1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 13001-33-33-000-2026-00273-01 Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y otros Tema: Confirma improcedencia por subsidiariedad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el demandante contra la sentencia de 19 de junio de 2026, por medio de la cual la Sala de Decisión 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar declaró improcedente la acción de cumplimiento.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor José Gabriel Ortega Gómez demandó a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, en adelante ANLA, a la Agencia Nacional de Infraestructura, en delante ANI, y a la Concesión Costera Cartagena Barranquilla SAS, por el presunto incumplimiento del artículo 2, numeral 1, de la Resolución 1290 del 13 de octubre de 2015.

En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: […]. PRIMERA: CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN EXPRESA. Que se ordene a la CONCESIÓN COSTERA CARTAGENA BARRANQUILLA S.A.S. cumplir de manera inmediata la obligación contenida en el Artículo Segundo, numeral 1 de la Resolución 1290 del 13 de octubre de 2015, la cual autorizó y ordenó la ejecución de la obra denominada «Nueva Calzada (Sector 4)».

Esta obligación es expresa y vigente, según consta en la página 15 (Tabla 0-3, Ítem 3) y se detalla técnicamente en la página 24 (Unidad Funcional 1, Sector 4) de la citada Resolución, donde se define textualmente su alcance como: «Construcción de una nueva calzada de servicio bidireccional y cicloruta entre las abscisas K2+860.84 y K4+460». 2.

SEGUNDA: Que se ordene a las entidades accionadas garantizar la movilidad segura de la comunidad de La Boquilla, mediante la ejecución efectiva de la obra ordenada en la Resolución 1290 de 2015, dentro de un término perentorio fijado por el despacho, debiendo las entidades accionadas presentar un cronograma de ejecución que garantice el cumplimiento efectivo de la orden impartida, bajo apercibimiento de las medidas coercitivas previstas en la Ley 393 de 1997. 3.

TERCERA: Que se ordene a las entidades accionadas rendir informes periódicos al despacho sobre el avance del cumplimiento de la orden impartida, con intervención del Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y otros Radicación: 13001-33-33-000-2026-00273-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Ministerio Público, a efectos de garantizar la verificación y seguimiento efectivo de la misma [1]. 2.

Hechos La parte actora indicó que, mediante la Resolución 1290 del 13 de octubre de 2015, la ANLA otorgó licencia ambiental a la sociedad Concesión Costera Cartagena Barranquilla SAS, para la ejecución del proyecto denominado «Construcción Segunda Calzada Carretera Cartagena-Barranquilla, Ruta 90 A, Tramo 1 entre el PR0+000 al PR7+500 de la vía al Mar», localizado en el departamento de Bolívar, particularmente en el Distrito de Cartagena de Indias, y correspondiente, en lo que interesa al presente asunto, al sector comprendido entre el Anillo Vial de Crespo y La Boquilla.

Indicó que, en desarrollo de ese proyecto, se contempló para el denominado Sector 4 la construcción de una calzada de servicio bidireccional y ciclorruta, obligación desarrollada en el Plan de Manejo Ambiental, específicamente en la ficha GS-07 «Accesibilidad, seguridad de la población y fomento a la seguridad vial», medida 4 «Restablecimiento de accesibilidad», que previó una vía de servicio con andén y ciclorruta en el tramo comprendido entre las abscisas K1+225 y K4+460.

Sostuvo que dicha obra no fue ejecutada en su totalidad, pues únicamente se construyó el tramo comprendido entre las abscisas K1+225 y K2+860, mientras permanece pendiente el sector comprendido entre K2+860 y K4+460, correspondiente a la zona de La Boquilla. Afirmó que la propia ANLA, en ejercicio de sus funciones de control y seguimiento ambiental, constató el incumplimiento de esa obligación. En particular, refirió que mediante el auto 010593 del 29 de noviembre de 2024 se verificó que la obra no había sido ejecutada integralmente y que esa situación ocasionaba restricciones a la movilidad, incremento en los tiempos de desplazamiento y riesgo de accidentes debido al tránsito en contraflujo.

Agregó que, mediante el auto 006513 del 31 de julio de 2025, la ANLA ordenó iniciar procedimiento sancionatorio ambiental contra la concesionaria por el presunto incumplimiento de la medida 4 de la ficha GS-07 del Plan de Manejo Ambiental, específicamente respecto de la construcción del tramo de la calzada de servicio bidireccional comprendido entre las abscisas K2+860.84 y K4+460.

Manifestó que, pese a las actuaciones adelantadas por la autoridad ambiental, la obra continuaba sin ejecutarse y que las medidas implementadas por la concesionaria no sustituían la obligación prevista en la licencia ambiental, circunstancia que, a su juicio, mantenía afectadas las condiciones de movilidad y seguridad vial de los habitantes de La Boquilla. 1 Se transcribe tal cual aparece en la demanda de cumplimiento.

Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y otros Radicación: 13001-33-33-000-2026-00273-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Con el propósito de constituir en renuencia a las accionadas, el 27 de marzo de 2026 el señor José Gabriel Ortega Gómez presentó, ante la ANLA, la ANI y la Concesión Costera Cartagena Barranquilla SAS, solicitud de cumplimiento, en la que requirió la ejecución inmediata de la obligación que estimó contenida en la Resolución 1290 de 2015.

Ante la persistencia del incumplimiento alegado, promovió la presente acción con el propósito de que se ordenara ejecutar la calzada de servicio bidireccional y la ciclorruta, garantizar condiciones seguras de movilidad para la comunidad de La Boquilla y disponer la presentación de un cronograma e informes periódicos sobre el avance de las obras. 3.

Admisión de la demanda En auto de 20 de mayo de 2026, el ponente del Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la demanda y ordenó notificar a las accionadas y al Ministerio Público. Luego, por medio de providencia de 17 de junio de 2026, decretó las pruebas dentro del presente trámite judicial. 4. Informes 4.1. La Concesión Costera Cartagena Barranquilla SAS se opuso a las pretensiones y sostuvo que la construcción del tramo reclamado dejó de formar parte de sus obligaciones contractuales.

Explicó que las dificultades para adelantar la gestión predial con el Consejo Comunitario de La Boquilla dieron lugar al reconocimiento de un evento eximente de responsabilidad y a la posterior modificación del contrato de concesión, mediante la cual se excluyó el tramo pendiente y se reasignaron los recursos destinados a su construcción. Agregó que la licencia ambiental es un acto habilitante y condicionado, pero no constituye por sí misma la fuente de la obligación contractual de construir.

Finalmente, alegó la improcedencia de la acción por falta de renuencia, existencia de otros mecanismos judiciales y ausencia de un mandato imperativo e inobjetable. 4.2. La ANLA afirmó que ha ejercido las funciones de control y seguimiento que le corresponden, pues verificó el presunto incumplimiento de las obligaciones ambientales y, mediante el auto 006513 del 31 de julio de 2025, ordenó iniciar procedimiento sancionatorio ambiental contra la concesionaria.

Por ello, consideró que no resulta procedente obtener mediante la acción de cumplimiento una orden que desconozca o interfiera con las etapas y garantías propias de dicho procedimiento administrativo. También alegó la existencia de otros mecanismos de defensa judicial y la ausencia de renuencia. 4.3. La ANI manifestó que no es titular de la licencia ambiental ni ejecutora de las medidas de manejo previstas en ella y que la responsabilidad por su cumplimiento corresponde a la concesionaria.

Explicó que, como consecuencia del evento eximente de responsabilidad, se desafectó parte del tramo inicialmente previsto para la calzada de servicio y la ciclorruta. Finalmente, sostuvo que la acción era Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y otros Radicación: 13001-33-33-000-2026-00273-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co improcedente porque el acto administrativo invocado no contiene, a su juicio, una obligación clara, expresa y exigible a su cargo, existen otros mecanismos judiciales y no se acreditó su renuencia. 5.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 19 de junio de 2026, la Sala de Decisión 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar declaró improcedente la acción de cumplimiento. Consideró que, aunque el actor sí acreditó el requisito de constitución en renuencia, pues, el 27 de marzo de 2026, solicitó a las accionadas el cumplimiento de la Resolución 1290 de 2015, no se satisfacían los demás presupuestos de procedencia previstos en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997.

En particular, estimó que el demandante disponía de otro mecanismo judicial idóneo y eficaz, de naturaleza colectiva, mediante el cual podía procurar la ejecución de la obra y la protección de la movilidad de la comunidad de La Boquilla; además, destacó que la ANLA había iniciado un procedimiento administrativo sancionatorio ambiental relacionado con el incumplimiento alegado.

Finalmente, señaló que no se demostró la existencia de un perjuicio grave e inminente que permitiera superar la subsidiariedad de la acción. Por estas razones, concluyó que no correspondía efectuar un estudio de fondo sobre el deber reclamado y declaró improcedente la acción. 6. Impugnación La parte actora sostuvo, en primer lugar, que el Tribunal equiparó indebidamente la acción popular en curso con la acción de cumplimiento, pese a que tienen objetos y pretensiones diferentes.

Explicó que la primera, promovida desde 2022, busca proteger derechos colectivos relacionados con el acceso e ingreso seguro a La Boquilla, mientras que la presente acción pretende específicamente obtener el cumplimiento de la obligación contenida en la Resolución 1290 de 2015, consistente en construir la calzada de servicio bidireccional, andén y ciclorruta.

Por ello, reprochó que el Tribunal no hubiera analizado concretamente la identidad, idoneidad y eficacia de la acción popular antes de considerarla un mecanismo judicial alternativo. En segundo lugar, cuestionó que el Tribunal considerara el procedimiento sancionatorio ambiental adelantado por la ANLA como otro mecanismo para satisfacer sus pretensiones, pues este es un trámite administrativo y no un instrumento judicial de defensa en los términos del artículo 9 de la Ley 393 de 1997.

Añadió que su finalidad es determinar la existencia de una infracción e imponer las sanciones correspondientes, pero no obtener directamente la ejecución material de la obra reclamada. Asimismo, señaló que las providencias de la Corte Suprema de Justicia aportadas al expediente habían descartado la tutela para obtener el cumplimiento de la Resolución 1290 de 2015, por lo que declarar también improcedente esta acción generaría, a su juicio, un riesgo de denegación material de justicia. Finalmente, afirmó que el Tribunal omitió valorar adecuadamente la afectación actual de la comunidad y los argumentos relevantes aportados al proceso, pues la propia Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y otros Radicación: 13001-33-33-000-2026-00273-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co ANLA constató el incumplimiento y los riesgos derivados de la falta de ejecución de la obra.

Agregó que la Resolución 1290 de 2015 contiene una obligación clara, expresa, vigente y exigible que no podía ser dejada sin efectos por modificaciones posteriores del contrato de concesión ni por la redistribución de los recursos destinados a las obras. Con fundamento en ello, solicitó revocar la sentencia, declarar procedente la acción, estudiar de fondo el deber reclamado e impartir las órdenes necesarias para su efectivo cumplimiento.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 19 de junio de 2026 de la Sala de Decisión 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.

Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 19 de junio de 2026. Para lo anterior, la Sala plantean los siguientes: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a las accionadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? 3.

Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto (iv) el fondo del asunto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo2 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial 2 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y Sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y otros Radicación: 13001-33-33-000-2026-00273-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Teniendo en cuenta que Colombia es un estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló: [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del [e]stado [s]ocial de [d]erecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo3. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].

La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]4. 3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 4 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y otros Radicación: 13001-33-33-000-2026-00273-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) No pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii., iii. y iv.], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de lo pretendido. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política5.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»6.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado7. 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP.

Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000-2004- 0047-01(ACU), MP. Darío Quiñones Pinilla. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000-2011- 00891-01 (ACU), MP.

Susana Buitrago Valencia (E). Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y otros Radicación: 13001-33-33-000-2026-00273-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,8 a menos que estén apropiados;9 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales. En este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 constitucional10. 3.3.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este11 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»12. Igualmente, esta Sección13 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la 8 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000-2000- 4673-01(ACU).

MP. Darío Quiñones Pinilla. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000-2015- 00493-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro. 10 Sentencia antes citada. 11Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.

Mauricio Torres Cuervo. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000-2011- 00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y otros Radicación: 13001-33-33-000-2026-00273-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[14] (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»15. En el caso concreto, el accionante acompañó escrito, del 27 de marzo de 2026, en el que le solicitó a las accionadas el cumplimiento del artículo 2, numeral 1, de la Resolución 1290 del 13 de octubre de 2015, para que las accionadas, respecto del proyecto denominado «Construcción Segunda Calzada Carretera Cartagena- Barranquilla, Ruta 90 A, Tramo 1 entre el PR0+000 al PR7+500 de la vía al Mar», localizado en el departamento de Bolívar, dispongan: a) cronograma cierto de ejecución de la obra; b) entidad responsable de su ejecución; c) fecha de inicio y terminación de la construcción; d) medidas provisionales para mitigar los impactos mientras se ejecuta la obra.

Al respecto, obra en el expediente respuesta del 6 de abril de 2026 de la Concesión Costera Cartagena Barranquilla SAS en la que se indicó que la disposición invocada no contiene un deber imperativo e inobjetable. 14 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU- 2003-00724, MP.

Darío Quiñones Pinilla». 15 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.

Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y otros Radicación: 13001-33-33-000-2026-00273-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Lo anterior es suficiente para que la Sala entienda agotado el requisito de constitución en renuencia, toda vez que en el expediente no se observa que respuesta por parte de la ANI ni el ANLA y la de la sociedad Costera Cartagena Barranquilla SAS resulta contraria al querer de la actora.

Por tanto, se pasará al estudio de procedencia de este medio de control. 3.4. Normas que se piden cumplir y procedencia de la acción. La Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectiva la observancia de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es el acatamiento del ordenamiento jurídico vigente.

La demandante invocó como disposición incumplida el artículo 2, numeral 1, de la Resolución 1290 del 13 de octubre de 2015, vigente, por lo que satisface en este caso el primer presupuesto de procedencia. Sin embargo, en cuanto a la subsidiariedad, la Sala advierte que confirmará la sentencia impugnada. Si bien la acción popular y la acción de cumplimiento tienen naturaleza y presupuestos distintos, lo relevante para efectos del artículo 9 de la Ley 393 de 1997 es establecer si existe otro instrumento judicial idóneo para obtener la protección pretendida.

En este caso, el actor busca la construcción de una calzada de servicio bidireccional, andén y ciclorruta, así como garantizar la movilidad segura de la comunidad de La Boquilla, pretensiones estrechamente relacionadas con los derechos colectivos cuya protección se persigue mediante la acción popular que actualmente se encuentra en curso.

Por ello, la diferencia formal entre ambos mecanismos no desvirtúa la existencia de otro instrumento judicial apto para atender la situación material planteada. De otra parte, le asiste razón al recurrente al señalar que el procedimiento sancionatorio ambiental adelantado por la ANLA no constituye otro instrumento judicial, pues se trata de una actuación administrativa.

Además, como lo reconoce el propio impugnante, dicho trámite tiene una finalidad sancionatoria, correctiva o retributiva, dirigida a establecer la eventual responsabilidad por la infracción de las obligaciones ambientales e imponer las sanciones correspondientes. Sin embargo, esa finalidad es ajena a la acción de cumplimiento, cuyo objeto es hacer efectivo un deber contenido en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo, y no establecer responsabilidades ni imponer sanciones.

Por tanto, aunque la Sala se aparta de este fundamento del Tribunal, ello no conduce a revocar la decisión. Asimismo, como lo informaron las accionadas en la ejecución del proyecto do «Construcción Segunda Calzada Carretera Cartagena-Barranquilla, Ruta 90 A, Tramo 1 entre el PR0+000 al PR7+500 de la vía al Mar», se reconoció un evento eximente de responsabilidad y se modificó el contrato de concesión, situación que implicó la exclusión del tramo pendiente y se reasignaron los recursos destinados a su construcción. Es decir, la construcción del tramo de la calzada de servicio bidireccional comprendido entre las abscisas K2+860.84 y K4+460, que se pretende materializar con este mecanismo judicial, implicaría que el juez de cumplimiento Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y otros Radicación: 13001-33-33-000-2026-00273-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co ordene la apropiación y ejecución de un nuevo presupuesto, sin embargo ello no es procedente porque conlleva un gasto que no se encuentra acreditado que está presupuestado.

Finalmente, tampoco se acreditó un perjuicio grave e inminente que permita superar la causal de improcedencia. Aunque la actor refiere dificultades de movilidad y riesgos de accidentalidad para la comunidad de La Boquilla, tales circunstancias no demuestran la necesidad excepcional de intervención del juez de cumplimiento pese a la existencia del mecanismo judicial colectivo.

En consecuencia, se confirmará la sentencia que declaró improcedente la acción, sin que corresponda efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la existencia, alcance o exigibilidad de la obligación invocada. Del anterior análisis, se concluye que esta Sección confirmará la sentencia proferida el 19 de junio de 2026, pero de conformidad con razones aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA:

PRIMERO. Confirmar la sentencia de 19 de junio de 2026 de la Sala de Decisión 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar, pero por lo expuesto en esta sentencia.

SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Esta providencia judicial fue firmada electrónicamente. Usted puede consultarla con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx