CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación: 05001-23-33-000-2015-00623-01 (73854) Demandante: Pinur Ltda. Demandado: Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo Referencia: Controversias contractuales SALVAMENTO DE VOTO 1.
Presento las razones que me conducen a salvar el voto frente a la sentencia adoptada en el proceso de la referencia. La postura mayoritaria de la Sala 2. La Subsección determinó que, en el caso concreto, operó la caducidad de la acción, en tanto la extinción de los efectos del pacto arbitral -por la ausencia de pago de los honorarios del panel- impidió que se conservaran los efectos derivados de la presentación inicial [única] de la demanda ante el contencioso- administrativo, pues la “lectura sistemática del estatuto de arbitraje muestra que el legislador solo quiso mantener los efectos de la presentación oportuna de la demanda cuando por cuestiones ajenas a la voluntad o conducta de las partes –asunto diferente a lo que aquí ha acontecido–”. 3.
Asimismo, el cómputo del término para demandar se soportó en la premisa de que “[l]as piezas probatorias traídas de presente evidencian que para Pinur el contrato culminó cuando entregó la totalidad de los estudios contratados, esto es, desde el 24 de mayo de 2007” y que “ambos sujetos actuaron con la plena convicción de que el contrato culminó desde el 24 de mayo de 2007.
El municipio respaldó tal entendimiento, al encargar a un tercero la revisión y verificación del trabajo realizado por Pinur, dado el tecnicismo y especificidad que éste requería”. El contexto del asunto 4. La controversia sometida al conocimiento de la Sala se originó en la demanda de controversias contractuales promovida por Pinur Ltda.1 en el marco del contrato n°. 082 del 25 de enero de 2006, que tuvo por objeto la revisión, ajuste y actualización del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de la entidad territorial demandada.
La contratista sostuvo que la accionada terminó tácita y unilateralmente el acuerdo de voluntades, impidiéndole satisfacer el objeto pactado y absteniéndose de desembolsar la totalidad del precio, por lo cual persiguió que se declarara su incumplimiento, el consecuente reconocimiento de los perjuicios causados, la anulación de la comunicación que no accedió a 1 En lo sucesivo, igualmente, Pinur, la demandante, la empresa o la contratista.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-00623-01 (73854) Demandante: Pinur Ltda. Demandado: Distrito de Turbo Referencia: Controversias contractuales 2 liquidarlo -bajo el cargo de falsa motivación- y que se efectuara el correspondiente balance final del negocio. 5. El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 24 de octubre de 2025, negó las súplicas de la demanda, expresando que: (i) no se configuró la caducidad de la acción, pues a pesar de la “ambigüedad” de la cláusula del plazo del contrato, que en principio podría dar a entender una duración perpetua, los principios de planeación y anualidad, así como el artículo 1618 del C.C., exigen desentrañar la intención real de las partes, y por ello debe concluirse que el vínculo terminó cuando la entidad celebró un nuevo negocio con el mismo objeto, esto es, el 15 de diciembre de 2012, y con ese hito la demanda fue promovida oportunamente;
(ii) el demandante no demostró que hubiese entregado los productos a satisfacción de su contraparte, ni que fuera expedida el acta de recibo final por parte del interventor que lo acreditara; (iii) no se aportaron elementos para concluir la falta de colaboración del municipio para el efecto; y (iv) la terminación unilateral no derivó en un incumplimiento culposo que generara la obligación de indemnizar.
Los motivos de disenso 6. No comparto la determinación de la Sala de declarar la extinción del derecho acción ejercido en el sub examine, ni la argumentación para soportarla, según la cual: (i) las incidencias arbitrales ocurridas con posterioridad a la presentación de la demanda suprimieron los efectos impeditivos de la caducidad que el ordenamiento jurídico atribuye a esa radicación; y (ii) el acuerdo de voluntades materia de la controversia terminó antes de que se cumpliera la condición a la que las partes sujetaron, expresamente, la prolongación de su vigencia. 7.
A continuación, por orden metodológico y cronológico, me referiré primero a la terminación del acuerdo de voluntades, para desembocar en las vicisitudes del trámite arbitral. El hito de terminación del vínculo negocial debatido 8. El contrato de la disputa se celebró el 25 de enero de 2006, esto es, en vigencia del Código Contencioso Administrativo y de la Ley 446 de 1998, pero la demanda que originó el presente proceso se presentó el 9 de marzo de 2015, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
Así, debe recordarse que, en materia de controversias contractuales, en los eventos en los que el pacto requiere de liquidación, ambos estatutos exigen, como regla especial, computar la caducidad de la acción a partir de la finalización del término en el que la administración podía realizarlo de forma unilateral -siempre que la entidad ostentara esa facultad-, dado el caso de que tal balance no se hubiese hecho de mutuo acuerdo (regla no aplicable para la pretensión de nulidad del contrato, que se rige por hito propio).
En ese sentido, la fecha en la que comenzó a correr el término para accionar debía determinarse con base en lo pactado por las partes en torno al plazo. 9. Para tal efecto, debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que el negocio estuvo gobernado por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, Radicación: 05001-23-33-000-2015-00623-01 (73854) Demandante: Pinur Ltda. Demandado: Distrito de Turbo Referencia: Controversias contractuales 3 en razón a la naturaleza de la contratante (entidad territorial)2 y del objeto pactado3.
En relación con su plazo de ejecución, la cláusula sexta se estipuló: “El plazo de la ejecución de este contrato es de SEIS (06) MESES contados a partir de la legalización de éste contrato.
PARÁGRAFO: Si dentro de los Seis Meses el Plan de Ordenamiento Territorial no ha sido adoptado, éste plazo se extenderá hasta tanto se adopte por la Administración Municipal”. Así, dado que, por su naturaleza, el cumplimiento de la prestación contratada se prolongó en el tiempo, el acuerdo debió estar sujeto al trámite de liquidación, conforme a lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 19934.
Por su parte, en el negocio jurídico no se pactó un término especial para efectuar la liquidación bilateral. 10. Si bien las partes fueron expresas al fijar el término inicial durante el cual se efectuaría la ejecución, también pactaron que ésta se prolongaría hasta que la administración municipal adoptara el Plan de Ordenamiento Territorial.
Ahora, la concurrencia de estas dos previsiones, en principio, daría lugar a entender que los seis meses iniciales de ejecución no tendrían ninguna eficacia si en ese lapso no se adoptaba la revisión de dicha norma, pues se vería desplazado por la extensión señalada en el parágrafo. Sin embargo, en aplicación del canon 1620 del Código Civil, según el cual “[e]l sentido en que una cláusula puede producir algún efecto, deberá preferirse a aquel en que no sea capaz de producir efecto alguno”; era posible armonizar aquellos dos postulados para interpretar que el segundo lapso se refirió, realmente, al plazo de vigencia del contrato, en complementación al de su ejecución. 11.
Para explicar lo anterior, importa recordar la diferenciación que ha hecho esta Corporación entre los anteriores conceptos, al señalar que “en las obligaciones a plazo -aquellas en las que se ha fijado una fecha determinada para su cumplimiento-, que son las que para el caso interesan, el cumplimiento está supeditado a la llegada de esa fecha, momento en el cual son exigibles las obligaciones que se contrajeron[5], pero en estricto sentido, no se extinguen todos los derechos que surgieron del contrato”, de forma que “con el cumplimiento de la obligación principal no se da por terminada la relación contractual si del contrato se derivan otras obligaciones para cualquiera de las partes, caso en el cual el vínculo que se ha creado con el contrato todavía estará vigente y aún no se ha extinguido” (subrayado añadido)6. 12.
Con lo anterior, se ha decantado que “la jurisprudencia ha distinguido entre plazo de vigencia y plazo de ejecución del contrato estatal y ha considerado que mientras subsista la obligación para las partes de liquidar el contrato, el plazo de 2 Que hace parte de la relación de “entidades estatales” que efectúa el artículo 2 de la Ley 80 de 1993. 3 “realizar la revisión y ajuste al Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del municipio de Turbo”, a través, entre otros, del “diagnóstico del actual Plan de ordenamiento territorial”, lo cual se inscribe en la categorización contenida en el 32, numeral 2, de la Ley 80 de 1993. 4 En su redacción original, sin las modificaciones introducidas por los artículos 32 de la Ley 1150 de 2007 y 217 del Decreto Ley 19 de 2012: “Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación (…)”. 5 Sin perjuicio de que la entidad, durante el plazo fijado, pueda exigir que se realicen entregas parciales según lo que se haya pactado. 6 Sentencia del 13 de septiembre de 1999, exp. 10264, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-00623-01 (73854) Demandante: Pinur Ltda. Demandado: Distrito de Turbo Referencia: Controversias contractuales 4 vigencia de éste no ha finalizado7. Por otra parte, el plazo de ejecución es aquel establecido para la realización de la prestación contractual”8. 13. Ese parámetro interpretativo permite, entonces, desglosar la cláusula sexta del contrato en: (i) el término inicial de seis meses, para la ejecución en estricto sentido; y (ii) el restante, extendido hasta la adopción del POT, en el cual los derechos y obligaciones del negocio no se habían extinguido, y el vínculo negocial permanecía vigente.
Lo anterior implicaba que la finalización del término del acuerdo solo se podía entender acaecida con la expedición del señalado instrumento normativo, lo cual ocurrió el 26 de diciembre de 2012, con la sanción del Acuerdo Municipal 022. 14. En ese orden de ideas, me aparto de lo consignado en la providencia de la Sala, según la cual (i) las partes entendieron que el contrato culminó cuando Pinur entregó la totalidad de los estudios contratados -el 24 de mayo de 2007-, (ii) ello se consolidó por el hecho de que la entidad territorial encargó a un tercero la revisión y verificación del trabajo realizado por la contratista; y (iii) las actuaciones posteriores “eran del resorte exclusivo del municipio, que tenía a su cargo las tareas de concertación, consulta y aprobación del POT”.
Ello se separa de lo pactado por los contrayentes, quienes sujetaron expresamente la vigencia del vínculo a la aprobación del POT. 15. Si bien se afirma que la interpretación de la regla relativa al plazo “debe hacerse de forma armónica con los criterios subjetivos y objetivos contemplados en el Código Civil, entre los cuales, se encuentra optar por aquel sentido que otorgue efecto a la cláusula y aquella que prefiera la intención de las partes”, no aplica ese ejercicio hermenéutico.
En efecto, señalar que el negocio finalizó cuando los contrayentes -con su conducta posterior al perfeccionamiento- así lo “entendieron”, comporta distanciarse del clausulado. 16. En consecuencia, el mismo criterio armonizador conducía a comprender que el plazo de vigencia previsto por las partes se extinguió el 26 de diciembre de 2012, con la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, y allí comenzó a correr el término para liquidarlo de forma bilateral, esto es, 4 meses, por virtud de lo previsto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 en su redacción original. 17.
Así, teniendo en cuenta que las partes no pactaron un término especial para el corte bilateral de cuentas, debió aplicarse el supletivo señalado por la norma, de manera que aquella pudo adelantarse hasta el 27 de abril de 2013. Al no haberse efectuado, corrieron los 2 meses indicados en el CPACA, hasta el 28 de junio siguiente, y a partir de allí, se debieron contar los 2 años para presentar la demanda, esto es, hasta el 29 de junio de 2015.
Con esa premisa, y en atención a que el escrito fue radicado el 9 de marzo de 2015, se evidencia que el mismo 7 [Cita del original] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de septiembre de 1999, Exp. 10.264; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 18 de mayo de 2000, Exp. 12.248;
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 14 de diciembre de 2000, Radicación 1.293 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 15 de marzo de 2001, Exp. 13.352. 8 Subsección C, sentencias del 16 de marzo y del 29 de julio de 2015 (exp. 32.820 y 42.494, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa).
Radicación: 05001-23-33-000-2015-00623-01 (73854) Demandante: Pinur Ltda. Demandado: Distrito de Turbo Referencia: Controversias contractuales 5 fue oportuno, incluso sin consideración a la suspensión acaecida por el trámite conciliatorio, circunstancia que imponía, entonces, abordar el fondo de la litis. El trámite arbitral y los efectos de la presentación oportuna de la demanda en sede contencioso-administrativa 18.
Conforme a la postura unificada por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Colegiatura9, la caducidad constituye “un único lapso en el que se puede accionar y manifestar las solicitudes que se deseen conforme a la fuente de interés correspondiente y al tiempo fijado por la ley según el medio de control que se deba emplear (…) que sólo puede ser suspendido pero no interrumpido, de tal forma que su contabilización continua hasta su culminación”.
Al acompasar ese lineamiento con lo previsto en el artículo 94 del CGP, por virtud del cual la presentación de la demanda “impide que se produzca la caducidad” (se destaca), se entiende que la radicación del libelo introductorio no tiene la virtud de “suspender” o “interrumpir” el término para acudir a la judicatura, sino de evitar el fenecimiento del derecho de acción. 19.
Por su parte, conforme al artículo 95-4 del mismo estatuto, el efecto impeditivo no opera en los eventos en los cuales prospere la excepción de compromiso o cláusula compromisoria, “salvo que se promueva el respectivo proceso arbitral dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la ejecutoria del auto que dé por terminado el proceso”, disposición que debe ser armonizada con el artículo 168 del CPACA, a las voces del cual, en caso de falta de jurisdicción o de competencia, el juez ordenará remitir el expediente al que corresponda, y “[p]ara todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión” (énfasis añadido). 20.
En el caso concreto, el plenario reveló que: (i) la acción fue ejercida (en una única oportunidad) ante el contencioso-administrativo el 9 de marzo de 2015; (ii) por auto del 25 de mayo de 2016, el Tribunal confirmó el rechazo de la demanda, a raíz de la cláusula compromisoria, y otorgó 20 días para formularla en sede arbitral; (iii) esa providencia fue notificada en estado del 27 de mayo de 2016, de forma que su ejecutoria corrió hasta el 2 de junio siguiente, inclusive;
(iv) los 20 días otorgados, entonces, habrían corrido hasta el 1° de julio de 2016; (v) la demanda arbitral fue radicada el 22 de junio de 2016, esto es, en término, según el plazo otorgado; (vi) en auto del 2 de junio de 2017, el tribunal arbitral fijó los honorarios y gastos y otorgó 10 días hábiles para su consignación, es decir, hasta el 16 siguiente;
(vii) en proveído del 28 de junio de 2017, el panel declaró concluidas sus funciones al no haberse consignado los honorarios y gastos en término (decisión que se notificó el 18 de julio de 2017, fecha en la que también se devolvió el expediente a la actora); (viii) la solicitud de reanudación de este mismo proceso judicial, no una nueva demanda, se formuló el 31 de julio de 2017; y (ix) mediante auto del 26 de enero de 2018, el Tribunal Administrativo avocó conocimiento y admitió la demanda (itero, única ante esta jurisdicción). 21.
Por tanto, el expediente actual se reactivó a partir de la solicitud del accionante; teniendo, como única fecha de radicación de la demanda contenciosa, el 9 de marzo de 2015. Tanto así que se surtió bajo el mismo radicado (2015-00623). 9 Auto del 25 de mayo de 2016, exp. 40.077, C.P. Danilo Rojas Betancourth. Radicación: 05001-23-33-000-2015-00623-01 (73854) Demandante: Pinur Ltda. Demandado: Distrito de Turbo Referencia: Controversias contractuales 6 En ese orden de ideas, considerando que el demandante acudió a la jurisdicción antes de que el plazo de caducidad se consumara (según lo narrado en el acápite previo), se debió entender que operó el efecto que impidió la extinción de su derecho adjetivo, sin que la falta de jurisdicción declarada solo inicialmente por el contencioso-administrativo o la vicisitud arbitral acaecida con posterioridad, puedan alterar esa consecuencia. 22.
Sobre el particular, no puede perderse de vista que el instituto de la caducidad es de orden público, y justo por ello, la inoperancia del efecto impeditivo de la caducidad debe estar taxativamente contemplada en la norma, lo cual no ocurre respecto de la hipótesis de la no consignación de los honorarios del tribunal de arbitraje. Al efecto, debo señalar que la ley no prevé expresamente un término dentro del cual el interesado debe regresar a la jurisdicción contenciosa -al cabo de la extinción del pacto arbitral por la circunstancia indicada-, pero sí refiere expresamente que la radicación -oportuna- impide que se produzca la caducidad y que, para todo efecto legal se tendrá en cuenta la fecha inicial de presentación, conforme quedó establecido. 23.
Adicionalmente, la carga de sufragar los honorarios del tribunal arbitral es compartida entre quienes suscriben el pacto (artículo 27 de la Ley 1563 de 2012), de manera que la posibilidad que tiene alguna de las partes de pagar la totalidad del importe y solicitar a la otra su reembolso no equivale a deducir que el demandante deba asumir la totalidad de esa obligación económica.
Por consecuencia, no resulta admisible asignar a ese extremo procesal, en solitario, la consecuencia que la Sala erigió en el fallo de segunda instancia, traducida en la inoperancia del efecto impeditivo de la caducidad y la consecuente extinción de su derecho de acción. 24. Por ello, la postura jurisprudencial traída a colación por la Subsección en el fallo mayoritario, según la cual “no puede acudirse a la analogía para concluir que en el lapso que transcurre entre la demanda y la declaración de extinción de los efectos del pacto arbitral [por no hacer oportunamente la consignación de gastos y honorarios], deba suspenderse el término de caducidad”10; no resulta de recibo, si se tiene en cuenta -como lo precisó la Sala Plena de la Sección Tercera- que el término de caducidad corre por una única vez y, en la misma medida, la presentación de la demanda impide su configuración, pues el ordenamiento jurídico no contempla que el cómputo se reanude por circunstancias acaecidas con posterioridad, como si de una suspensión se tratase -distinta de las consagradas por el legislador-.
Por esa razón, los efectos de la presentación de la demanda, para este caso, debieron mantenerse, lo que se alinea con lo normado en el citado artículo 168 del CPACA. 25. La caducidad del derecho de acción, entendida como sanción de orden público al paso inactivo del tiempo, exige consultar el principio pro actione al momento de interpretar las disposiciones normativas correspondientes, y tales postulados se preservan de mejor manera con la hermenéutica traída a colación, y no con aquella que considere que el silencio del legislador respecto de la hipótesis de 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 8 de mayo de 2019, radicación 05001-23-31-000-1999-01280-01(39304).
Radicación: 05001-23-33-000-2015-00623-01 (73854) Demandante: Pinur Ltda. Demandado: Distrito de Turbo Referencia: Controversias contractuales 7 la ausencia de pago de honorarios arbitrales implica una sanción que, precisamente, el ordenamiento jurídico no ha contemplado. Ni la Ley 1563 de 2012 ni el CGP señalan que el efecto impeditivo de la caducidad, por la presentación de la demanda judicial, no se produzca por la no consignación posterior de los honorarios del panel -en los eventos en los que se declara la falta de jurisdicción y se promueve el trámite arbitral-. 26.
Esa consecuencia procesal no está prevista por el ordenamiento jurídico, y tal vacío no podía ser llenado con una interpretación que: (i) complementara lo expresamente señalado en el estatuto arbitral; (ii) desplazara hacia el demandante la carga procesal de sufragar en solitario el costo del arbitraje; y (iii) lo sancionara con la extinción de su derecho de acción, cuando radicó la demanda contenciosa antes de que se consumara la caducidad y la arbitral en los 20 días posteriores a la ejecutoria del auto que declaró la falta de jurisdicción. 27.
En definitiva, por lo acecido en el sub examine, correspondía: (i) concluir que se impidió la configuración de la caducidad y, por ende, que el correlativo presupuesto procesal sobre la oportunidad fue cumplido; y (ii) debió proferirse sentencia de mérito, en función de los cargos de la apelación contra el fallo de primer grado. Fecha ut supra, Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: Este salvamento de voto fue suscrito en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidad or.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.