Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01606-00 Accionante: MARVETRANSP SAS Accionados: Alcaldía de Salamina (Magdalena) y otros Temas: Tutela contra acción u omisión de autoridades públicas.
Subsidiariedad SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 1. La Sala1 decide la acción de tutela formulada por la sociedad MARVETRANSP SAS en contra de la Alcaldía de Salamina (Magdalena), la Alcaldía de El Piñón (Magdalena), la Gobernación del Magdalena, el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), la Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena (CORMAGDALENA), la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), el Ministerio de Transporte, la Personería Municipal de Salamina, la Personería Municipal de El Piñón, la Procuraduría Ambiental y Agraria del Magdalena y la Defensoría del Pueblo.
I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 2. El 17 de marzo de 2025, MARVETRANSP SAS, por intermedio de apoderado judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la «dignidad», igualdad, trabajo, «libre competencia y libre comercio». En consecuencia, solicitó lo siguiente: «1. Declarar la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, la libertad de empresa y la libre competencia de MARVETRANSP S.A.S., derivada de la omisión y actuaciones de las entidades demandadas, y adoptar las medidas correctivas necesarias para restablecer el equilibrio en la prestación del servicio de transporte fluvial. 2.
Ordenar a la Alcaldía Municipal de Salamina que garantice la igualdad de condiciones en la prestación del servicio de transporte fluvial en la ruta Salamina (Magdalena) - Puerto Giraldo (Atlántico), adoptando las medidas necesarias para corregir cualquier trato discriminatorio que haya favorecido a TRANSDIER S.A.S. en perjuicio de MARVETRANSP S.A.S. 1 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01606-00 Accionante: MARVETRANSP SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3.
Ordenar al Ministerio de Transporte que verifique si la habilitación y operación de TRANSDIER S.A.S. cumple con los requisitos legales y regulatorios, especialmente en lo referente a su ubicación en un punto que ha sido calificado como zona de riesgo por parte de INVIAS y otras entidades. 4. Ordenar al Ministerio de Transporte y a la Alcaldía de Salamina que adopten las medidas necesarias para garantizar la reubicación y habilitación de un puerto seguro y apto para la operación de MARVETRANSP S.A.S., conforme a lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Magdalena en la acción popular radicada bajo el número 47-001-2333-000-2020-00698-00. 5.
Ordenar a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), INVIAS y CORMAGDALENA que adopten medidas urgentes para evitar el deterioro y la inoperabilidad del puerto provisional donde actualmente opera el ferri, con el fin de garantizar la continuidad del servicio en condiciones seguras. 6. Ordenar a la Superintendencia de Transporte que realice una auditoría inmediata a la actuación de las entidades competentes en la regulación del servicio de transporte fluvial en Salamina, con el fin de determinar si se ha vulnerado el principio de igualdad y libre competencia en el sector». 3.
Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. El 20 de agosto de 2020, MARVETRANSP SAS, a través de su representante legal, notificó al inspector fluvial de Calamar (Bolívar) la suspensión temporal del servicio de ferri debido a la inestabilidad del puerto ocasionada por socavaciones detectadas 2 días antes en el sector Las Carmelitas.
Como respuesta, la Alcaldía de Salamina convocó el Consejo de Gestión de Riesgos para desalojar a los comerciantes de la zona y evaluar la viabilidad de la operación fluvial. Dicha empresa suspendió sus solicitudes de zarpe desde el 19 del mismo mes y año. 5. El 26 de octubre de 2020, una nueva socavación en Salamina provocó el colapso total de la sede operativa y administrativa de MARVETRANSP SAS, lo que ocasionó la pérdida de equipos, mobiliario y documentos esenciales, destrucción que afectó gravemente la operación de dicha compañía. 6.
El 20 de noviembre de 2020, CORMAGDALENA resolvió una petición presentada por la sociedad, calificando la situación como un evento de fuerza mayor, ya que reconoció el impacto sufrido por la empresa, consideró que la erosión y la sedimentación del río Magdalena eran fenómenos naturales previsibles y que la ubicación de la sede en zona de ronda fluvial implicaba un riesgo inherente.
Además, explicó que su misión se limitaba a la recuperación de la navegabilidad y que no tenía competencia para reconstruir la infraestructura destruida. 7. El 7 de diciembre de 2020, MARVETRANSP SAS reportó una nueva destrucción de su puerto en Las Carmelitas. Al día siguiente, solicitó formalmente la intervención de las autoridades locales y nacionales para garantizar un puerto seguro y operativo. 8.
El 18 de agosto de 2021, el Consejo de Gestión del Riesgo de Salamina ordenó la suspensión total del servicio de ferri para todas las empresas operadoras. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01606-00 Accionante: MARVETRANSP SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Esa medida dejó incomunicado al municipio con el departamento del Atlántico y ocasionó interrupciones comerciales, pérdidas económicas, encarecimiento de productos y aumento del transporte fluvial informal en condiciones inseguras. 9.
A pesar de las reuniones sostenidas por MARVETRANSP SAS con entidades como INVIAS, la Alcaldía de Salamina, la Gobernación del Magdalena, CORMAGDALENA, la UNGRD y la Personería Municipal no se concretaron soluciones para restablecer el servicio ni habilitar un puerto adecuado. Por lo anterior, el 22 de agosto de 2021, la sociedad multicitada requirió al Ministerio de Transporte acciones urgentes, por el grave deterioro de su estabilidad operativa y financiera desde 2020. 10.
El 20 de diciembre de 2021, la Procuraduría Ambiental y Agraria del Magdalena solicitó una inspección técnica al puerto de Salamina para evaluar los riesgos de las recientes intervenciones contra la erosión y la viabilidad operativa del embarcadero. 11. Al día siguiente, el alcalde de Salamina solicitó a MARVETRANSP SAS y a FLUTECAR EAT información sobre la reubicación del puerto de ferri y, además, que certificaran si el punto de operación contaba con autorización de las autoridades fluviales competentes y, de ser así, remitieran los actos administrativos correspondientes. 12.
El 2 de abril de 2022, el Consorcio Salamina 2021 remitió el Oficio CS-DIR-29- 2022, mediante el cual reportó los daños por la erosión en la orilla del antiguo puerto del ferri, pérdida de terreno en la zona, desprendimientos de tierra y caída de árboles, postes y viviendas. 13. El 4 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo del Magdalena dictó sentencia en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado No. 47001-23-33-000-2020-00698-00, por la erosión en la vía Salamina - El Piñón. 14.
El 28 de octubre de 2022, MARVETRANSP SAS solicitó al alcalde de Salamina el acceso a los documentos relacionados con la gestión del desastre ocurrido en el puerto de Las Carmelitas como consecuencia de la erosión del río Magdalena, que produjo la destrucción de su sede operativa y administrativa. 15. El 1 de noviembre de 2022, las empresas MARVETRANSP SAS y FLUTECAR EAT requirieron formalmente a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), a la Gobernación del Magdalena y a la Alcaldía de Salamina una intervención urgente que permitiera restablecer la infraestructura portuaria y asegurar la continuidad del servicio de ferri en condiciones adecuadas.
El 30 de noviembre de 2022, la UNGRD trasladó la solicitud de reubicación operativa a la Alcaldía de Salamina y al Consejo Departamental de Gestión del Riesgo del Magdalena. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01606-00 Accionante: MARVETRANSP SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 16.
Durante el 2021 y el 2022, las mencionadas compañías continuaron sus operaciones en un punto provisional de atraque en la vía carreteable hacia El Piñón (Magdalena), a pesar de que este sitio no reunía las condiciones adecuadas para la prestación del servicio. 17. El 14 de noviembre de 2023, el Consorcio Integral Emergencia Magdalena 2022 requirió a la empresa MARVETRANSP SAS proporcionar las coordenadas del nuevo punto de atraque para analizar su viabilidad estructural y de riesgo. 18.
El 24 de noviembre de 2023, la Alcaldía de Salamina alertó a MARVETRANSP SAS y a FLUTECAR EAT de la posible reubicación del puerto del ferri en una zona adyacente a las obras ejecutadas en cumplimiento de la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena. Además, les advirtió que dicha reubicación desconocería la Resolución núm. 02314 de 2023 de INVIAS, que ordenó el cierre del tramo vial afectado y podría entrar en conflicto con normativas ambientales sobre vertimientos en fuentes hídricas, conforme con el Decreto 1076 de 2016. 19.
El 19 de julio de 2024, el INVIAS informó a la Alcaldía de Salamina sobre el cambio inconsulto de ubicación del puerto en una zona que había sido descartada en 2021 por representar un alto riesgo de inundación y afectar la bocatoma del acueducto municipal. Por lo anterior, instó a la autoridad local a adoptar medidas correctivas urgentes para evitar daños a la infraestructura existente y prevenir una nueva emergencia. El 2 de agosto de 2024, el Instituto mencionado expresó su preocupación a CORMAGDALENA, por la adecuación de un nuevo puerto del ferri en una zona altamente erosionable. 20.
El 21 de agosto de 2024, MARVETRANSP SAS y FLUTECAR EAT pidieron al Ministerio de Transporte intervenir de manera urgente por riesgo de la suspensión del servicio ante la falta de infraestructura formal y afectaciones por el fenómeno de El Niño. Petición que fue reiterada a los 2 días siguientes, debido a la precariedad de la infraestructura portuaria y las deficiencias de las vías de acceso. 21.
Entre el 29 y 30 de agosto de 2024, esa cartera ministerial trasladó las solicitudes a INVIAS, a CORMAGDALENA y a la Alcaldía de Salamina. Recordado la obligación de garantizar continuidad del servicio por ser esencial. 22. El 17 de octubre de 2024, el Ministerio de Transporte respondió a la solicitud de habilitación y permiso de operación de TRANSDIER SAS, para lo cual entregó el expediente que contenía los documentos del proceso, incluyendo radicados, respuestas, lista de chequeo y la resolución de habilitación. Además, dicha entidad explicó que la concesión de rutas fluviales se otorga bajo el principio de libre competencia, sin exclusividad para ninguna empresa, permitiendo la participación de cualquier operador que cumpla con los requisitos normativos; y aclaró que la solicitud de los estados financieros de esa compañía no era procedente, al estar protegidos bajo reserva legal según la Ley 1755 de 2015.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01606-00 Accionante: MARVETRANSP SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 23. El 26 de noviembre de 2024, la empresa EMPO RÍO ESP resolvió la petición de información presentada por MARVETRANSP SAS y FLUTECAR EAT, en relación con la operación del ferri de TRANSDIER SAS cerca a la bocatoma de agua en Salamina.
En su respuesta, aclaró que la última sociedad mencionada no había radicado ninguna solicitud de permiso para operar un ferri en dicha zona, que desconocía si dicha empresa contaba con autorización para ello y que no tenía estudios técnicos sobre los posibles impactos ambientales. Además, resaltó que la empresa recordó que las regulaciones ambientales establecen que las actividades de transporte fluvial deben mantener una distancia mínima de 300 a 500 metros respecto a las bocatomas, dependiendo de las condiciones del río. 24.
El 29 de noviembre de 2024, MARVETRANSP SAS suspendió operaciones en la ruta Salamina - Puerto Giraldo debido a la falta de apoyo estatal, a pesar de que cumplió con las normativas vigentes y sorteó múltiples dificultades en infraestructura portuaria y accesos viales. Adicionalmente, el 24 de febrero de 2025, la compañía mencionada presentó un informe al Ministerio de Transporte en el que justificó la suspensión temporal de su servicio de ferri en la ruta Salamina - Puerto Giraldo por la falta de garantías operativas y la competencia desigual tras la habilitación de TRANSDIER SAS en noviembre de 2024, motivos por los cuales se «vio obligada» a suspender sus actividades. 25.
Como fundamentos de derecho, la sociedad accionante afirmó que el comité técnico para el cumplimiento de la sentencia proferida en la acción popular con radicado No. 47001-2333-000-2020-00698-00, integrado por la Alcaldía de Salamina (Magdalena), la Alcaldía de El Piñón (Magdalena), la Gobernación del Magdalena, el INVIAS, CORMAGDALENA, la UNGRD, el Ministerio de Transporte, la Personería Municipal de Salamina, la Personería Municipal de El Piñón, la Procuraduría Ambiental y Agraria del Magdalena y la Defensoría del Pueblo, vulneraron sus derechos fundamentales a la dignidad, igualdad, trabajo, «libre competencia y libre comercio». 26.
Para el efecto, afirmó que, en el marco del proceso de habilitación y otorgamiento del permiso de operación de TRANSDIER SAS para prestar el servicio público de transporte fluvial, se evidencia que los oficios emitidos por las Alcaldías de Salamina, El Piñón y Pivijay son idénticos, lo que revela un actuar coordinado entre las 3 administraciones municipales con el claro propósito de «allanar el camino para la habilitación de dicha empresa, generando un escenario administrativo diseñado para favorecer su operación en desmedro de cualquier otro competidor». 27.
Señaló que el hecho anterior no solo prueba un trato desigual, sino que también refleja una posible complicidad entre las autoridades locales y TRANSDIER SAS para consolidar un monopolio en la ruta fluvial, situación que viola flagrantemente los principios de objetividad, imparcialidad y libre competencia que rigen la contratación y habilitación de servicios públicos en Colombia. 28.
Indicó que a pesar de que, el 19 de julio de 2024, INVIAS advirtió que el sitio donde pretendía operar TRANSDIER SAS era peligroso por erosión e inundación, Radicado: 11001-03-15-000-2025-01606-00 Accionante: MARVETRANSP SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 los entes territoriales mencionadas aprobaron la operación sin justificación técnica valida, pasando por alto los informes emitidos por dicha entidad y poniendo en riesgo la seguridad del territorio. 29.
Finalmente, alegó que cuando intentó operar en esa misma zona, la Alcaldía de Salamina le negó el permiso bajo el argumento de posibles implicaciones legales y ambientales; sin embargo, para el momento en que TRANSDIER SAS inició el trámite para operar en la misma región la entidad municipal omitió sus propias alertas, «trato desigual» que demuestra un sesgo administrativo injustificado que no responde a criterios técnicos ni de seguridad, sino a una clara preferencia institucional hacia la mencionada sociedad, consolidando así un escenario de competencia desleal.
Intervenciones2 30. El Ministerio de Transporte afirmó que la acción de tutela no cumplió con el requisito general de subsidiariedad, comoquiera que el comité de seguimiento encargado del cumplimiento de la acción popular y de sus órdenes era el escenario adecuado para discutir y evaluar el avance de las gestiones realizadas por las autoridades involucradas, así como los obstáculos que se han presentado en el desarrollo de estas. 31.
Adicionalmente, indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que los hechos señalados en el escrito de tutela, así como las pretensiones planteadas no guardan relación directa ni indirecta con esa entidad. En consecuencia, solicitó (i) declarar la improcedencia de la acción y (ii) su desvinculación del presente trámite constitucional. 32.
El municipio de Salamina aseguró que la acción de la referencia era improcedente, puesto que el ordenamiento jurídico dispone de mecanismos ordinarios adecuados para resolver las pretensiones formuladas por la sociedad accionante, comoquiera que estas se centraron en una controversia de carácter contractual, relacionada con un presunto detrimento patrimonial en la operación otorgada por las autoridades competentes, la cual puede discutirse a través de las cláusulas del contrato, de la intervención del comité de seguimiento, del supervisor del contrato o de los órganos de control competentes.
Además, manifestó que no existió un perjuicio irremediable, por lo que debía negarse el amparo invocado. 33. El INVIAS señaló que, mediante el Oficio núm. 2024S-VMAG-085830 de 18 de noviembre de 2024, esa entidad le informó al alcalde de Salamina (Magdalena) las implicaciones del cambio de ubicación del puerto de ferri por tratarse de una zona de erosión activa.
Asimismo, indicó que en las visitas previas realizadas junto con operadores del ferri se constató que el área no era apta para esa actividad, por 2 El 25 de marzo de 2025, el despacho del magistrado sustanciador admitió la acción de tutela contra la Alcaldía de Salamina (Magdalena), la Alcaldía de El Piñón (Magdalena), la Gobernación del Magdalena, el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), la Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena (CORMAGDALENA), la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), el Ministerio de Transporte, la Personería Municipal de Salamina, la Personería Municipal de El Piñón, la Procuraduría Ambiental y Agraria del Magdalena y la Defensoría del Pueblo y, adicionalmente, vinculó al Tribunal Administrativo del Magdalena, en calidad de tercero con interés en el proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01606-00 Accionante: MARVETRANSP SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 lo que ese Instituto no podría asumir las responsabilidades por las emergencias que llegaran a surgir a corto o mediano plazo debido al avance del fenómeno erosivo. 34.
El municipio El Piñón adujo que la exclusión de MARVETRANSP SAS del transporte fluvial vulneró el derecho a la igualdad empresarial y afectó negativamente a la comunidad local, al limitar su movilidad y desarrollo económico, pues la libre competencia beneficia a todos al fomentar mejores precios, calidad y diversidad en los servicios, de ahí que haber permitido que un solo operador controlara el mercado rompió el equilibrio económico y perjudicó a los ciudadanos especialmente en sectores como el transporte donde la falta de alternativas incrementa los costos y dificulta el acceso a bienes esenciales. 35.
Igualmente, sostuvo que la responsabilidad administrativa sobre el suministro de maquinaria y materiales para mejorar el acceso recaía en el INVIAS, CORMAGDALENA y el municipio de Salamina. Señaló que le correspondía a la Alcaldía de Salamina garantizar la estabilidad del servicio y tomar acciones inmediatas para evitar una crisis de conectividad entre los departamentos del Magdalena y el Atlántico. 36.
Por último, solicitó su desvinculación del presente trámite por no gozar de legitimación en la causa por pasiva, pues no se evidenciaba ninguna acción u omisión que constituyera una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. 37. La Procuraduría 13 Judicial II para Asuntos Ambientales, Minero Energéticos y Agrarios de Santa Marta expresó que carece de competencia funcional para garantizar los derechos fundamentales reclamados, en tanto que no guarda relación con la actuación de seguimiento al cumplimiento del fallo proferido en la acción popular. 38.
De otro lado, indicó que ante la posible amenaza de riesgo y desastre por la operación del ferri donde está ubicado actualmente y con base en los oficios remitidos por INVIAS en respuesta a requerimientos realizados por esta entidad, solicitó al Tribunal Administrativo del Magdalena la activación del comité de cumplimiento de la sentencia. Además, sugirió que, mientras la autoridad judicial mencionada resuelve su petición, se impartirán las órdenes necesarias al municipio de Salamina para garantizar la vida e integridad de sus habitantes y de los usuarios del ferri. 39.
La Procuraduría General de la Nación expuso que si bien el procurador 13 judicial hace parte del comité de cumplimiento de la sentencia del proceso de protección de los derechos e intereses colectivos, este era presidido por la magistrada ponente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. Agregó que las funciones del cargo no le permitían intervenir en las decisiones autónomas de las autoridades administrativas obligadas respecto del ferri tales como el municipio de Salamina y la UNGRD.
Por lo anterior, consideró que se configuró una falta de legitimación en la causa por pasiva. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01606-00 Accionante: MARVETRANSP SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 40. La UNGRD manifestó que en el caso no existió ninguna conducta concreta, por acción u omisión, que haya podido transgredir los derechos fundamentales reclamados por la peticionaria y a partir de la cual pueda impartirse órdenes de protección o hacer en juicio de reproche.
En consecuencia, requirió declarar su falta de legitimación. 41. El Tribunal Administrativo del Magdalena, luego de exponer las sentencias proferidas el 4 de mayo de 2022 y el 27 de junio de 2024 por esa corporación y por el Consejo de Estado, Sección Primera, en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado No. 47001-23-33-000-2020-00698, afirmó que no vulneró las garantías fundamentales invocadas por la empresa accionante, comoquiera que sus reparos están relacionados con el funcionamiento del comité de verificación del cumplimiento de la sentencia dictada en la acción popular.
En consecuencia, requirió su desvinculación del presente trámite. II. CONSIDERACIONES Cuestión previa 42. La Sala no accederá a las solicitudes de desvinculación formuladas por el Ministerio de Transporte, el INVIAS, el municipio El Piñón, la Procuraduría 13 Judicial II para Asuntos Ambientales, Minero Energéticos y Agrarios de Santa Marta, la UNGRD y el Tribunal Administrativo del Magdalena, dado que dichos entes fueron vinculados al proceso debido a su relación con los hechos que la accionante discute y, además, integran el comité de cumplimiento en contra del cual la accionante manifestó interponer la acción de tutela. 43.
Asimismo, se aclara que el Tribunal Administrativo del Magdalena fue vinculado por ser la autoridad judicial que profirió, en primera instancia, la sentencia de la acción popular, cuyo cumplimiento guarda relación con algunas de las pretensiones formuladas por la accionante. Problema jurídico 44. Corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia, en particular, el de subsidiariedad.
En caso de una respuesta afirmativa, debe resolverse si las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales de la parte actora. Análisis de vulneración alegada 45. La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, al no haberse acreditado la exigencia general de subsidiariedad, por las razones que pasan a explicarse: Radicado: 11001-03-15-000-2025-01606-00 Accionante: MARVETRANSP SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 46.
En el marco de la presente acción de tutela, MARVETRANSP SAS formuló, entre otras, las pretensiones 4 y 5, mediante las cuales solicitó ordenar, por un lado, al Ministerio de Transporte y a la Alcaldía de Salamina la adopción de medidas necesarias para garantizar la reubicación y habilitación de un puerto seguro y adecuado para el desarrollo de su actividad económica, conforme a lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Magdalena en la acción popular radicada bajo el número No. 47001-2333-000-2020-00698-00/01 y, por el otro, a la UNGRD, el INVIAS y CORMAGDALENA la adopción de medidas urgentes para asegurar la operabilidad del puerto provisional donde actualmente opera el ferri. 47.
Al respecto, se advierte que el 4 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo del Magdalena, en la acción popular promovida con el fin de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos a la defensa del patrimonio público y a la seguridad y salubridad públicas, por la falta de medidas inmediatas y efectivas para contrarrestar de forma definitiva los factores estructurales que ocasiona el fenómeno erosivo en la vía que conduce del municipio de Salamina a El Piñón, ordenó lo siguiente: «[…]
TERCERO. AMPARAR los derechos colectivos a la seguridad pública y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, respecto a la comunidad residente en los municipios de Salamina y El Piñón, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO. Con el fin de adoptar algunas de las órdenes y medidas para la protección de los derechos e intereses colectivos afectados, ACOGER de manera íntegra el i) concepto técnico elaborado por la Sociedad Colombiana de Ingenieros que permitió analizar, evaluar y proponer las alternativas para atender en forma definitiva la emergencia vial que se presenta en la vía 2701 Plato – Salamina sector Salamina El Piñón en el departamento del Magdalena; ii) los estudios y diseños de ingeniería detallada integrada a fase III de la variante de la vía 2701 Plato – Salamina en el sector El Piñón – Salamina y de las obras de estabilización y protección de la margen derecha del río Magdalena sector aferente a la isla Tamarindo realizados por la Universidad del Magdalena y iii) las directrices y el cronograma del plan maestro de protección y restauración del fenómeno erosivo del río Magdalena margen derecha vía Salamina – El Piñón y sus alrededores liderado por la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena con ocasión del decreto de medida cautelar.
QUINTO. ORDENAR al Instituto Nacional de Vías que respecto al componente vía, como medida de solución al fenómeno erosivo margen derecha del río Magdalena vía Salamina – El Piñón, ejecute la obra de relocalización de la variante de la vía 2701 Plato – Salamina en el sector de El Piñón – Salamina de acuerdo a las alternativas, recomendaciones y propuestas en el concepto técnico expedido el 26 de marzo de 2021 por la Sociedad Colombiana de Ingenieros, los estudios y diseños de ingeniería detallada integral a fase III de la variante de la vía 2701 Plato – Salamina en el sector El Piñón – Salamina elaborados por la Universidad del Magdalena y aquellas actualizaciones de estudios y diseños que llegaren a expedirse en el marco de los contratos de obras que se desarrollen para tal fin. […]
SEXTO. ORDENAR al Instituto Nacional de Vías que respecto al componente ribera u orilla, como medida de solución al fenómeno erosivo margen derecha del río Magdalena vía Salamina – El Piñón, ejecute las obras de estabilización y protección de orilla y control de inundaciones de acuerdo a las alternativas, recomendaciones y propuestas en el concepto técnico expedido el 26 de marzo de 2021 por la Sociedad Colombiana de Ingenieros, los estudios y diseños de ingeniería detallada integral a fase III de las obras de estabilización y protección de la margen derecha del río Magdalena sector aferente a la isla Tamarindo elaborados por la Universidad del Magdalena y aquellas actualizaciones de estudios y diseños que llegaren a expedirse en el marco de los contratos de obras que se desarrollen para tal fin.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01606-00 Accionante: MARVETRANSP SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 SÉPTIMO. ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena que respecto al componente río – isla, como medida complementaria a la relocalización de la vía – dique sobre la margen derecha, efectúe dentro del término máximo de dos (2) meses los trámites administrativos y presupuestales que faltaren para la asignación de recursos que permitan la ejecución de las actividades de dragado y disposición de sedimentos de acuerdo a las alternativas, recomendaciones y propuestas en el concepto técnico expedido el 26 de marzo de 2021 por la Sociedad Colombiana de Ingenieros y los estudios y diseños de ingeniería detallada integral a fase III de las obras de estabilización y protección de la margen derecha del río Magdalena sector aferente a la isla Tamarindo elaborados por la Universidad del Magdalena y aquellas actualizaciones de estudios y diseños que llegaren a expedirse en el marco de los contratos que se desarrollen para tal fin.
DÉCIMO. ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena que realice periódicamente, esto es, cada un (1) mes batimetrías en el sector, mediciones de caudales y velocidades al igual que el monitoreo de las curvas de niveles del río Magdalena a partir de los reportes que para el efecto realice el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, lo cual a su vez deberá reportar de manera periódica a las alcaldías, la Gobernación del Magdalena y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
DÉCIMO PRIMERO. ORDENAR al municipio de Salamina que una vez recuperada la zona del puerto del ferri y se habiliten nuevamente las operaciones de este servicio de comunicación fluvial, deberá adelantar las actuaciones pertinentes para inspeccionar la actividad económica que se realice en la zona, incluyendo un control para la captación y recirculación de aguas derivadas de lavado de vehículos conforme a las recomendaciones de la Sociedad Colombiana de Ingenieros en su concepto técnico.
DÉCIMO SEGUNDO. ORDENAR al municipio de Salamina en coordinación con la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres que dentro del término máximo de seis (6) meses asegure con geoestructuras o geobolsas las rampas de acceso o desembarco talladas en el suelo de la ribera, los accesos vehiculares y donde descansa la rampa de acceso al ferri para el cargue o descargue de vehículos.
DÉCIMO CUARTO. ADVERTIR a los municipios de Salamina y El Piñón, el departamento del Magdalena, Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena y la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres que en el marco de los Comités de Gestión de Riesgos de los que hacen parte deben realizar las acciones que se describen a continuación: • Evaluar en los sectores críticos aspectos como: obras de mitigación existentes y su estado de mantenimiento, puntos con presencia de escombros, basuras o elementos físicos que puedan obstruir la capacidad hidráulica del cauce, obras de infraestructura o actividades productivas dentro del cauce o en la zona de la ronda hídrica. • Establecer con la autoridad ambiental sistemas básicos de alerta con participación comunitaria, previa identificación de zonas y puntos críticos prioritarios […]
DECIMO QUINTO: Conformar el comité de cumplimiento de la sentencia, el cual estará conformado por la parte demandante los alcaldes de los municipios de Salamina y El Piñón, el gobernador del departamento del Magdalena, el Instituto Nacional de Vías, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Ministerio de Transporte, los personeros municipales de Salamina y El Piñón, la Procuraduría Ambiental y Agraria del Magdalena, la Defensoría del Pueblo y el Tribunal Administrativo del Magdalena a través de su magistrado ponente, quien lo presidirá». 48.
Adicionalmente, el 27 de junio de 2024, el Consejo de Estado, Sección Primera, modificó la sentencia de primera instancia, en los siguientes términos: «SEGUNDO: MODIFICAR los ordinales octavo, noveno y décimo tercero de la sentencia de 4 de mayo de 2022, adicionada mediante providencia del 19 de julio del mismo año, proferidas por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por las razones expuestas en la parte motiva, los cuales quedarán así: Radicado: 11001-03-15-000-2025-01606-00 Accionante: MARVETRANSP SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 “[…]
OCTAVO: ORDENAR al Departamento Nacional de Planeación – DNP que en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y según lo dispuesto en la normativa correspondiente, dé trámite prioritario al registro del proyecto de inversión pública presentado por la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena a través del Ministerio de Transporte, el cual se encuentra relacionado con las actividades de dragado y disposición de sedimentos de la margen derecha Río Magdalena, vía Salamina - El Piñón.
NOVENO: ORDENAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, y según lo dispuesto en la normativa correspondiente, una vez se encuentre registrado el proyecto de inversión pública –en el Banco Único de Proyectos de Inversión Pública– presentado por la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena a través del Ministerio de Transporte, relativo a las actividades de dragado y disposición de sedimentos en el Río Magdalena, en la vía Salamina – El Piñón, dé trámite prioritario a las actuaciones correspondientes a fin de asignar los recursos pertinentes para llevar a cabo dichas actividades.
DÉCIMO TERCERO: ORDENAR a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres que, en aplicación de los principios de concurrencia y coordinación, con el Departamento del Magdalena y el Municipio de Salamina, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, realicen las gestiones y obras inmediatas que resulten necesarias en caso de presentarse nuevas situaciones de emergencia en la vía que comunica Salamina con El Piñón». 49.
A partir de lo anterior, se repara en que las pretensiones planteadas por la compañía accionante en el escrito de tutela guardan estrecha relación con lo resuelto por el Tribunal Administrativo del Magdalena en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. Ciertamente, se observa que las peticiones formuladas con el fin de que se adopten medidas para la reubicación y habilitación de un puerto seguro y la garantía de continuidad del servicio de ferri han sido objeto de pronunciamiento por la corporación judicial precitada en los ordinales décimo primero y décimo segundo, entre otras, de la Sentencia de 4 de mayo de 2022. 50.
Así las cosas, la Sala concluye que la parte actora dispone de otro mecanismo procesal idóneo para ventilar lo pretendido en esta sede constitucional, como lo es el incidente de desacato, regulado en el artículo 41 la Ley 472 de 19983. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el incidente de desacato con el que cuenta la accionante es un mecanismo judicial idóneo y expedito, al configurarse dentro del marco de una acción popular, por lo cual se trata de un medio de defensa sumario que garantiza la agilidad en la decisión. 51.
Aunado a ello, en lo que respecta a la pretensión 4, se evidencia que la misma es improcedente porque en el proceso no se demostró que se hubiera elevado peticiones a las entidades en el sentido pretendido por la sociedad actora (adopción de medidas para garantizar la reubicación y habilitación de un puerto seguro y apto para la operación de MARVETRANSP SAS). 3 Ley 472 de 1998, artículo 41 “La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01606-00 Accionante: MARVETRANSP SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 52. Por tanto, se colige que la acción de tutela no superó la exigencia general de subsidiariedad, pues esta solo procede cuando no se tengan otros medios de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales invocados, lo cual encuentra su justificación en el carácter residual de este medio de amparo. 53.
Ahora, se observa que la empresa accionante solicitó ordenar (i) a la Alcaldía Municipal de Salamina que garantice la igualdad de condiciones en la prestación del servicio de transporte fluvial en la ruta Salamina (Magdalena) - Puerto Giraldo (Atlántico), adoptando las medidas necesarias para corregir cualquier trato discriminatorio que haya favorecido a TRANSDIER SAS;
(ii) al Ministerio de Transporte que verifique si la habilitación y operación de la sociedad mencionada cumple con los requisitos legales y regulatorios; y (iii) a la Superintendencia de Transporte la realización de una auditoría inmediata a la actuación de las entidades competentes en la regulación del servicio de transporte fluvial en Salamina, con el fin de establecer si se vulneraron los principios de igualdad y libre competencia. 54.
A partir de lo expuesto, se advierte que las pretensiones formuladas por la sociedad accionante se fundamentan en los eventuales desequilibrios que constituyen un trato discriminatorio y que afectan el principio de libre competencia porque, en criterio de la tutelante, se ha favorecido a otra empresa que ejerce la misma actividad económica, sin cumplir con los requisitos legales. 55.
En esa medida, se repara en que la anterior situación se encuentra en el ámbito de las competencias asignadas a la Superintendencia de Industria y Comercio, en lo relativo a la regulación de la competencia desleal y la libre competencia, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 256 de 1996, los artículos 143, 144 y 147 de la Ley 446 de 1998 y la Ley 1340 de 2009. 56.
Por tanto, se concluye que la accionante cuenta con otros instrumentos para plantear y resolver la controversia aquí planteada, por lo que no le es posible al juez constitucional emitir un pronunciamiento al respecto, pues de hacerlo estaría desconociendo las competencias legales que le fueron atribuidas a otras autoridades, las cuales ni siquiera han tenido la oportunidad de pronunciarse al respecto. 57.
Una vez revisado el escrito de tutela, se repara en que la parte accionante no demostró la existencia de un perjuicio irremediable y se advierte que, de las pruebas obrantes dentro del expediente, no es posible determinar la existencia de una circunstancia de vulnerabilidad que haga necesaria la intervención del juez constitucional, ni se dan los presupuestos para considerar una afectación o amenaza urgente de los derechos fundamentales que la peticionaria reclama. 58.
En consecuencia, al no haberse superado la exigencia aquí estudiada, por cuanto, se insiste la solicitante del amparo dispone de otros instrumentos de defensa para cuestionar lo pretendido en esta sede constitucional, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01606-00 Accionante: MARVETRANSP SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación formuladas por el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), El municipio El Piñón, la Procuraduría 13 Judicial II para Asuntos Ambientales, Minero Energéticos y Agrarios de Santa Marta, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y el Tribunal Administrativo del Magdalena.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por Marvetransp SAS en contra de la Alcaldía de Salamina (Magdalena), de la Alcaldía de El Piñón (Magdalena), de la Gobernación del Magdalena, del Instituto Nacional de Vías (INVIAS), de la Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena (CORMAGDALENA), de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), del Ministerio de Transporte, de la Personería Municipal de Salamina, de la Personería Municipal de El Piñón, de la Procuraduría Ambiental y Agraria del Magdalena y de la Defensoría del Pueblo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado Electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA A. R. F.