68001233300020170017001 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 17 de julio de 2025 Radicación: 68001-23-33-000-2017-00170-01 (72.139) Actor: María Antonia Villarreal Higuera y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Temas: Privación injusta de la libertad (Ley 906 de 2004) – Falla en el servicio – Ilegalidad de medida de aseguramiento Síntesis del caso: la demandante fue capturada en cumplimiento de una orden librada en su contra.

Enseguida, se legalizó su captura, se formuló imputación y se le impuso medida de aseguramiento de detención preventiva. El proceso finalizó con sentencia absolutoria. Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación en contra de la Sentencia proferida el 5 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda1.

Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada; 1.3. Sentencia de primera instancia; 1.4. Recursos de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 13 de febrero de 2017, María Antonia Villarreal Higuera y su grupo familiar2, presentó demanda de reparación directa, en contra de la Nación – Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación para que se les declarara responsables por la privación injusta de su libertad3. 1 La Sala es competente para proferir esta providencia, por que conoció en primera instancia en atención a la cuantía estimada en la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 152 del CPACA.

En este caso, de conformidad con lo establecido en el artículo 157 del CPACA, la pretensión mayor, por concepto de lucro cesante, fue estimada por los demandantes en un monto de $557.874.281, lo que excedió los 500 SMLMV para la fecha de presentación de la demanda. Asimismo, debido a que la resolución de este asunto atañe al estudio pretensiones formulados con motivo de una privación injusta de la libertad, tema sobre el cual existe jurisprudencia consolidada y reiterada, esta Subsección se encuentra facultada para fallar sin sujeción al orden cronológico de turno, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285 y el acta de 10 del 25 de abril de 2013 de la Sección Tercera de esta Corporación. 2 María Antonia Villarreal Higuera en condición de víctima directa, Juan Pablo Sarmiento Vesga en calidad de cónyuge, María Antonia y Juan Diego Sarmiento Villarreal como sus hijos, Tiberio Villareal Ramos como su padre, Elbert Julián Villareal Franco, Carmen Inés, Olga Cecilia, Cesar Tiberio Villareal Higuera como sus hermanos; y Julián Tiberio Villarreal García como su sobrino. 3 Folios 4 a 19 en archivo 5_EXPEDIENTEDIGI_EXPTRIBUN_001DemandaAnexos_0_20241118134032053.pdf, expediente digital, índice 2 SAMAI.

En la demanda se planteó como pretensión declarativa la siguiente (se trascribe): “PRIMERA: se declare que la Nación-Fiscalía General de la Nación – Rama Judicial son administrativamente responsables de los perjuicios morales, daños materiales consistentes en lucro cesante (consolidado) y daño emergente, perjuicios a la vida de relación y demás derechos fundamentales y constitucionales que se demuestren y sean declarados aún de oficio, que les fueron violados y sufridos por los acá víctimas y los demás miembros integrantes del núcleo familiar de los acá demandantes, que los daños sean pagados y resarcidos de acuerdo a lo tasado por ley y la jurisprudencia a los demandantes de acuerdo a cada una de las condenas que acá se pretenden en contra de los demandados”. 3.

Como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad, solicitaron que se condenara a las entidades demandadas al pago de los siguientes perjuicios: Perjuicio Beneficiario Monto Perjuicios morales Para la víctima directa 80 SMLMV Para el cónyuge, el padre y cada hijo de la víctima directa 80 SMLMV Para cada hermano de la víctima directa 40 SMLMV Para el sobrino de la víctima directa 28 SMLMV “Daños a la vida de relación o por concepto de afectación a bienes constitucionalmente protegidos” Para la víctima directa 80 SMLMV Daño emergente Para la víctima directa $40.663.200 Lucro cesante Para la víctima directa $557.487.281 4.

Como hechos que fundamentaron las pretensiones, la parte demandante expuso, en síntesis: 5. 1) El 29 de mayo de 2008, María Antonia Villarreal Higuera fue capturada en cumplimiento de la orden de captura librada por el Juzgado 3 penal municipal con funciones de control de garantías de Floridablanca. Al día siguiente, el Juzgado legalizó su captura, le formuló imputación y le impuso medida de aseguramiento de detención preventiva, por la presunta comisión del delito de celebración de contrato sin el cumplimiento de los requisitos legales. 2) El 1 de agosto de 2008, el Juzgado 9 penal municipal de Bucaramanga con funciones de conocimiento, ante la apelación presentada por la defensa, sustituyó la medida de aseguramiento para ser cumplida en la residencia de la procesada. 3) El 26 de mayo de 2009, el Juzgado 9 penal municipal de Floridablanca con funciones de control de garantías otorgó su libertad por vencimiento de términos. 4) El 28 de agosto de 2015, el Juzgado 10 penal del circuito de Bucaramanga dictó Sentencia absolutoria, sin que se formularan recursos en su contra.

Posición de las partes demandadas 6. La Fiscalía General de la Nación presentó contestación a la demanda4. Aseguró haber actuado en cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales, de acuerdo con los cuales, la entidad cumple un rol acusatorio y le corresponde al juez de control de garantías avalar la adopción de una medida restrictiva de la libertad.

Alegó la inexistencia de daño antijurídico porque no estaba demostrado y la ausencia de falla en la prestación del servicio pues observó el procedimiento legal. Aceptó que, aunque posteriormente se dispuso la preclusión de la investigación, esto obedeció a la aplicación del principio de la progresividad de la prueba y “la carga de la medida impuesta debió soportarla en aras de la investigación penal que se adelantaba en su contra”.

Finalmente, puso de presente que la atribución de responsabilidad estatal en todos los procesos penales que finalicen con resolución de preclusión constituiría un “flagrante desconocimiento de la potestad punitiva del Estado” y despojaría a la Fiscalía de sus poderes de instrucción. 7. La Rama Judicial contestó la demanda, en la que se opuso a las pretensiones allí formuladas5.

En su escrito explicó que, la imposición de la medida de aseguramiento respondió a los fines constitucionales y, además, fue necesaria, proporcional y adecuada. Precisó que esta limitación al derecho a la libertad está respaldada constitucionalmente, pues se justifica para asegurar la comparecencia del imputado al proceso y esto no afecta la presunción de inocencia. Ahora, de hallarse configurada la responsabilidad, esta debía atribuirse a la Fiscalía puesto que la falla en el servicio tuvo lugar en la etapa de investigación debido a la imposibilidad de probar su teoría el caso, tal como lo advirtió el fallo absolutorio.

Por ello, propuso el hecho de un tercero como causal de exoneración de responsabilidad, y la “culpa de la víctima porque la ahora demandante fue la responsable de su vinculación al proceso penal”. 1.3. Sentencia de primera instancia 8. El 25 de julio de 2013, el Tribunal Administrativo de Caquetá dictó Sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda6.

Como argumentos de fondo, sostuvo que la privación de la libertad de María Antonia Villarreal Higuera fue injusta ante la ausencia de los presupuestos normativos que sustentaran la procedencia de la medida de aseguramiento. Atribuyó la responsabilidad a las demandadas a título de falla en servicio porque no se demostró que la entonces imputada representara un peligro para la sociedad y, con ello, la necesidad de que se impusiera en su 4 Folios 1 a 31 en archivo 7_EXPEDIENTEDIGI_EXPTRIBUN_003ContestacionesDem_2_20241118134032850.pdf, expediente digital, índice 2 de SAMAI. 5 Folios 53 a 69 en archivo 7_EXPEDIENTEDIGI_EXPTRIBUN_003ContestacionesDem_2_20241118134032850.pdf, expediente digital, índice 2 de SAMAI. 6 Índice 71 de SAMAI del Tribunal.

Tal determinación no podía sustentarse en la sola gravedad y modalidad del delito y se desconoció, al tiempo, circunstancias particulares como lo fueron “su arraigo, su calidad de madre de dos hijos menores de edad, su calidad de estudiante, su trayectoria laboral en el departamento de Santander, la ausencia de investigaciones anteriores y la cantidad de delitos imputados”. 9.

En relación con los perjuicios morales cuya reparación se solicitaba a favor de los hermanos y el sobrino de la víctima directa, advirtió que no les cobijaba presunción alguna sobre su causación y tampoco se aportaron elementos dirigidos a su comprobación. Asimismo, negó lo solicitado por concepto de “daño a la vida de relación” o por la afectación a bienes convencional y constitucionalmente protegidos porque no fueron probados.

No condenó en costas porque las pretensiones prosperaron parcialmente. 10. En la parte resolutiva dispuso: “PRIMERO: Declarar patrimonial y administrativamente responsables a la Fiscalía General de la Nación y a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de la privación injusta de la que fue sujeto la señora María Antonia Villarreal Higuera entre el 30 de mayo de 2008 y el 26 de mayo de 2009.

SEGUNDO: Condenar a la Fiscalía General de la Nación y a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial reconocer y pagar por concepto de daño moral las siguientes sumas de dinero a los demandantes:

TERCERO: Condenar a la Fiscalía General de la Nación y a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial reconocer y pagar a favor de la señora María Antonia Villarreal Higuera, por concepto de lucro cesante, la suma total de: dieciocho millones seiscientos cuarenta y ocho mil, trescientos cincuenta y cuatro pesos ($18.648.354).

Parágrafo: Esta suma se reconocerá y pagará en los términos previstos en el Artículo 192 del CPACA.

CUARTO: Denegar las demás pretensiones de la demanda.” Demandante Grado de parentesco SMLMV María Antonia Villarreal Higuera Víctima directa 37,158 SMLMV Juan Pablo Sarmiento Vesga Cónyuge 18.579 SMLMV María Antonia Sarmiento Villareal Hija - primer grado 18.579 SMLMV Juan Diego Sarmiento Villareal Hijo - primer grado 18.579 SMLMV Tiberio Villareal Ramos Padre - primer grado 18.579 SMLMV Radicación: 68001-23-33-000-2017-00170-01 (72.139) Actor: María Antonia Villarreal Higuera y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Modifica Sentencia que accedió a las pretensiones __________________________________________________________________________________ 5 de 15 1.4.

Recursos de apelación 11. Inconforme con la anterior decisión, la Fiscalía General de la Nación presentó recurso de apelación en el que reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, en particular, sobre la función del juez de control de garantías para imponer la medida de aseguramiento7. De otro lado, solicitó se mantuviera la decisión de no condenar en costas porque su actuación “se basó en argumentos serios y el resultado de la misma no muestra temeridad ni mala fe”, como tampoco se causaron gastos en las actuaciones adelantadas. 12.

La Rama Judicial también presentó su recurso de apelación8. Al respecto, advirtió un “posible desborde” en el análisis efectuado por el juez de lo contencioso administrativo pues pretendió “revivir debates ya concluidos en otras jurisdicciones” ya que no le correspondía calificar como acertada, o no, una decisión adoptada por las entidades demandadas en el ejercicio de sus funciones legales y constitucionales.

Destacó que no se demostró la antijuridicidad del daño pues el juez obró de acuerdo con sus deberes legales y de conformidad con lo requerido por la fiscalía. Ahora, si se entendiera que se ocasionó un daño, este sobrevino con la petición de retirar los cargos elevada por el mismo ente acusador. Así, indicó el hecho de un tercero como generador del daño “desde la causalidad material” pues la detención preventiva no es una medida que el juez pueda adoptar de oficio. 2.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán; 2.2. Identificación del daño; 2.3. Análisis de la ilegalidad de la privación de la libertad; 2.4. Entidad a la que se le atribuye el daño; 2.5 Indemnización de perjuicios; 2.6 Costas 2.1. Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán 13.

La Sala decidirá el fondo del asunto porque están reunidos los presupuestos procesales para fallar, entre ellos, la oportunidad en la presentación de la demanda9. En esta providencia, la Sala modificará la Sentencia de primera instancia. Declarará la responsabilidad de la Rama Judicial por la privación injusta de la libertad de María Antonia Villarreal Higuera porque su detención fue ilegal y exonerará a Fiscalía General de la Nación ya que el daño no le es atribuible.

Ajustará el monto de los perjuicios 7 Índice 75 SAMAI del Tribunal 8 Índice 76 SAMAI del Tribunal 9 La providencia que finalizó el proceso penal quedó ejecutoriada el 28 de agosto de 2015 y la demanda fue presentada el 13 de febrero de 2017, por lo que se concluye que la acción se ejerció dentro del término previsto por el artículo 164, numeral 2, literal i), del CPACA Esto, si se tienen en cuenta que la decisión absolutoria quedó ejecutoriada el mismo día, pues fue dictada en audiencia y contra ella no se interpusieron recursos.

Audio en archivo: 68001600000020080005700_680013109010_2.wma, CD 9 - CD1audieciasprocesopenal - ProcesoPenal2008-00057, expediente digital, índice 69 SAMAI del Tribunal. El plazo de caducidad se suspendió entre el 28 de noviembre de 2016 y el 23 de enero de 2017, por cuenta del trámite de conciliación prejudicial. Folios 81 a 86 en archivo 5_EXPEDIENTEDIGI_EXPTRIBUN_001DemandaAnexos_0_20241118134032053.pdf, expediente digital, índice 69 SAMAI del Tribunal Radicación: 68001-23-33-000-2017-00170-01 (72.139) Actor: María Antonia Villarreal Higuera y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Modifica Sentencia que accedió a las pretensiones __________________________________________________________________________________ 6 de 15 materiales e inmateriales, de acuerdo con los criterios jurisprudenciales desarrollados por esta corporación, y ordenará restablecer el buen nombre de la víctima directa.

No se pronunciará sobre la reparación de los perjuicios negados en primera instancia puesto que no fue objeto de apelación10. 14. Con ese fin, la Sala abordará los asuntos en el siguiente orden: primero, identificará que se acreditó un daño consistente en la afectación del derecho a la libertad. Luego, analizará la legalidad de la privación de la libertad y expondrá las razones por las cuales, en este caso, no se cumplió con la normativa procesal penal vigente para ese momento.

Posteriormente, dado que en este caso no se evidenció el hecho de la víctima como causal eximente de responsabilidad en casos de privación injusta de la libertad, atribuirá el daño a la Rama judicial. Finalmente, liquidará la indemnización de los perjuicios y condenará en costas. 2.2. El daño 15. Está probado que, María Antonia Villarreal Higuera fue privada de su libertad en un centro de reclusión desde el 29 de mayo de 200811 hasta el 1 de agosto del mismo año12, y desde esta última fecha hasta el 27 de mayo de 2009 en su residencia13.

Sin embargo, el Tribunal estableció el periodo de privación del 30 de mayo de 2008 al 26 de mayo de 2009, el cual será considerado por resultar más favorable a la parte apelante. Es decir, la demandante cumplió su detención durante 62 días en centro de reclusión y 9 meses y 26 días en su residencia. También está probado que, el 28 de agosto de 2015, el Juzgado 10 penal del circuito de Bucaramanga dictó Sentencia absolutoria14. 2.3.

Análisis de la ilegalidad de la privación de la libertad 16. De manera previa, esta Sala advierte que no le asiste razón a la Rama Judicial al argumentar, en su escrito de apelación, que el tribunal de primera instancia erró al juzgar la legalidad de la medida de detención preventiva porque, a su juicio, con ello se estarían reabriendo debates que ya se habían agotado en el proceso penal.

Tal argumentación desconoce la función de la 10 Mediante Auto de 28 de noviembre de 2024, el despacho sustanciador rechazo el recurso de apelación adhesiva propuesto por la parte demandante. La decisión fue notificada el 5 de diciembre siguiente y la parte interesada no objetó tal determinación. Índices 4 y 6 de SAMAI. 11 De acuerdo con el audio de la audiencia preliminar de legalización de captura de 30 de mayo de 2008.

Audio en archivo: 68001-60-00-159-2007-00789-01- 68001-40-88-003.wma, CD 6 - CD1audieciasprocesopenal - ProcesoPenal2008- 00057, expediente digital, índice 69 SAMAI del Tribunal. Boleta de detención, en archivo 5_EXPEDIENTEDIGI_EXPTRIBUN_001DemandaAnexos_0_20241118134032053.pdf, expediente digital, índice 2 SAMAI. 12 Audio de la audiencia que resolvió el recurso de apelación propuesto por la defensa técnica.

La medida fue sustituida por detención domiciliaria. Audio en archivos: 68001600000020080005700_680013109009-00.rar y 68001600000020080005700_680013109009.rar, CD 5 - CD1audieciasprocesopenal - ProcesoPenal2008-00057, expediente digital, índice 69 SAMAI del Tribunal. Comunicación librada por el Juzgado, folio 71 en archivo 5_EXPEDIENTEDIGI_EXPTRIBUN_001DemandaAnexos_0_20241118134032053.pdf, expediente digital, índice 2 SAMAI. 13 Certificación expedida por el Instituto Penitenciario y Carcelario INPEC, expediente digital, Índice 59 de SAMAI del Tribunal.

Boleta de libertad, folio 72 en archivo 5_EXPEDIENTEDIGI_EXPTRIBUN_001DemandaAnexos_0_20241118134032053.pdf, expediente digital, índice 2 SAMAI. 14 Audio de audiencia durante la cual se dio lectura de sentencia. Audio en archivo: 68001600000020080005700_680013109010_2.wma, CD 9 - CD1audieciasprocesopenal - ProcesoPenal2008-00057, expediente digital, índice 69 SAMAI del Tribunal.

Radicación: 68001-23-33-000-2017-00170-01 (72.139) Actor: María Antonia Villarreal Higuera y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Modifica Sentencia que accedió a las pretensiones __________________________________________________________________________________ 7 de 15 Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo respecto de la reparación de los perjuicios causados por el Estado, con fundamento en el artículo 90 de la Constitución. Por ello, para determinar si la privación de la libertad fue injusta, en los términos de la Ley 270 de 1996, es pertinente examinar si la medida de detención preventiva se ajustó o no a las exigencias de la ley procesal penal.

En estos términos, el juicio de la responsabilidad del Estado no desconoce el principio de seguridad jurídica, porque tiene como único objetivo la determinación de los supuestos que configuran la responsabilidad patrimonial del Estado y no tiene por objeto reabrir etapas procesales que fueron agotadas en el proceso penal. 17. En este caso, por la fecha de los hechos denunciados, la investigación penal fue adelantada bajo las previsiones de la Ley 906 de 2004.

Según esta normativa, la captura deberá ser ordenada por un juez de control de garantías15. Lo anterior, al margen de las capturas ordenadas excepcionalmente por la Fiscalía General de la Nación o en situación de flagrancia. En este último caso, el capturado será puesto a disposición, de manera inmediata o en el término de la distancia, ante la fiscalía16.

Una vez materializada la captura, el aprehendido será presentado ante un juez de control de garantías en el plazo máximo de 36 horas, para que se realice la respectiva audiencia de legalización. 18. Adicionalmente, si la Fiscalía tiene elementos materiales probatorios, evidencia física o información legalmente obtenida que permita inferir, de manera razonable, que una persona es el autor o partícipe de un delito, le comunicará su calidad de imputado, en audiencia ante el juez de control de garantías17.

Por último, la Fiscalía podrá solicitar la imposición de medida de aseguramiento, para lo cual deberá indicar la inferencia razonable de autoría o participación del imputado en la conducta investigada y su necesidad, con el fin de evitar que obstruya el debido ejercicio de la justicia, la protección de la comunidad y de las víctimas, así como el adecuado trámite del proceso penal.

Si se trata de una medida de detención preventiva en establecimiento carcelario, procederá respecto de los delitos de competencia de la justicia especializada o para aquellos que tengan una pena mínima prevista por la ley que sea o exceda de 4 años18. 19. La medida de aseguramiento fue dictada por la conducta de celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos legales, debido a que María Antonia Villarreal Higuera, en su condición de Secretaria General de Despacho de la Alcaldía de Floridablanca, suscribió el contrato de prestación de servicios No. 010696 de 26 de enero de 2006 sin detenerse a verificar que el contratista, en efecto, cumpliera con los requisitos de 15 Artículo 297 de la Ley 906 de 2004. 16 Artículo 302 de la Ley 906 de 2004. 17 Artículos 286 y 287 de la Ley 906 de 2004. 18 Artículo 306 de la Ley 906 de 2004.

Según esta disposición, la fiscalía deberá señalar “la persona, el delito, los elementos de conocimiento necesarios para sustentar la medida y su urgencia (…) Escuchados los argumentos del fiscal, el ministerio público, la víctima o su apoderado y la defensa, el juez emitirá su decisión”. Radicación: 68001-23-33-000-2017-00170-01 (72.139) Actor: María Antonia Villarreal Higuera y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Modifica Sentencia que accedió a las pretensiones __________________________________________________________________________________ 8 de 15 “idoneidad, capacidad y experiencia”, omisión que atentó contra el principio de selección objetiva. 20.

De acuerdo con el desarrollo de la audiencia de formulación de imputación, en la cual se comunicó a la procesada el adelantamiento de la investigación penal, la Fiscalía relató que María Antonia Villarreal Higuera suscribió el contrato de prestación de servicios especializados con el abogado Ronald Rincón Sarmiento, bajo delegación del alcalde de Floridablanca, para que adelantara la representación judicial del municipio en “100 procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, hasta la culminación de cada uno de ellos.

Sin embargo, el contratista no contaba con la trayectoria profesional que requería dicha labor, mucho menos en litigios ante autoridades administrativas o ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues: 1) sólo contaba con 18 meses de experiencia como abogado, si se consideraba la fecha de su graduación (agosto de 2004); 2) acreditó haber cursado un postgrado en derecho penal y un diplomado en políticas públicas en la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP- que no superó las 90 horas; 3) y la constancia que habría expedido la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander en la que constaba que fungió como apoderado judicial en un asunto era falsa, de acuerdo con el estudio grafológico practicado.

Para el ente acusador, este contexto permitía que la delegada “advirtiera fácilmente que no estaba en presencia idónea de una persona con gran experiencia”, lo que evidenciaba que obró en “coparticipación criminal” con el alcalde y el contratista para defraudar a la administración y al erario. 21. No obstante lo anterior, al momento de resolver acerca de la imposición de la medida de aseguramiento, el Juez omitió pronunciarse respecto de la construcción lógica que exige la norma para inferir razonablemente que la imputada participó en la comisión de la conducta que se investigaba y, por ende, su exposición, en línea con lo solicitado por el fiscal, se dirigió exclusivamente a justificar la necesidad de una medida intramural en este caso19.

Así, el juez advirtió que la responsabilidad penal debía definirse en la etapa de juicio. 22. El proceso siguió su curso hasta surtirse el juicio oral, se practicaron las pruebas solicitadas por la Fiscalía, mientras que la defensa desistió de la propias20. En oportunidad para presentar las alegaciones finales, la Fiscalía solicitó que se dictara sentencia de carácter absolutorio al considerar que la acusada, en realidad, no tenía a su cargo la verificación de los “soportes y requisitos del contrato” ya que en la alcaldía contaba con un departamento 19 Se constató, igualmente, que la argumentación del fiscal únicamente se refirió a las razones que justificaban la necesidad del decreto de la medida de aseguramiento al interior de un establecimiento carcelario, de conformidad con los artículos 308 a 310 del C.P.P. Audio en archivo: 68001-60-00-159-2007-00789-01- 68001-40-88-003.wma, CD 6 - CD1audieciasprocesopenal - ProcesoPenal2008-00057, expediente digital, índice 69 SAMAI del Tribunal. 20 Audiencias adelantadas el 9 de diciembre de 2008, 9 de febrero, 9 de junio y 1 de octubre de 2010, 13 de junio de 2011, 5 de febrero de 2012, 14 de enero y 13 de mayo de 2015, ante el Juzgado 10 penal del circuito con funciones de conocimiento.

Archivos de las carpetas CD 12, 18 a 26, CD1audieciasprocesopenal - ProcesoPenal2008-00057, expediente digital, índice 69 SAMAI del Tribunal. Radicación: 68001-23-33-000-2017-00170-01 (72.139) Actor: María Antonia Villarreal Higuera y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Modifica Sentencia que accedió a las pretensiones __________________________________________________________________________________ 9 de 15 de contratación encargado de elaborar el estudio de conveniencia y oportunidad, así como comprobar la veracidad de la documentación aportada por el contratista.

En cualquier caso, precisó, la conducta resultaba atípica, “porque el contratista tenía idoneidad, capacidad y experiencia (…) [porque] además de los documentos que se refieren como espurios contaba con otros elementos y soportes” que acreditaban su formación y experiencia. Proposición que fue coadyuvada por el Ministerio público21. 23.

La decisión absolutoria se adoptó frente a la solicitud de fallo que en ese sentido elevó la Fiscalía. Para el juez penal, dicha petición, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, “implica un retiro de cargos, la que compromete y vincula al Juez de conocimiento”; y oponerse a la petición, tornaría en “oficiosa una nueva acusación, contrariando de esta manera los principios que orientan el sistema penal acusatorio, que es de partes y roles definidos, estando en manos de la Fiscalía General de la Nación la titularidad de la acción penal”22. 24.

De acuerdo con lo reseñado, la inferencia probable de la participación de María Antonia Villarreal Higuera en la conducta investigada no se encontraba suficientemente respaldada, pues de conformidad con las consideraciones de Corte Suprema de Justicia, si bien las audiencias preliminares “son concentradas -las de legalización de captura, imputación y petición de medida de aseguramiento-, habida cuenta que suelen hacerse de manera continua y sucesiva, es lo cierto que son tres diligencias de naturaleza y con objetos completamente diferentes”23.

De modo que el fundamento y la construcción de la inferencia razonable de responsabilidad penal debió ser explícita al momento en que se resolvió la imposición de la medida de aseguramiento, pues el acto de comunicación a la procesada sobre el inicio de una investigación penal en su contra, en ningún caso podían suplir la carga argumentativa requerida para solventar uno de los requisitos que habilita la adopción de la detención preventiva. 25.

La Sala no se referirá a los demás requerimientos para establecer la necesidad de la imposición de una medida de aseguramiento, pues al constatarse que se omitió aludir la inferencia razonable de autoría o participación en la conducta punible que se investiga, resulta evidente el incumplimiento de los requisitos exigidos por la ley procesal vigente para su procedencia. Así, declarará la responsabilidad de la Rama Judicial por la falla en el servicio y, en consecuencia, ordenará el pago de los perjuicios ocasionados a los demandantes por la privación injusta de la libertad de María Antonia Villarreal Higuera. 21 Audiencia de 13 de mayo de 2015 adelantada por el el Juzgado 10 penal del circuito con funciones de conocimiento.

Audio en archivos: 68001600000020080005700_680013109010_1.wma y 68001600000020080005700_680013109010_0.wma, CD 12 - CD1audieciasprocesopenal - ProcesoPenal2008-00057, expediente digital, índice 69 SAMAI del Tribunal. 22 Folios 30 a 66 en archivo Expediente 2008-00057, expediente digital índice 69 de SAMAI del Tribunal. 23 Corte Suprema de Justicia. Sala Penal.

Sentencia de 28 de mayo de 2014. Exp. 43524. Radicación: 68001-23-33-000-2017-00170-01 (72.139) Actor: María Antonia Villarreal Higuera y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Modifica Sentencia que accedió a las pretensiones __________________________________________________________________________________ 10 de 15 2.4.

Entidad a la que se le atribuye el daño 26. En este caso, no se advierte la configuración del hecho exclusivo de la víctima, causal eximente de responsabilidad posible en materia de privaciones injustas de la libertad. La demandante no desplegó ninguna actuación dentro del proceso penal, de la cual se pudiese predicar su incidencia en la producción del daño. Por el contrario, sus intervenciones se circunscribieron a presentar los argumentos y las respectivas justificaciones, tendientes a demostrar su inocencia en el comportamiento investigado. 27.

Debido a que el proceso penal se tramitó en vigencia de la Ley 906 de 2004, el daño alegado por la privación de la libertad de la demandante principal solo puede imputársele a la Rama Judicial, dado que el Juzgado 3 penal municipal de Floridablanca con funciones de control de garantías fue la autoridad que impuso la medida de aseguramiento de detención preventiva.

En efecto, según esta normativa, si bien la Fiscalía debe solicitar las medidas “que aseguren la comparecencia de los imputados al proceso penal”, entre ellas, la medida de aseguramiento, es el juez de control de garantías, en ejercicio de sus competencias legales, quien adopta la decisión sobre la libertad del ciudadano24, de ahí que no pueda concluirse que se trató del hecho de un tercero. En este caso, además, tampoco se constató que la Fiscalía, al formular su solicitud, tuvo intención de inducir en error al juez de control de garantías. 28.

De lo anterior se desprende que, si bien el delegado de la Fiscalía debe presentar la petición de imposición de medida de aseguramiento, es al juez a quien le corresponde proferir, de manera autónoma e independiente, la respectiva decisión. Consecuentemente, como la determinación de imponer dicha medida cautelar, de carácter personal, es una función del ámbito de competencia de un juez de la República la condena solo procede respecto de la Rama Judicial. 2.5.

Indemnización de perjuicios 2.5.1. Perjuicios inmateriales 29. De acuerdo con las reglas de la experiencia, la privación de la libertad causa una afectación de índole moral, así como sentimientos de angustia, zozobra e incertidumbre, entre otros, tanto en la persona que sufre la detención, como en su núcleo familiar y afectivo. 24 El artículo 306 de la Ley 906 de 2004 prevé que “[e]l fiscal solicitará al juez de control de garantías imponer medida de aseguramiento, indicando la persona, el delito, los elementos de conocimiento necesarios para sustentar la medida y su urgencia, los cuales se evaluarán en audiencia permitiendo a la defensa la controversia pertinente. // Escuchados los argumentos del fiscal, Ministerio Público y defensa, el juez emitirá su decisión (…)”(Negrillas nuestras).

De lo anterior se desprende que, si bien el delegado de la fiscalía debe presentar la petición de imposición de medida de aseguramiento, es al juez, en este caso de control de garantías, a quien le corresponde proferir, de manera autónoma e independiente, la respectiva decisión. Radicación: 68001-23-33-000-2017-00170-01 (72.139) Actor: María Antonia Villarreal Higuera y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Modifica Sentencia que accedió a las pretensiones __________________________________________________________________________________ 11 de 15 30.

Con el fin de unificar las reglas sobre la prueba y cuantificación de los perjuicios morales en casos de responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, la Sección Tercera de esta corporación, en Sentencia de 29 de noviembre de 202125, mantuvo la presunción de la afectación moral respecto de la víctima directa y estableció los topes máximos para ser observados en la tasación de su indemnización. Esto último, en función del tiempo de la detención (cuyo incremento es progresivo) y en consideración a la proporcionalidad respecto de los topes fijados para otro tipo de daños (v.gr. en caso de muerte).

En este sentido, también consideró la disminución de la reparación en un 50% en casos de detención domiciliaria, pues “como regla general, la intensidad del perjuicio es sustancialmente inferior cuando se trata de detención domiciliaria, caso en el cual la persona no se ve privada del entorno material de su hogar ni de la compañía de su familia”. 31.

En la misma decisión se determinó que la prueba del parentesco dentro del primer grado de consanguinidad del detenido, su cónyuge o su compañero o compañera permanente, constituye presunción del perjuicio moral para ellos, para lo cual estableció como monto máximo, el reconocimiento del 50% de la suma que le correspondería a la víctima directa.

Adicionalmente precisó que, para las demás demandantes, en caso de acreditar los perjuicios morales, el máximo que se aplicaría sería del 30%. No obstante, indicó que para la determinación del monto final de la indemnización de las victimas indirectas “la cuantificación deberá estar fundamentada en las pruebas que obren en el expediente y ella deberá ser motivada según lo probado en cada caso”. 32.

María Antonia Villarreal Higuera permaneció privada de la libertad por 11 meses y 26 días, de los cuales 62 días fueron cumplidos en detención intramural y los restantes en domiciliaria. Los testimonios recaudados en el proceso refirieron el sentimiento de tristeza y el “dolor intenso” que este hecho generó en sus hijos26, en su cónyuge27, y en su padre28: María Antonia y Juan Diego Sarmiento Villarreal “extrañaban la presencia de su mamá en la casa” y cuestionaban constantemente su ausencia, Juan Pablo Sarmiento Vesga “se veía muy triste” y no “sabía darle respuesta a las preguntas a los niños”, mientras que a Tiberio Villareal Ramos “lo golpeó duramente […] ver a su hija en esa situación y no poder personalmente en ese momento hacer por ella lo que quisiera”, circunstancias que “destrozaron a la familia”29.

Por lo anterior, el 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de unificación jurisprudencial de 29 de noviembre de 2021, Exp. 46681. Según esta providencia, si la privación de la libertad tuvo una duración igual o inferior a un mes, una suma fija equivalente a 5 SMLMV. Si la privación tuvo una duración superior a un mes, por cada mes adicional transcurrido, se adicionan 5 SMLMV; y, además, por cada día adicional al último mes transcurrido, una fracción equivalente a 0,166 SMLMV.

En todo caso, la indemnización no podrá superar los 100 SMLMV, salvo que se acrediten circunstancia que evidencien una gravedad e intensidad excepcional en el perjuicio moral padecido; en dicho evento el tope máximo será de 300 SMLMV. 26 Registros civiles de nacimiento, folios 19 y 21 en archivo 5_EXPEDIENTEDIGI_ EXPTRIBUN_001DemandaAnexos_0_20241118134032053.pdf, expediente digital, índice 69 de SAMAI del Tribunal. 27 Registro civil de matrimonio, folio 25 en archivo 5_EXPEDIENTEDIGI _EXPTRIBUN_001DemandaAnexos_0_20241118134032053.pdf, expediente digital, índice 69 de SAMAI del Tribunal. 28 Registro civil de nacimiento, folio 23 en archivo 5_EXPEDIENTEDIGI _EXPTRIBUN_001DemandaAnexos_0_20241118134032053.pdf, expediente digital, índice 69 de SAMAI del Tribunal. 29 Testimonios rendidos por Luz Stella Balllén Camacho y Yamel Pinzón Triana, amigas y vecinas de la familia, ante el Tribunal Administrativo de Santander, en audiencia de pruebas de 18 de noviembre de 2020.

Audio en archivo 030/AudienciaPruebas.mp4, expediente digital, índice 69 de SAMAI del Tribunal. Radicación: 68001-23-33-000-2017-00170-01 (72.139) Actor: María Antonia Villarreal Higuera y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Modifica Sentencia que accedió a las pretensiones __________________________________________________________________________________ 12 de 15 reconocimiento para estos demandantes consistiría en el 50% de la suma que le corresponde a la víctima directa. 33.

Por lo anterior, la tasación de perjuicios morales, expresada en salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de la presente providencia, se fija de la siguiente manera: Demandante Calidad Monto María Antonia Villarreal Higuera Víctima directa 35 SMLMV María Antonia Sarmiento Villarreal Hija 17.5 SMLMV Juan Diego Sarmiento Villarreal Hijo 17.5 SMLMV Juan Pablo Sarmiento Vesga Cónyuge 17.5 SMLMV Tiberio Villareal Ramos Padre 17.5 SMLMV 34.

Adicionalmente, la Sala considera que toda privación injusta de la libertad trae consigo una intensa vulneración del derecho al buen nombre de quien la padeció. En efecto, el ejercicio del ius puniendi del Estado se sustenta en la confianza legítima de toda la población, que lo acata porque presume su corrección. Por tanto, cuando la sociedad tiene conocimiento de la detención preventiva de un ciudadano, asume que el Estado tenía serios y razonables indicios de su responsabilidad y que dicha persona no podía defenderse de los cargos estando en libertad.

Así las cosas, esta Subsección estima que una medida de este tipo, en ausencia de un título jurídico que justifique la restricción del derecho a la libertad, conlleva necesariamente un menoscabo en la reputación de quien la soporta. 35. En estos casos, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Sala encuentra que de la vulneración al buen nombre se deriva siempre y necesariamente un perjuicio sobre la reputación, o el concepto que de la persona tenían los demás30, un deterioro de la apreciación que se tenía del sujeto por la conducta que observaba en su desempeño dentro de la sociedad31.

Este asunto, que podría parecer coyuntural, ha sido considerado en la jurisprudencia un factor intrínseco de la dignidad humana que a cada persona debe ser reconocida tanto por el Estado, como por la sociedad32. De ahí la gravedad del perjuicio que debe repararse con ocasión del daño al buen nombre de María Antonia Villarreal Higuera. 36.

En relación con este último reconocimiento, la Sala considera que la adopción de una medida de restablecimiento del derecho al buen nombre de la demandante es una expresión propia de la justicia restaurativa que le compete a todo funcionario judicial, con la que se busca volver las cosas al estado anterior a la ocurrencia del hecho dañoso o, por lo menos, limitar sus consecuencias nocivas.

Por tanto, en este caso procede la reparación oficiosa de los derechos efectivamente vulnerados o amenazados, en la cual se 30 Corte Constitucional. Sentencia C-489 de 2002. 31 Corte Constitucional. Sentencia C-452 de 2016. 32 Corte Constitucional. Sentencia T-977 de 1999. Radicación: 68001-23-33-000-2017-00170-01 (72.139) Actor: María Antonia Villarreal Higuera y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Modifica Sentencia que accedió a las pretensiones __________________________________________________________________________________ 13 de 15 privilegia, de acuerdo con los criterios jurisprudenciales, medidas reparatorias no pecuniarias33. 37.

En consecuencia, la Sala ordenará a la Rama Judicial que emita un comunicado en el que se disculpe con la víctima por los perjuicios causados y reconozca que se ordenó su detención en un proceso penal sin que existieran motivos serios para ello. De acuerdo con el principio según el cual este tipo de reparaciones integrales debe concertarse con la víctima, la demandante le informará a esta entidad, dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si dicho documento solamente le será entregado en físico o si, además, desea que se publique en las plataformas de comunicación y difusión de la entidad, y a ello procederá la Rama Judicial una vez sea indicado.

De no hacerse ninguna manifestación durante ese lapso, se entenderá que la víctima opta porque las disculpas se expresen de forma privada, por lo que la entidad así lo cumplirá de manera inmediata. 2.5.2 Perjuicios materiales 38. Finalmente, ajustará el monto reconocido por concepto de lucro cesante. La Sala encuentra acreditado este perjuicio, dado que, para el momento de su detención, la demandante trabajaba en su hogar, en calidad de ama de casa34.

En consecuencia, la Sala liquidará este perjuicio con base en el salario mínimo legal vigente35, sin que haya lugar al incremento del 25% por concepto de prestaciones sociales, al no haber sido solicitado en la demanda. Además, se tomará en consideración el tiempo que estuvo privada de su libertad a cargo de la Rama Judicial (11 meses y 26 días).

La respectiva operación matemática arroja como resultado la suma de $17.351.140,236; que será reconocida a favor de María Antonia Villarreal Higuera. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2014, Exp. 26251, en la que se indicó: “se reconocerá, aun de oficio, la afectación o vulneración relevante de bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados.

Procederá siempre y cuando se encuentre acreditada dentro del proceso su concreción y se precise su reparación integral. Se privilegia la compensación a través de medidas reparatorias no indemnizatorias a favor de la víctima directa y a su núcleo familiar más cercano (…)” (subrayas fuera del texto). 34 Si bien la demanda refiere que la demandante ocupó cargos públicos en la alcaldía, a partir de su individualización e identificación en el curso de las audiencias preliminares concentradas, se estableció que al momento de su detención no se encontraba vinculada laboralmente a entidad pública alguna y que se dedicaba al cuidado de su hogar.

Audio en archivo: 68001-60-00-159-2007-00789-01- 68001-40-88-003.wma, CD 6 - CD1audieciasprocesopenal - ProcesoPenal2008-00057, expediente digital, índice 69 SAMAI del Tribunal. 35 De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, según la cual: “[e]l ingreso base de liquidación deber ser lo que se pruebe fehacientemente que devengaba la víctima al tiempo de su detención, proveniente del ejercicio de la actividad productiva lícita que le proporcionaba ingresos (…) pero [cuando] se carezca de la prueba suficiente del monto del ingreso devengado producto del ejercicio de tal actividad lícita o la privada de la libertad haya sido una ama de casa o la persona encargada del cuidado del hogar, la liquidación del lucro cesante se debe hacer teniendo como ingreso base el valor del salario mínimo legal mensual vigente al momento de la sentencia que ponga fin al proceso de reparación directa”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 18 de julio de 2019, Exp. 44572. 36 Se aplicó la siguiente fórmula: S = Ra (1+ i)n - 1 i S = $ 1.423.500 x (1+ 0.004867)11.87 - 1 0.004867 S = $ 17.351.140,2 Radicación: 68001-23-33-000-2017-00170-01 (72.139) Actor: María Antonia Villarreal Higuera y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Modifica Sentencia que accedió a las pretensiones __________________________________________________________________________________ 14 de 15 2.6.

Costas 39. De acuerdo con los artículos 188 del CPACA y 365, numerales 1 y 3 del CGP, la condena en costas es objetiva y depende del resultado del proceso. Por lo tanto, al haber prosperado parcialmente los recursos de apelación de las demandadas, no se condenará en costas en esta instancia. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la Sentencia proferida el 5 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, la cual quedará así: ““PRIMERO: Declarar patrimonial y administrativamente responsable a la Nación – Rama Judicial de la privación injusta de la señora María Antonia Villarreal Higuera entre el 30 de mayo de 2008 y el 26 de mayo de 2009.

SEGUNDO: Condenar a la Nación – Rama Judicial a reconocer y pagar por concepto de daño moral las siguientes sumas, expresadas en salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de la presente providencia, a los demandantes:

TERCERO: Condenar a la Nación – Rama Judicial a reconocer y pagar a favor de la señora María Antonia Villarreal Higuera, por concepto de lucro cesante, la suma total de $17.351.140,2. Parágrafo: Esta suma se reconocerá y pagará en los términos previstos en el Artículo 192 del CPACA.

CUARTO: Denegar las demás pretensiones de la demanda SEGUNDO: SIN CONDENA en costas esta instancia a la Nación-Rama Judicial. El tribunal de origen liquidará la condena en costas de manera concentrada (artículo 366 del Código General del Proceso). Demandante Grado de parentesco SMLMV María Antonia Villarreal Higuera Víctima directa 35 SMLMV Juan Pablo Sarmiento Vesga Cónyuge 17.5 SMLMV María Antonia Sarmiento Villareal Hija - primer grado 17.5 SMLMV Juan Diego Sarmiento Villareal Hijo - primer grado 17.5 SMLMV Tiberio Villareal Ramos Padre - primer grado 17.5 SMLMV Radicación: 68001-23-33-000-2017-00170-01 (72.139) Actor: María Antonia Villarreal Higuera y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Modifica Sentencia que accedió a las pretensiones __________________________________________________________________________________ 15 de 15 TERCERO: EJECUTAR esta sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CUARTO: Para el cumplimiento de esta sentencia, EXPEDIR copia de la Sentencia de segunda instancia, conforme a lo dispuesto en el artículo 114 del Código General del Proceso. Para tal efecto, el Tribunal de instancia cumplirá las previsiones del artículo 329 de la misma norma.

QUINTO: Por Secretaría de la Sección, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Aclara voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado