CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Radicación: 11001 03 25 000 2020 00257 00 (0512-2020) Demandante: Nelson Enrique Rozo Quintero Demandado: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares Temas: Extensión de la jurisprudencia. Reajuste de asignación de retiro por prima de antigüedad AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por el señor Nelson Enrique Rozo Quintero.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Nelson Enrique Rozo Quintero, por intermedio de apoderada, solicitó la extensión de los efectos de la Sentencia de Unificación suj-015-ce-s2-2019, proferida el 25 de abril de 2019 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso identificado con el radicado 85001 33 33 000 2013 00237 01 (1701-2016).
Como consecuencia de lo anterior, pidió i) condenar a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares a reliquidar su asignación de retiro con aplicación de lo establecido en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, desde la fecha de reconocimiento de la prestación hasta la inclusión en la nómina de pensionados; ii) indexar los valores adeudados; iii) pagar los intereses moratorios a que haya lugar; iv) ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del cpaca; y v) condenar en costas a la entidad convocada. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, la apoderada del convocante señaló los siguientes: El señor Nelson Enrique Rozo Quintero estuvo vinculado al Ejército Nacional durante más de 20 años, situación que le dio el derecho a devengar una asignación de retiro, la cual le fue reconocida mediante la Resolución 432 del 28 de enero de 2015, expedida por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.
Con anterioridad a la solicitud de extensión de la jurisprudencia que hoy convoca la atención de la Sala, el señor Rozo Quintero tramitó un proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el que pretendió la reliquidación de su asignación de retiro con la debida aplicación del artículo 16 del Decreto 4433 de 2004.
Dicho proceso culminó en virtud de las sentencias del 9 de mayo de 2017 y del 22 de marzo de 2018, proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente. Sin embargo, en las referidas providencias judiciales habría persistido el error en la forma de computar la prima de antigüedad.
El 12 de noviembre de 2019, el señor Rozo Quintero solicitó la extensión de los efectos de la Sentencia suj-015-ce-s2-2019, ante la autoridad competente. Mediante Oficio del 15 de noviembre de 2019, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares decidió no acceder a la solicitud de extensión de la jurisprudencia, debido a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ya se había pronunciado sobre el fondo del asunto, y la citada entidad había expedido la Resolución 21899 del 21 de diciembre de 2018, por medio de la cual se dio cumplimiento a la sentencia del 22 de marzo de 2018, emitida por el Tribunal Administrativo de Santander. 1.2.
Trámite procesal Mediante auto del 2 de octubre de 2020, se corrió traslado de la solicitud de extensión por el término de 30 días, de conformidad con el inciso 2.° del artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 616 del Código General del Proceso. 1.3. Contestación de la solicitud La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, mediante apoderada, manifestó lo siguiente: El solicitante inició un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual deprecó el reajuste de su asignación de retiro, teniendo en cuenta el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004.
En el marco de tal proceso, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander accedieron parcialmente a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, mediante la Resolución 21899 del 21 de diciembre de 2018, la entidad convocada dio cumplimiento a las citadas providencias. Una vez se ha configurado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, no es posible iniciar una nueva discusión que guarde identidad de partes, objeto y causa.
Así las cosas, como existe un fallo ejecutoriado, no es procedente acceder a la solicitud de extensión de la jurisprudencia. En todo caso, si se llega a reconocer el derecho a favor del convocante, se debe observar la prescripción trienal de las mesadas pensionales, en los términos del artículo 43 del Decreto 4433 de 2004. Respecto de las costas del proceso, la entidad no ha realizado actos dilatorios ni temerarios ni encaminados a perturbar el procedimiento, pues solo se limitó a realizar actuaciones propias de la defensa judicial.
Por tal motivo, no debe ser condenada en este sentido. 1.4. El Ministerio Público En esta oportunidad, el agente del Ministerio Público guardó silencio. 1.5. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado La apoderada de la Agencia indicó lo siguiente: La providencia invocada es una sentencia de unificación jurisprudencial, cuyos efectos son susceptibles de ser extendidos.
En consecuencia, para resolver el presente asunto se deberá verificar la identidad fáctica y jurídica con el caso decidido en la sentencia del 25 de abril de 2019. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la extensión de la jurisprudencia resulta improcedente en aquellos casos en los que, previamente, se ha presentado demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como sucedió en el presente asunto.
La sentencia de unificación invocada precisó que las reglas allí contenidas debían aplicarse de manera retroactiva a todos los casos pendientes de discusión en vía administrativa y judicial, por lo que no se pueden modificar aquellos asuntos sobre los cuales haya operado el fenómeno de la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica.
Finalmente, en caso de que se acceda a reconocer el derecho invocado por el solicitante, se deberá tener en cuenta el término de la prescripción previsto en los artículos 10 y 174 de los Decretos 2728 de 1968 y 1211 de 1990, respectivamente. Consideraciones 2.1. Cuestión previa Antes de resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia, conviene precisar que, si bien el asunto que hoy ocupa la atención de la Sala se presentó antes de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021 y el auto que ordenó el traslado se notificó el 20 de noviembre de 2020, el trámite por el cual se rige el proceso deberá atender las modificaciones que introdujo la aludida norma a los artículos 102 y 269 del cpaca, toda vez que el expediente ingresó al despacho en vigencia del cambio legislativo, para resolver lo pertinente. 2.2.
El mecanismo de extensión de la jurisprudencia El artículo 102 del cpaca prevé el trámite según el cual los ciudadanos deben acudir ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que haya sido resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado. En efecto, la citada norma establece los requisitos formales que debe contener cada solicitud de extensión, así: i) justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que estaba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada; ii) las pruebas que el solicitante tenga en su poder y enunciar las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de acudir a un proceso; y iii) referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.
En cuanto a las sentencias llamadas a ser objeto de extensión de jurisprudencia, el artículo en mención dispone: Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. [Negritas por fuera del original] Quiere decir lo anterior que, en los eventos en que se pretenda la extensión de la jurisprudencia, la sentencia invocada debe enmarcarse en los siguientes elementos: i) que haya sido proferida por el Consejo de Estado, ii) que sea de unificación jurisprudencial, de conformidad con el artículo 270 del cpaca, y iii) que en ella se haya reconocido un derecho.
Sin embargo, es necesario aclarar que el Consejo de Estado ha sido enfático en establecer que no solo son objeto de extensión las sentencias de unificación proferidas luego de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, sino que también lo son las que fueron expedidas con anterioridad a la norma en mención, siempre y cuando esta corporación lo haya hecho con el fin de fijar un criterio unificador.
Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil explicó lo siguiente, en concepto del 10 de diciembre de 2013: Ahora bien, el artículo 270 del cpaca define cuáles son las sentencias de unificación jurisprudencial que producen los referidos efectos internos y externos, así: “Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial.
Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.” [Se resalta] En lo que respecta a esta consulta, es indudable que la expresión “las que profiera o haya proferido” denota que en el concepto de sentencias de unificación jurisprudencial quedaron incluidas no sólo las que se empezaron a expedir con posterioridad a la ley, sino también las que antes de la misma fueron proferidas con esa finalidad; de manera que la disposición es coherente con el desarrollo jurisprudencial a que se hizo referencia en la primera parte de este concepto, en el sentido de que la labor de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado no nace con la ley 1437 de 2001, (sic) en la medida en que es connatural a la condición de Tribunal Supremo que le otorga el artículo 237 de la Constitución Política.
Por tanto una interpretación en contrario, que sólo reconociera como sentencias de unificación jurisprudencial las proferidas a partir de la ley 1437 de 2011, carecería de fundamento constitucional y legal y, en consecuencia, no sería atendible. Ahora bien, si se mira la normatividad vigente antes de esa ley, se encuentra que la unificación jurisprudencial era efectuada por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, a la que correspondía: “resolver los asuntos que le remitían las secciones por su importancia jurídica o trascendencia social”;
“conocer los procesos que le remitan las secciones para cambiar o reformar la jurisprudencia de la Corporación”; y “resolver los recursos extraordinarios de revisión y de súplica presentados contra las sentencias dictadas por las secciones y subsecciones de la corporación” (artículo 97 del Decreto 01 de 1984, modificado y adicionado por el artículo 33 de la ley 446 de 1998).
También las secciones de la corporación venían cumpliendo esta función, especialmente las que estaban divididas en subsecciones, a las cuales el Reglamento del Consejo de Estado, expedido con base en el numeral 6º del artículo 237 de la Constitución Política y en el numeral 8 del artículo 35 de la ley estatutaria de administración de justicia, les atribuyó expresamente la tarea de unificar jurisprudencia en los asuntos a su cargo. […] Con base en lo anterior, 3.
La Sala responde: 1) ¿De las sentencias proferidas con anterioridad a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solo pueden ser consideradas sentencias de unificación las proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, o también pueden serlo las de las secciones? Las sentencias proferidas con anterioridad al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por la Sala Plena y las Secciones del Consejo de Estado con el objeto de unificar jurisprudencia, son sentencias de unificación jurisprudencial en los términos del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011. 2) Dependiendo de la respuesta a la pregunta anterior, ¿las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado para unificar la jurisprudencia, anteriores a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pueden ser consideradas sentencias de unificación para efectos del mecanismo de extensión de jurisprudencia que creó el mismo Código? Sí. Las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado para unificar la jurisprudencia, anteriores a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son sentencias de unificación jurisprudencial que permiten aplicar el mecanismo de extensión de jurisprudencia previsto en los artículos 102 y 269 del mismo Código. [Negritas por fuera del original] Por su parte, la autoridad deberá adoptar la decisión de la referida solicitud dentro de los 30 días siguientes a su recepción. Sin embargo, con la entrada en vigencia del Código General del Proceso, ese término se amplió por 30 días adicionales, debido a que la entidad respectiva tiene la obligación de solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, con el propósito de resolver el mecanismo indicado.
De igual modo, se aclara que el acto que da respuesta a la solicitud de extensión no es susceptible de recurso administrativo alguno, por lo que el interesado está obligado a acudir directamente ante el Consejo de Estado, dentro de los 30 días siguientes, en atención a lo consagrado en los artículos 102 y 269 del cpaca. Concluida la etapa anterior, el citado artículo 269 del cpaca dispone que el trámite judicial precitado se tiene que activar dentro de los 30 días siguientes a la respuesta en sede administrativa, acorde con los criterios esbozados en el acápite previo.
Para ello, tal norma establece que el interesado tiene el deber de presentar un escrito razonado dirigido al Consejo de Estado, acompañado de la actuación adelantada ante la entidad competente. Sobre este punto, la expresión «escrito razonado» se ha de entender como aquel que contenga los requisitos establecidos en el artículo 102 ibidem y que guarde congruencia con lo pedido ante la administración; es decir, que se haya fundamentado en la misma sentencia de unificación. Ahora bien, el referido artículo también prevé que, una vez se haya corrido traslado del aludido mecanismo, las partes y el Ministerio Público podrán presentar por escrito sus alegaciones, en el término común de 10 días, y, en caso de que resulte pertinente, se convocará a audiencia de alegatos en la cual se adoptará la decisión a que haya lugar.
En síntesis, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia corresponde a un procedimiento especial y sumario, cuya finalidad y trámite está diseñado únicamente a determinar si hay lugar a extender los efectos de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, que haya reconocido un derecho subjetivo, en atención a la verificación de la identidad fáctica y jurídica entre lo pedido por el convocante y la situación del demandante en el fallo cuya extensión se depreca.
Asimismo, de las normas que contemplan el aludido mecanismo, se infiere que su procedimiento no permite la resolución de excepciones previas ni la práctica de medios de prueba, toda vez que, como se adujo en el párrafo anterior, su fin se materializa en aplicar la tesis de una decisión unificada por el máximo órgano de lo contencioso administrativo a un caso de iguales elementos de hecho y de derecho. 2.3.
Análisis de la Sala. El caso concreto En el asunto sub examine, el señor Nelson Enrique Rozo Quintero solicitó la extensión de los efectos de la Sentencia de Unificación suj-015-ce-s2-2019, proferida el 25 de abril de 2019 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso identificado con el radicado 85001 33 33 000 2013 00237 01 (1701-2016), a fin de que se reliquide su asignación de retiro de conformidad con lo establecido en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004.
En este punto, conviene resaltar que, en el escrito de extensión presentado ante esta corporación, el solicitante manifestó lo siguiente: 6. Con anterioridad, mi representado solicitó el reajuste de su asignación de retiro, entre otras causales, por la indebida aplicación de lo normado en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, trámite que fue conocido judicialmente en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, autoridad que profirió la sentencia de fecha 09 de Mayo de 2017. 7.
En segunda instancia, el proceso fue conocido por el H. Tribunal Administrativo de Santander y terminó con sentencia proferida el 22 de Marzo de 2018. 8. En las anteriores decisiones judiciales persistió el error en la forma de aplicar lo normado en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, continuando con la doble afectación a la partida computable denominada “prima de antigüedad”. [Negritas por fuera del original] En ese orden de ideas, la Sala advierte que en el asunto sub examine se presenta una cuestión litigiosa encaminada a determinar si existe o no el fenómeno jurídico de cosa juzgada respecto de las pretensiones del convocante, situación que impide adelantar el trámite de extensión de la referencia, dado que, en el momento de decidir de fondo sobre las súplicas del presente mecanismo, habría imposibilidad de aplicar directamente la sentencia de unificación deprecada.
Por ende, una situación como la descrita deberá resolverse a través de los medios de control contemplados en la ley, para que sea el juez ordinario el que defina la existencia de la cosa juzgada, en la oportunidad establecida para ello. Lo anterior, teniendo en cuenta que el mecanismo de extensión de la jurisprudencia no permite la discusión de cuestiones procesales distintas a determinar si existe identidad fáctica y jurídica entre el convocante en el caso de la referencia y el demandante en la sentencia de unificación de cuyos efectos se pretende la extensión. Ahora bien, conviene precisar que, si bien es cierto que, mediante providencia del 7 de diciembre de 2017, esta Subsección estudió de fondo la proposición de cosa juzgada planteada por las entidades convocadas y, además, aplicó la tesis de «cosa juzgada relativa», también es cierto que dicha postura fue replanteada por la Sala a través del auto del 9 de marzo de 2020, en los términos ya expuestos. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que no es posible continuar con el trámite de la solicitud de extensión de los efectos de la Sentencia de Unificación suj-015-ce-s2-2019 del 25 de abril de 2019, deprecada por el señor Nelson Enrique Rozo Quintero, en razón a que existe una cuestión litigiosa que impide la aplicación directa de la providencia invocada.
Por consiguiente, se negará la solicitud de extensión de la jurisprudencia de la referencia y se ordenará la devolución de los anexos, sin necesidad de desglose. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Negar la solicitud de extensión de la jurisprudencia interpuesta por el señor Nelson Enrique Rozo Quintero.
Segundo. Reconocer a la abogada Lyda Yarleny Martínez Morera, como apoderada judicial de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, en los términos y para los efectos del poder que le fue conferido. Tercero. Reconocer a la abogada Diana Cristina Gil Cuervo como apoderada judicial de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos y para los efectos del poder que le fue otorgado.
Cuarto. Una vez ejecutoriada esta decisión, archivar el expediente, previa devolución de los anexos de la solicitud de extensión de la jurisprudencia, sin necesidad de desglose. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JMMC