SALVAMENTO DE VOTO REF: Expediente núm. 11001-23-24-000-2015-00447-00 MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Actora: COMUNICACIONES MÓVILES VIRTUALES S.A. Con el debido respeto por la opinión mayoritaria de la Sala, manifiesto que no compartí la decisión adoptada en el auto de 30 de mayo de 2024 que confirmó el auto de 20 de septiembre de 2023, por la cual el Consejero Sustanciador declaró la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer de la demanda de la referencia por considerar que el medio de control idóneo para controvertir la legalidad de los actos acusados es el de nulidad y restablecimiento del derecho por cuanto persigue el restablecimiento de un derecho particular y concreto.

Las razones que llevaron a apartarme del proveído son las siguientes: A mi juicio, el medio de control de nulidad era el procedente para controvertir la legalidad de los actos registrales que realizó la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena de Indias, respecto de los inmuebles identificados con los números de matrículas 060-156295 y 060-156311.

Lo anterior, conforme a la interpretación que de los artículos 84 del CCA y 137 del CPACA ha efectuado esta Sección1, en los siguientes términos2: 1 Consejo de Estado - Sección Primera. Sentencia de 3 de noviembre de 2011. Radicado núm. 23001- 23-31-000-2005-00641-01. C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 2 Esta posición se ha reiterado en las siguientes providencias: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 16 de diciembre de 2021, Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00180-00, Actor: Carlos Ernesto Bonilla Osorio, Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; ii) Auto de 2 de julio de 2021. Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00149-00. Actor: Carlos Murillo Agualimpia, Demandado: SNR.

C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; iii) Auto de 20 de noviembre de 2019. Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00215-00, Actor: Agroindustrial y Servicios Mineros S.A en 2 SALVAMENTO DE VOTO Expediente núm. 11001-03-24-000-2015-00447-00 Actora: Comunicaciones Móviles Virtuales S.A. “[…] Para poder realizar un pronunciamiento de fondo frente a los argumentos expuestos en la apelación, es preciso tener en cuenta que por expresa disposición del inciso tercero del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la acción adecuada para controvertir la legalidad de los actos de registro, es la acción de nulidad.

La norma en cita establece ad pedem literae lo siguiente: Artículo 84°.— [Subrogado. D.E. 2304/89, art. 14] Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

A propósito del tema, es pertinente poner de relieve que todas las anotaciones que las Oficinas de Registro realizan en los folios de matrícula inmobiliaria, impactan necesariamente los intereses particulares, individuales y concretos de las personas naturales o jurídicas, al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas directamente relacionadas con el derecho de dominio.

Aún a pesar de lo anterior y con independencia de los efectos particulares que pueda acarrear un acto de tal naturaleza, el legislador quiso contemplar de manera expresa la posibilidad de controvertir la legalidad de ese tipo de actos particulares a través de la acción de simple nulidad, teniendo en cuenta la enorme trascendencia que se reconoce al derecho de propiedad en nuestro sistema jurídico, político, económico y social.

Así las cosas, independientemente de que la declaratoria de nulidad de un acto de registro produzca efectos de carácter particular y concreto, la acción a incoar es la de nulidad […]”. (Resaltas y negritas fuera del texto) liquidación, Demandado: SNR. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; iv) Auto de 15 de noviembre de 2019. Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00484-00.

Actor: Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, Demandado: SNR. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés y v) Auto de 17 de octubre de 2023. Medio de control de nulidad Radicación núm. 11001-03-24-000-2021-00521-00 Demandante: Carmen Cecilia Sierra Jusayu Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro. C.P. Oswaldo Giraldo López. 3 SALVAMENTO DE VOTO Expediente núm. 11001-03-24-000-2015-00447-00 Actora: Comunicaciones Móviles Virtuales S.A. Frente a esta postura la Sección, de manera complementaria, ha precisado, reiteradamente3, en qué casos es posible diferenciar la procedencia de la acción de nulidad y la de nulidad y restablecimiento, dependiendo de si el acto de registro proviene bien de: i) la actuación oficiosa de la autoridad de registro o ii) de la decisión del funcionario registral como respuesta a la petición de un administrado4.

Al respecto se puntualizó: “[…] La citada providencia5 concluyó que frente al cuestionamiento de la legalidad de los actos administrativos de registro, el mismo legislador indicó que la acción procedente es de nulidad, independientemente de los efectos particulares que pudieren llegar a derivarse de la anulación del acto demandado.

Ahora bien, cabe señalar que en ejercicio de la función registral también se producen decisiones que pueden entrañar un interés particular, como es el caso de aquellas que niegan el registro de una actuación en un folio de matrícula inmobiliaria a quien ha solicitado la respectiva anotación y que, de acuerdo con lo anterior, resultan pasibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, si se tiene en cuenta que el interesado ha podido conocer la respectiva actuación y, por consiguiente, se encuentra en posibilidad de acudir a la jurisdicción para perseguir el respectivo restablecimiento de sus derechos.

En este sentido, vale la pena traer a colación algunos pronunciamientos de la Sección en los que se aplicaron las reglas de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a los actos que decidieron negar el registro de la propiedad inmueble. Así, en providencia de 9 de septiembre de 20046, se puntualizó que los actos que se abstienen de efectuar el registro del derecho de dominio deben ajustarse a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento y demandarse dentro del 3 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.

Auto de ponente de 23 de septiembre 2019. Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Número único de radicación 11001 03 24 000 2018 00452 00. Actores José Miguel Maldonado y Otros. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 4 Criterio este que no ha sido rectificado por la Sección Primera del Consejo de Estado. 5 Se refiere al fallo precitado de 3 de noviembre de 2011.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 23001 23 31 000 2005 00641 01, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, número único de radicación 00215, CP: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, actores: Actoras: María Teresa de Jesús López de Jaimes y Elvia López Parra. 4 SALVAMENTO DE VOTO Expediente núm. 11001-03-24-000-2015-00447-00 Actora: Comunicaciones Móviles Virtuales S.A. término de caducidad previsto para el mismo.

Al respecto, la señalada providencia explicó: «[…] Según se desprende de los documentos obrantes en el expediente, la Registradora de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Sur se abstuvo de hacer el registro como derecho real de dominio de los predios SAN ISIDRO y EL JARDINCITO, adquiridos por las actoras mediante compraventa, pues en su criterio quien vendió no era titular de pleno dominio sino únicamente COMUNERO DE DERECHOS Y ACCIONES. […] Cabe observar que los actos acusados se produjeron dentro del trámite de una actuación administrativa en la que se vincularon las demandantes haciendo una petición a la Administración relacionada con la corrección de los asientos registrales, solicitud que les fue negada porque, como ya se dijo, la Oficina de Registro, luego de hacer un estudio de títulos, consideró que sobre los predios en mención no había derecho de dominio registrado. […] Luego, al no haber sido acreditado por las actoras dicho presupuesto de procedibilidad de la acción [de nulidad y restablecimiento del derecho], se abre paso a la consecuencia jurídica del rechazo, conforme a las voces del artículo 143, inciso 2º, del C.C.A. […]».

(Resaltado fuera del texto). También, entre otras, mediante proveído de 29 de junio de 2012, se dispuso el rechazo de la demanda promovida en ejercicio del medio de control de nulidad contra la Nota Devolutiva expedida por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, a través de la cual negó la inscripción de una sentencia7. En suma, de acuerdo con la línea jurisprudencial analizada, la Sala Unitaria concluye que, en tratándose del control judicial de los actos de registro, siempre que se pretenda la anulación de una anotación en el registro de propiedad inmueble será procedente el medio de control de nulidad, por expresa disposición legal, mientras que si lo perseguido es controvertir la decisión de no acceder al registro solicitado, la correspondiente nota devolutiva deberá ser impugnada a través del medido de control de nulidad y restablecimiento del derecho […]”.

De acuerdo con lo anterior, el ejercicio de la función registral supera los efectos particulares que se derivan del acto mismo, pues 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, número único de radicación 2011-00432-00, CP: María Elizabeth García González. 5 SALVAMENTO DE VOTO Expediente núm. 11001-03-24-000-2015-00447-00 Actora: Comunicaciones Móviles Virtuales S.A. aunque este elemento esté estrechamente ligado a la actuación que se revisa, lo que realmente interesa es que el legislador le confirió mayor importancia a los aspectos jurídicos, políticos, económicos y sociales que tal decisión encierra, los cuales llevaron a identificarlo y enlistarlo como un acto que se cuestiona a través del control de nulidad, esto es, sus efectos no son los que se privilegian para su control sino la relevancia en el acontecer administrativo.

Por su parte, los actos que niegan un registro son pasibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto a éstos le precede una solicitud presentada por el interesado en inscribir una anotación, por lo que distingue y cobra importancia el interés particular y la obligatoriedad de que la decisión adoptada deba notificársele, y a partir de esa actuación procesal se le permitirá acudir a la jurisdicción para perseguir el restablecimiento de sus derechos en el plazo previsto con tal propósito.

En el caso bajo examen, está visto que la parte actora controvirtió la legalidad de las anotaciones núms. 4 del folio de matrícula núm. 060-156311 y 9 y 14 del folio de matrícula inmobiliario núm. 060-156295, por medio de las cuales la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena de Indias, Bolívar, registró un embargo, la adjudicación de un inmueble en la modalidad de remate y la venta de un inmueble, respectivamente.

Esta actividad dentro la función registral permite que por sus características se 6 SALVAMENTO DE VOTO Expediente núm. 11001-03-24-000-2015-00447-00 Actora: Comunicaciones Móviles Virtuales S.A. identifique que el medio de control que procede es el nulidad, según el artículo 137 del CPACA, sumado a que no medió una petición para el actuar de la administración en dicha anotación. De manera que la conclusión a la que arribó el auto respecto de la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al señalar que lo perseguido por la actora “[…] es el restablecimiento automático de un derecho […] consistente en que los bienes identificados con los números de matrícula 060-156295 y 060-156311, queden libres de gravámenes […]”, no encuentra respaldo normativo, por cuanto debió recurrirse al criterio de regulación legal, previsto en el artículo 137 del CPACA, que justifica que estos actos de registro se demanden en ejercicio del medio de control de nulidad, sin que sea dable apelar al interés particular que puede representar la anotación para la accionante.

Esto es así, porque el legislador pese a la existencia en los actos de registro de tales efectos particulares privilegió su control mediante la acción del artículo 84 del CCA, al estimar que tal decisión supera el interés subjetivo que está inmerso en el acto registral. Sobre el particular esta Corporación8 reiterando la tesis del año 2011, prohijó lo siguiente: 8 Consejo de Estado - Sección Quinta.

Sentencia de 17 de mayo de 2018, radicado núm. 25000-23-24- 000-2008-00408-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Tal posición se reiteró por la misma Sección en fallo de 31 de mayo de 2018, radicado núm. 20001-23-31-000-2011-00420-01 C.P. Alberto Yepes Barreiro. 7 SALVAMENTO DE VOTO Expediente núm. 11001-03-24-000-2015-00447-00 Actora: Comunicaciones Móviles Virtuales S.A. “[…] Así las cosas, descendiendo a las particularidades del asunto sub exámine, tal y como lo ha señalado la Sección Primera en otras oportunidades9, los actos acusados, todos registrales, revisten un interés que desborda el subjetivo, representado en el aumento en la conformación e integración de la masa del pasivo que incluso se predica frente a una entidad que entró en liquidación como propietaria de los mentados bienes, cuyos contratos y actos fueron objeto de la actividad registral que la parte actora califica y glosa como irregular, por lo que se advierte la abstracción necesaria que se debe evidenciar de defensa del interés general superior de cara a la comunidad.

Ahora bien, es preciso tener en cuenta que por expresa disposición del inciso tercero del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la acción adecuada para controvertir la legalidad de los actos de registro, es la acción de nulidad. A propósito del tema, es pertinente poner de relieve que todas las anotaciones que las Oficinas de Registro realizan en los folios de matrícula inmobiliaria, impactan necesariamente los intereses particulares, individuales y concretos de las personas naturales o jurídicas, al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas directamente relacionadas con el derecho de dominio y por ello nada obstaría para deprecar y encausar pretensiones que recauden la situación registral al panorama adecuado de los hechos y negocios que se plasman en el folio de matrícula inmobiliaria […]”(Negrillas y subrayas por fuera de texto).

En estos términos, el interés particular al que aludió el auto para justificar que el control de la anotación en el registro debió tramitarse por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, desconoce per se que el legislador evitó dicho carácter para delimitar la acción procedente y, en todo caso, el hecho de que se estuviera tramitando un proceso judicial ejecutivo por la demandante en el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cartagena en el que se incluían los bienes de las anotaciones demandadas, no justifica que en aplicación de la teoría de los móviles y finalidades se les restringiera su derecho de acción. 9 Ídem. 8 SALVAMENTO DE VOTO Expediente núm. 11001-03-24-000-2015-00447-00 Actora: Comunicaciones Móviles Virtuales S.A. Ahora bien, tampoco se justifica la interpretación de la demanda como de nulidad y restablecimiento del derecho, sustentada en interés particular que perseguía la aquí actora en otro proceso judicial, pues, insisto en que, de conformidad con los artículos 84 del CCA y 137 del CPACA, para demandar el acto cuestionado se previó el medio de control de nulidad, el cual no está sometido a término de caducidad.

Por lo precedente, a mi juicio, procedía la revocatoria de la decisión suplicada en cuanto el Consejero sustanciador declaró la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto, pero bajo el entendido de que el medio de control de nulidad sí resultaba idóneo para cuestionar la legalidad de los actos administrativos de registro y, en consecuencia, devolver el expediente al Despacho de origen para que éste tramitara la demanda, habida cuenta que la Corporación es competente para conocer de los procesos de nulidad de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, de conformidad con lo previsto en el artículo 149 original del CPACA.

En estos términos dejo expuestas las razones que me llevaron a apartarme de la decisión de mayoría. Fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) 9 SALVAMENTO DE VOTO Expediente núm. 11001-03-24-000-2015-00447-00 Actora: Comunicaciones Móviles Virtuales S.A. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera