Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-24-000-2021-00315-00 (2569-2021) Recurrente: Olga Lucia Esquivel Lozano, Daniel Valencia Esquivel, Ariel Valencia Sandoval, Lizeth Esquivel Lozano, Alonso Esquivel Alturo, Olinda Lozano Rojas y Aide Sandoval Fonseca Asunto: Recurso extraordinario de revisión Tema: recurso extraordinario de revisión. Subtema 1: causal del numeral 1 del artículo 250 del CPACA.

Subtema 2: prueba encontrada o recobrada después de la sentencia. Reiteración de jurisprudencia. SENTENCIA QUE RESUELVE EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Olga Lucia Esquivel Lozano, Daniel Valencia Esquivel, Ariel Valencia Sandoval, Lizeth Esquivel Lozano, Alonso Esquivel Alturo, Olinda Lozano Rojas y Aide Sandoval Fonseca contra la sentencia del 6 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se confirmó la decisión del 21 de octubre de 2019 por medio de la cual el Juzgado Veintidós Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, en la que solicitaron la nulidad de la Resolución 1947 del 3 de noviembre de 2017, por medio de la cual la señora Olga Lucía Esquivel Lozano fue retirada del servicio activo por solicitud propia.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1. A partir de las pruebas aportadas por la parte recurrente, y las recaudadas en el curso de este trámite, la Sala sintetiza a continuación, los hechos y actuaciones relevantes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número de radicación 11001-33-35-022-2018-00428-00/01. 1.1.1.

La demanda 2. Olga Lucia Esquivel Lozano y otros1 interpusieron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército 1 SAMAI, índice 30, carpeta pdf 11001333502220180042800ANYR, folios 1 al 387. Radicación: 11001-03-24-000-2021-00315-00 (2569-2021) Recurrente: Olga Lucia Esquivel Lozano y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional, mediante la cual solicitaron la nulidad parcial de la Resolución 1947 del 3 de noviembre de 2017, por medio de la cual se dispuso el retiro del servicio activo a la señora Esquivel Lozano. 3.

A título de restablecimiento del derecho, pidieron condenar a la demandada a reincorporar a la señora Esquivel Lozano al servicio, sin solución de continuidad, y a restablecerla en el grado y tiempo correspondiente al de sus compañeros de curso. Asimismo, ordenar el pago de los valores dejados de percibir tales como salarios, primas y demás emolumentos, desde la fecha de su retiro. 4.

Condenar a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional a indemnizar por perjuicios morales y daños al núcleo familiar de la señora Esquivel Lozano. 5. Ordenar el ajuste y la actualización de los valores reclamados conforme al índice de precios al consumidor (IPC), y se le dé cumplimiento a la sentencia según lo previsto en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA). 6.

Ordenar la publicación de la sentencia, con el fin de evitar la vulneración de los derechos fundamentales de las mujeres militares. Por último, pidió que se llamara en garantía al jefe de Recursos Humanos del Ejército Nacional y al jefe del Departamento Jurídico del Departamento de Personal, correspondientes a la época de los hechos. 7.

En relación con los hechos que dieron origen a la demanda, la señora Olga Lucia Esquivel Lozano manifestó que, una vez culminó sus estudios en la Escuela Militar de Suboficiales del Ejército, ascendió hasta el grado de sargento primero. Sin embargo, se produjo su retiro de la entidad demandada. Según indicó, este obedeció a una conducta indebida proveniente desde la Dirección de Personal, ya que recibió la orden de solicitar el retiro voluntario del servicio activo, so pena de ser llamada a calificar servicios.

En razón de lo anterior, afirmó que cumplió con dicha orden en su condición de subordinada, a pesar de que su voluntad era continuar en las Fuerzas Militares. 1.1.2. Contestación de la demanda 8. La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional contestó la demanda oponiéndose a la totalidad de las pretensiones, con el argumento que el acto administrativo acusado corresponde a una decisión de fondo ajustada a derecho, cuyo origen se encuentra en aspectos institucionales de índole militar2. 9.

Agregó que la señora Olga Lucía Esquivel Lozano mediante Resolución 1947 del 3 de octubre de 2017, fue retirada del servicio activo por solicitud propia. En este sentido, sostuvo que, conforme a lo previsto en el artículo 100 del Decreto 1790 de 2000, literal a), numeral 1, una de las causales de retiro del servicio activo para el personal de oficiales y suboficiales, es «el retiro temporal con pase a la reserva por SOLICITUD PROPIA». 2 SAMAI, índice 30, carpeta pdf 11001333502220180042800ANYR, folios 240 al 255.

Radicación: 11001-03-24-000-2021-00315-00 (2569-2021) Recurrente: Olga Lucia Esquivel Lozano y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10. Indicó que el acto demandado está ajustado a la normativa vigente que rige el ascenso de los miembros de la Fuerza Pública, cuya obligatoriedad está condicionada a que no exista suspensión o anulación por parte de la jurisdicción contenciosa- administrativa.

En consecuencia, el ascenso solicitado por la demandante no es procedente, toda vez que este requiere el cumplimiento de varios requisitos que solo pueden acreditarse si la persona se encuentra en servicio activo. 11. Manifestó que el juez contencioso-administrativo no tiene competencia para decretar ascensos de la Fuerza Pública, por cuanto no son espontáneos, ni automáticos, sino que dependen del cumplimiento de requisitos específicos establecidos en el artículo 52 del Decreto 1790 de 2000. 12.

Precisó que no es de recibo lo manifestado por la señora Esquivel Lozano en cuanto a que su solicitud de retiro no fue libre y espontanea, sino que obedeció a coacción, cuando no existe prueba que respalde dicha afirmación. 13. Planteó, como excepciones, la caducidad y la legalidad del acto definitivo demandado. 1.1.3 Sentencia de primera instancia 14.

El Juzgado Veintidós Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá profirió sentencia el 21 de octubre de 20183 por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 15. Destacó que en el presente asunto no puede considerarse que existió coerción para que la señora Olga Lucía Esquivel Lozano presentara solicitud de retiro.

Que, si bien en la demanda se alegó que dicha solicitud fue impuesta, lo cual sería ilegal, no estaba obligada a acatarla y que, en caso de hacerlo, debía asumir las consecuencias de su decisión. 16. Precisó que no puede concluirse que la orden emitida por la entidad demandada haya sido impartida bajo presión, toda vez que no todos los militares a quienes se les sugirió el retiro actuaron de la misma manera.

Además, no se trató de una orden formal, sino de una sugerencia por parte de la entidad. 17. Finalmente, concluyó que, ante la ausencia de prueba que demuestre una coacción insuperable que haya llevado a la demandante a presentar su retiro voluntario, no se configura un retiro forzado. Por el contrario, la decisión fue tomada libremente y, por tanto, la demandante debe asumir las consecuencias de la misma. 1.1.4.

Recurso de apelación de la parte demandante 18. La demandante solicitó revocar la sentencia proferida en primera instancia4, al considerar que la entidad demandada desplegó presiones, fuerza y constreñimiento para inducirla a solicitar de manera voluntaria su retiro, es decir, un retiro impuesto. 3 Se extrae del recuento de la sentencia de segunda instancia, SAMAI índice 30, carpeta pdf 11001333502220180042800ANYR, folios 357 a 371. 4 SAMAI, índice 30, carpeta pdf 11001333502220180042800ANYR, folios 326 al 331.

Radicación: 11001-03-24-000-2021-00315-00 (2569-2021) Recurrente: Olga Lucia Esquivel Lozano y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19. Agregó que la sentencia impugnada no reconoce ni justifica como actuaciones normales las presiones ejercidas en su contra ni en contra de sus compañeros, en diversos lugares y eventos, al considerarlas como normales dentro de un contexto institucional. 20.

Añadió que el fallo de primera instancia omitió valorar las siete declaraciones rendidas bajo la gravedad de juramento, en las que se señala la existencia de presión ilegal para obtener la «solicitud de retiro voluntario del Ejército». 21. Manifestó que tanto la conducta de la entidad demandada como la sentencia de primera instancia vulneraron los artículos 1, 13 y 29 de la Constitución Política, así como los tratados internacionales ratificados por Colombia en materia de no discriminación contra la mujer. 22.

Indicó que el Decreto 1790 de 20005 establece el retiro voluntario de las Fuerzas Militares, este debe ser producto de una decisión libre y espontanea de cada militar. En el presente caso, alegó que el acto administrativo está viciado de falsa motivación, ya que su decisión de presentar la solicitud obedeció a una presión ilegal ejercida por la entidad demandada, lo cual afecto su libre voluntad. 1.1.5.

Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 23. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dictó sentencia el 6 de agosto de 20206, por medio de la cual se confirmó la proferida por el Juzgado Veintidós Oral del Circuito Judicial de Bogotá, que no accedió a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 24.

Precisó que la normativa aplicable para el retiro del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares se encuentra en el Decreto 1790 de 2000, el cual dispone: Artículo 99. Retiro. Retiro de las Fuerzas Militares es la situación en la cual los oficiales y suboficiales, sin perder su grado militar por disposición de autoridad competente cesan la obligación de prestar servicios en actividad […]. 25.

Sostuvo que, entre las distintas causales de retiro del servicio activo, se encuentra la solicitud propia o voluntaria del militar perteneciente a la Fuerza Pública, según lo previsto en el artículo 100 ibidem, modificado por el artículo 24 de la Ley 1104 de 2006. Asimismo, indicó que los oficiales y suboficiales pueden solicitar el retiro en cualquier momento, siempre que no existan razones de seguridad nacional o especiales del servicio que requieran su permanencia en la actividad. 26.

Agregó que, debido a que las condiciones que deben rodear el retiro del servicio voluntario no están regladas en el decreto citado, resulta, necesario acudir al artículo 27 del Decreto 2400 de 19687 que a su turno fue reglamentado por el Decreto 1950 de 5 «Por el cual se establecen las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares» 6 SAMAI Índice 2, carpeta zip, pdf revisión, folios 7 al 21. 7 «Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones» Radicación: 11001-03-24-000-2021-00315-00 (2569-2021) Recurrente: Olga Lucia Esquivel Lozano y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19738.

En este se establece como requisito indispensable para la procedencia de la aceptación de la renuncia o de la solicitud de retiro que debe presentarse mediante escrito en el cual el empleado público debe manifestar de «manera inequívoca su voluntad por retirarse de manera definitiva del servicio público, respecto al cargo que venía desempeñando, señalando además la fecha a partir de la cual se pretende que surta efectos la misma». 27.

Indicó que esta Corporación mediante sentencia del 22 de agosto de 20139, precisó que: «cuando el servidor público opta por retirarse del servicio mediante la presentación de su renuncia, la dimisión ha de tener su origen o su fuente generatriz en el libre, franco y espontaneo impulso psíquico y querer del sujeto, que descifran su plena voluntad». 28.

Informó que el recurso de apelación fue sustentado en la afirmación de que la solicitud de retiro del servicio por parte de la demandante no fue ni libre ni espontanea, sino producto de coacción. No obstante, consideró que en el recurso únicamente se enunció la existencia de presuntas presiones o constreñimientos, sin que se especificaran ni desarrollaran las acciones concretas que habría ejercido la entidad demandada, ni se demostrara que dichas acciones tuvieron la suficiente envergadura para inducir a la demandante a presentar su retiro por solicitud propia. 29.

Precisó que, pese a que en la demanda se alude que la solicitud de retiro voluntario obedeció a una presunta orden de sus superiores, bajo la advertencia de ser retirada «por llamamiento a calificar servicios», incluso dando credibilidad a las declaraciones extraprocesales o testimonios recaudados en el plenario, lo cierto es que toda orden en el ámbito militar se debe cumplir con requisitos de legitimidad, lógica, oportunidad, claridad, precisión y en relación con la función o el servicio.

En ese sentido, consideró que la supuesta orden no cumplía con el requisito de legitimidad, ya que contradecía la voluntad de la demandante, por lo que se trataba de una orden ilegitima. Así las cosas, la demandante no estaba en la obligación de cumplirla, y debía asumir las consecuencias de su decisión. 30. Resaltó que, en el presente asunto, no se acreditó la existencia de una orden formal, sino más bien una invitación por parte de la entidad accionada para que la demandante se retirara de manera voluntaria del servicio.

El hecho de que se les advirtiera que quienes no lo hicieran serían retirados por llamamiento a calificar servicios no constituye una prueba suficiente de constreñimiento, toda vez que no todos los militares a quienes también se hizo dicha solicitud procedieron de esa manera. 31. Concluyó que no se observó constreñimiento alguno que afectara de manera real y severa la autonomía de la voluntad de la demandante para presentar su retiro del servicio.

Que frente a la orden, solicitud o invitación o como quiera que se denomine, la demandante debió tener el discernimiento suficiente para comprender que no estaba obligada a proceder de esa manera. En consecuencia, la decisión de retiro voluntario fue autónoma, libre y espontanea. Distinto es que, en la actualidad, la 8 «Por el cual se reglamentan los Decretos 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre la administración del personal civil» 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, expediente 05001- 23-31-000-2003-02119-01 (1574-12) Radicación: 11001-03-24-000-2021-00315-00 (2569-2021) Recurrente: Olga Lucia Esquivel Lozano y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante crea que es errada y pretenda atribuirle dicha responsabilidad a la entidad demandada, situación que, no fue acreditada dentro del proceso. 1.2.

Recurso extraordinario de revisión. 32. La parte recurrente10 presentó recurso extraordinario de revisión el 24 de junio de 202111 contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el 6 de agosto de 2020. En dicho recurso adujo que, a pesar de haber cumplido todos los requisitos de ley para ser ascendida al último grado del escalafón militar de suboficiales, esto es, «sargento mayor» fue constreñida a presentar escrito en el que solicitaba su retiro de las Fuerzas Militares de «forma voluntaria».

Circunstancia que reviste gravedad al ser dirigida de forma discriminatoria contra las mujeres del grupo militar. 33. Agregó que en la primera instancia se demostró, mediante pruebas documentales, audios y testimonios, que fue presionada para tomar la decisión de presentar el retiro voluntario. Sin embargo, la autoridad judicial ignoró estos elementos probatorios y justificó las conductas arbitrarias del Ejército Nacional.

Incluso, interpretó una orden de presentar el escrito de retiro voluntario como una simple recomendación y de esta forma trasladó toda la responsabilidad a la demandante. 34. Arguyó que el Tribunal se limitó a ratificar lo decidido por el fallador de primera instancia, sin realizar un análisis profundo de los hechos, ni de las pruebas ni de los argumentos expuestos en la apelación. Que el fundamento legal por medio del cual sustentó el recurso extraordinario de revisión, es la causal prevista en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA, como lo son dos documentos que a su parecer enmarcan en la normativa. 35.

Uno de ellos incluye un audio de aproximadamente 1 hora y 3 minutos del mes de septiembre de 2018, en el que al minuto 58:40 el entonces comandante del Ejército Nacional, expuso: «quiero que todo el personal de comandantes me ayude con el personal no ascendido, en este caso todo este grupo de compañeros 400, más o menos 200 no ascienden por problemas de justicia y sanidad, pero los otros restantes no asciende por evaluación del comité, a la gente le tenemos, le tienen que ayudar a pedir a estas personas hagan como lo hacen nuestros suboficiales un retiro honorable, su retiro voluntario la baja, ya ha quedado en la directiva estructural, que el personal retirado por 103 y 104, no podrá tener ninguna relación con la Fuerza, entonces por ejemplo a estos retirados valiosísimos, les tenemos que decir, si usted lo hace de manera voluntaria, tiene una alta posibilidad de tener contratos con la Fuerza, trabajo con la Fuerza, que si usted hace que nosotros lo retiremos de manera forzosa» 36.

La recurrente reiteró que el comandante del Ejército Nacional impartió instrucciones orientadas a inducir al personal a solicitar su retiro voluntario y que, de no hacerlo, se les advertía que no podrían acceder a contratos con la institución. Además, indicó que a quienes no presentaran dicha solicitud se les aplicarían las disposiciones contenidas en los artículos 103 y 104 del Decreto 1790 de 2000. 10 Olga Lucía Esquivel Lozano y otros. 11 SAMAI, índice 2, acuse de recibido, recurso presentado por correo electrónico ante esta Corporación. Radicación: 11001-03-24-000-2021-00315-00 (2569-2021) Recurrente: Olga Lucia Esquivel Lozano y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.

Respecto al segundo documento mencionado, es decir, el oficio de fecha 28 de marzo de 2019, emitido por el Comando de Personal del Ejército Nacional, se indicó que se devolvía una solicitud de retiro por estar «motivada». A partir de este escrito, la señora Olga Lucía Esquivel Lozano argumentó que desde la entidad se impartían directrices sobre cómo debía redactarse la solicitud de retiro voluntario y qué contenido debía incluir.

Sostuvo que, si el documento no cumplía con los lineamientos establecidos, era devuelto para su corrección. 38. Solicitó que se tengan como prueba para sustento del presente recurso: ✓ Expediente No 110013335022-2018-00428-01. ✓ Sentencia de fecha 6 de agosto de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. ✓ Poder allegado en el expediente inicial. ✓ Oficio del 28 de marzo de 2019, en el que indicó «el oficio no corresponde a la SP.

OLGA LUCÍA ESQUIVEL LOZANO, puesto que este documento extrañamente desapareció de los archivos del Ejército. ✓ La grabación del señor General Alberto Mejía Ferrero. 39. En consecuencia, pidió a esta Corporación que se revoque la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dado que dicha decisión desconoce lo probado, el derecho, la Constitución Política y los tratados internacionales. 1.3.

Trámite del recurso extraordinario de revisión 40. Esta Corporación inadmitió el recurso en auto del 5 de octubre de 202312 con el fin de que el recurrente allegará el poder para el inicio del recurso, así como las pruebas documentales que pretendiera hacer valer. En cumplimiento de lo solicitado, la señora Olga Lucía Esquivel Lozano allegó memorial de subsanación13.

En consecuencia, se admitió el recurso mediante providencia del 23 de mayo de 202414, se ordenó la notificación personal a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional y al Ministerio Público, y se le reconoció personería a la abogada de los demandantes. Asimismo, se ordenó oficiar al Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Bogotá para que remita de forma digital el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho distinguido con radicado No. 11001-33-35-022-2018-00428-00. 41.

Luego de que esta decisión fuera notificada a las partes, la Procuraduría Delegada de Intervención ante el Consejo de Estado, presentó concepto15 en el que solicitó se declare infundado el recurso presentado al considerar que no es oportunidad para aportar, alegar pruebas y hechos que debieron ser aportados en el trámite del proceso ordinario, concluyó que no se trata de remediar una inactividad o negligencia en el diligenciamiento de la prueba, sino de corregir la causa insuperable en que estuvo el recurrente de hacer valer la prueba dentro del proceso. 12 SAMAi, índice 12. 13 SAMAI, índice 17 y 20. 14 SAMAI, índice 22. 15 SAMAI, índice 26.

Radicación: 11001-03-24-000-2021-00315-00 (2569-2021) Recurrente: Olga Lucia Esquivel Lozano y otros 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42. Por su parte la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, no contestó el recurso extraordinario de revisión. 43.

Posteriormente, mediante providencia del 2 de abril de 202516, se incorporaron como pruebas los documentos allegados con el recurso extraordinario de revisión. A su vez, se tuvo como prueba trasladada, y según lo previsto por el artículo 174 del Código General del Proceso (CGP), los documentos del expediente radicado al número 1001- 33-35-022-2018-00428-01, correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por los demandantes en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 44. La Sala tiene competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Olga Lucía Esquivel Lozano y otros contra la sentencia del 6 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 249 del CPACA17. 2.2.

Oportunidad 45. La sentencia objeto del recurso fue proferida el 6 de agosto de 202018, se notificó el 2 de septiembre de ese año. Así las cosas, como los actores presentaron el recurso extraordinario de revisión el 24 de junio de 202119, su radicación fue oportuna dentro del término dispuesto por el artículo 251 del CPACA20. Igualmente, se allegó memorial de subsanación dentro de la oportunidad que le fue conferida, lo que dio lugar a la admisión de este recurso extraordinario. 2.3.

Legitimación en la causa 46. La señora Olga Lucía Esquivel Lozano y otros, así como la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, están legitimados en la causa para ser partes en este trámite, toda vez que fueron, respectivamente, demandante y demandado en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.4.

Problema jurídico 47. En los términos del recurso extraordinario de revisión, corresponde a la Sala definir si es procedente infirmar la sentencia proferida el 6 de agosto de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A 16 SAMAI, índice 36. 17 «De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia». 18SAMAI, índice 30, carpeta pdf 11001333502220180042800ANYR, folios 357 al 371. 19 SAMAI, índice 2, 1_ED_RVDEMANDARECURSOD(.MSG) NroActua 2. 20 «El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia».

Radicación: 11001-03-24-000-2021-00315-00 (2569-2021) Recurrente: Olga Lucia Esquivel Lozano y otros 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48. En particular, deberá precisar si, en el caso en concreto, se configura la causal de revisión dispuesta en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA, relativa a haberse encontrado o recobrado documento decisivo con posterioridad a la sentencia. 49.

Para resolver este problema jurídico, la Sala se referirá, en primer lugar, a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión; en segundo lugar, abordará el alcance de la causal prevista en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA atinente a la prueba encontrada o recobrada después de la sentencia; y, en tercer lugar, resolverá el caso concreto. 2.5.

Naturaleza del recurso extraordinario de revisión 50. El recurso extraordinario de revisión ha sido considerado por la jurisprudencia y la doctrina nacional como un mecanismo de impugnación y, al mismo tiempo, una excepción al principio de inmutabilidad de las decisiones judiciales que ponen fin a una controversia, siempre que estén incursas en alguna de las causales previstas taxativamente en el artículo 250 del CPACA21. 51.

Es un medio excepcional de impugnación de las decisiones judiciales, regulado en los artículos 248 y subsiguientes del CPACA22, para casos en que la decisión judicial está inmersa en supuestos como «[…] la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión […]», entre otros23. 52.

Por tal motivo, el carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión supone que no puede utilizarse «[…] para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material»24. 53.

De ahí deviene la importancia de que los hechos del caso se subsuman en la causal invocada sin necesidad de recurrir a interpretaciones amplias que reabran la discusión como si se tratara de una nueva instancia judicial. 54. Para lograr lo anterior, se exige del recurrente «una carga argumentativa precisa […], toda vez que debe hacerse de manera técnica, rigurosa y fundamentada […]»25.

Así pues, la parte que acuda al recurso extraordinario de revisión bajo el amparo de una de las causales previstas para su procedencia tiene el deber de «[…] explicar cuáles son los motivos que la soportan y, especialmente, los hechos que sirven de fundamento para su configuración»26. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de abril de 2024, exp. 11001-03-15-000-2023-04705-00. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001031500020211146300. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV). 26 Ibidem Radicación: 11001-03-24-000-2021-00315-00 (2569-2021) Recurrente: Olga Lucia Esquivel Lozano y otros 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.

Causal de revisión contenida en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA: Prueba encontrada o recobrada después de la sentencia 55. El artículo 250 del CPACA regula las causales del recurso extraordinario de revisión. En particular, en su numeral 1, establece como causal: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 56.

El alcance de esta causal ha sido desarrollado por la jurisprudencia de esta corporación, en los siguientes términos: Vista la causal en estudio se tiene que la misma exige de entrada determinar el alcance del concepto de prueba encontrada o de prueba recobrada. En este punto, existe una ampliación en el CPACA frente a la norma precedente, en tanto el CCA sólo refería a las pruebas recobradas.

Semánticamente, el término “encontrar” significa una cosa o persona que se encuentra, por una actividad consciente dirigida a buscarla o no […]. Al tiempo que “recobrar” es una búsqueda consciente de algo que se tuvo, pero que se perdió […]. En las dos acepciones, la cosa o la persona no están dentro del dominio o percepción de quien la busca, pero quien la encuentra puede estar consciente o no de su existencia y pérdida, a su vez quien recobra siempre es consciente de su existencia y de su pérdida.

Así, la diferencia entre ambos vocablos descansa en la conciencia de la existencia de la cosa o la persona y de la búsqueda. En consecuencia, son vocablos complementarios, en tanto encontrar sin conciencia de la existencia de la cosa o la persona y de su búsqueda nunca supondrá recobrar, mientras que encontrar con conciencia de la existencia de la cosa o la persona y de su búsqueda siempre supondrá recobrar.

Una vez verificado que la prueba es encontraba o recobrada es clave establecer si existía al momento de dictar sentencia y que el hallazgo en cualquiera de sus dos modalidades (encontrada o recobrada) se produjo después de dictada esa sentencia. En línea con lo expuesto, la jurisprudencia había estructurado unos requisitos para la procedencia de la causal, que actualmente resultan plenamente aplicables y que adecuadas a la actual normatividad, quedarían así: (i) que se encuentren o recobren pruebas decisivas después de dictada la sentencia;

(ii) que las pruebas encontradas o recobradas preexistan antes de la sentencia del proceso que originó la revisión. Esta es una exigencia apenas natural, en tanto revisar una sentencia por pruebas que no existían sería desproporcionado; (iii) que las mismas no se hubieren podido aportar por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria, y (iv) que sean trascendentes, es decir, que de obrar en el proceso hubieran cambiado la decisión […]27. 57.

A partir de lo anterior, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado28 sistematizó los presupuestos que deben concurrir para la configuración de la causal de revisión, los cuales resumió de la siguiente manera: 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo, sentencia de 3 de abril de 2018, radicación: 11001-03-15-000-2014-00783-00 (REV), MP.

Ramiro Pazos Guerrero. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00. Radicación: 11001-03-24-000-2021-00315-00 (2569-2021) Recurrente: Olga Lucia Esquivel Lozano y otros 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

Que el medio de prueba sea documental, lo cual está determinado por el carácter restrictivo de la causal que excluye a otros medios de prueba29. 2. Que la prueba se haya encontrado o recobrado luego de que se profirió la sentencia objeto del recurso de revisión, de manera que «no se admiten documentos generados con posterioridad al fallo, y tampoco aquellos que, aun cuando tengan preexistencia material al tiempo de dictarse la sentencia, estaban en poder del impugnante y no fueron aportados o, en su defecto, solicitados en las respectivas oportunidades procesales, pues, se itera, el recurso no está previsto para remediar la inactividad o falta de diligencia de las partes […], pues se trata de corregir la causa insuperable que le impidió al recurrente hacer valer la prueba dentro del proceso30». 3.

Que esté demostrado que los documentos que revisten del calificativo de ser preexistentes no hayan podido aportarse al proceso por razones de imposibilidad objetiva y externas al recurrente, esto es, por caso fortuito, por fuerza mayor o por obra de la contraparte, esto último que ocurre en el escenario de retención u ocultamiento del documento con el fin de que este no pudiera ser considerado como prueba.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo expresamente desarrolló, al punto de este requisito lo que sigue: También se ha precisado por la jurisprudencia, y así se reitera, que es carga del accionante acreditar la configuración de alguno de los motivos calificados en la ley para que prospere la causal, «pues no existe presunción legal de su acaecimiento ni podría el juez interpretar en su favor la ocurrencia de los mismos, en el escrito del recurso debe obrar justificación clara y convincente de que le fue imposible aportar los documentos en el momento indicado, únicamente por la ocurrencia de fuerza mayor, caso fortuito u obra de la contraparte»[…]31. 4.

Que el documento recobrado o encontrado sea decisivo de forma tal que con este se pueda adoptar una decisión contraria a la recurrida. «En otras palabras, una prueba cuyo valor persuasivo sea suficiente para influir en el sentido de la decisión […] o que arroje convicción distinta al juzgador sobre hechos que tuvo por acreditados dentro del proceso»32. 2.7.

Caso concreto 58. Olga Lucía Esquivel Lozano y otros fundaron su recurso extraordinario de revisión en la causal del numeral 1° del artículo 250 del CPACA. Afirmaron que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, se limitó a ratificar la decisión adoptada por el juez de primera instancia sin realizar un análisis detallado de las pruebas obrantes en el expediente.

Asimismo, allegó audio al presente recurso, por medio del cual, según los recurrentes, se evidencia que las órdenes impartidas por el Ejército Nacional ejercieron presión o coacción directa sobre la decisión de Olga Lucía Esquivel Lozano de presentar su solicitud de retiro voluntario. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia de 26 de febrero de 2013, radicación: 11001-03-15-000-2008-00638-00 (REV), MP.

Alberto Yepes Barreiro. 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00. 31 Ibidem. 32 Ibidem. Radicación: 11001-03-24-000-2021-00315-00 (2569-2021) Recurrente: Olga Lucia Esquivel Lozano y otros 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59.

Adicionalmente, aportaron como prueba un oficio del 28 de marzo emitido por el Comando General de las Fuerzas Militares del Ejército Nacional, en el cual se indicó que se devolvía una solicitud de retiro por estar «motivada». A partir de este escrito, la señora Olga Lucía Esquivel Lozano argumentó que desde la entidad se impartían directrices sobre cómo debía redactarse la solicitud de retiro voluntario y qué contenido debía incluir.

Sostuvo que, si el documento no cumplía con los lineamientos establecidos, era devuelto para su corrección. 60. A partir de lo anterior, la Sala observa que los hechos y fundamentos invocados como base del recurso extraordinario de revisión no se enmarcan en el alcance de la causal de revisión prevista en el numeral 1° del artículo 250 del CPACA.

Esto conforme a los criterios desarrollados por la jurisprudencia de esta corporación dado que: ✓ La parte recurrente no hizo alusión al supuesto de prueba recobrada o encontrada, sino a una prueba de audio, con la cual pretende probar la coerción ejercida por la entidad demandada. Asimismo, relacionó una prueba documental «oficio» que admitió que no corresponde a la señora Olga Lucía Esquivel Lozano, pero que, a su juicio, constituye una prueba «irrefutable» de que no se trató de un retiro voluntario, sino por el contrario de una decisión tomada bajo coerción. ✓ En este orden, los recurrentes no desarrollaron una mínima carga argumentativa tendiente a poner de presente que las supuestas pruebas de las cuales hizo referencia en los términos expuestos en su recurso, no se pudieron aportar al proceso por caso fortuito, fuerza mayor o por obra de la parte contraria. 61.

Así las cosas, resulta evidente que la parte recurrente no orientó las razones que soportaron este recurso extraordinario conforme a los supuestos que permitirían tener por demostrada la hipótesis de prueba recobrada o encontrada. Por el contrario, otorgó a esta causal un alcance distinto al previsto en la ley, como si bajo su amparo pudiera plantearse una indebida valoración probatoria. 62.

Tampoco se observa que la no incorporación al proceso de las pruebas que allega con el recurso, sean por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria, mientras que el oficio no es ni siquiera dirigido a la señora Olga Lucia Esquivel Lozano. Por tanto, la simple aseveración sobre su contenido no puede considerarse suficiente para los fines que se pretende alcanzar con el recurso. 63.

Así las cosas, los recurrentes no cumplieron con la técnica argumentativa exigida para que el recurso extraordinario de revisión pueda ser estudiado de fondo. No es posible extender el alcance de sus argumentos para suplir la carga que les correspondía para demostrar, con claridad y suficiencia, la configuración de la causal prevista en el numeral 1° del artículo 250 del CPACA. 64.

En todo caso, al margen de lo expuesto, el Tribunal sostuvo que, dentro de las pruebas recaudadas en el plenario, se encuentra la Resolución 1947 del 11 de octubre de 2017, expedida por el comandante del Ejército Nacional, mediante la cual se retiró del servicio activo a la señora Olga Lucia Esquivel Lozano, por solicitud propia. Dicho acto administrativo le fue notificado.

En ese sentido, el Tribunal procedió a hacer un análisis de las circunstancias en las que se produjo el retiro, concretamente, las Radicación: 11001-03-24-000-2021-00315-00 (2569-2021) Recurrente: Olga Lucia Esquivel Lozano y otros 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razones que expuso la recurrente en el recurso de apelación, relacionadas con la presión del mando institucional. 65.

Bajo ese entendido, el Tribunal consideró que, aun dándole credibilidad a las declaraciones extraprocesales y testimonios recaudados en el plenario que hacen referencia a dicha circunstancia, y si se acepta que se trataba de un asunto bajo la designación militar en la cual toda orden, además de provenir de una autoridad a quien se le debe obedecer, debe ser legitima, lógica, oportuna, precisa; la supuesta orden impartida a la señora Esquivel Lozano no cumple con el presupuesto de ser legitima al contradecir su voluntad, por lo tanto, no estaba en la obligación de cumplirla. 66.

Por tanto, los recurrentes pretenden utilizar este mecanismo extraordinario de impugnación para reparar en la valoración probatoria del Tribunal, con el fin de lograr la nulidad de la Resolución 1947 del 3 de noviembre de 2017, mediante la cual se retiró del servicio activo a la señora Olga Lucía Esquivel Lozano y que a título de restablecimiento del derecho se ordene a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional reintegrarla sin solución de continuidad y que se le restablezca el grado y tiempos correspondiente al de sus compañeros de promoción. 67.

Es de aclarar que no cualquier justificación es válida, ya que la parte recurrente tiene la carga de demostrar los supuestos que generaron una nueva revisión del asunto, lo cual en el presente caso no se observa, ya que únicamente se limitó a mencionarlos. Al respecto esta Corporación ha manifestado33: Presupuesto esencial para que se configure la causal aquí invocada, además de que el documento se halle después de que se dicte la sentencia y que éste sea decisivo, es que la prueba documental que se pretende hacer valer y que no pudo ser tenida en cuenta por el juzgador, no haya sido aportada al proceso por circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. […] Cuando la causal en comentario exige que al recurrente le haya sido imposible aportar el documento recuperado o recobrado por fuerza mayor o caso fortuito, con mucha más razón se requiere que no haya habido culpa, negligencia o error de conducta alguno de su parte.

Si esto ocurre, así el documento que no se allegó pueda tener influencia suficiente para cambiar el sentido del fallo, no tiene la naturaleza de “recobrado” y, por ende, no es idóneo para estimar la pretensión revisoría. 68. Por otra parte, es necesario resaltar que la prueba documental debe tener un carácter decisivo, dado que el fundamento de la causal lo constituye es la recuperación de documentos trascendentales para el proceso, es decir, que logren tener la capacidad para que el fallador tomara una decisión distinta.

Por esta razón, a dicha prueba se le exige una determinación alta que tenga la potestad de cambiar el sentido del fallo34. 69. Como lo anterior no ocurre en el presente caso en el que la grabación, así como el oficio de fecha 28 de marzo de 2019 emitido por el Comando de Personal del Ejército, mediante el cual se devuelve solicitud de retiro que refiere la parte recurrente y que pretende hacer valer como prueba recobrada, no reúnen las características enunciadas en precedencia, las pretensiones del presente recurso extraordinario de revisión no 33 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sentencia de 8 de noviembre de 2005, expediente 1999-00218. 34 Consejo de Estado, sentencia de 2 de junio de 2015, expediente 11001-03-15-000-2007-00879-00 (REV).

Radicación: 11001-03-24-000-2021-00315-00 (2569-2021) Recurrente: Olga Lucia Esquivel Lozano y otros 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prosperan en tanto este no está previsto para ser una instancia revisora de la actividad probatoria dirigida a desestimar aspectos del fondo del proceso ordinario sobre los cuales el juez del recurso extraordinario de revisión no está llamado a pronunciarse, dadas sus competencias legales. 70.

Por estos motivos, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, no incurrió en la causal de revisión del numeral 1 del artículo 250 del CPACA. 2.8. Conclusión 71. En atención a lo expuesto, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. 2.9. Costas 72. En este punto, para decidir sobre las costas procesales, la presente providencia acogerá el criterio de interpretación mayoritario35 de la Subsección sobre el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse, a través de un juicio de ponderación subjetiva, si la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe36.

Por lo tanto, en el caso concreto, no habrá lugar a imponer dicha condena en atención a que, si bien el recurso se declarará infundado, no se advierte que la parte recurrente haya incurrido en las anteriores conductas, durante el trámite del presente asunto. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Olga Lucía Esquivel Lozano y otros contra la sentencia proferida el 6 de agosto de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 35 La magistrada ponente considera que la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 255 del CPACA, en materia de costas, implica la adopción de un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) se adopta la regla de procedencia en materia de costas para el recurso extraordinario de revisión bajo el supuesto de que se declare infundado el recurso;

(ii) el artículo 255 del CPACA debe leerse conjuntamente con los artículos 365 y 366 del CGP para efectos de verificar la causación y la comprobación de las cosas procesales; y (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». 36 Sobre el particular, pueden verse las sentencias de: (i) 22 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2016-00813- 00 (3722-2016).

MP Juan Enrique Bedoya Escobar, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; (ii) 18 de julio de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2017-00079-00 (0354-2017). MP Jorge Edison Portocarrero Banguera, Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Radicación: 11001-03-24-000-2021-00315-00 (2569-2021) Recurrente: Olga Lucia Esquivel Lozano y otros 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: ARCHIVAR el expediente de la referencia, una vez realizadas las anotaciones pertinentes en el sistema de Gestión Judicial SAMAI.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.

MMCLL/SEJV