REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-03522-00 Demandante: DORA ALBA PIÑEROS DE VILLARRAGA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

LA VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA CONSTITUYE UN DEFECTO SUSTANTIVO. Síntesis del caso: la actora alegó la vulneración de sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia con ocasión de la providencia de segunda instancia que se inhibió para resolver de fondo la demanda de nulidad de nulidad y restablecimiento del derecho con fundamento en que el medio de control procedente era el ejecutivo.

Sala accederá al amparo, tras verificar que previamente se había una decisión que había hecho tránsito a cosa juzgada y que resolvió un conflicto de competencias en el que determinó que ese sí era el medio de control procedente, por lo cual la accionada no podía desconocerla. La Sala decide la acción de tutela presentada1 por la señora Dora Alba Piñeros de Villarraga en contra del Tribunal Administrativo del Meta para la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y a la reparación integral consagrados en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia de 21 de marzo de 2024.

I.

ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción el demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: Mediante escrito de 9 de julio de 2024. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03522-00 Actor: Dora Alba Piñeros de Villarraga Acción de tutela 1) Por medio de Resolución no. 05930 del 26 de mayo de 1999, Cajanal le reconoció una pensión de vejez a su cónyuge -Adolfo Villarraga- en cuantía de $299.012, efectiva a partir del 12 de marzo de 1998, pero este falleció después. 2) Mediante Resolución no. 49446 del 29 de septiembre de 2008 le fue reconocida una pensión de sobrevivientes, efectiva a partir del 22 de abril de 2008 y, posteriormente, solicitó la reliquidación de esa prestación, la cual fue negada, en consecuencia, presentó demanda para obtener el reajuste. 3) Mediante sentencia dictada el 30 de julio de 2008, el Juzgado Primero Laboral del Circuito Judicial de Villavicencio ordenó el reajuste de la mesada pensional, al tiempo que fijó como costas en primera instancia la suma de treinta millones de pesos ($30.000.000), decisión que fue confirmada, a través de providencia del 17 de junio de 2009, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Villavicencio, quien además fijó como costas en segunda instancia la suma de cuatrocientos mil pesos ($400.000). 4) El 17 de septiembre de 2009, presentó la reclamación para el pago de la condena principal y de las costas del proceso y, Buen Futuro - Cajanal EICE en liquidación, le reconoció y pagó lo relacionado con el reajuste pensional junto con el retroactivo, no obstante, a través de las Resoluciones nos. 893 del 26 de julio de 2011 y 3665 del 11 de abril de 2013, negó lo referente a las costas procesales que le habían sido reconocidas en la sentencia. 5) El 18 de diciembre de 2013, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones antes aludidas, proceso que correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio, quien se declaró incompetente para conocer la demanda y ordenó su remisión al Juzgado Primero Laboral del Circuito Judicial de Villavicencio el 30 de enero de 2014. 6) Por auto del 26 de enero de 2014, el Juzgado Primero Laboral del Circuito Judicial de Villavicencio propuso conflicto negativo de competencia y manifestó que uno de los efectos de la liquidación forzosa administrativa es que los jueces no pueden admitir procesos ejecutivos en contra de entidades en liquidación, máxime porque ya se había presentado reclamación ante el liquidador. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03522-00 Actor: Dora Alba Piñeros de Villarraga Acción de tutela 7) Mediante auto del 27 de agosto de 2014, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura resolvió el conflicto de competencia en el cual determinó como competente al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio, tras advertir que la única vía procesal adecuada y disponible para perseguir las pretensiones relacionadas con el pago de las costas procesales era el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no el ejecutivo. 8) En obedecimiento a lo resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio tramitó el proceso por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en audiencia inicial del 26 de febrero de 2016, declaró la nulidad de los actos acusados, decisión contra la cual la UGPP formuló recurso de apelación. 9) Mediante sentencia de 14 de marzo de 2024, notificada por correo electrónico de 21 de marzo de 2024, el Tribunal Administrativo del Meta profirió fallo inhibitorio con fundamento en que, a pesar de que Cajanal fue suprimida y entró en proceso de liquidación, la UGPP asumió la competencia para atender los procesos judiciales y demás reclamaciones que estuvieran en trámite al cierre de la liquidación, de modo que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no era la vía procesal adecuada para obtener el pago de las costas procesales, sino el ejecutivo2.

Fundamentos de la vulneración La parte actora alegó que la providencia del 14 de marzo de 2024 proferida por la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo del Meta adolece de un defecto procedimental porque no tuvo en cuenta que i) no era posible iniciar procesos ejecutivos en contra de Cajanal, por tanto, el único medio procedente para obtener el pago de las costas procesales era el de nulidad y restablecimiento del derecho, ii) la decisión del 14 de agosto de 2014 proferida por el Consejo Superior de la Judicatura hizo tránsito a cosa juzgada y en ella se determinó que la vía judicial idónea para obtener el pago de las costas procesales era el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que Cajanal fue objeto de un proceso de supresión y liquidación; iii) han transcurrido más de diez (10) años desde la presentación de la demanda y en primera instancia se falló de 2 50001-33-33-005-2013-00562-01. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03522-00 Actor: Dora Alba Piñeros de Villarraga Acción de tutela fondo la controversia; iv) operó la caducidad de la acción ejecutiva por hechos no imputables a su proceder.

Por otra parte, alegó que se violó de manera directa la Constitución por transgresión del debido proceso y del acceso a la administración de justicia, por no haberse resulto de fondo después de que han pasado tantos años. Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “PRIMERO: Dejar sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo Oral del Meta – Sala de Decisión Oral Cuarta, al interior del proceso radicado No. 50001333300520130056201.

En su lugar, DEJAR EN FIRME la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio de fecha 26 de febrero de 2016, en la que se declaró la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales la UGPP negó el pago de las costas y gastos procesales causados y liquidados por la jurisdicción laboral dentro del proceso identificado con el radicado No. 50-001-31-05-001-2007- 00194-00.

SEGUNDA: Se ADOPTEN todas aquellas medidas transitorias y permanentes que el Consejo de Estado estime como convenientes, necesarias y proporcionales para la reparación del derecho fundamental vulnerad”. Actuación procesal Mediante auto de 12 de julio de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Meta, así como la vinculación del titular del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio y el director de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Intervenciones de las autoridades demandadas La UGPP solicitó que se declare improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional porque, en su criterio, la decisión cuestionada fue acertada, sin que se hubiere incurrido en defecto alguno. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03522-00 Actor: Dora Alba Piñeros de Villarraga Acción de tutela Alegó que no existe un perjuicio irremediable que haga procedente la intervención excepcional de juez de tutela, pues, la actora, por una parte, se encuentra activa en la nómina de pensionados sin interrupción alguna y, por otra, también se encuentra afiliada a Sanitas SAS desde el 1 de agosto de 2019; situación que confirma que no existe vulneración a la seguridad social.

No existe cosa juzgada que haya sido desconocida y el asunto ya se resolvió por el juez natural de la causa; además, tampoco se satisfizo el requisito de subsidiariedad, toda vez que no se probó que se hubiera acudido al recurso extraordinario de revisión que procedía contra la misma o a la vía ejecutiva para reclamar el pago de unas costas procesales.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) el caso concreto, 3) análisis de los requisitos de procedibilidad y 4) caracterización del defecto sustantivo.

Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo del Cesar con el fin de que se protejan los derechos constitucionales 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03522-00 Actor: Dora Alba Piñeros de Villarraga Acción de tutela fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia de 14 de marzo de 2024.

Análisis de los requisitos generales de procedencia Al respecto, para la Sala el presente asunto cumple los requisitos genéricos de procedibilidad, por cuanto: se agotaron todos los medios de defensa judiciales disponibles al alcance de la persona afectada, sin que sea procedente algún otro; ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez3; iii) no se atacó una sentencia de tutela y, v) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que estimó transgredidos.

Asimismo, para la Sala iv) la cuestión que se discute sí resulta de relevancia constitucional, en tanto lo que se reprocha es que el juez de segunda instancia revocó la decisión de primera instancia en transgresión del principio de la cosa juzgada, desconociendo una decisión previa que había definido el asunto sobre la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Así las cosas, en los términos en que fue propuesta la controversia la Sala amparará los derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, por considerar que se configuró un defecto sustantivo, por las razones que se procederán a exponer: Caracterización del defecto sustantivo 1) Conforme con la jurisprudencia constitucional, el defecto sustantivo se configura cuando una providencia judicial se sustenta con base en fundamentos jurídicos a todas luces no subsumibles al caso objeto de la litis o con base en “una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”4. 2) La Corte Constitucional estableció5 que el defecto sustantivo abarca múltiples causas que pueden generar un yerro en la aplicación o interpretación del derecho y que, por tal 3 La providencia cuestionada fue proferida el 14 de marzo de 2024 de 2023 y tutela se presentó el 9 de julio siguiente. 4 Corte Constitucional, sentencia T-073 de 2015, MP Mauricio González Cuervo. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03522-00 Actor: Dora Alba Piñeros de Villarraga Acción de tutela razón, pueden llegar a afectar ostensiblemente el derecho fundamental del debido proceso de las partes por la errónea elección de fuentes jurídicas o por la omisión de normas aplicables que pueden ser las subreglas jurisprudenciales que gobiernen una determinada materia.

Esa misma Corporación señaló que se genera cuando una determinada autoridad judicial: “i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso;

(iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente -interpretación contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del precedente judicial – horizontal o vertical- sin justificación suficiente; o (v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso6.” 3) Adicional a los supuestos citados, el Alto Tribunal ha considerado que la violación del principio de cosa juzgada se traduce en una transgresión del debido proceso constitutiva de un defecto sustantivo, al respecto en sentencia “Segundo Problema- Una autoridad judicial viola los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de un ciudadano cuando vuelve a someter a un estudio de fondo el goce efectivo de un derecho que ya ha sido reconocido y protegido definitivamente en sede judicial 26.

El señor Nicolás Ávila Valencia también considera que la Sala Laboral del Distrito Judicial de Bucaramanga desconoció sus derechos fundamentales en la sentencia de enero veintisiete (27) de dos mil doce (2012), por medio de la cual se resolvió en segunda instancia la acción ordinaria laboral que este tuvo que iniciar en cumplimiento de lo establecido por el ISS en la Resolución 009629 de dos mil nueve (2009).

A juicio del actor, la decisión de revocar el fallo proferido en primera instancia por el Juzgado Segundo Adjunto Laboral de Bucaramanga en el que se había decidido reconocer su pensión de vejez, viola su derecho fundamental al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, por cuanto la autoridad judicial accionada en la sentencia cuestionada, decidió, respecto de su derecho a la pensión de vejez, en un sentido contrario al que se había resuelto la sentencia de tutela por medio de la cual se resolvió que si tenía derecho al reconocimiento definitivo de la pensión de vejez. 27.

A este respecto, la Sala observa que las dos autoridades judiciales que conocieron de la acción ordinaria laboral promovida por el peticionario resolvieron analizar nuevamente si, de conformidad con la legislación vigente, el actor tenía derecho al reconocimiento pensional. Así que corresponde a esta Sala determinar si estas autoridades judiciales violaron los derechos 6 Corte Constitucional, sentencia T- 830 de 2012.

MP, Jorge Ignacio Pretelt. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03522-00 Actor: Dora Alba Piñeros de Villarraga Acción de tutela fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia del actor, al volver a someter a un estudio de fondo el reconocimiento de la pensión de vejez del señor Ávila Valencia, a pesar de que en un fallo de tutela, ya se había decidido que él tenía derecho a gozar efectivamente de dicha prestación y se le había ordenado al ISS efectuar su respectivo reconocimiento de manera definitiva. 28.

Sea lo primero manifestar que esta Sala piensa que en las sentencias provenientes del juicio ordinario laboral respecto del reconocimiento de la pensión de vejez del actor, si se vulneraron varios de sus derechos fundamentales. Entre estos, el debido proceso porque incurrieron en un yerro sustantivo al desconocer que sobre el mismo asunto había una sentencia ejecutoriada que había hecho tránsito a cosa juzgada, por lo que no le era dable a los jueces volver a realizar un estudio de fondo respecto del reconocimiento de la pensión del señor Nicolás Ávila Valencia. A continuación, la Sala explicará las razones por las cuales se puede llegar a esta conclusión. 29.

Para comenzar, es importante tener en cuenta que el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil fija los criterios a los cuales debe atender un juez para establecer si se abstiene de resolver de fondo un caso, sobre la base de que ya ha sido decidido por una providencia con fuerza de cosa juzgada. Y según ese precepto, una sentencia ejecutoriada tiene fuerza de cosa juzgada, “siempre que el nuevo proceso verse sobre el (i) mismo objeto, y se funde en la (ii) misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya (iii) identidad jurídica de partes”. 4) Se recuerda que, en términos generales, la parte actora alegó que el Tribunal Administrativo del Meta se abstuvo de resolver de fondo la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por considerar que la vía judicial idónea para obtener el pago de las costas procesales era el medio de ejecutivo, lo cual desconoce el principio de cosa juzgada, toda vez que ya existía una decisión previa, ejecutoriada y en firme, que había determinado como medio procedente para esos precisos efectos el de nulidad y restablecimiento del derecho. 5) Para la Sala, tales reparos deberán ser estudiados bajo la óptica de un defecto sustantivo, pues implican un análisis sustancial sobre el desconocimiento de la figura de la cosa juzgada y el alcance de las decisiones de los jueces de la República. 6) Bien, con esa claridad, en este caso se tiene que mediante sentencia dictada el 30 de julio de 2008, el Juzgado Primero Laboral del Circuito Judicial de Villavicencio ordenó el reajuste de la mesada pensional del causante, al tiempo que fijó como costas en primera instancia la suma de treinta millones de pesos ($30.000.000), decisión que fue confirmada, a través de providencia del 17 de junio de 2009, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Villavicencio, quien además fijó como costas en esa instancia la suma de cuatrocientos mil pesos ($400.000). 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03522-00 Actor: Dora Alba Piñeros de Villarraga Acción de tutela 7) El 17 de septiembre de 2009, la actora presentó la reclamación para el pago de la condena principal y de las costas, no obstante, Buen Futuro - Cajanal EICE en liquidación, únicamente le reconoció el reajuste pensional junto con el retroactivo, adeudándole las costas. 8) El 18 de diciembre de 2013, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones que le negaron el pago de las costas, proceso en el cual se presentó un conflicto de competencia entre el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio y el Juzgado Primero Laboral del Circuito Judicial de Villavicencio precisamente dirigido a determinar qué jurisdicción era la competente y el mecanismo idóneo que debía agotar la parte actora. 9) En dicho procedimiento, mediante auto del 27 de agosto de 2014, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura decidió el conflicto y determinó con toda claridad que la competencia recaía en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y que, a su vez, era al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio a quien le correspondía el conocimiento del asunto porque lo reclamado eran unas costas procesales derivadas de una sentencia y la parte actora no contaba con la vía ejecutiva para reclamarlas teniendo en cuenta el proceso de liquidación de Cajanal. 10) En efecto, dicha autoridad analizó puntualmente la misma circunstancia que el tribunal pretendió poner de presente en la providencia cuestionada y sostuvo que debido al proceso de supresión y liquidación de Cajanal existía una imposibilidad material de admitir procesos ejecutivos nuevos, ya que estos debían ventilarse ante el agente liquidador, de modo que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho era procedente, máxime cuando la actora solicitó a la entidad el pago de las costas y esta se la negó a través de los actos que se demandaron en ese proceso, en los siguientes términos: “Las pruebas documentales allegadas con la demanda informan que el 23 de septiembre de 2009, la demandante a través de apoderado judicial presentó reclamación oportuna al proceso liquidatorio de la Caja Nacional de previsión Social Social E.I.C.E. en Liquidación – Cajanal E.I.C.E. en Liquidaciónm siendo radicada bajo el NO. 12744, con el fin de obtener el pago de prestaciones económicas reconocidas en providencias judiciales dictadas en el proceso ordinario laboral radicado con el número 50001310500120070019401, instaurado por el señor Adolfo Villarraga (Q.E.P.D) De otro lado, está acreditado que mediante la Resolución No. 893 de 26 de julio de 2011, el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación – Cajanal E.I.C.E. en Liquidación rechazó la reclamación 10 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03522-00 Actor: Dora Alba Piñeros de Villarraga Acción de tutela presentada por la señora Piñeros de Villarraga, con base en las causales 7,8 y 11.

Inconforme con dicha decisión, la demandante presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto desfavorablemente por el liquidador de la entidad demandada a través de la Resolución No. 3665 de 11 de abril de 2013. En ese orden de ideas, surge con claridad que los actos administrativos acusados fueron dictados por el Liquidador de la Caja Nacional de previsión Social E.I.C.E. en LIQUIDACIÓN – N cajanal E.I.C.E. en Liquidación, el cual resolvió negativamente la reclamación de los valores derivados de las providencias judiciales que se radicaron oportunamente en el proceso liquidatorio de la entidad, es decir, los actos impugnados son actos administrativos con presunción de legalidad y por lo mismo controvertibles judicialmente, en consecuencia, no pueden ser objeto de un proceso ejecutivo sin una definición por parte de la administración frente a dicha solicitud.

En efecto, resalta la Sala como lo hizo en su momento el Juzgado Primero (1º) Laboral del Circuito Judicial de Villavicencio, no es viable imponer a la demandante que encause sus pretensiones a través de la acción ejecutiva, pues la entidad demandada fue objeto de un proceso de supresión y liquidación, el cual implicaba la suspensión de los procesos de ejecución en curso para ser remitidos al trámite de la liquidación y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad que se pretende liquidar.

Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que en la actualidad el proceso de liquidación de la demanda ya culminó -11 de junio de 2013-, por lo que no puede pretenderse iniciar un trámite de un proceso judicial en contra de una entidad inexistente, lo cual sería una flagrante vulneración al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Así las cosas.

Como quiera que la demandante pretende por vía judicial la declaratoria de nulidad de los actos administrativos, por medio se los cuales se negó el reconocimiento y pago de las sumas de dinero derivadas de las providencias judiciales dictadas dentro del proceso ordinario laboral instaurado por su difunto esposo, surge con claridad que al estar frente a unos actos administrativos que negaron la acreencia reclamada, es indudable que la vía judicial idónea y adecuada para discutir el asunto es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En suma, como quiera que se encuentra acreditada la existencia de un pronunciamiento de la Administración referido a la viabilidad del reconocimiento y pago de las sumas de dinero derivadas de una condena judicial, por medio del cual se niega el mismo, e igualmente la intención manifiesta del titular del derecho de controvertir el contenido de los actos administrativos que negaron la solicitud, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y para el caso concreto, al Juzgado Quinto (5º) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio – Meta, conocer la demanda que en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró la señora DORA ALBA PIÑEROS DE VILLARRGA en contra de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E EN LIQUIDACIÓN – CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN y/o UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – UGPP”. 11) En obedecimiento a lo resuelto por la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio tramitó el proceso por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en 11 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03522-00 Actor: Dora Alba Piñeros de Villarraga Acción de tutela audiencia inicial del 26 de febrero de 2016 declaró la nulidad de los actos acusados, decisión contra la cual la UGPP formuló recurso de apelación. 12) Sin embargo, en providencia del 18 de abril de 2024, el Tribunal Administrativo del Cesar revocó la decisión que había accedido a las súplicas de la demanda y, en su lugar, se inhibió de pronunciarse sobre la legalidad de las Resoluciones 893 del 26 de julio de 2011 y 3665 del 11 de abril de 2013 volviendo al mismo tópico que previamente había sido definido por el juez natural del conflicto de competencia, con fundamento en lo siguiente: “En el presente caso, la parte demandante pretende la nulidad de la Resolución 893 del 26 de julio de 2011 y su confirmatoria, Resolución 3665 del 11 de abril de 2013, dictadas por Cajanal, mediante las cuales, entre otros, negó el pago de los valores correspondientes a las costas procesales y agencias en derecho derivadas de las sentencias dictadas por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Villavicencio, en primera instancia, y la sala laboral del Tribunal Superior de Villavicencio, en segunda instancia, el 30 de julio de 2008 y 17 de junio de 2009, respectivamente, en cuantía de $400.000, debidamente indexadas.

Teniendo en cuenta lo anterior y lo descrito en el marco legal y jurisprudencial, la sala observa que Cajanal, como parte condenada en las sentencias mencionadas, habría tenido a su cargo el estudio de fondo de la solicitud del pago de las costas procesales reclamadas aquí. Sin embargo, Cajanal fue suprimida y liquidada, y respecto de ella la UGPP asumió las competencias para atender los procesos judiciales y demás reclamaciones que estuvieran en trámite al cierre de la liquidación6, como ocurre en el presente caso.

Así, se descarta la falta de legitimación que alegó la UGPP. Ahora, en cuanto a los actos demandados, revisado el expediente, se tiene que el demandante, mediante escrito del 29 de diciembre de 2010 solicitó a Cajanal el pago de las sumas de dinero derivadas de las sentencias mencionadas, incluidas las costas procesales. De acuerdo con los antecedentes administrativos que obran en el expediente, se advierte que la Resolución 893 de 2011, confirmada por la Resolución 3665 de 2011, negó el pago de las obligaciones reclamadas por el demandante, sin modificar lo ordenado en las sentencias judiciales que contienen dichas obligaciones.

Las razones por la que se negó lo solicitado fueron las siguientes: (…). En el anterior contexto, para la sala es claro que los actos demandados fueron expedidos en cumplimiento de las sentencias judiciales aludidas por el demandante, de tal manera que tienen el carácter de actos de ejecución o cumplimiento de una decisión judicial y no de actos administrativos definitivos que puedan ser controvertidos en nulidad y restablecimiento del derecho.

En efecto, la controversia sobre el pago de las costas procesales es propia de la ejecución misma y no constituye una nueva manifestación de voluntad de la administración que amerite un proceso como el planteado en esta oportunidad. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03522-00 Actor: Dora Alba Piñeros de Villarraga Acción de tutela Para la sala, si el demandante no estuvo de acuerdo con la decisión de la demandada de abstenerse de pagarle las costas procesales contenida en las resoluciones que demandó, debió interponer la acción ejecutiva con base en las sentencias judiciales mencionadas, y no demandar las resoluciones en nulidad y restablecimiento del derecho, la cual no resulta idónea para cuestionar la negativa de la administración. Así, el acto de ejecución de una sentencia judicial, como el que corresponde a los actos demandados, no puede abrir la vía jurisdiccional sobre un asunto ya definido, sino que debe exigirse el cumplimiento del fallo, se repite, por medio de la acción ejecutiva.

En consecuencia, contrario a lo que concluido por el a quo, la sala considera que en este caso no habría lugar a pronunciarse sobre la legalidad de los actos enjuiciados, sino a declararse inhibida, pues, se repite, no se trata de actos definitivos sino de cumplimiento de unas decisiones judiciales”. 13) No obstante, la Sala considera que le asiste razón a la parte actora, pues, con tal decisión no solo se violó el principio de la cosa juzgada, el cual ha sido catalogado por la jurisprudencia constitucional como de significativa relevancia constitucional, sino también el derecho al debido proceso, la confianza legítima y el principio de seguridad jurídica que le es inherente a las decisiones judiciales que se encuentran ejecutoriadas, pues, la finalidad misma de acudir al sistema judicial es la de dar solución definitiva a los conflictos y dotar de certeza las relaciones jurídicas entre los asociados, de modo que no es posible que los jueces desconozcan las providencias en firme y cercenen el acceso a la administración de justicia de quienes, como en este caso, han intentado por todos los medios disponibles a su alcance obtener el pago de las costas procesales pero que ante la eventualidad del proceso de supresión de Cajanal han sido objeto de múltiples obstáculos que les han impedido obtener una decisión de fondo. 14) En efecto, pese a existir una providencia que ya había zanjado la discusión frente a la procedencia del medio de control de nulidad promovido por la actora y después de 10 años el tribunal demandado se abstuvo de resolver de fondo el asunto por considerar que el medio procedente era el ejecutivo, pese a que, se insiste, dicha discusión ya había quedado zanjado con la decisión del Consejo Superior de la Judicatura quien estableció con toda claridad que no solo esta jurisdicción era la competente, sino que la vía idónea sí era el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho porque debido al proceso de liquidación administrativa de Cajanal no era posible iniciar procesos ejecutivos nuevos, sino, como lo hizo la actora, acudir al liquidador para que pagara las sumas adeudadas, de modo que si este negó dicha petición a la demandante no le 13 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03522-00 Actor: Dora Alba Piñeros de Villarraga Acción de tutela quedaba camino distinto a demandar esos actos a través del único medio de control con el que contaba como era el de nulidad y restablecimiento del derecho. 15) En consecuencia, i) si ya existía una decisión que finiquitó esa controversia ante la imposibilidad de admitir demandas en contra de Cajanal, ii) que le otorgaba a la actora una confianza legítima en la providencia del juez natural que ordenó dar trámite al proceso en esos términos, y iii) que fue acatada por el a quo, la decisión de inhibirse para pronunciarse sobre la legalidad de las Resoluciones nos. 893 del 26 de julio de 2011 y 3665 del 11 de abril de 2013, dictadas por la extinta Cajanal EICE, atenta contra la seguridad jurídica de las decisiones judiciales y el principio de cosa juzgada al que hizo tránsito el auto que dirimió previamente esa controversia. 16) En este caso ello cobra mayor sentido si se considera que la decisión implicó una denegación de justicia para la parte actora quien adelantó todos los trámites a su alcance de manera diligente e inclusive ha debido esperar más de diez (10) años por una decisión de fondo, de modo que no es de recibo que la autoridad judicial accionada se haya inhibido de fallar por tener un criterio distinto cuando, se reitera, lo que correspondía era acatar la orden del juez natural del conflicto de competencias y resolver el fondo del asunto en el sentido que, de acuerdo con la autonomía y la independencia que le es propia, estimara en derecho, tal como se hizo desde la primera instancia. 17) Lo contrario equivale a defraudar el principio de confianza legítima de una usuaria de la administración de justicia, quien depositó de buena fe en los jueces sus expectativas de obtener una solución a la controversia, sin perjuicio de lo cual, el tribunal varió las reglas de juego, pese a que existía una decisión ejecutoriada y en firme que se había pronunciado sobre el particular y que debía acatar. 18) Aunado a lo expuesto, no sobra indicar que, como se indicó en esa providencia del 27 de agosto del 2014, la actora ejerció oportunamente su reclamación ante Cajanal, pero la entidad le negó a través de actos administrativos el reconocimiento de las costas, de modo que esas decisiones corresponden a actos administrativos con presunción de legalidad y por lo mismo controvertibles judicialmente, de ahí que no podían ser objeto de un proceso ejecutivo sin una definición por parte de la administración de justicia. 19) En este caso, lo que se observa con total claridad es que la providencia cuestionada pasó por alto que ya existía una providencia ejecutoriada y en firme al respecto, pues, el 14 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03522-00 Actor: Dora Alba Piñeros de Villarraga Acción de tutela tribunal accionado no la mencionó o cuando menos tuvo en cuenta la providencia del 27 de agosto de 2024, con lo que surge de bulto el yerro analizado en tanto se desconoció el principio de la cosa juzgada y los efectos de esa decisión. 20) Para la Sala, las consideraciones expuestas bastan para tener como probada la existencia del defecto sustantivo y constituyen razón suficiente para relevarse del estudio de los demás defectos, en la medida que la sola demostración de uno de ellos es suficiente para predicar la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. 21) Así las cosas, la Sala amparará los derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia de la actora y, para tal efecto, dejará sin efectos la sentencia del 14 de marzo de 2024 y se dispondrá que Tribunal Administrativo del Meta profiera una nueva decisión de reemplazo en la que atienda las consideraciones expuestas en esta providencia relacionadas con la idoneidad del medio de control.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Ampáranse los derechos fundamentales invocados por la señora Dora Alba Piñeros de Villarraga, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) En consecuencia, déjase sin efecto la sentencia del 14 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 50001-33-33-005-2013-00562-01.

Por consiguiente, ordénase a dicha autoridad que, en el término de diez (10) días contados a partir de la fecha de notificación de esta providencia, profiera una decisión en reemplazo en la cual se tengan en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia. 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 15 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03522-00 Actor: Dora Alba Piñeros de Villarraga Acción de tutela 4°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.