Radicado: 25000-23-37-000-2015-01091-01 (26246) Demandante: Meta Petroleum Corp Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2015-01091-01 (26246) Demandante: Meta Petroleum Corp Demandado: UGPP Temas: Congruencia entre el sustento de los actos acusados, la contestación de la demanda y los cargos del recurso de apelación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 05 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió (índice 21): Primero: Declarar la nulidad parcial de la Liquidación Oficial nro.

RDO 221 del 05 de febrero de 2014 y la Resolución nro. RDC 261 del 05 de junio de 2014 que resolvió el recurso de reconsideración; por medio de las cuales se profirió liquidación por mora e inexactitud en los pagos al Sistema de Protección Social por los periodos de enero a diciembre de 2012 a la demandante, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP reliquidar los ajustes de los trabajadores que se encuentran vinculados con salario integral, así como de quienes disfrutaron novedad de vacaciones.

Se aclara que solo procede la reliquidación cuando el ajuste resulte más beneficioso para la aportante, pues no se puede desconocer la liquidación realizada por la misma Unidad, de conformidad con lo expuesto en el fallo. Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda. Cuarto. Por no haberse causado no se condena en costas.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante la Liquidación Oficial nro. RDO 221, del 05 de febrero de 2014 (ff. 358 a 423 vto.), la demandada modificó las autoliquidaciones de los aportes al SPS (Sistema de Protección Social) presentadas por la actora para todos los periodos de 2012. Dicha decisión fue modificada por la Resolución nro.

RDC 261, del 05 de junio de 2014 (ff. 424 a 453) que disminuyó el monto de los aportes liquidados oficialmente. 1 Del historial del repositorio informático Samai. Las demás referencias a «índices» aluden a la misma fuente. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01091-01 (26246) Demandante: Meta Petroleum Corp Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones (f. 5): Primera: Que se declaren nulas las Resoluciones nros.

RDC 265 del 05 de junio de 2014 (proferida por el director de parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Contribuciones Parafiscales de la Protección Social) y RDO 221 del 05 de febrero de 2014 (proferida por la subdirectora de determinación de obligaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social).

Segunda: Que se declare que la sociedad demandante, aún antes de la expedición de los actos administrativos previamente citados, se encontraba a paz y salvo con el Sistema Integral de Seguridad Social y Parafiscales por haber realizado todos los aportes de sus trabajadores, sobre un IBC que tuvo en cuenta el valor devengado por cada trabajador y con base en los lineamientos legales por los periodos de enero a diciembre de 2012.

Tercera: Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada a la devolución de los montos pagados y que se llegasen a pagar en el transcurso de este proceso por los periodos de enero a diciembre de 2012 derivado de los aportes al Sistema Integral de Seguridad Social y Parafiscales a cada una de las entidades que lo integran y los intereses moratorios, en cumplimiento de las resoluciones demandadas, debidamente actualizados, teniendo en cuenta la fecha en que se realizó el correspondiente pago y la fecha en que la condena se haga efectiva, con sus respectivos intereses y que se indemnice todo otro daño que se haya causado con ocasión de la expedición y vigencia de los actos demandados, si a ello hay lugar.

Cuarta: Que se condene en costas a la parte demandada. Pretensión subsidiaria: En caso de que el despacho considere que como consecuencia de los cargos presentados no hay lugar a la anulación plena de los actos demandados, se reliquiden los cálculos realizados en las Resoluciones nros. RDO 221 del 05 de febrero de 2014 y RDC 265 del 05 de junio de 2014, conforme a lo probado en el presente proceso, y se devuelva el excedente de lo que ha debido pagar la demandante, frente al pago realizado.

A los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 29 y 83 de la Constitución; 147.3 del CST (Código Sustantivo del Trabajo, Decreto 2663 de 1950); 683 y 684 del ET (Estatuto Tributario); 18 de la Ley 50 de 1990; 17 y 18 de la Ley 100 de 1993; 49 de la Ley 789 del 2002; 156.2 de la Ley 1151 de 2007; 10.1 del Decreto Ley 169 de 2008; 42, 137 y 138 del CPACA; 70 del Decreto 806 de 1998, bajo el siguiente concepto de violación (ff. 11 a 54): Sostuvo que su contraparte violó las garantías constitucionales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción, porque expuso los motivos que sustentaban las glosas a las autoliquidaciones por primera vez al decidir el recurso de reconsideración, impidiéndole conocer desde el inicio de la actuación administrativa la forma en que fue determinada la obligación tributaria a su cargo.

Planteó que la demandada erró al calcular los aportes de los empleados que devengaron salario integral, dividiendo el total de la remuneración entre 1.3 porque, conforme al artículo 49 de la Ley 789 de 2008, el IBC (ingreso base de cotización) en esos casos correspondía al 70% del salario, misma base gravable que regía para los aportes al subsidio familiar, SENA e ICBF respecto de las vacaciones (i.e. disfrutadas y compensadas), de manera que también erró su contraparte al determinarlos sobre el total pagado.

Asimismo, se opuso al cálculo de las contribuciones a pensiones y salud de los periodos de vacaciones, por cuanto desconocía la base especial dispuesta por el artículo 70 del Decreto 806 de 1998. Por último, argumentó que su contraparte Radicado: 25000-23-37-000-2015-01091-01 (26246) Demandante: Meta Petroleum Corp Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 desconoció la base gravable máxima (i.e. 25 SMLMV) que, en su opinión, debía aplicarse de forma proporcional a los días laborados.

Explicó que, en cualquier caso, no podrían imputársele las consecuencias de los errores en ese cálculo, pues este se efectuó directamente por su operador de información. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 1334 a 1345), para lo cual señaló que en los actos expuso el sustento fáctico y jurídico de las modificaciones que realizó a las autoliquidaciones presentadas por la actora, para lo cual, empleó un documento físico en el que describió los elementos del hecho generador de los aportes al SPS y, otro digital, para determinar la obligación tributaria, identificando, respecto de cada trabajador, los aspectos temporales, materiales y cuantitativos.

Estuvo de acuerdo en que erró al determinar el IBC de los aportes para los trabajadores que devengaron salario integral dividiendo la remuneración entre 1.3 y no con base en el 70% de la remuneración integral. También aceptó que trasgredió el artículo 70 del Decreto 806 de 1998, porque, para la época de los hechos, entendía que esa base gravable especial regía para todo el periodo sin tomar en cuenta los días de vacaciones.

Por último, indicó que fue su contraparte quien inaplicó la base gravable máxima, pues constituía un límite para los aportes del mes sin consideración a los días laborados. Sentencia apelada El tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas (índice 2). Consideró que la UGPP expuso las razones que sustentan las glosas en dos documentos: uno físico que contenía las normas aplicables para la liquidación de los aportes al SPS, y otro digital en el que las aplicó al caso concreto para determinar la obligación a cargo de la actora.

En cambio, juzgó que la demandada erró al determinar los aportes de los trabajadores que devengaron salario integral dividiendo por 1.3 el total de la remuneración, por cuanto el artículo 49 de la Ley 789 de 2008 disponía que la base gravable era el 70% de esta. Por ende, le ordenó a la UGPP reliquidar las contribuciones aplicando correctamente esa base, también en los casos que los empleados disfrutaron de vacaciones.

Al respecto, a partir del cálculo para dos trabajadores, señaló que la base especial del artículo 70 del Decreto 806 de 1998 debía aplicarse solo para los días de descanso. Finalmente, consideró que la base gravable máxima regía para los aportes mensuales sin consideración a los días laborados, y negó que la responsabilidad por su liquidación errada pudiera imputarse a los operadores de información. Recurso de apelación El extremo pasivo apeló la decisión de primer grado (índice 2), para lo cual indicó que determinó los aportes correctamente, pero que se generaron diferencias tras comparar la base gravable liquidada oficialmente y la declarada por la actora.

Explicó que tomó como base para los aportes el 70% del salario integral, para lo cual expuso el cálculo realizado respecto de tres trabajadores. A partir de los ajustes de un empleado afirmó que no había casos que dieran cuenta de la correcta aplicación del artículo 70 del Decreto 806 de 1998. Por último, refirió tres empleados para los que se desconoció la base gravable máxima.

Pronunciamientos sobre el recurso La demandante y el ministerio público guardaron silencio en esta etapa procesal. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01091-01 (26246) Demandante: Meta Petroleum Corp Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos planteados por la demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas. 2- En la liquidación oficial demandada, la apelante única señaló que para los trabajadores con remuneración integral la base gravable de los aportes corresponde «al 70% de dicho salario», pero precisó que ajustó las contribuciones de algunos trabajadores tomando «como IBC el valor de $5.667.000 equivalentes a 10 SMLMV, correspondientes al año 2012», puesto que conforme al artículo 132 del CST «el salario mínimo integral en ningún caso podrá ser inferior a 10 SMLMV, más un factor prestacional del 30%», de manera que «el ingreso base de cotización mínimo en dichos eventos no puede ser inferior a 10 SMLMV, que es el valor que en realidad constituye salario en esta modalidad de remuneración» (f. 419).

Además, en el documento digital anexo a la liquidación oficial indicó que «el salario integral, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 50 de 1990» (índice 2). Al resolver el recurso de reconsideración, la demandada aclaró que los aportes de los trabajadores con remuneración integral se liquidan dividiendo el total de la remuneración entre 1.3, por lo cual precisa que «realizó las respectivas correcciones determinando que para los cálculos se toma como IBC, el salario integral más los pagos constitutivos de salario dividido en 1.3» (f. 448).

Por consiguiente, en el documento digital anexo a ese acto administrativo realizó la liquidación de los aportes indicando que «se toma como IBC salario integral mes anterior dividido en 1.3», pero aclarando que en los casos que «el salario integral devengado en el mes dividido en 1.3 supera lo calculado en la liquidación oficial se deja lo liquidado inicialmente» (índice 2).

En línea con lo anterior, en la contestación de la demanda, la autoridad tributaria aceptó que «se presentó un error en el cálculo del IBC con salario integral, dado que el total de factores salariales no fue multiplicado por el 70% como dice la norma, sino que se dividió en 1.3» (f. 1342). En línea con el criterio de decisión de esta Sección2, el a quo consideró que los actos demandados transgredían el artículo 49 de la Ley 789 de 2008, conforme al cual los aportes de los empleados que devengan salario integral «se deben calcular sobre el 70% de dicho salario», de manera que la base gravable «puede resultar inferior a los 10 SMLMV».

Por ello, declaró la nulidad parcial de la liquidación oficial y de la resolución que resolvió el recurso, ordenándole a la demandada que reliquide los aportes «sobre el 70% del salario percibido», incluso en los periodos de vacaciones, para lo cual señaló que la base especial dispuesta en el artículo 70 del Decreto 806 de 1998 para las contribuciones a pensiones y salud sólo regía para los días de descanso (índice 2).

Al apelar, la demandada indicó que en los actos acusados tomó como base los aportes el 70% del salario integral, y expuso el cálculo realizado respecto de tres trabajadores (índice 2). 3- Según se observa, el cargo de la apelación no se opone a la decisión del tribunal conforme a la cual procede determinar los aportes de los empleados con remuneración integral tomando como base el 70% de esa remuneración, sino que la demandada expone el caso de tres empleados para los cuales determinó las contribuciones con esa base gravable, lo que no supone una contradicción a la decisión del a quo que le ordenó reliquidar los aportes al SPS «sobre el 70% del salario percibido», en los casos que esa 2 Expuesto, entre otras, en las sentencias del 03 de agosto de 2016 (exp. 20697, CP: Jorge Octavio Ramírez) y del 13 de diciembre de 2017 (exp. 20527, CP: Milton Chaves García) y del 30 de octubre de 2019 (exp. 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez).

Radicado: 25000-23-37-000-2015-01091-01 (26246) Demandante: Meta Petroleum Corp Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 reliquidación sea procedente. La orden dada en la sentencia de primera instancia obedeció a que la demandada erró al considerar que se aplicaba una base mínima de 10 SMLMV (en la liquidación oficial) y al estimar que la base gravable era el «salario integral devengado en el mes dividido en 1.3» (en la resolución que falló el resolver el recurso de reconsideración), infracciones que a su vez aceptó en la contestación de la demanda. 4- Al respecto, la Sala destaca que, en virtud del principio de congruencia externa de las providencias (artículo 328 del CGP, Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012), la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación; pero los reparos deben ser consonantes con el fundamento de los actos y lo expuesto en la contestación de la demanda, pues no podría variarse la motivación de la decisión administrativa, sin vulnerar el derecho de contradicción y defensa del extremo activo.

En este orden, en la jurisprudencia de la Sección manifestada, entre otras, en las sentencias del 02 de octubre de 2019, 16 de junio y 25 de agosto de 2022 (exp. 21663, 23712 y 24784, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez), ha precisado que el recurso de apelación debe guardar unidad temática con lo expuesto en los actos demandados y lo discutido en sede de primera instancia. De suerte que los cargos formulados en la apelación que resulten novedosos frente a lo originalmente planteado en los actos administrativos, no pueden ser objeto de pronunciamiento por parte de esta corporación. 5- A partir de lo anterior, para el caso enjuiciado, tampoco es de recibo que la demandada, en el escrito de apelación, reformule el sustento de los ajustes a las autoliquidaciones de los aportes al SPS realizadas por la actora, para señalar que su decisión se ajustó a lo previsto en el artículo 49 de la Ley 789 de 2008 (señaladamente, que liquidó los aportes de los trabajadores que devengaron salario integral con base en el 70% de ese salario), puesto que en la contestación de la demanda aceptó que no tuvo en cuenta esa disposición y, al decidir el recurso de reconsideración, aclaró que liquidó esas contribuciones dividiendo el total de la remuneración entre 1.3.

Por consiguiente, le corresponde a la Sala confirmar la decisión del tribunal, que está en consonancia con el criterio de decisión de la Sección. 6- Por otro lado, la Sala verifica que el tribunal le ordenó a la demandada reliquidar los aportes de los periodos de vacaciones, tomando en cuenta que la base gravable especial dispuesta en el artículo 70 del Decreto 806 de 1998 rige para los días de descanso.

Sin embargo, la demandada no propuso ningún motivo de inconformidad al respecto en su apelación, sino que se limitó a señalar que «no evidencia casos en los que se pueda sacar ejemplos para mostrar la correcta aplicación del artículo 70 del Decreto 806 de 1998» (índice 2). Debido a esto, la Sala tampoco se pronunciará sobre esa decisión del a quo en virtud del principio de congruencia, previsto en el ya citado artículo 328 del CGP (sentencia del 28 de agosto de 2014, exp. 2002, CP.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez; reiterada en sentencia del 6 de noviembre de 2019, exp. 23476, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto). 7- Por último, la apelante única refiere el cálculo de los aportes respecto de los cuales la demandante aplicó la base gravable máxima de forma proporcional a los días laborados. Al respecto, la Sala verifica que el Tribunal frente a este cargo determinó que no procedía la nulidad de los actos acusados, por lo que sobre este no le asiste interés para apelar (sentencia del 12 de diciembre de 2014, exp. 19121, C.P: Jorge Octavio Ramírez). 8- Por lo anterior, la Sala no se pronunciará sobre los cargos incluidos en el recurso de apelación y al no existir más cuestionamientos, corresponderá entonces confirmar el fallo de primera instancia. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01091-01 (26246) Demandante: Meta Petroleum Corp Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 9- Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en segunda instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN