra organizaciones criminales posdesmovilización. 65.

Esta Subsección ha reconocido que la entidad aportó estudios técnicos institucionales, elaborados en enero de 2017, que sustentaron las decisiones adoptadas en el Decreto Ley 898 y, posteriormente, en la Resolución 2358. Dichos documentos incluyen análisis funcionales, cargas laborales, diagnósticos organizacionales y criterios de racionalización administrativa, lo cual desvirtúa la alegada ausencia de soporte fáctico o técnico del acto acusado: 7 Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de marzo de 2018, rad. núm. 25000-23-42-000-2017-06163-01 (1729-2020), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 11 Radicación: 18001-23-33-000-2017-00313-01 (1940-2022) Demandante: John Fabio Peña Bermeo “(…)en ese escenario no podía exigirse la realización de un estudio técnico para cada uno de los servidores que serían retirados o incorporados, por cuanto el referido decreto y la resolución que lo materializó reconducían a una única actuación tendiente a efectuar las modificaciones necesarias a la planta de personal de dicha entidad con el fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos planteados en el «Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera».”8 66.

No pasa inadvertido que el apelante apoyó parte de su argumentación en una de las tablas del estudio técnico que dice no haberse realizado, lo que pone en evidencia una contradicción que debilita su planteamiento. Esta circunstancia refuerza la conclusión de que sí existieron insumos técnicos previos a la expedición de la Resolución 2358 de 2017, aun cuando no hayan sido allegados al expediente en los términos exigidos por el demandante. 67.

De otro lado, el apelante invocó el caso Martínez Esquivia vs. Colombia, resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, para sostener que los fiscales, incluso los vinculados en provisionalidad, deben gozar de garantías reforzadas de estabilidad. Si bien este precedente es útil para recordar que la desvinculación de operadores judiciales no puede fundarse en criterios arbitrarios o discriminatorios, no resulta aplicable al sub lite, en tanto en este caso la supresión del cargo obedeció a un proceso general de reorganización institucional, fundado en normas legales y precedido de estudios técnicos.

En consecuencia, no se configura una situación de desvinculación individual injustificada, como la analizada por el tribunal internacional. 68. No obstante, si bien dicho pronunciamiento es relevante para reforzar el estándar de protección de los operadores judiciales, no resulta trasladable al presente asunto. Ello por cuanto la desvinculación del demandante no obedeció a un acto arbitrario o carente de motivación, como ocurrió en el caso examinado por la Corte Interamericana, sino a un proceso de reestructuración institucional adoptado con fundamento en normas de orden constitucional y legal, avaladas por la Corte Constitucional9 en ejercicio del control automático de constitucionalidad. 69.

Así las cosas, la supresión del cargo que venía desempeñando el actor se ajustó a los parámetros normativos y constitucionales definidos para la implementación del Acuerdo Final de Paz. Los actos acusados conservan la presunción de legalidad y no se acreditó que su expedición haya desconocido los principios de objetividad, igualdad o debido proceso, ni que configure una desviación de poder. 70.

En este contexto, se encuentra acreditado que la supresión de cargos respondió a un proceso de rediseño institucional motivado en la implementación del Acuerdo Final de Paz y se ejecutó con sujeción a los procedimientos legales vigentes, lo cual desvirtúa la alegada falta de motivación e impide declarar la nulidad de los actos administrativos acusados. 8 Contenido extraído de la misma sentencia citada. 9 Corte Constitucional.

Sentencia C-013 de 2018. M.P. Dr. Alberto Rojas Ríos. 12 Radicación: 18001-23-33-000-2017-00313-01 (1940-2022) Demandante: John Fabio Peña Bermeo 71. En consecuencia, y conforme se anunció al inicio del análisis, los cargos formulados en el recurso de apelación no tienen vocación de prosperidad, toda vez que no se acreditó la configuración de los yerros alegados ni se desvirtuó la motivación de los actos acusados, los cuales se expidieron dentro del marco de legalidad y competencia establecido por la normativa especial aplicable.

Condena en costas. 72. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 280 de 2021.

De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 73. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: “b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.”10 74. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida por la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 75.

En el caso concreto, la Sala considera que no se configura el elemento objetivo para la imposición de costas, en tanto no se advierte que el recurso de apelación careciera manifiestamente de razonabilidad jurídica. Si bien las causales de nulidad invocadas por el apelante no fueron acogidas, su desestimación obedeció a la falta de acreditación probatoria de los hechos alegados y no a una carencia evidente de sustento jurídico en sus planteamientos. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad.

No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 13 Radicación: 18001-23-33-000-2017-00313-01 (1940-2022) Demandante: John Fabio Peña Bermeo 76. Al no encontrarse configurado el elemento objetivo, se prescindirá del estudio del elemento valorativo y se abstendrá de la condena en costas en ambas instancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Caquetá.

SEGUNDO. Sin condena en costas en ambas instancias.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.