Demandante: Leonardo Fabio Cabezas Montaño Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 25000-23-41-000-2024-00288-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2024-00288-01 Demandante: LEONARDO FABIO CABEZAS MONTAÑO Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Tema: Incumplimiento del requisito de renuencia – Confirma sentencia de primera instancia respecto de unos artículos y rechaza frente a otro.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación formulada por el señor Leonardo Fabio Cabezas Montaño contra la sentencia del 6 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento El señor Leonardo Fabio Cabezas Montaño, actuando por medio de apoderada judicial, promovió demanda en ejerció del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza materia de ley o de actos administrativos1, en contra de la Agencia Nacional de Minería a efectos de obtener el acatamiento de las disposiciones previstas en los artículos 258, 261, 263, 278, 332 y 333 de la Ley 685 de 20012; así como los artículos 4 y 15 del Decreto 4134 de 20113, y los 7 y 8 de la Resolución 206 de 20134, expedida por la autoridad minera.
Ello con el fin de que se ordene a la entidad demandada celebrar e inscribir el contrato de concesión minera derivado de la propuesta QC6-113415. Conforme a lo anterior, formuló las siguientes pretensiones: 1 La demanda se presentó el 3 de octubre de 2023 a través de correo electrónico. 2 «Por el cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones». 3 « Por el cual se crea la Agencia Nacional de Minería, ANM, se determina su objetivo y estructura orgánica». 4 «Por el cual se deroga la Resolución No.050 del 22 de junio de 2012, se crean algunos Grupos Internos de Trabajo, se asignan sus funciones y se dictan otras disposiciones». 5 Si bien en el escrito de cumplimiento presentado mencionó el artículo 279 en lo relativo a la celebración del contrato, no constituyó la renuencia ante la agencia minera frente a dicho artículo.
Demandante: Leonardo Fabio Cabezas Montaño Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 25000-23-41-000-2024-00288-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anteriormente expuesto, se solicita a la Agencia Nacional de Minería, CUMPLIR con su obligación legales y prescripciones provenientes, derivada de los artículos 258, 261, 263, 278, 332 y 333 de la Ley 685 de 2001, artículos 4 y 15 del Decreto 4134 de 2011, artículos 7 y 8 de la Resolución No. 206 de 2013, y, de ello:
PRIMERO: Se ordene CELEBRAR el Contrato de Concesión Minera derivado de la propuesta No. QC6-11341, dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la constitución de renuencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 279 del Código de Minas, de acuerdo a lo expuesto a lo largo del presente memorial.
SEGUNDO: Se ordene INSCRIBIR el Contrato de Concesión Minera derivado de la propuesta No. QC6-11341, dentro de los términos establecidos en los artículos 332 y 333 del Código de Minas, en el Registro Minero Nacional, dentro de los quince (15) días posteriores a la celebración del respectivo Contrato6 1.2. Hechos probados y/o admitidos El señor Leonardo Fabio Cabezas Montaño junto con otras personas7, radicaron la propuesta de contrato de concesión QC6-11341 para la exploración y explotación de un yacimiento clasificado técnicamente como arenas (de río), gravas (de río), recebo, ubicado en el municipio de Yopal (Casanare) ante la Agencia Nacional de Minería. El 11 de febrero de 2021, entre la Agencia Nacional de Minería y el municipio de Yopal, se suscribió el acta de concertación en la que se definió un área susceptible de vocación minera.
Mediante el informe técnico, económico y jurídico de la propuesta, la entidad determinó que la propuesta cumplía con los requisitos exigidos por la normatividad vigente, por lo cual era viable presentarla en la audiencia pública de participación ciudadana, definida en el artículo 259 del Código de Minas8, la cual constituye una condición para la celebración del contrato.
Los proponentes presentaron ante la entidad minera el certificado ambiental expedido por Corporinoquia en cumplimiento de la sentencia de segunda instancia del 4 de agosto de 2022, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, al interior del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos9. 6 Transcripción original del texto con posibles errores. 7 Adriana Figuero Campos, Álvaro Rodríguez Tibavija, Héctor Julio Peralta Patiño y José Ricardo Cabezas Montaño. 8 «ARTÍCULO 259.
AUDIENCIA Y PARTICIPACIÓN DE TERCEROS. En los casos en que dentro del procedimiento que antecede al contrato de concesión deba oírse previamente a terceros, a representantes de la comunidad y a grupos o estamentos sociales, se buscará que estos reciban real y efectivamente, por los medios apropiados, el llamamiento o comunicación de comparecencia dentro de los términos señalados en la ley». 9 El Consejo de Estado ordenó que todas las propuestas de Contrato de Concesión deberán presentar la Certificación Ambiental, expedida por cada autoridad ambiental o constancia de solicitud(es) de expedición de la certificación ante la autoridad (es) ambiental(es) competente(s), por conducto de la Plataforma Vital, en los términos de la Circular del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de 19 de enero de 2023, en cumplimiento y ejecución de lo previsto en el artículo 2º del Decreto 107 del 26 de enero de 2023.
Demandante: Leonardo Fabio Cabezas Montaño Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 25000-23-41-000-2024-00288-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 23 de marzo de 2022, se celebró la audiencia pública informativa de participación de terceros, de la cual se levantó un acta suscrita por la gerente de Contratación y Titulación Minera y un abogado del grupo de contratación de la Agencia Nacional de Minería y que en cumplimiento a lo ordenado por el Consejo de Estado en sentencia del 5 de junio de 2023, la ANM anunció a través de su página web que todas las propuestas de contrato de concesión deberán presentar la certificación ambiental expedida por la autoridad ambiental competente, en los términos de la circular del 19 de enero de 2023 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el artículo 2 Decreto 107 de 2023.
Por lo tanto, el 31 de agosto de 2023, los proponentes radicaron el certificado ambiental en la plataforma Anna Minería. El accionante indicó que la propuesta de contrato de concesión cumplió con todos los requisitos establecidos, ya fuera por la ley o por las autoridades judiciales y la Agencia Nacional de Minería, sin embargo, dicha entidad no ha celebrado el contrato ni realizado la inscripción en el Registro Minero Nacional, en los términos previstos en los artículos 27910 y 33211 del Código de Minas.
Señaló que el 22 de septiembre de 2023 presentó ante la Agencia Nacional de Minería solicitud de renuencia, la cual fue resuelta el 10 de noviembre siguiente, sin conceder el contrato. 1.3. Actuaciones procesales relevantes 1.3.1. Admisión En auto del 12 de febrero de 2024, el magistrado ponente en primera instancia inadmitió la demanda, para que el accionante: (i) acreditara la constitución en renuencia a la entidad que demanda y (ii) manifestara najo la gravedad de juramento que no se había presentado otra solicitud con los mismos hechos o derechos ante ninguna otra autoridad.
Por medio de providencia del 23 de febrero de 2024, admitió el medio de control y ordenó notificar a la Agencia Nacional de Minería, a la agente del Ministerio Público acreditada ante el Despacho 08 de la Subsección C, Sección Primera del Tribunal 10 «ARTÍCULO 279. CELEBRACIÓN DEL CONTRATO. Dentro del término de diez (10) días después de haber sido resueltas las oposiciones e intervenciones de terceros, se celebrará el contrato de concesión y se procederá a su inscripción en el Registro Minero Nacional.
Del contrato se remitirá copia a la autoridad ambiental para el seguimiento y vigilancia de la gestión ambiental para la exploración». 11 «ARTÍCULO 332. ACTOS SUJETOS A REGISTRO. Únicamente se inscribirán en el Registro Minero los siguientes actos: a) Contratos de concesión; b) Contrato de exploración y explotación celebrados sobre zonas de reserva, zonas mineras indígenas, zonas mineras de comunidades negras y zonas mixtas; c) Títulos de propiedad privada del subsuelo minero; d) Cesión de títulos mineros; e) Gravámenes de cualquier clase que afecten el derecho a explorar y explotar o la pr oducción futura de los minerales "in situ"; f) Embargos sobre el derecho a explorar y explotar emanado de títulos mineros; g) Zonas de reserva provisional y de seguridad nacional; h) Autorizaciones temporales para vías públicas; i) Zonas mineras indígenas, de comunidades negras y mixtas».
Demandante: Leonardo Fabio Cabezas Montaño Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 25000-23-41-000-2024-00288-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Cundinamarca y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.3.2. Contestación de la demanda La Agencia Nacional de Minería, por conducto de apoderado judicial, expuso que la acción de cumplimiento no era el mecanismo idóneo para debatir sus inconformidades, de acuerdo con el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, es decir, que sus derechos puedan protegerse por medio de la acción de tutela.
Explicó que el estado actual de la solicitud de propuesta de contrato de concesión QC6-11341, se encuentra en evaluación por parte del grupo de contratación minera de la vicepresidencia de contratación y titulación, en la que se están estudiando los requisitos exigidos en la normativa vigente. Manifestó que al verificar los documentos y los requisitos dentro de la propuesta de concesión estudiada, se evidenció que adolecía del requisito del numeral 2 del artículo 2° del Decreto 107 del 26 de enero de 2023, el cual obliga a la Agencia Nacional de Minería a exigir la respectiva Certificación Ambiental para todas aquellas propuestas que no cuenten con un título minero.
Por ello, fue requerido mediante auto masivo 00009 del 18 de septiembre de 2023, el cual fue entregado por el accionante el 20 siguiente. Así las cosas, señaló que la entidad ha actuado diligentemente. Indicó que una vez se terminara con la verificación integral del expediente y los documentos, se procedería a resolver de fondo la propuesta y se notificaría al proponente, pues el solo hecho de presentar una propuesta de contrato de concesión minera no constituía derechos adquiridos, salvo el establecido en el artículo 16 del Código de Minas, sino una mera expectativa de obtener el título.
Puso de presente el artículo 263 del Código de Minas frente al cual sostuvo que, la autoridad minera adelanta de oficio la totalidad del trámite precontractual a fin de garantizar el debido proceso. Igualmente, adujo que: […] el tiempo promedio para el otorgamiento de una propuesta de contrato de concesión depende del cumplimiento por parte del proponente en debida forma de los requisitos que la ley establece para dicho fin y el lapso empleado por la autoridad minera para culminar el proceso de evaluación; por tal razón, a esta autoridad minera con función concedente, no le es posible fijar un término exacto o promedio para concluir de manera definitiva la viabilidad para la celebración de un contrato de concesión minera, su suscripción y posterior perfeccionamiento.
Adicionalmente el código de minas (Ley 685 de 2001), el Decreto 1378 de 2020 y la Resolución 614 de 2020, no establecen término legal para que la autoridad minera realice manifestación de fondo frente a las propuestas de contrato de concesión en trámite. En este orden de ideas, cabe aclarar que el otorgamiento del contrato de concesión minera está íntimamente ligado a la evaluación que efectúa la autoridad minera y respecto de la cual se determina su viabilidad técnica, económica, ambiental y legal;
Demandante: Leonardo Fabio Cabezas Montaño Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 25000-23-41-000-2024-00288-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co motivo por el cual solo es posible resolver la situación contractual de la propuesta de contrato de concesión minera, una vez la autoridad minera verifique y apruebe el cumplimiento de la normatividad minera vigente aplicable para dicho fin, lo anterior de conformidad con lo establecido en el artículo 265 de la ley 685 de 2001 […].
Asimismo, respecto al derecho a la igualdad alegado, expuso que cada tramite minero es independiente de los otros, y cada expediente minero contiene situaciones jurídicas, fácticas y procesales particulares, lo que implica que al momento de ejecutarse la evaluación de adecuación a la ley minera, se hace necesario, dependiendo el caso en particular, adelantar un mayor o menor número de actuaciones a través de los cuales se hace uso de las figuras jurídicas y procesales creadas por la ley.
En consecuencia, advirtió que en ningún momento la entidad actuó con renuencia. 1.3.3. Sentencia de primera instancia El a quo, luego de agotadas las etapas procesales para este tipo de asuntos, dictó sentencia el 6 de marzo de 2024, en la que negó las pretensiones de la demanda. En criterio del tribunal, las disposiciones demandadas no contenían un mandato claro, preciso e inobjetable en cabeza de la Agencia Nacional de Minería que se evidenciara incumplido en el caso expuesto, pues estas se referían a aspectos meramente procedimentales y generales que no tenían la virtualidad de ser «exigidos» a través del medio de control, ni contenían un plazo perentorio.
Advirtió que la única normativa concreta que podía relacionarse con los hechos descritos era la enunciada en el numeral 3 del artículo 15 del Decreto 4134 de 2011, que le asigna dentro de sus funciones a la vicepresidencia de contratación y titulación de la ANM la de evaluar y aprobar o rechazar las solicitudes mineras con la expedición de los respectivos actos administrativos.
No obstante, adujo que lo reclamado versaba sobre un procedimiento administrativo o trámite contractual particular, que tenía un procedimiento especial que requería el agotamiento previo de todas las etapas legales y reglamentarias establecidas, frente a unas personas específicas y un área determinada. Por lo cual, impedía que por vía de la acción de cumplimiento se ordenara a la entidad suscribir un contrato.
En lo relativo al argumento de que la autoridad minera había vulnerado el derecho a la igualdad del actor, se indicó que ello desbordaba la naturaleza del medio de control, dado que el juez del cumplimiento no se ocupaba de decidir sobre la amenaza de derechos fundamentales. Por último, en lo referente a los artículos 7 y 8 de la Resolución 206 del 2013 alegados, la autoridad judicial de primer grado expuso que: […] no se señaló cuál de ellas se considera puntualmente inobservada por la entidad demandada; sin embargo, la única que podría guardar relación con los hechos de la Demandante: Leonardo Fabio Cabezas Montaño Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 25000-23-41-000-2024-00288-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda es la enunciada en el numeral 1 del artículo 7: “Realizar la evaluación técnica, jurídica y económica de las solicitudes mineras, en los términos que establezca la ley”.
Pero se observa que esta etapa ya fue agotada dentro del trámite de la propuesta de concesión QC6-11341, según lo manifestó la parte demandante, por lo que tampoco cabe incumplimiento alguno, en este caso. 1.3.4. Impugnación El señor Cabezas Montaño argumentó que el tribunal omitió analizar el artículo 279 del Código de Minas, el cual contiene una obligación expresa y «exigible», como lo es la celebración del contrato de concesión minera dentro de los 10 días siguientes a haber resuelto oposiciones e intervenciones de terceros.
Así, recordó que estas fueron absueltas en la audiencia pública celebrada el 23 de marzo de 2022. De igual forma, manifestó que el proponente del contrato de concesión no contaba con otro medio judicial distinto para hacer efectivo el cumplimiento de la normativa. Por consiguiente, adujo que la de nulidad y restablecimiento del derecho no resultaba idóneo para la situación, ya que no existía un acto administrativo dictado por la administración que hubiera rechazado la propuesta o lesionara los derechos subjetivos del accionante.
En consecuencia, solicitó que se revocara el fallo de primera instancia y se concedieran las pretensiones de la demanda. 1.3.5. Actuaciones en segunda instancia Luego de surtido el debate en torno al proyecto de sentencia en la Sala de Decisión realizada el 25 de abril de 2024, no se logró obtener el quórum reglamentario para ser aprobada tal decisión, razón por la cual, mediante auto del 29 siguiente se solicitó a la Secretaría General de esta Corporación el sorteo de dos conjueces.
El 2 de mayo de 2024, fueron elegidos los doctores Juan Camilo Morales Trujillo y Roberto Rafael Bornacelli Guerrero, como conjuez principal y suplente, respectivamente. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia del 6 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997, 10, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, modificados por la Ley 2080 de 2021, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento».
Demandante: Leonardo Fabio Cabezas Montaño Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 25000-23-41-000-2024-00288-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Problemas jurídicos Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia proferida el 6 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C. Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos: • ¿Los argumentos presentados por el accionante en el escrito de impugnación tienen la potencialidad de desvirtuar la decisión del a quo, en cuanto negó las pretensiones por estimar que los artículos 258, 261, 263, 278, 332 y 333 de la Ley 685 de 2001; así como los artículos 4 y 15 del Decreto 4134 de 2011 y 7 y 8 de la Resolución 206 de 2013, no contenían un mandato claro, preciso e inobjetable en cabeza de la Agencia Nacional de Minería? De otra parte, establecer sí: • ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C debió acceder a las pretensiones atendiendo a lo dispuesto en el artículo 279 del Código de Minas? Para ello, se deberá verificar si la norma fue objeto de constitución en renuencia. En caso de ser afirmativas las respuestas, se resolverá el siguiente planteamiento: • ¿La Agencia Nacional de Minería se encuentra en la obligación de celebrar e inscribir el contrato de concesión minera derivado de la propuesta QC6- 11341? 2.3.
Razones jurídicas de la decisión A efectos de resolver los interrogantes anteriormente planteados, resulta pertinente abordar los siguientes temas: i) naturaleza de la acción de cumplimiento, ii) el estudio del requisito de renuencia, y si es del caso, iii) análisis de los presupuestos de procedencia en el asunto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política; como un mecanismo para que toda persona pueda, «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1. ° de la Ley 393 de 1997 precisa que, «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Demandante: Leonardo Fabio Cabezas Montaño Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 25000-23-41-000-2024-00288-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Colombia es un Estado Social de Derecho, y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado, logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar a las autoridades o los particulares que ejercen funciones públicas, ante el inminente incumplimiento; la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional «el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo12» (subrayado por fuera del texto).
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que, se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º)13. b. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8.º). c. El artículo 8. ° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para 12 Corte Constitucional, M.P. Antonio Barrera Carbonell, Hernando Herrera Vergara, Sentencia C- 157 de 29.04.98. 13 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Demandante: Leonardo Fabio Cabezas Montaño Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 25000-23-41-000-2024-00288-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela; o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9.º). 2.3.2.
De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a las entidades accionadas en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud; de esta manera, quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento Al respecto, esta Sección ha señalado que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos14.
(Negrillas fuera de texto). Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la accionada, antes de instaurar la demanda. 14 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] Demandante: Leonardo Fabio Cabezas Montaño Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 25000-23-41-000-2024-00288-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»15, ya que no se ha dado por demostrado su agotamiento cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»16 El accionante trae como argumentos en su escrito de impugnación dos puntos.
El primero versa sobre la omisión que a su juicio cometió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C de analizar el artículo 279 del Código de Minas, el cual contiene una obligación expresa y «exigible», como lo es la celebración del contrato de concesión minera dentro de los 10 días siguientes a haber resuelto las oposiciones e intervenciones de terceros.
Por otra parte, reitera que este es el único medio de control que tiene a su disposición para solicitar el obedecimiento del artículo mencionado y, por ende, la celebración del contrato. Se advierte que el juez de primera instancia determinó que las normas acusadas no contienen un mandato claro, preciso y objetable en cabeza de la Agencia Nacional de Minería, pues estos se refieren a aspectos meramente procedimentales que no tienen la virtualidad de ser exigidos a través de la acción de cumplimiento.
Además, le fue indicado que el juez del cumplimiento no puede actuar como adjudicador del contrato y ordenar que este se suscriba, pues no era el fin de la acción constitucional. Sabiendo ello y teniendo en cuenta que, el actor no expuso ningún fundamento frente a las consideraciones del juez a quo, se deberá confirmar el estudio realizado por este y, por ende, la decisión respecto de las disposiciones previstas en los artículos 258, 261, 263, 278, 332 y 333 de la Ley 685 de 2001; así como los artículos 4 y 15 del Decreto 4134 de 2011, y los 7 y 8 de la Resolución 206 de 2013, expedida por la autoridad minera.
Lo anterior, dado que el escrito de impugnación no contiene carga argumentativa dirigida a desvirtuar las consideraciones realizadas por el tribunal, en cambio, se 15 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 16 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001- 23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Leonardo Fabio Cabezas Montaño Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 25000-23-41-000-2024-00288-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co centró solamente en alegar el cumplimiento y celebración del contrato de concesión minera de acuerdo con el artículo 279 del Código de Minas.
En relación con el cargo referente al artículo 279 de la Ley 685 de 2001 alegado en el recurso de alzada, esta colegiatura expone las siguientes consideraciones: Si bien en el escrito de cumplimiento el accionante hizo alusión al artículo 279 en mención, citando el texto de la norma y aduciendo que «[…] se realice la celebración del Contrato de Concesión y se proceda a su inscripción en el Registro Minero Nacional, en los términos previstos en el artículo 279 y 332 del Código de Minas»; dicho artículo no fue expuesto en el escrito de renuencia para que la entidad minera diera acatamiento sobre este, pues como ya fue referido anteriormente, solo se limitó a agotar el requisito de renuencia frente a las otras normas.
A continuación, se observa el escrito de renuencia radicado el 22 de septiembre de 2023 por medio de correo electrónico ante la Agencia Nacional de Minería: Como se observa, la solicitud de obedecimiento del artículo 279 del Código de Minas no fue solicitada en el escrito de renuencia pese a que sí se invocó en cumplimiento. Se reitera que éste cargo solo emergió con ocasión del escrito contentivo de la impugnación. Demandante: Leonardo Fabio Cabezas Montaño Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 25000-23-41-000-2024-00288-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del anterior análisis salta a la vista que el actor no agotó el requisito de la renuencia frente al mencionado artículo que permita que el juez constitucional estudie el fondo de sus pretensiones con miras a que se atienda lo establecido en el precepto citado. 2.4.
Conclusión De conformidad con lo expuesto, esta Sala confirmará la sentencia del 6 de marzo de 2024 de la Sección Primera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respecto de los artículos 258, 261, 263, 278, 332 y 333 de la Ley 685 de 2001, así como de los artículos 4 y 15 del Decreto 4134 de 2011 y los 7 y 8 de la Resolución 206 de 2013, expedida por la autoridad minera.
Además, rechazará la demanda por no encontrar agotado el requisito de la renuencia respecto del artículo 279 de la Ley 685 de 2001. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 6 de marzo de 2024, por la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respecto de los artículos 258, 261, 263, 278, 332 y 333 de la Ley 685 de 2001, así como de los artículos 4 y 15 del Decreto 4134 de 2011 y los 7 y 8 de la Resolución 206 de 2013, expedida por la autoridad minera.
SEGUNDO: RECHAZAR la demanda respecto del artículo 279 de la Ley 685 de 2001.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
CUARTO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente Salvamento de voto Demandante: Leonardo Fabio Cabezas Montaño Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 25000-23-41-000-2024-00288-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Salvamento de voto GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.