11001032800020260012900 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2026-00129-00 Demandante: JUAN JOSÉ GARZÓN CASTAÑEDA Demandado: TATIANA JUDITH GAONA PINZÓN – REPRESENTANTE A LA CÁMARA POR LA CIRCUNSCRIPCIÓN TRANSITORIA ESPECIAL DE PAZ (CITREP 4), PERIODO 2026-2030 Tema: Estudio de admisión de la demanda y procedencia de la solicitud de suspensión provisional.

Inhabilidad para ser elegido congresista establecida en el numeral 2.º del artículo 179 de la Constitución Política (ejercer autoridad administrativa). AUTO QUE ADMITE LA DEMANDA Y RESUELVE MEDIDA CAUTELAR La Sala se pronuncia sobre la admisión de la demanda1 instaurada por el señor Juan José Garzón Castañeda, así como de la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional deprecada. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda2 El ciudadano Juan José Garzón Castañeda, por intermedio de apoderado, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 del CPACA, presentó demanda tendiente a obtener la nulidad del formulario E-26 CAM del 15 de marzo de 2026, en cuanto declaró la elección de la señora Tatiana Judith Gaona Pinzón como representante a la Cámara por la Circunscripción Transitoria Especial de Paz CITREP 4, periodo 2026-2030.

Lo anterior, por considerar que la demandada ejerció autoridad administrativa mientras se desempeñó en el cargo de subgerente, código 090, grado 14 de la 1 Presentada el 30 de abril de 2026. Anotación 3 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai, índice 3. 2 Subsanada el 12 de mayo de 2026. Samai, índice 10.

Así mismo, pretende que se disponga la cancelación de la credencial otorgada a la representante elegida para el respectivo periodo constitucional. 1.2. Hechos El accionante sostuvo que la demandada se desempeñó como subgerente, código 090, grado 14 de la E.S.E. Hospital Regional del Norte, institución creada mediante Ordenanza 017 de 2003 de la Asamblea de Norte de Santander, con presencia en los municipios de Tibú, El Tarra, Puerto Santander, Sardinata y Bucarasica, territorios que integran la CITREP 4.

Expresó que, en el desarrollo de las funciones atribuidas a su cargo, la señora Gaona ejerció dirección y manejo de recursos sobre una red de servicios de salud conformada por hospitales, centros y puestos de atención, con incidencia directa en la población víctima del conflicto armado. Respecto del cese de las funciones de la accionada, manifestó que obra en el expediente un acto de aceptación de renuncia de «5 de marzo de 2025».

Sin embargo, no se acreditó la notificación personal de dicha decisión, ni la designación y posesión de un reemplazo antes del 8 de marzo siguiente, ni la existencia de actas de entrega que evidencien una desvinculación material del cargo. Señaló que se allegaron registros que dan cuenta de pagos al sistema de seguridad social con posterioridad a la fecha de la renuncia. Mencionó que el Consejo Nacional Electoral conoció de una solicitud de revocatoria de la inscripción de la candidatura de la demandada, bajo el procedimiento con radicado CNE-E-DG-2026-0000054. 1.3.

Normas violadas y concepto de la violación La parte actora afirmó que el acto acusado infringe los artículos 13 y 179.2 de la Constitución Política y el 275.5 del CPACA; así como el Acto Legislativo 02 de 2021, conforme a los siguientes argumentos: Sostuvo que la inhabilidad invocada se configura respecto de la demandada, debido al ejercicio de autoridad derivado del desempeño del cargo de subgerente de la E.S.E. Hospital Regional del Norte, tanto dentro del año anterior a la elección realizada el 8 de marzo de 2026 como dentro del año previo a la 3 Empresa Social del Estado. 4 Sin especificar información adicional.

Adujo que, aunque obra renuncia formal presentada por la representante accionada el 5 de marzo de 2025, la desvinculación no fue material ni efectiva antes del inicio periodo inhabilitante (8 de marzo de 2025), según se desprende de los registros técnicos de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y ASOPAGOS, los cuales evidenciarían que la demandada permaneció en estado «ACTIVO» y con cotizaciones vigentes durante los meses de marzo y abril de 2025.

Con fundamento en el principio de primacía de la realidad sobre las formas, manifestó que ello constituye un indicio de la permanencia de la accionada en el cargo y, por ende, del ejercicio de autoridad durante el periodo inhabilitante. Indicó que la interpretación de la causal de inhabilidad debe sujetarse a un test de proporcionalidad que garantice la igualdad, los derechos de las víctimas del conflicto armado y la equidad en el sufragio, especialmente en el marco de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (CITREP), cuya naturaleza fue precisada en la sentencia C-089 de 2022, por medio de la cual se estudió el Acto Legislativo 02 de 2021.

En ese contexto, consideró que el criterio de la Sección Quinta del Consejo de Estado, contenido en la sentencia proferida en el «expediente 11001-03-28-000- 2024-00043-00»5, no resulta aplicable al caso bajo estudio, por cuanto no incorpora los principios y derechos propios de estos sujetos de especial protección constitucional. Señaló que, para resolver el asunto planteado, es fundamental integrar lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-334 de 2014.

Explicó que, en dicha providencia, se declaró la inexequibilidad de la expresión «al momento de la elección», contenida en los artículos 275.8 y 277.1.a) del CPACA y se definió el extremo temporal relevante para establecer si una persona se encuentra o no incursa en una causal de inhabilidad ante vacíos normativos. Añadió que allí la corporación reforzó que el momento de la elección no puede ser el único referente, sino que, este debe armonizarse con la fase de inscripción. Propuso que el régimen de inhabilidades aplicable a las CITREP debe interpretarse de manera especial, de modo que el término inhabilitante se contabilice desde la «inscripción» de la candidatura y no únicamente desde la 5 Providencia en la cual la Sección Quinta estudió la solicitud de suspensión provisional del acto de elección del Registrador Nacional del Estado Civil, entre otros cargos, por la presunta configuración de la inhabilidad derivada de haber ejercido como magistrado del Consejo Nacional Electoral durante los doce meses anteriores a su inscripción en el respectivo concurso.

En dicho auto se estableció que la Sentencia C-334 de 2014, según la cual el límite temporal de la inhabilidad es la fecha de la inscripción y no la de la elección, no resultaba aplicable al caso objeto de estudio. Demandante: Juan José Garzón Castañeda Demandada: Tatiana Judith Gaona Pinzón, representante a la Cámara por la CITREP 4, periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00129-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 elección, en atención a la naturaleza especial de estas curules y a las condiciones de desigualdad estructural de las víctimas del conflicto armado.

Aseveró que la demandada, debido a su rol en la red hospitalaria con incidencia en municipios de la CITREP 4, como Tibú y El Tarra, contó con una ventaja institucional que afectó la equidad electoral, en contravía del derecho a la igualdad, así como de los principios y derechos reconocidos a las víctimas en el Acuerdo Final de Paz. Explicó que el cargo de subgerente de la entidad hospitalaria le otorgó un poder de influencia sobre la población, en la medida en que, al tratarse de un servicio esencial como la salud, puede generar dependencia e inducir el voto en favor de quien garantiza su continuidad, configurándose riesgos de clientelismo.

En ese sentido, comoquiera que dentro de sus funciones se encontraba la supervisión de contratos, la demandada contaba con capacidad de mando sobre el personal asistencial que interactúa con la comunidad y actúa como multiplicador del mensaje político, lo que, a su vez, genera una presión indebida que afecta la libertad del voto. Finalmente, sostuvo que el ejercicio de autoridad administrativa generó una asimetría susceptible de incidir en la voluntad del electorado, lo que vicia la legalidad del acto de elección. 1.4.

La solicitud de suspensión provisional Mediante escrito separado de la demanda, el accionante solicitó la suspensión provisional del acto acusado, de conformidad con lo previsto en los artículos 229, 230 y 231 del CPACA. En cuanto al fumus boni iuris, mencionó que resulta evidente que el acto cuestionado desconoció el régimen de inhabilidades contenido en el artículo 179 de la Constitución Política6, toda vez que ejerció autoridad «[…] administrativa en el mismo territorio donde fue elegida dentro del año anterior a su inscripción y elección. Existe una discrepancia insalvable entre la renuncia formal (05 de marzo de 2025) y la realidad material probada mediante los registros de ADRES y ASOPAGOS (marzo y abril de 2025), actas, así como la influencia y afectación al derecho de igualdad al haber ejercido como subgerente de la E.S.E Regional Norte de Tibú».

Consideró aplicable la sentencia de unificación identificada con el radicado «2019-00031-00» del Consejo de Estado, en la cual se fijó el criterio para contabilizar la inhabilidad propuesta a partir de la «inscripción» de la candidatura. En consecuencia, como la demandada se inscribió el 8 de diciembre de 2025, el periodo inhabilitante se remontaría al 8 de diciembre de 2024. 6 Sin precisar el numeral.

Demandante: Juan José Garzón Castañeda Demandada: Tatiana Judith Gaona Pinzón, representante a la Cámara por la CITREP 4, periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00129-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Alegó la urgencia de la suspensión en atención a la naturaleza especial de la CITREP 4, dado que la demandada ejerció control sobre el sistema de salud en municipios afectados por altos niveles de conflictividad.

Indicó que dicho control, en un contexto en el que la salud constituye un derecho fundamental priorizado por el Acuerdo de Paz, generó una asimetría de poder capaz de inducir el voto por necesidad, afectando la libertad del elector. Afirmó que permitir su acceso a la curul implicaría convalidar una ventaja obtenida mediante el uso de infraestructura estatal, el manejo de personal y la supervisión de contratos, lo que consolidó su imagen pública en municipios como Tibú, El Tarra, Puerto Santander y Sardinata, en detrimento de la igualdad de oportunidades de los demás candidatos víctimas.

En cuanto al periculum in mora, argumentó que el mantenimiento de los efectos del acto demandado genera: (i) una afectación a la legitimidad de la representación, al recaer en una persona presuntamente inhabilitada; y (ii) riesgos para la seguridad jurídica, pues la accionada participaría en el ejercicio de la función legislativa y en la gestión de recursos destinados a la implementación de la paz, pudiendo consolidar actuaciones eventualmente nulas.

Destacó que, conforme a la finalidad teleológica de las CITREP, reconocida en la Sentencia C-089 de 2022, permitir la elección de quien ejercía poder administrativo en el territorio desnaturaliza dichas curules como mecanismos de reparación política y las convierte en prolongación del poder burocrático. Por ello, el desempeño del cargo en el periodo inhabilitante constituye no solo una infracción legal, sino también una afectación al componente restaurativo del Acuerdo de Paz, en la medida en que pudo incidir en la voluntad del electorado.

Por último, pidió valorar como pruebas los documentos relacionados con el presunto ejercicio de funciones por parte de la accionada durante el mes de marzo de 2025; la certificación expedida por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) que acredita la población víctima sobre la cual tendría influencia la E.S.E. en la que laboraba la demandada; y las respuestas a peticiones7, con el fin de cotejar la fecha de inscripción y el ejercicio del cargo, para proceder a la suspensión del acto acusado8. 7 Sin especificar cuáles. 8 Ninguna de estas pruebas fue aportada.

Demandante: Juan José Garzón Castañeda Demandada: Tatiana Judith Gaona Pinzón, representante a la Cámara por la CITREP 4, periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00129-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.5. Traslado de la medida cautelar9 Por auto del 20 de mayo de 202610, el magistrado sustanciador ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar a la demandada, al presidente del Consejo Nacional Electoral y a la agente del Ministerio Público, por el término común de cinco (5) días.

Al respecto, se tiene que los citados sujetos procesales se pronunciaron así: 1.5.1. Demandada – Tatiana Judith Gaona Pinzón11 Por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado, por considerar que en el presente caso no se configura la inhabilidad endilgada. Como sustento de lo anterior, adujo que el accionante solicitó la suspensión provisional del acto de elección con fundamento en la presunta vulneración del artículo 179, numeral 2.°, de la Constitución Política y del CPACA, sin precisar la disposición presuntamente infringida de esta última normativa ni efectuar una confrontación específica entre dichas normas y el acto acusado.

Así mismo, explicó que la parte actora invocó diversos medios de prueba que no fueron aportados con la demanda, lo cual impide su valoración en esta etapa procesal. Resaltó que, en el plano fáctico, el demandante sostuvo que la inhabilidad debía contabilizarse desde la inscripción de la candidatura y no desde la elección, y afirmó, sin respaldo probatorio, que la accionada habría ejercido funciones públicas con posterioridad a la aceptación de su renuncia. Igualmente, argumentó que en la demanda se citó la sentencia de unificación con radicación 2019-00031-00 para sustentar dicha tesis.

No obstante, señaló que ese precedente se refiere a la causal prevista en el artículo 179, numeral 5, de la Constitución Política, por lo que carece de identidad fáctica con el caso analizado. Destacó que el artículo 179, numeral 2.°, de la Constitución Política establece de manera expresa que la inhabilidad se configura respecto del ejercicio de autoridad dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección, disposición de carácter especial y de interpretación restrictiva, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado (expediente 2015-00577-01) y de la Corte Constitucional (SU-115 de 2019). 9 Previamente, la demanda fue inadmitida, mediante auto de 7 de mayo de 2026, con el fin de que el demandante manifestara cuáles eran las normas presuntamente vulneradas y explicara el concepto de su violación, en los términos de lo dispuesto en el numeral 4.° del artículo 162 del CPACA (anotación 5 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, SAMAI). 10 Samai, índice 12. 11 Samai, índice 19.

Demandante: Juan José Garzón Castañeda Demandada: Tatiana Judith Gaona Pinzón, representante a la Cámara por la CITREP 4, periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00129-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Precisó que en la sentencia SU-566 de 2019 la Corte Constitucional explicó que, en función de los principios pro persona, pro libertatis y de favorabilidad, cuando existan dos interpretaciones posibles, la autoridad judicial debe preferir aquella «[…] que limite en menor medida […] el derecho de las personas a acceder a cargos públicos».

Coligió que no se advierte una contradicción manifiesta entre el acto acusado y la norma invocada, ni se acredita, siquiera de manera sumaria, la configuración de la inhabilidad alegada, razón por la cual el análisis de fondo debe quedar supeditado al desarrollo del debate probatorio. 1.5.2 Consejo Nacional Electoral12 A través de apoderada, pidió negar el decreto de la suspensión provisional solicitada en la demanda.

Destacó que la configuración de la inhabilidad invocada exige acreditar varios elementos concurrentes definidos por la jurisprudencia, en especial el requisito temporal, cuya verificación requiere una valoración probatoria compleja que no puede resolverse mediante el examen sumario propio de una medida cautelar. En relación con el aludido elemento temporal, alegó que la renuncia de la entonces candidata fue aceptada mediante acto administrativo de 3 de marzo de 2025, esto es, antes del inicio del período inhabilitante, de acuerdo con el criterio tradicional de cómputo a partir de la fecha de la elección. Sin embargo, la controversia planteada por el demandante se fundamenta en registros posteriores de seguridad social para sostener una supuesta desvinculación material tardía, cuestión que requiere un debate probatorio de fondo y no puede resolverse prima facie.

Recordó que el Consejo Nacional Electoral examinó previamente la misma causal de inhabilidad en dos actuaciones administrativas, contenidas en las Resoluciones 0406 y 1349 de 2026, en las cuales concluyó que no se encontraba acreditado el elemento temporal ni existían pruebas suficientes para revocar la inscripción de la candidatura. Si bien tales decisiones no vinculan a la jurisdicción contencioso-administrativa, consideró que constituyen un indicio relevante de que la infracción alegada no es manifiesta ni ostensible.

Cuestionó la tesis del demandante según la cual, tratándose de las CITREP, el período inhabilitante debe contabilizarse desde la inscripción de la candidatura y no desde la elección. Señaló que dicha postura corresponde a una construcción 12 Samai, índice 18. Demandante: Juan José Garzón Castañeda Demandada: Tatiana Judith Gaona Pinzón, representante a la Cámara por la CITREP 4, periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00129-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 jurisprudencial propuesta por la parte actora y no a una regla vigente, por lo que no puede servir de fundamento para desvirtuar provisionalmente la presunción de legalidad del acto electoral, máxime cuando las inhabilidades son de interpretación restrictiva y taxativa.

Concluyó que los riesgos alegados por el demandante se basan en hipótesis no demostradas y que decretar la suspensión provisional implicaría anticipar el juicio de nulidad, afectar injustificadamente los derechos políticos de la representante elegida popularmente y desconocer el carácter excepcional de las medidas cautelares. 1.5.3 Ministerio Público La procuradora séptima delegada ante esta corporación no emitió pronunciamiento dentro del término correspondiente. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para resolver sobre la admisión de la demanda y la medida cautelar de suspensión provisional del acto de elección de Tatiana Judith Gaona Pinzón como representante a la Cámara por la Circunscripción Transitoria Especial de Paz CITREP 4, período 2026 – 2030, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 12513 numeral 2.º literal f), 14914 numeral 3.° y 27715 inciso final de la Ley 1437 de 2011 y lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024 – Reglamento del Consejo de Estado. 2.2.

Estudio sobre la admisión de la demanda En relación con el cumplimiento de los requisitos formales establecidos en los artículos 162, 163, 164 y 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que la demanda se ajusta a las exigencias allí establecidas, comoquiera que: (i) se designaron las partes debidamente;

(ii) se expresó con precisión y claridad lo pretendido; (iii) se 13 «Artículo 125. De la expedición de providencias. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala; […]». 14 «Artículo 149.

Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: […] 3. De la nulidad del acto de elección […] de los representantes a la Cámara […]». 15 «En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección […]».

(iv) se explicaron los fundamentos de derecho y el concepto de la violación; (v) se aportaron las documentales en poder de la parte actora y se solicitó el decreto de varios medios probatorios; (vi) se indicó el lugar y dirección de notificaciones de las partes, (vii) se acompañó la demanda con los anexos correspondientes y, (viii) se presentó dentro del término de caducidad16. 2.3.

La suspensión provisional de los efectos del acto administrativo El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, admitiendo en esta tipología cualquier clase de mecanismo que el juez encuentre necesario para garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia e impedir que el ejercicio del medio de control respectivo pierda su finalidad.

En este amplio catálogo se contempló, en el artículo 3.º17, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, como herencia del anterior estatuto, esto es, el Decreto 01 de 1984, el cual dedicaba el título XVII a regular esta figura, como la única cautela posible. Así las cosas, al coexistir en la actualidad diferentes modalidades de medidas cautelares, concurren también distintos presupuestos para ordenarlas, teniendo siempre presente que la interpretación de los requisitos procesales para su procedencia debe hacerse a la luz de la tutela judicial efectiva, que parte de reconocer que no solo las personas tienen el derecho de acudir a los órganos judiciales para formular su demanda, sino a que el objeto del litigio se le proteja desde el inicio del trámite, a fin de asegurar la justicia material y que la sentencia cumpla su cometido.

Según el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, el solicitante debe cumplir los requisitos señalados en el inciso primero de dicha norma que dispone:

ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos, procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. […] 16 Ello, por cuanto, el acto de elección demandado es del 15 de marzo de 2026, por lo cual, el término de caducidad se extendió hasta el 5 de mayo siguiente; sin embargo, la demanda fue presentada el 29 de abril de 2026. 17 «Artículo 230.

Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: […] 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo […]».

Demandante: Juan José Garzón Castañeda Demandada: Tatiana Judith Gaona Pinzón, representante a la Cámara por la CITREP 4, periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00129-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Al respecto, esta corporación ha destacado que la actual regulación de esta herramienta procesal no exige la «manifiesta infracción» de la norma superior, como lo ordenaba la legislación anterior, por lo que se advierte una variación significativa para su prosperidad.

En efecto, en el antiguo régimen, para el decreto de la suspensión provisional del acto acusado, la jurisprudencia de esta alta corte exigía que la contrariedad con el ordenamiento superior debía ser ostensible, clara, manifiesta, flagrante o grosera, lo cual promovió que, en no pocas ocasiones, esta circunstancia hiciera casi imposible su viabilidad, afectando sustancialmente el propósito de la medida cautelar y el derecho la tutela judicial efectiva.

Sobre el particular, esta Sala, en providencia de 12 de diciembre de 201918, indicó lo siguiente: 30. Al respecto, la doctrina ha destacado19 que, con la antigua codificación, - Código Contencioso Administrativo-, se requería para la procedencia de la suspensión provisional, la existencia de una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas, esto es, infracción grosera, de bulto, observada prima facie.

Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 31.

Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia, basado en los requisitos y en los criterios de admisibilidad de la medida cautelar de la cual se trata.

Acorde con lo anterior, en la actualidad, según el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo está habilitado para confrontar el acto demandado y las normas invocadas como transgredidas, a partir de la interpretación de la ley y la jurisprudencia y la valoración de las pruebas allegadas con la solicitud, lo que implica hacer un estudio amplio, analítico y razonado, para verificar si se vulnera el ordenamiento jurídico, sin perder de vista que, en todo caso, se trata de una decisión temporal, que no implica prejuzgamiento, según las voces del artículo 229 ibidem20.

Así mismo, aunque este presupuesto, puede coincidir con el examen del fondo de la litis, debe precisarse que, por tratarse de una medida provisional, producto de un juicio preliminar, no tiene carácter definitivo, pues, de conformidad con el 18 Consejo de Estado, Sección Quinta; expediente 05001-23-33-000-2019-02852-01; MP Rocío Araujo Oñate. 19 Nota del original: «BENAVIDES José Luis.

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo comentado y concordado. Ed. Universidad Externado de Colombia. 2013 pg. 496». 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta; auto del 29 de enero de 2014; expediente 11001-03-27-000-2013-00014-00 (20066); C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Juan José Garzón Castañeda Demandada: Tatiana Judith Gaona Pinzón, representante a la Cámara por la CITREP 4, periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00129-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 artículo 235 ibidem, existe la posibilidad de modificarla o revocarla y aún de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones, caso en el cual, esta debe levantarse.

De otro lado, en el contencioso electoral, para que proceda la medida de suspensión provisional debe establecerse que el acto acusado es violatorio de alguna de las disposiciones que se consideran infringidas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, según lo dispone el artículo 231 del CPACA, aplicable a este trámite especial por remisión del artículo 296 ibidem.

Lo anterior, en tanto el artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, norma especial para este tipo de procesos, establece que la solicitud debe ser presentada en la demanda y resolverse en el auto admisorio, por lo que, resulta apenas razonable y acorde con la tutela judicial efectiva, que su decreto bien pueda fundarse en los argumentos invocados tanto en el libelo inicial como en el escrito contentivo de la petición cautelar21. 2.4.

Caso concreto Como se explicó en precedencia, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto de elección de la señora Tatiana Judith Gaona Pinzón como representante a la CITREP 4 para el periodo 2026-2030. En síntesis, sostuvo que la accionada incurrió en la inhabilidad prevista en el artículo 17922 de la Constitución Política, por cuanto ejerció autoridad administrativa en el mismo territorio donde resultó elegida dentro del año anterior a la inscripción de su candidatura.

Agregó que, si bien renunció formalmente a su cargo el 5 de marzo de 2025, los registros de ADRES, ASOPAGOS y otros elementos probatorios darían cuenta de que continuó ejerciendo funciones como subgerente de la E.S.E. Hospital Regional del Norte durante los meses de marzo y abril de esa anualidad. De la misma manera, indicó que, con fundamento en la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado dentro del expediente «2019-00031-00», el periodo inhabilitante debía contabilizarse desde la «inscripción» de la candidatura de la accionada, efectuada el 8 de diciembre de 2025, por lo que comprendía actuaciones realizadas desde el 8 de diciembre de 2024.

Al respecto, se impone aclarar que, en los términos del artículo 231 del CPACA, transcrito previamente, el examen de la procedencia de la suspensión provisional se circunscribe a la confrontación del acto demandado con las normas superiores 21 Consejo de Estado, Sección Quinta; auto de rectificación jurisprudencial del 27 de febrero de 2020; expediente 17001- 23-33-000-2019-00551-01;

C.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 22 Se recuerda que, en la solicitud de medida cautelar, presentada en escrito separado de la demanda, el demandante solo hizo referencia al artículo 179 de la norma superior, sin especificar el numeral. Demandante: Juan José Garzón Castañeda Demandada: Tatiana Judith Gaona Pinzón, representante a la Cámara por la CITREP 4, periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00129-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 invocadas como vulneradas por la parte actora, así como al estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y su traslado23.

Por consiguiente, en este caso, no se abordarán aspectos como la apariencia de buen derecho, el perjuicio de la mora, o cualquier otro criterio que sea propio de medidas cautelares distintas de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo24. Precisado lo anterior, la Sala advierte que, en el escrito de la medida, la parte actora señaló como vulnerado el artículo 179 de la Constitución Política sin identificar expresamente el numeral correspondiente.

Pese a ello, del análisis integral de la solicitud cautelar se desprende que el reproche se fundamenta en la configuración de la inhabilidad prevista en el numeral 2.º de dicha disposición, en particular, por el presunto ejercicio de autoridad administrativa por parte de la accionada; planteamiento que coincide con el contenido y la norma citada en el concepto de violación referido en la subsanación de la demanda.

En consecuencia, la confrontación entre el acto acusado y las normas superiores invocadas como infringidas se efectuará a partir de ese específico parámetro constitucional. Así las cosas, se tiene que la inhabilidad invocada dispone:

ARTÍCULO 179. No podrán ser congresistas: […] 2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. […] Sobre el particular, la Sala Electoral del Consejo de Estado25 ha definido los elementos que deben concurrir para su configuración, los cuales pueden identificarse así: - Subjetivo: Empleado Público.

El artículo 123 de la Carta Política de 1991 estableció la categoría genérica que denominó servidores públicos, los cuales se pueden discriminar en tres clases: i) empleados públicos, ii) miembros de corporaciones públicas y iii) trabajadores oficiales. - Temporal: 12 meses anteriores a la elección. La norma dispone que la condición de empleado público, acompañado por el ejercicio de la jurisdicción, autoridad civil, política, administrativa o militar, debe ejercerse durante los doce meses anteriores a la fecha de la elección. El extremo temporal final es el día de la celebración de los respectivos comicios, para contabilizar el término inhabilitante hacia atrás, 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; providencia del 21 de mayo de 2026; expediente 11001-03-28-000-2026-00067-00;

C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; providencia del 30 de abril de 2026; expediente 11001-03-28-000-2026-00052-00; C.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 25 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP Carlos Enrique Moreno Rubio, sentencia del 16 de febrero de 2023, Rad. 11001-03-28-000-2022-00053-00, demandantes: Hernando Jerez Villamizar y otros, demandado: Álvaro Leonel Rueda Caballero – representante a la Cámara de Santander – periodo 2022-2026.

Demandante: Juan José Garzón Castañeda Demandada: Tatiana Judith Gaona Pinzón, representante a la Cámara por la CITREP 4, periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00129-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 hasta completar los doce meses, que constituiría el extremo temporal inicial del factor prohibicionista. - Objetivo: Ejercicio de jurisdicción o autoridad (política, civil, administrativa o militar).

Este elemento corresponde al complemento directo como acción o actividad del sujeto calificado. - Territorial: Su configuración se circunscribe al territorio donde se lleve a cabo la respectiva elección. Aunado a lo anterior, la Sección Quinta26 ha sido enfática en señalar que «[…] es necesari[a] la materialización concurrente de todos los elementos mencionados en el párrafo anterior para que el juez electoral pueda decretar la configuración de la causal de nulidad contenida en el artículo 179.2 superior.

En ese orden de ideas, si faltare alguno de ellos, no habrá lugar a decretar la anulación de la elección bajo el amparo de dicho presupuesto normativo». (Negrilla propia). Ahora bien, se tiene que la parte demandante adujo allegar los siguientes medios de prueba: No obstante, junto con la demanda y la solicitud de medida cautelar el interesado anexó los formularios E-6 OV, E-8 OV de inscripción de la candidatura y el E-26 CTP de 15 de marzo de 2026, correspondiente al acto demandado.

Adicionalmente, obra un escrito cuya referencia indica que se trata de una petición de revocatoria de la inscripción de la candidatura de la accionada, dirigida al Consejo Nacional Electoral, con fundamento en «[…] los indicios graves y concordantes de financiación privada directa de campaña, conducta expresamente vedada por el artículo transitorio 8° del Acto Legislativo 02 de 2021, que establece el régimen constitucional especial y de orden público de las CITREP […]».

Así mismo, aportó la Resolución 1081 de 2026 de la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral, «Por la cual se autorizan y distribuyen los ANTICIPOS de la financiación estatal para las elecciones a las Circunscripciones Transitorias 26 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP Carlos Enrique Moreno Rubio, sentencia del 10 de noviembre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00046-00, 11001-03-28-000-2022-00045-00, 11001-03-28-000-2022-00069-00 y 11001-03-28- 000-2022-00077-00, demandantes: Elaine Alejandra Peraza Oñate y otros, demandado: Hugo Alfonso Archila Suárez – representante a la Cámara por la circunscripción departamental de Casanare 2022-2026.

El actor allegó, también, un documento que aparentemente corresponde a la E.S.E Hospital Regional Norte, denominado «plataforma estratégica», el cual contiene una descripción general de la entidad, sus valores, objetivos y principios institucionales. Finalmente, obran varios escritos radicados por el demandante, en ejercicio del derecho de petición27, ante distintas autoridades, entre ellas, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES)28, la E.S.E. Hospital Regional del Norte29 y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV)30.

Nótese que ninguno de los documentos allegados por la parte actora corresponde a actos administrativos relacionados con la situación laboral de la demandada, certificaciones de vinculación o desvinculación, constancias de ejercicio funcional, o cualquier otro medio de convicción apto para acreditar los hechos que sustentan la demanda.

De modo que, no es posible inferir, preliminarmente, que la accionada estuviera incursa en la causal de inhabilidad invocada por la parte demandante. En efecto, los documentos aportados se limitan a dar cuenta de aspectos formales del proceso electoral, a saber, la inscripción y elección de la señora Tatiana Gaona, así como de ciertas actuaciones administrativas, sin que de ellos pueda derivarse que aquella ostentara la calidad de empleada pública ni que hubiera ejercido autoridad administrativa dentro del período constitucional fijado, con incidencia en el territorio que conforma la CITREP 4.

De igual forma, la Sala advierte que la solicitud cautelar se sustenta, en parte, en información que el accionante afirma haber solicitado a diversas entidades. No obstante, tales referencias no suplen la carga de aportar los elementos de convicción que respalden los supuestos fácticos de la demanda, pues el análisis cautelar debe fundarse en pruebas efectivamente incorporadas al expediente y no en hipótesis o expectativas probatorias.

En estas condiciones, el material probatorio aportado por el interesado no permite establecer, siquiera de manera sumaria, los hechos que sirven de fundamento a la causal de inhabilidad alegada ni realizar la confrontación exigida por el artículo 231 del CPACA. 27 No fueron aportadas las respuestas a esas peticiones. 28 Para que se certifique el estado de afiliación de la demandada para los meses de marzo y abril de 2025. 29 Relacionados con las funciones y desvinculación de la señora Tatiana Gaona. 30 Con el fin de que informe el número total de personas incluidas en el Registro único de Víctimas (RUV) con domicilio en los municipios de Tibú, El Tarra, Puerto Santander, Sardinata y Bucarasica; así como qué porcentaje del censo electoral de la CITREP 4 ostenta la calidad de víctima, con el fin de establecer la relevancia del servicio de salud en esa población de especial protección. Demandante: Juan José Garzón Castañeda Demandada: Tatiana Judith Gaona Pinzón, representante a la Cámara por la CITREP 4, periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00129-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Por el contrario, el Consejo Nacional Electoral31 allegó la Resolución 0406 de 2026, mediante la cual negó la revocatoria de la inscripción de la señora Tatiana Gaona, al no encontrar acreditado el elemento temporal32 de la inhabilidad prevista en el artículo 179.2 de la Constitución, con fundamento en una certificación de 30 de abril de 2025 expedida por la E.S.E. Hospital Regional del Norte33: No obstante, dicho soporte no obra en el expediente, por lo que la información contenida en la aludida resolución puede valorarse como un indicio que permite inferir, de manera preliminar, que la demandada no habría mantenido vínculo con la E.S.E. con posterioridad al 5 de marzo de 2025, lo que, en línea con la tesis actual de la Sección Quinta, conduce, prima facie, a descartar la configuración del requisito temporal de la inhabilidad.

Sin embargo, esta inferencia no resulta concluyente. En efecto, atendiendo a los planteamientos del demandante, se hace necesario agotar la etapa probatoria, en la cual deberán recaudarse y valorarse los medios de convicción pertinentes para establecer, con certeza, si se configura la causal invocada. Bajo ese entendido, tampoco resulta procedente abordar la discusión relacionada con el elemento temporal de la inhabilidad en el marco de las CITREP ni la eventual aplicación de criterios especiales para el cómputo del período inhabilitante, aspectos que deberán examinarse en la sentencia que resuelva de fondo la controversia.

Conforme a lo expuesto, la Sala no encuentra acreditados los requisitos necesarios para decretar la medida cautelar solicitada, en razón a que, no se advierte, a partir de los elementos de juicio allegados por el demandante, la infracción normativa que alega. En todo caso, comoquiera que el análisis efectuado no constituye prejuzgamiento, según lo establecido en el artículo 229 del CPACA, 31 Durante el término de traslado de la medida cautelar. 32 Único elemento estudiado por la autoridad electoral. 33 Tomado de la resolución del Consejo Nacional Electoral.

Demandante: Juan José Garzón Castañeda Demandada: Tatiana Judith Gaona Pinzón, representante a la Cámara por la CITREP 4, periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00129-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 corresponderá a la Sección Quinta del Consejo de Estado pronunciarse nuevamente sobre los aspectos aquí dilucidados en la sentencia que ponga fin a la litis, una vez se surta el respectivo debate probatorio. 2.5.

Otros asuntos Por último, junto con los escritos a través de los cuales se descorrió traslado de la medida cautelar se aportaron poderes otorgados por: i) la demandada al abogado Armando Quintero Guevara; y ii) el jefe de la Oficina Jurídica del Consejo Nacional Electoral al abogado Eduardo Chinome Castillo; con el fin de que ejerzan su representación judicial dentro del proceso de la referencia, respectivamente.

Al cumplir dichos mandatos con los requisitos de ley, habrá de reconocérseles personería para el efecto a los referidos profesionales del derecho, en los términos de los poderes allegados. Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, 3.

RESUELVE

PRIMERO: ADMITIR la demanda de nulidad electoral instaurada por el señor Juan José Garzón Castañeda, tendiente a obtener la nulidad del acto que declaró la elección de la señora Tatiana Judith Gaona Pinzón como representante a la Cámara por la Circunscripción Transitoria Especial de Paz CITREP 4, periodo 2026-2030. En consecuencia, se dispone: 1.

Notificar personalmente a la señora Tatiana Judith Gaona Pinzón, en la forma prevista en el numeral 1.º del artículo 205 del CPACA, esto es, enviando copia digital de la presente providencia a la dirección electrónica suministrada por la parte actora. En caso de no poder efectuarse dicha diligencia, continúese con el trámite establecido en los literales b) y c) del numeral 1.º del artículo 277 del CPACA. 2.

Notificar personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 277 (numerales 2 y 3) del CPACA, a los siguientes sujetos procesales: a) Al presidente del Consejo Nacional Electoral. b) Al Ministerio Público. 3.

Notificar por estado a la parte actora, de acuerdo con lo previsto en el numeral 4.° del artículo 277 del CPACA. Demandante: Juan José Garzón Castañeda Demandada: Tatiana Judith Gaona Pinzón, representante a la Cámara por la CITREP 4, periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00129-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 4.

Correr traslado de la demanda por el término de quince (15) días, según lo preceptuado en el artículo 279 del CPACA, en concordancia con el numeral 2.º del artículo 205 ibidem. 5. Advertir a la autoridad vinculada que durante el término señalado en el numeral anterior, deberá allegar de forma íntegra los documentos donde consten los antecedentes del acto acusado, que se encuentren en su poder, y que el incumplimiento de este deber legal constituye falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto (art. 175 parágrafo 1.° del CPACA). 6.

Informar a la comunidad sobre la existencia del proceso por medio de la página web de esta corporación, como lo ordena el numeral 5.º del artículo 277 del CPACA. 7. Remitir al buzón de correo electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado copia electrónica de la presente providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, en cumplimiento al mandato del artículo 199, inciso final del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.

SEGUNDO: NEGAR el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto de elección de Tatiana Judith Gaona Pinzón como representante a la Cámara por la Circunscripción Transitoria Especial de Paz CITREP 4.

TERCERO: RECONOCER personería al abogado Armando Quintero Guevara, identificado con cédula de ciudadanía 13.487.199 y tarjeta profesional 93.352 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado de la demandada, señora Tatiana Judith Gaona Pinzón, en los términos del poder visible en la actuación 18 del expediente digital que obra en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI.

CUARTO: RECONOCER personería al abogado Eduardo Chinome Castillo, identificado con cédula de ciudadanía 1.052.387.350 y tarjeta profesional 335.022 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado del Consejo Nacional Electoral, en los términos del poder visible en la actuación 20 del expediente digital que obra en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Ausente con permiso Demandante: Juan José Garzón Castañeda Demandada: Tatiana Judith Gaona Pinzón, representante a la Cámara por la CITREP 4, periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00129-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx