Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 05001-23-33-000-2022-00843-01 Accionantes: Juan David Arteaga Flórez y otra Accionado: Juzgado 26 Administrativo de Medellín Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema 1: Requisitos generales de habilitación de la acción de tutela – Inmediatez. Sentido del fallo: Se modifica el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora[1] en contra del fallo de tutela proferido el 4 de agosto de 2022[2] por el Tribunal Administrativo de Antioquia. I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 19 de julio de 2022[3] Juan David Arteaga Flórez y Adriana María Velásquez Arango, a través de apoderada judicial[4], presentaron acción de tutela[5] en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al buen nombre, para confutar los autos dictados por el Juzgado 26 Administrativo de Medellín el 26 de mayo de 2017 y el 12 de junio de 2018, mediante los cuales fue sancionado Arteaga Flórez; y el 6 de febrero de 2018, a través del que se sancionó a Velásquez Arango, por haber incurrido en desacato frente a lo ordenado en el fallo de tutela proferido el 16 de agosto de 2012. 1.2.- Hechos 1.2.1.- Mediante sentencia del 16 de agosto de 2012 el Juzgado 26 Administrativo de Medellín, en el marco de la acción constitucional No. 05001333302620120009700, tuteló los derechos fundamentales de la menor Kelly Dayana Moncada Cano, reiteró la medida provisional en la que había ordenado a la EPS Comfama realizarle múltiples exámenes médicos y, además, dispuso que se le proporcionara un tratamiento médico integral en atención a la patología que sufría[6]. 1.2.2.- Por escrito radicado en mayo de 2017[7], Moncada Cano presentó solicitud de apertura de desacato por considerar que no se había cumplido la orden de tutela.

El Juzgado 26 Administrativo de Medellín, por auto del 16 de mayo de 2017[8], abrió incidente de desacato en contra de Arteaga Flórez, en calidad de representante legal de Savia Salud EPS. En providencia del 26 de mayo de 2017[9], el juzgado aludido declaró en desacato al incidentado y lo sancionó con multa equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente; decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 27 de junio de 2017[10]. 1.2.3.- Ulteriormente, por escrito del 24 de enero de 2018[11], Moncada Cano, por segunda vez, solicitó abrir incidente de desacato.

Ese mismo día[12] el Juzgado 26 Administrativo de Medellín dio apertura al trámite correspondiente en contra de Adriana María Velásquez Arango, como representante de Savia Salud EPS y, el 6 de febrero siguiente,[13] la declaró en desacato y le ordenó, como sanción, pagar multa equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente. El Tribunal Administrativo de Antioquia, al resolver el grado de consulta el 26 de febrero de 2018[14], confirmó la sanción. 1.2.4.- El 28 de mayo de 2018[15] la menor en comento, nuevamente, pidió la apertura de un desacato por haberse reiterado el incumplimiento de la orden ius fundamental.

Así, por auto del 30 de mayo de 2018[16], el pluricitado juzgado dispuso su apertura, en este caso, en contra de Juan David Arteaga Flórez, como representante legal de Savia Salud EPS. Por auto del 12 de junio siguiente[17] el incidentado fue declarado en desacato y sancionado con una multa por valor similar a las anteriores. El 21 de junio de 2018[18] el superior jerárquico confirmó la sanción en el grado de consulta. 1.3.- Fundamentos de la solicitud de amparo 1.3.1.- La parte actora considera que el Juzgado 26 Administrativo de Medellín vulneró los derechos fundamentales invocados, al incurrir en: 1.3.1.1.- Un defecto por desconocimiento del precedente judicial, por cuanto omitió que la finalidad del desacato no es la sanción sino el restablecimiento del derecho tutelado.

Por ende, afirman los accionantes que se debió tener en cuenta las pruebas sobre el cumplimiento de las órdenes constitucionales, incluso si estas se allegaron con posterioridad a haberse confirmado la sanción. 1.3.1.2.- Un defecto sustantivo, por cuanto no dio trámite a la petición de inaplicación de la sanción bajo el argumento de su ejecutoria, a pesar de haberse demostrado el cumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela. 1.3.1.3.- Violación directa de la Constitución, en la medida en que no realizó un juicio de responsabilidad objetiva y subjetiva, previo a la imposición de la sanción. 1.3.2.- Adicionalmente, reiteró la interesada que se pasó por alto que, jurisprudencialmente, se ha aceptado la inaplicación de la sanción ante el cumplimiento de las órdenes constitucionales, lo cual respaldó en la sentencia T-482 de 2013, según la cual, la finalidad de un incidente de desacato es lograr el cumplimiento de los fallos de tutela y no imponer sanciones. 1.4.- Pretensiones Se elevaron las siguientes: “1.

Que se declare que, en atención a la materialización de los servicios requeridos por la usuaria dentro del trámite tutelar, el mantenimiento de las sanciones impuestas viola flagrantemente el precedente jurisprudencial, [los derechos a la] administración de justicia, [al] debido proceso [y a]l buen nombre del doctor JUAN DAVID ARTEAGA FLÓREZ y la doctora ADRIANA MARIA VELÁSQUEZ, constituyendo, como colofón, su actuar en una V[Í]A DE HECHO. 2.

Que, como consecuencia de lo anterior, se dejen sin valor ni efecto las sanciones impuestas a través de dicha actuación. 3. Tener en cuenta que los servicios requeridos y solicitados mediante los tr[á]mites incidentales de desacato fueron materializados en su momento conforme lo informado. 4. Oficiar a la [j]urisdicción [c]oactiva para que declare la terminación y archivo de los procesos de ejecución de multas que por la misma razón le fueron impuestas”[19]. 2.- Trámite procesal del amparo y fundamentos de la oposición 2.1.- Mediante auto generado el 21 de julio de 2022 el a quo constitucional admitió la acción y ordenó notificar al Juzgado 26 Administrativo de Medellín. Posteriormente, vinculó a la magistrada Martha Nury Velásquez Bedoya del Tribunal Administrativo de Antioquia. 2.2.- La magistrada vinculada alegó que la tutela no es procedente, pues no puede convertirse en una tercera instancia. Precisó que no se cumple el presupuesto de inmediatez, en tanto las decisiones cuestiones se profirieron hace más de 4 años.

Señaló que no se configuran los defectos denunciados, ya que las actuaciones censuradas se efectuaron con observancia de los derechos fundamentales de los actores. 3.- Fallo de tutela de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante fallo del 4 de agosto de 2022, dispuso “Rechazar por improcedente la protección de los derechos invocados por la parte accionante (…)”[20].

Para ello, adujo que, como la tutela se formuló en contra de los autos que impusieron las sanciones, los requisitos genéricos de procedibilidad debían estudiarse respecto de ellos y no de aquellos que negaron la inaplicación de las medidas. En ese orden, explicó que la sanción más reciente y su confirmación en grado de consulta datan del 12 y 21 de junio de 2018, respectivamente, por ende, al haberse incoado esta tutela el 21 de julio del año en curso, no se encontraba satisfecho el requisito en cuestión. 4.- Razones de la impugnación Inconforme, los accionantes formularon recurso de impugnación. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora en contra del fallo de tutela proferido el 4 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Juzgado 26 Administrativo de Medellín vulneró los derechos fundamentales alegados.

Para resolver el problema jurídico así planteado, se procederá, en primer lugar, a verificar si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. En caso afirmativo, se examinará si la accionada incurrió en los yerros alegados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad[21] y de procedencia[22], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso concreto 4.1.- La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[23], especificó que la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si se interpuso en un periodo razonable, para cuyo efecto fijó como regla general “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso”[24].

Sin embargo, para determinar la oportunidad y razonabilidad del tiempo transcurrido entre la firmeza de la providencia acusada y el momento en que fue interpuesta la solicitud de amparo, cuando este sea mayor al de 6 meses, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que en cada caso concreto se evalúe este presupuesto, a fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela. 4.2.- En el presente caso, los accionantes alegan que las providencias atacadas incurrieron en defectos por inobservancia del precedente judicial, sustantivo y por violación directa de la Constitución, en tanto pasaron por alto que el fin del trámite incidental de desacato es el cumplimiento de la orden de tutela y no la imposición de la sanción, por lo que había lugar a dejar sin efectos la multa, sin importar que el cumplimiento se hubiese acreditado con posterioridad a la ejecutoria de los autos sancionatorios. 4.2.1.- Halla la Sala que las providencias sancionatorias fueron proferidas el 26 de mayo de 2017, el 6 de febrero de 2018 y el 12 de junio de 2018; y aquellas que las confirmaron fueron el 27 de junio de 2017, el 26 de febrero de 2018 y el 21 de junio de 2018. 4.2.2.- Ahora bien, al revisar los expedientes de los trámites incidentales y las pruebas allegadas al expediente, se observa que Savia Salud EPS solicitó en varias oportunidades la inaplicación de las sanciones que ahora cuestiona.

En efecto, el Juzgado 26 Administrativo de Medellín, mediante autos del 1º de septiembre de 2017[25], 7 de diciembre de 2017[26], 19 de septiembre de 2018[27], 26 de noviembre de 2018[28], 8 de febrero de 2019[29], 21 de octubre de 2019[30], 10 de septiembre de 2020[31] y 31 de marzo de 2022[32] negó, no se pronunció o se abstuvo de tramitar las peticiones de inaplicación elevadas por la entidad promotora de salud. 4.3.- En virtud de lo anterior, aunque la tutela se dirigió en contra de los autos sancionatorios, lo cierto es que al revisar los argumentos traídos a colación por los accionantes se observa que, materialmente, lo que se censura son las decisiones mediante las que se negaron las peticiones de inaplicación de las sanciones, por lo cual, la inmediatez, al menos este caso y contrario a lo afirmado por el a quo constitucional, debe contarse desde la negativa de la oficina judicial accionada de dejar sin efectos las multas y no desde la fecha en que quedaron ejecutoriados los autos que las impusieron.

No obstante, tal circunstancia no implica que se puedan elevar solicitudes de inaplicación de forma indefinida a fin de revivir el término para formular la tutela, pues ello atentaría contra la seguridad jurídica y la buena fe. Entonces, la Sala procederá a revisar si logra superarse el presupuesto analizado, tomando como punto de partida para su cómputo la fecha del último auto en el que el Juzgado 26 Administrativo de Medellín estudió los argumentos de la parte actora y no a partir de aquellas providencias en las que la accionada se limitó a remitirse a lo dicho en otra o sencillamente se negó a darles trámite. 4.4.- Según se señaló, en razón a la multiplicidad de peticiones elevadas por la EPS, la autoridad accionada se vio compelida a emitir numerosos autos en los que negó la inaplicación de la sanción, sin embargo, la última providencia en la cual estudió los argumentos de Savia Salud EPS, fue la dictada el 19 de septiembre de 2018, en la que indicó: “Sin embargo, la entidad s[o]lo se limita a manifestar que, dado que ha cumplido con la orden de tutela, se proceda a inaplicar la sanción impuesta a su representante legal, pero no justifica los factores objetivos o subjetivos en la que se vio inmersa para haber estado en desacato al fallo constitucional.

Así, ante esta situación y teniendo en cuenta que la entidad no expresó las razones por las cuales dio cumplimiento tardío a la orden judicial, el despacho no accederá a la solicitud tendiente a dejar sin efecto la sanción (…)”[33]. En punto de lo anterior, es importante destacar que las actuaciones posteriores del Juzgado 26 Administrativo de Medellín, se limitaron a remitirse a lo resuelto en el auto antes trascrito.

Adicionalmente, si bien, en la providencia de marzo del año en curso, la oficina judicial referida explicó que la petición de inaplicación no era clara y por eso no le daría trámite, también se remitió a los argumentos del auto de septiembre de 2018, como se: “Por último, tal y como se ha manifestado en otras ocasiones, para solicitar la inaplicación de las sanciones impuestas no solo debe demostrarse la prestación del servicio ordenado, sino que también debe[n] justificarse los factores objetivos y/o subjetivos en los que se vio inmerso para haber estado en desacato al fallo de tutela”[34].

(Subrayado fuera del texto). 4.5.- Así las cosas, como el pluricitado auto del 19 de septiembre de 2018 fue notificado el 20 de septiembre siguiente[35], este cobró ejecutoria el 26 del mismo mes y año, de modo que el término de los 6 meses, que prima facie, se avista razonable, estuvo vigente hasta el 26 de marzo de 2019. No obstante, la acción de tutela fue presentada, como se expuso, solo hasta el 19 de julio del año en curso, por lo que fuerza concluir que tuvo lugar por fuera del plazo jurisprudencialmente dispuesto. 4.6.- En consecuencia, al estudiar las circunstancias puntuales del caso, esta Sala no encuentra demostrada ninguna justificación o causa válida que le hubiese impedido al extremo activo presentar el amparo dentro de un marco temporal razonable, en tanto que, desde septiembre de 2018 ya conocía las razones por las cuales el Juzgado 26 Administrativo de Medellín se negaba a inaplicar la sanción por desacato. 5.- Por consiguiente, la Sala procederá a confirmar el fallo de tutela de la primera instancia, pero por las razones expuestas.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido el 4 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de declarar improcedente la solicitud de amparo de la referencia, de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de Voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00 ----------------------- [1] Obra impugnación en el archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado EA33CA51229B3723 9A50D6D505ACF717 9A63250B4A8E992B AAA6CFA163C0F034. [2] Obra sentencia en el archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado D2D28AD4CC0F59B7 C3594FEFD91BFB49 93F0FE629F87AC41 3EFAF975D538A471. [3] Obra correo electrónico en el archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado D2273B160D359BE2 B3293677A2481B1F 8045C627879F1BD8 A5F08E8DBE5F9DEC. [4] Obran poderes en los archivos digitales registrados en SAMAI, en el índice 2, con certificados 4D368186068962AE A1BCE2B5D5D089C6 4F2F1AFB6663D8A6 63601CB0307ED5E8 y E2C052F3276EF261 6C6B6B3E72C5A18E 70CABF15EAE66224 30BA436C3DE42638. [5] Obra escrito de tutela en el archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 98DDB10A03C9E856 DBD629A290E0E8C3 BAE8CD4F16F8D5CC D18B602F52AFA39B. [6] Obra fallo de tutela en el archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 98DDB10A03C9E856 DBD629A290E0E8C3 BAE8CD4F16F8D5CC D18B602F52AFA39B. [7] Obra fallo de tutela en el archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 6731BCF91B292E00 D3E16B5979018A90 385AD0EC9E97C6C8 E3B6764365FA0D57. [8] Obra auto a folios 23-24 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 6D4675D152FA1628 3CA16816802A85D2 F61915CABD76717F CCFC3C1EA1A56E9F. [9] Obra auto a folios 29-32 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 6D4675D152FA1628 3CA16816802A85D2 F61915CABD76717F CCFC3C1EA1A56E9F. [10] Obra auto a folios 40-42 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 6D4675D152FA1628 3CA16816802A85D2 F61915CABD76717F CCFC3C1EA1A56E9F. [11] Obra solicitud a folio 1 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 600597122C24D92A ED024CD381EAD3D5 631665F0286093E0 D15CC97E19B0AFE1. [12] Obra auto a folios 18-19 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 600597122C24D92A ED024CD381EAD3D5 631665F0286093E0 D15CC97E19B0AFE1. [13] Obra auto a folios 23-26 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 600597122C24D92A ED024CD381EAD3D5 631665F0286093E0 D15CC97E19B0AFE1. [14] Obra auto a folios 34-36 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 600597122C24D92A ED024CD381EAD3D5 631665F0286093E0 D15CC97E19B0AFE1. [15] Obra solicitud a folio 4 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0049BD410C90F47D CCA58DA38BBB27C1 A3831C72D36D81C5 B2DF07F058F64172. [16] Obra auto a folios 35-37 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0049BD410C90F47D CCA58DA38BBB27C1 A3831C72D36D81C5 B2DF07F058F64172. [17] Obra auto a folios 41-45 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0049BD410C90F47D CCA58DA38BBB27C1 A3831C72D36D81C5 B2DF07F058F64172. [18] Obra auto a folios 51-55 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0049BD410C90F47D CCA58DA38BBB27C1 A3831C72D36D81C5 B2DF07F058F64172. [19] A folio 4 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 98DDB10A03C9E856 DBD629A290E0E8C3 BAE8CD4F16F8D5CC D18B602F52AFA39B. [20] A folios 21 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado D2D28AD4CC0F59B7 C3594FEFD91BFB49 93F0FE629F87AC41 3EFAF975D538A471. [21] De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [22] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [23] Expediente 2012-02201. [24] Consejo de Estado, sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201. [25] Obra auto a folios 64-65 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 6D4675D152FA1628 3CA16816802A85D2 F61915CABD76717F CCFC3C1EA1A56E9F. [26] Obra auto a folio 71 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 6D4675D152FA1628 3CA16816802A85D2 F61915CABD76717F CCFC3C1EA1A56E9F. [27] Obra auto a folios 65-67 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0049BD410C90F47D CCA58DA38BBB27C1 A3831C72D36D81C5 B2DF07F058F64172. [28] Obra auto a folio 74 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0049BD410C90F47D CCA58DA38BBB27C1 A3831C72D36D81C5 B2DF07F058F64172. [29] Obra auto a folio 88 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0049BD410C90F47D CCA58DA38BBB27C1 A3831C72D36D81C5 B2DF07F058F64172. [30] Obra auto a folio 110 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0049BD410C90F47D CCA58DA38BBB27C1 A3831C72D36D81C5 B2DF07F058F64172.

Aunque en el encabezado del auto se indica que este se profirió en el 2018, lo cierto que esa fecha obedece a un error tipográfico, en tanto el auto resolvió una petición radicada en el 2019 y se notificó el 24 de octubre de 2019. [31] Obra auto en el archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0221854AF568C051 1AC0B6DAA313BEED F666179C56E2AC2A 435A757DC68A732D. [32] Obra auto en el archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0EB5994A6CDD4E0D AB8B670534C80F80 98751049BE5EDDFE 08B7D62B7C574BE8. [33] A folio 67 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0049BD410C90F47D CCA58DA38BBB27C1 A3831C72D36D81C5 B2DF07F058F64172. [34] A folio 4 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0EB5994A6CDD4E0D AB8B670534C80F80 98751049BE5EDDFE 08B7D62B7C574BE8. [35] Obra constancia de notificación a folio 68 del archivo digital registrado en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0049BD410C90F47D CCA58DA38BBB27C1 A3831C72D36D81C5 B2DF07F058F64172.