Radicado: 25000-23-36-000-2014-00617-01 (56400) Demandante: Corporación Vida (CORPOVIDA) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: Reparación directa (actio in rem verso) Radicación: 25000-23-36-000-2014-00617-01(56400) Demandante: Corporación Vida (CORPOVIDA).
Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Temas: Enriquecimiento sin causa. Actio in rem verso. Buena fe objetiva Reiteración jurisprudencia¡. Ejecución de servicios educativos sin contrato. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de¡ 9 de noviembre de 2015, proferida en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda.
1. SINTESIS DEL CASO CORPOVIDA y el Ministerio de Educación Nacional ("MEN") —como ordenador del gasto del Fondo de Fomento de Atención Integral de la Primera Infancia— ceebraron un convenio para la prestación del servicio educativo en varios municipios del país. En el acuerdo de voluntades, acordaron que el agotamiento de recursos asignados daría lugar a la extinción del convenio.
El MEN indicó que el 21 de septiembre de 2010 se terminarían los recursos, por lo que era necesario celebrar un nuevo convenio para amparar lo que restaba del año. Sin embargo, sin un convenio adicional, CORPOVIDA prestó servicios educativos. Pretende obtener, en este proceso, el pago de los servicios educativos prestados tras la terminación del convenio, invocando el enriquecimiento sin justa causa, y la vulneración del principio de buena fe.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 2.1.1. El ocho (8) de mayo de dos mil catorce (2014)1 la Corporación Vida (CORPOVIDA) demandó en ejercicio del medio de control de reparación directa a la Nación, Ministerio de Educación Nacional (en adelante, el Ministerio o el MEN), con las pretensiones de que: (i) fuera declarada la "prestación del servicio para brindar E. 1-11, c. 1. t Radicado: 25000-23-36-000-2014'00617-01 (56400) Demandante: Corporación Vida (CORPOVIDA) atención integral en educación inicial, cuidado y nutrición, a los niños y niñas menores de cinco (5) años del.S!SBEN 1 y II o desplazados, beneficiarios del Programa de Atención Integral a la Primera Infancia - PA IP! en la modalidad de entorno familiar", que la actora ejecutó entre el 22 de septiembre y el 15 de diciembre de 2010, y que la obligación a pagar el precio de dichas prestaciones debía ser asumido por la entidad demandada; y (u) en consecuencia, solicita condenar al Ministerio a pagar la suma de trescientos dieciocho millones quinientos nueve mil cuatrocientos treinta y nueve pesos ($318'509.439) como contraprestación del servicio, más los intereses moratorios que se causen "desde el 17 de mayo de 2012 hasta cuando se verifique el pago de la obligación".
A modo de pretensión subsidiaria, CORPOVIDA solicitó que, de no prosperar el medio de control anteriormente referido, le fueran reconocidas las mismas pretensiones a través del medio de control de controversias contractuales, controvirtiendo el acta de liquidación bilateral del convenio. 2.1.2. En el aparte fáctico de la demanda, CORPOVIDA relata que: 2.1.2.1.
El 22 de octubre de 2009 fue suscrito el convenio FF1 13118 entre CORPOVIDA y el MEN, que tenía por objeto la prestación del servicio de educación inicial, cuidado y nutrición a los niños entre O y 5 años pertenecientes al SISBEN 1 y II o desplazados del programa de atención de primera infancia (PAIPI). El convenio inició el 15 de abril de 2010. 2.1.2.2.
El 6 de septiembre de 2010, el gerente del Fondo de Fomento de Atención Integral de la Primera Infancia (en adelante, el Fondo) informó a CORPOVIDA que los recursos destinados a la ejecución terminarían el 21 de septiembre de ese año. 2.1.2.3. Pese a que fueron radicados documentos para adicionar el valor del convenio y mantener el servicio a los menores vulnerables, el pacto no fue modificado.
Sin embargo, CORPOVIDA la continuó ejecutando de buena fe. 2.1.2.4. Posteriormente, en la etapa de liquidación del convenio, la entidad se negó a reconocer los mayores valores ejecutados alegando falta de presupuesto. 2.2. Trámite procesal relevante 2.2.1. El 25 de agosto de 2014 el Tribunal admitió la demanda, adecuándola al medio de control de reparación directa2 y dispuso la notificación a la demandada, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al representante del Ministerio Público.
El Ministerio no contestó la demanda. 2.2.2. En la audiencia inicial, que comenzó el 14 de septiembre de 2015, el Tribunal saneó el proceso, al considerar que el medio de control ejercido era el de reparación directa. Así mismo, decretó pruebas de oficio3. 2 E. 23, c. 1 E. 52 (en CD), 53-55 (acta de la audiencia), c. 1. Radicado: 25000-23-36-000-2014-00617-01 (56400) Demandante: Corporación Vida (CORPOVIDA) 2.2.3.
El 9 de noviembre de 2015 prosiguió la audiencia inicia14. El Tribunal declaró la legitimación en la causa de las partes, no encontró configurada la caducidad de¡ medio de control, y fijó el litigio en estos términos: "El litigio está sujeto a establecer si CORRO VIDA prestó los servicios a que hace referencia el contrato 13118 suscrito entre esta corporación y el Ministerio de Educación el 30 de julio de 2010, como adicional, o el 22 de octubre de 2009 como contrato principal, por cuanto, desde el 21 de septiembre de 2010 se le advirtió a CORPOR VIDA [sic] que no existía disponibilidad presupuestal y se había adotado el presupuesto destinado al contrato, y que no existiendo disponibilidad presupuestal como se había pactado, el contrato había terminado, no obstante, CORPORVI'DA [sic] siguió prestando los servicios hasta diciembre de 2010.
Es • demostrar si el 22 de septiembre de 2010 hasta diciembre del mismo año, CORPO VIDA prestó los servicios contratados con el Ministerio de Educación a pesar de la advertencia de que no había disponibilidad presupuestaI' Tras comprobar que no había pruebas por practicar y/o decretar, el a quo decidió proferir fallo de primera instancia negando las pretensiones de la demanda. 2.2.4.
La parte actora apeló el fallo5, siendo admitido el recurso por esta Corporación en auto6 del 2 de marzo de 2016. 2.2.5. En la etapa para presentar alegatos de conclusión en segunda instancia, abierta mediante decisión7 del 12 de abril de 2016, la parte actora8 y la entidad demandada9 expusieron sus argumentos de cierre. El Ministerio Público guardó silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Presupuestos de la sentencia de mérito 3.1.1. La Sala es competente para conocer de este asunto en segunda instancia según las reglas del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo: y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011, "CPACA")10, toda vez que la demandada es la Nación. Además, según el artículo 150 de dicha codificación, esta Corporación conoce las apelaciones interpuestas contra las sentencias 1 de los F. 148, c. 1 (CD); f. 149-152 (acta de la audiencia), c. ppal.
F. 156-198, c. ppal. 6 F. 211, c. ppal. F. 213, c. ppal. B r. 214-242, c. ppal. E F. 243-247, c. ppal. 10 ARTICULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicbión de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa." Radicado: 25000-23-36-000-2014-00617-01 (56400) Demandante: Corporación Vida (CORPOVIDA) tribunales administrativos11, en procesos de reparación directa que, tienen segunda instancia por la cuantía del asunto12. 3.1.2.
Ahora, conforme a la causa petendi, la actora pretende el reconocimiento y pago de prestaciones económicas que, de acuerdo con la versión de la demandante, pese a haber sido desarrolladas inicialmente en el marco de un convenio, fueron ejecutadas fuera de su vigencia. De allí que el medio de control adecuado sea el de reparación directa conforme lo indicó el a quo, y lo ha señalado esta Sección en pleno13.
En ese contexto, para determinar si la demanda fue presentada oportunamente, debe tenerse en cuenta el término y la contabilización ordenada por la norma procesal aplicable a este asunto, esto es, el artículo 164, numeral 2, literal i) del CPACA, de conformidad con el cual el término de caducidad es de "dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberío conocido en la fecha de su ocurrencia".
Esto, traído al ámbito de la actio in rem verso, supone que 'la caducidad debe empezarse a contar a partir del momento en que se adquiere certeza por parte de/ actor [sic] que /a administración no va a cancelar rubro alguno por el servicio prestado"14. En el subjudice, la CORPOVIDA elevó derechos de petición solicitando el pago de los valores ejecutados por prestaciones de servicio educativo, los cuales fueron respondidos mediante el oficio 2012EE28242 del dieciséis (16) de mayo de dos mil doce (2012) que denegó la solicitud15.
Tomando en cuenta esta fecha, la demanda fue presentada de manera oportuna, el ocho (8) de mayo de dos mil catorce (2014) incluso sin tener en cuenta la suspensión del término de caducidad, que operó por el trámite de conciliación prejudicial16, que tuvo lugar entre el cuatro (4) de diciembre de dos mil doce (2012) y el veintinueve (29) de enero de dos mil trece (2013). 3.1.3.
En cuanto a la legitimación en la causa, la actora prestó los servicios entre el 21 de septiembre y el 15 de diciembre de 2010 (aptado. 3.3.5) cuya retribución solicita, por lo que está legitimada por activa en este proceso. De otro lado, comoquiera que el MEN a través del Viceministerio de Educación Preescolar, Básica y Media (en adelante, VEPBM) obró como ordenador del gasto y suscriptor del convenio (aptados. 11 CPACA: "ARTÍCULO 150.
COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, ose conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia". 12 De acuerdo con lo precisado por el articulo 152, numeral 6, del CPACA, los Tribunales Administrativos conocen en primera instancia de los procesos: " de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios minimos legales mensuales vigentes." Para el 2014, ese tope equivalía a $308000000, cifra inferior a $318509439, en la que el demandante tasó su demanda. 13 Ver: CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo contencioso Administrativo. Sección Tercera, Sala Plena. Sentencia del 19 de noviembre de 2012. Rad. 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897) 14 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 12 dejulio de 2017. Rad. 25000-23-26-000-2003-01960-01(35837), reiterada por la misma Subsección en sentencia del 31 de mayo de 2019.
Rad. 76001-23-31-000-2004-05104-01(44063), 15 F. 54-62, c. 2. 16 Según la constancia de no acuerdo suscrita por la Procuradora 146 Judicial II para Asuntos Administrativos, Luz Amparo Toro Bernal (f. 8, c. 2). Radicado: 25000-23-36-000-2014-00617-01 (56400) Demandante: Corporación Vida (CORPOVIDA) 3.3.1, 3.3.2 y 3.3.6), y en ese rol negó el reconocimiento y pago de los servicios prestados por la demandante (aptado. 3.3.7), está legitimada por pasiva. 3.2.
Identificación de los problemas jurídicos 3.2.1. El Tribunal de instancia negó las pretensiones de la demanda porque, pese a que la entidad advirtió que el plazo culminaría anticipadamente por falta de presupuesto, CORPOVIDA hizo caso omiso y continuó ejecutando el convenio bajo su cuenta y riesgo. En ese orden de ideas, la actora no puede acceder a sus peticiones afirmando que obraba con buena fe objetiva, cuando fue avisada para que, en virtud del agotamiento del presupuesto que condicionaba la vigencia contractual, suspendiera la prestación del servicio y esperara a la adición; y aun así ejecutó las prestaciones sin que el contrato continuara vigente. 3.2.2.
En el recurso de apelación, CORPOVIDA censuró la sentencia porque, en su criterio, omitió valorar las pruebas obrantes en el expediente, en las cuales consta: '1 ] que la parte demandada le sembró a la parte demandante la confianza y expectativa de celebrar un nuevo convenio con el propósito inequívoco de qérantizar la continuidad del servicio que se venía prestando en atención a la prevalencia constitucional de que gozan los niños y por la importancia que generaba la atención integral de la primera infancia que se venia prestando en esa zona del país por la demandante.
Sumado a lo expuesto, de la descripción gramáticas [sic] de los correos electrónicos en mención, se denota, que la demandada condicionó la celebración de un nuevo convenio para garantizar la continuidad del servicio que se venía prestando por la demandante al resultado de los informes de la visita de la lnterventoria y al envío de la documentación actualizada del Prestador y de su Representante Leqal' (Subrayas originales del recurso).
La apelante aduce haber cumplido con los requisitos del MEN atinentes a la visita de la interventoría —que destacó la prestación eficiente del servicio— y a la entrega de la documentación actualizada, conforme a la confianza legítima instaurada en sus actos. A tal punto que la entidad recibió informes de ejecución en los municipios de Tiquisio, Río Viejo y María la Baja, de los meses de septiembre y octubre de 2010, y no hizo ninguna censura al respecto, aceptando así la prestación. Así, la demandante encuentra configurado el enriquecimiento sin causa ya que acreditó plenamente la prestación de los servicios, el beneficio patrimonial de la parte demandada, y la ausencia de sustento jurídico que justifique dicha transferencia. 3.2.3.
Así las cosas, a esta Colegiatura le corresponde absolver el siguiente problema jurídico: ¿Conforme a los parámetros unificados de la Sección Tercera, se configuró un enriquecimiento sin justa causa del Ministerio de Educación Nacional, en desmedro de CORPOVIDA, por los servicios prestados sin contrato entre el 21 de septiembre y el 16 de diciembre de 2010? 3.3.
Pruebas objeto de valoración Radicado: 25000-23-36-000-2014-00617-01 (56400) Demandante: Corporación Vida (CORPOVIDA) Siguiendo los parámetros jurisprudenciales la Sección Tercera en pleno17 y de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo18, esta Sala de Subsección valorará los documentos presentados en copias simples que obren en el expediente.
El mismo valor suasorio tendrán las impresiones en papel de correos electrónicos19. Dicho esto, se apreciarán los siguientes elementos de convicción: 3.3.1. El 22 de octubre de 2009, la Corporación y el entonces VEPBM, «como ordenadora de/gasto del "MEN-ICETEX, CONVENIO NO. 929 DE 2008 (MEN) - 0026 DE 2008 (ICETE)), según Resolución 4479 del 7 de julio de 2009 [ ] quien en adelante se denominará "FONDO DE FOMENTO A LA ATENCION INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA")) suscribieron el convenio20 núm. 13-118 cuyo objeto era la: "Prestación de servicios para brindar atención integral en educación inicial, cuidado y nutrición, a los niños y niñas menores de cinco (5) años del SISBEN lyllo desplazados, beneficiarios del Programa de Atención Integral a la Primera Infancia —PA IP!-, en la modalidad o las modalidades de atención seleccionada(s) [ ]". 3.3.1.1.
En la cláusula quinta del convenio, el Fondo se obligó a cancelar el "valor correspondiente a la atención de niños efectivamente atendidos" a través del ICETEX. Este compromiso fue reiterado en la cláusula octava, en la que estipularon que el ((valor del presente convenio se pagará y girará con cargo a los recursos del "FONDO DE FOMENTO A LA ATENCION INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA", Convenio No. 929 DE 2008 (MEN) - 0026 DE 2008 (ICETEX)». 3.3.1.2.
En cláusula sexta del convenio, acordaron los plazos de ejecución y de vigencia en estos términos: "SEXTA - VIGENCIA Y PLAZO DE EJECUCIÓN DEL SERVICIO: El término de ejecución del presente convenio será hasta el quince (15) de diciembre de 2010 o hasta agotarlos recursos asignados, contados a partir de la fecha de suscripción del acta de inicio y la aprobación de la garantía única". 3.3.1.3.
Según la cláusula séptima, el precio del convenio era de seiscientos noventa y cuatro millones seiscientos cincuenta y un mil quinientos noventa y ocho pesos ($694'651.598), aunque las partes advirtieron que dicha suma era tomada: "[ ] como referencia para el inicio del convenio, pero no implica que el mismo se ejecute en su totalidad o se incremente, pues este podrá modificarse en la medida que aumente o disminuya el número de niños o niñas a atender en el territorio de la entidad adherente, en la modalidad que se defina, en un todo conforme con el Sistema de Información de Primera Infancia SIPI, y las indicaciones o instrucciones del Grupo de Apoyo del Fondo" 17 Sentencia del 28 de junio de 2013.
Exp. 05001-23-31-000-1996-00659-01(25022). ° Sentencia del 30 de septiembre de 2014. Exp. 11001-03-15-000-2007-01081-0O(REV). 19 En estas condiciones, la Sala considera que las copias impresas de correos electrónicos, no tachadas de falsas por la persona a quien se oponen, cuando permitan una mínima individualización, esto es cuando ofrezcan certeza sobre quien los ha elaborado, a quien se ha dirigido y cuándo, pueden ser valoradas, en tanto la individualización da lugar a asociar el contenido, lo que implica, a la luz del principio de buena fe, aceptar su autenticidad.
Eso sí, de ello no se sigue que el medio de prueba resulte par se idóneo para la demostración que se pretende, pues su valoración estará sujeto a valoración conjunta y en especial de las reglas de la sana crítica." CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 13 de diciembre de 2017.
Rad. 25000-23-26-000-2000-00082-01(36321). 20 F. 104-112, c. 1. Radicado: 25000-23-36-000-2014-00617-01 (56400) Demandante: Corporación Vida (CORPOVIDA) 3.3.1.4. En la cláusula décima sexta del convenio fueron estipuladas las razones que darían lugar a la terminación del contrato, entre las Cuales se encontraba la extinción del plazo convenido. 3.3.1.5.
El 30 de julio de 2010, las partes contratantes suscribieron el "ADICIONAL 1 AL CONVENIO NO. FPI-13-118 21, por medio del cual adicionaron al precio una suma de trescientos cuarenta y siete millones trescientos veinticinco mil setecientos noventa y nueve pesos ($347725.799), a cargo del Fondo de Fomento a la Atención de la Primera Infancia. En la justificación de la adición22, suscrita por la VEPBM como ordenadora del gasto del mencionado Fondo, la directora de Primera Infancia, el subdirector de Cobertura de Primera Infancia, y la directora del Instituto "Proinapsa", de la Universidad Industrial de Santander, se hizo constar que: "Una vez iniciada la ejecución del convenio se evidenció que los recursos calculados como valor de referencia del mismo no eran suficientes para garantizar la atención del número de niños y niñas viabilizados en el SIP!, incluyendo el valor que debía cancelarse por concepto de alistamiento y dotación. Esto ha generado la necesidad de adicionar recursos al valor inicial y de ajustar la forma de pago de los mismos". 3.3.2.
El 6 de septiembre de 2010, mediante correo electrónic023 enviado a través de una casilla del Ministerio24, el Gerente del Fondo le informó a la Corporación que, con fundamento en las cláusulas sexta y décima sexta del convenio, el plazo de ejecución estaría próximo a vencerse por el agotamiento de los recursos asignados, de la siguiente manera: «[ ] el Grupo de Apoyo del Fondo ha contrastado el valor total de los recursos asignados al Convenio FPI 13-118 contra el número de cupos y el tipo de modalidad de atención que se viene prestando, lo cual ha permitido evidenciar que el plazo de ejecución del mencionado convenio se encuentra próximo a cumplirse.
En este punto es importante informarle que la fecha en la cual se agotan la totalidad de los recursos es el 21 de septiembre del año en curso. Así las cosas, dada la prevalencia constitucional de los derechos de los niños y conociendo que el Programa de Atención Integral a la Primera Infancia es estratégico para que el país avance en el cumplimiento de la Ley 1098 de 2006 "Código de la Infancia y la Adolescencia' artículo 29, en cuanto al Derecho al desarrollo integral en la primera infancia, es indispensable suscribir un nuevo convenio en aras de garantizar la continuidad de la atención integral de la primera infancia que se viene brindando.
No obstante lo mencionado debe tenerse en cuenta que la suscripción del nuevo convenio de prestación de servicios estará supeditada al resultado de los informes de la interventoría y al cumplimiento de las acciones de mejora en los tiempos establecidos en las actas de visita firmadas por usted como prestador del servicio. Finalmente, con el fin de agilizar los trámites precontractuales establecidos se hace necesario remitir al Fondo la documentación actualizada del prestador del servicio y del representante legal, de conformidad con la lista anexa a la mayor brevedad posible)). 21 F. 116-118, c. 1. 22 F 115,c. 1. 23 Impreso: f. 12-14, c. 1. 24 MOviedo(Wjníneducacionqov.co Radicado: 25000-23-36-000-2014-00617-01 (56400) Demandante: Corporación Vida (CORPOVIDA) Los documentos enlistados eran los certificados de antecedentes (fiscales, disciplinarios y penales) de existencia y representación, de cumplimiento de aportes a seguridad social y parafiscales, y el registro único tributario, entre otros. 3.3.3.
La directora ejecutiva de CORPOVIDA, en respuesta a la misiva electrónica, dijo lo siguiente: 'f..] teniendo en cuenta su comunicación de fecha 6 de septiembre de 2010, me permito manifestarle que el día /unes 20 de septiembre de 2010, se estarán llevando hasta la ciudad de Bogotá los documentos solicitados, razón por la cual, de una manera muy respetuosa, solicitamos que se sirva a atendernos en la recepción de estos documentos o en su defecto nos indique quien es la persona que nos puede atender' El 20 de septiembre de 2010, CORPOVIDA allegó al MEN 13 anexos en los que anunciaba la entrega de la documentación solicitada25. 3.3.4.
La Universidad Industrial de Santander, como interventora del convenio, suscribió el acta de visita de interventoria al prestador del servicio26, CORPOVIDA, el 24 de septiembre de 2010. Pese a que el documento no ofrece una conclusión general, en ninguno de los aspectos evaluados subyace una calificación negativa hacia el prestador del servicio. 3.3.5.
Las alcaldías municipales de Rioviejo, María La Baja, y Tiquisio certificaron 27 que CORPOVIDA desarrolló actividades del Programa de Atención Integral a la Primera Infancia (PAIPI) hasta el 15 de diciembre de 2010. 3.3.6. El 14 de marzo de 2012, la Corporación y el entonces VEPBM como "ordenador del gasto" del Fondo, suscribieron acta de liquidación del convenio28 FPI-13-118, en la que se consignó que el acuerdo de voluntades inició el 15 de abril de 2010 y finalizó el 21 de septiembre de dicha anualidad.
En este acta, CORPOVIDA expresó como salvedad lo consignado en oficio29 del 26 de enero de 2012, en el que solicitó el "reconocimiento y pago por la atención efectivamente prestada de/ convenio" que, a su juicio, incluye lo prestado hasta el 15 de diciembre de 2010. 3.3.7. Antes y después de la liquidación del convenio, CORPOVIDA expresó su desacuerdo con que no le fueran reconocidos todos los valores correspondientes a la prestación del servicio educativo.
Así, en la respuesta a la propuesta de liquidación del convenio30 y en derechos de petición31, CORPOVIDA solicitó que le fueran reconocidos los precios correspondientes a los servicios prestados hasta el 15 de diciembre de 2010. Como respuesta a estas solicitudes, el MEN negó el reconocimiento económico mediante oficio32 2012EE28242 del 16 de mayo de 2012, en el que sostuvo que: (i) no surgieron derechos a favor de CORPOVIDA por el mero hecho de solicitar documentación para celebrar un nuevo convenio;
(u) no era "procedente para el 25 F. 17, C. 2. 26 F. 127-134, c. 1 27 F. 33-35, c. 2. 28 F. 119-123, c. 2. 29 F. 124-125, c. 1. ° F. 36-37, c. 2. 31 F. 38-39 y 44-53, c. 2 32 F. 54-62, C. 2. Radicado: 25000-23-36-000-2014-00617-01 (56400) Demandante: Corporación Vida (CORPOVIDA) Ministerio de Educación Nacional reconocer pagos por concepto de prestación de servicios por fuera del ordenamiento jurídico, de un acto administrativo o del contrato estatal o convenio que así lo disponga";
(iii) el MEN fue claro en expresar la "imposibilidad de continuar con la ejecución del convenio por agotamiento de los recursos", por lo que 'la prestación del servicio en forma posterior a la notificación de suspensión del mismo se realizó bajo su propio riesgo y por su propia cuenta"; y que (iv) por estos motivos, el prestador del servicio no fue inducido al error para continuar con sus actividades más allá del 21 de septiembre de 2010. 3.4.
Análisis de la Sala 3.4.1. Para resolver el problema jurídico planteado, es necesario acotar que la temática central del presente asunto atañe a la procedencia de declarar el enriquecimiento sin causa por los servicios educativos prestados y no reconocidos, y en consecuencia condenar al valor de estas actividades como compensación y remedio al incremento patrimonial injustificado de la entidad.
De esta manera, la Sala encuentra que no son objeto de discusión y resultan impertinentes para resolver el caso sometido al conocimiento de la Colegiatura temas como (i) que se hayan prestado servicios entre las fechas destacadas por la actora; (u) el carácter extracontractual o extraconvencional de los servicios prestados después del 21 de septiembre de 2010;
(Hi) el vencimiento del "plazo" del convenio por el agotamiento de los recursos asignados a partir de la fecha mencionada; o (iv) la necesidad de garantizar la continuidad del servicio educativo sobre la población vulnerable después de ese día,. 3.4.2. Precisado lo anterior, la Sala rememora la postura unificada33 a partir de la sentencia del 19 de noviembre de 2012 sobre la procedencia de reconocimientos económicos basados en prestaciones sin contrato, en los que se invoca el enriquecimiento sin causa. 3.4.2.1.
En primera medida, la Sección estableció que, por regla general, no resulta posible invocar el principio general del derecho que prohibe el enriquecimiento injustificado para pretender el pago de obras, bienes o servicios ejecutados sin contrato estatal previo que lo justifique, porque la actio in rem verso exige no puede llevar al desconocimiento del ordenamiento jurídico.
En particular, la Sala hizo énfasis en las normas imperativas de la contratación pública que exigen elevar a escrito los acuerdos de voluntades celebrados por las entidades estatales para dar cuenta de su, existencia, sin que este mandato pueda ser desconocido ni alterado por quienes intervienen en la actividad contractual del Estado. 3.4.2.2.
Por otra parte, la Sección precisó que la invocación de la buena fe para soportar esta clase de reclamos únicamente es válida cuando está referido a la buena fe objetiva y no a la subjetiva: ((En efecto, la buena fe subjetiva es un estado de convencimiento o creencia de estar actuando conforme a derecho, que es propia de las situaciones posesorias, y que resulta impropia en materia de las distintas fases negociales pues en estas lo relevante no es la creencia o el convencimiento del sujeto sino su efectivo y real comportamiento 13 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera - Sala Plena. Sentencia del 19 de noviembre de 2012. Rad. 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897). Radicado: 25000-23-36-000-2014-00617-01 (56400) Demandante: Corporación Vida (CORPOVIDA) ajustado al ordenamiento y a los postulados de la lealtad y la corrección, en lo que se conoce como buena fe objetiva.
Y es que esta buena fe objetiva que debe imperar en el contrato tiene sus fundamentos en un régimen jurídico que no es estrictamente positivo, sino que se funda también en los principios y valores que se derivan del ordenamiento jurídico superior ya que persiguen preservar el interés general, los recursos públicos, el sistema democrático y participativo, la libertad de empresa y la iniciativa privada mediante la observancia de los principios de planeación, transparencia y selección objetiva, entre otros, de tal manera que todo se traduzca en seguridad jurídica para los asociados.
Así que entonces, la buena fe objetiva "que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplirlas obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte`, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia", es la fundamental y relevante en materia negocial y "por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual", 35 cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio.
Y esto que se viene sosteniendo encuentra un mayor reforzamiento si se tiene en cuenta además que esa buena fe objetiva, que es inherente a todas las fases negociales, supone la integración en cada una de ellas de las normas imperativas correspondientes, tal como claramente se desprende de lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción similar al artículo 1603 del Código Civil, que prevé que los contratos deben "celebrarse y ejecutarse de buena fe, y en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural." Por consiguiente la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un error en materia de derecho "constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en contrario"»`. 3.4.2.3.
Con todo, el Criterio unificado no descarta por completo la aplicación del enriquecimiento sin causa en el ámbito contencioso administrativo, sino que la somete a supuestos fácticos completamente excepcionales, de interpretación y aplicación restrictiva, que solo tendrían lugar con ocasión de la supremacía del interés público, y en las cuales precisó tres de ellas: a) "Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o 34 "En este sentido cfr. M.L. NEME VILLARREAL.
Buena fe subjetiva y buena fe objetiva. En Revista de Derecho Privado. No. 17. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2009, p. 73." (cita n°78) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de junio de 2011, expediente 18836. (cita n°79) 36 Inciso final del articulo 768 del Código Civil.
(cita n° 80) Radicado: 25000-23-36-000-2014-00617-01 (56400) Demandante: Corporación Vida (CORPOVIDA) servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el articulo 41 inciso 4° de la Ley 80 de 1993' (Subrayas originales de la sentencia). 3.4.3.
En el caso concreto, la Sala observa que, si bien la actora ejecutó las prestaciones del servicio educativo entre el 21 de septiembre y el 16 de diciembre de 2010 a los municipios objeto del programa PAIPI (aptdo. 3.3.5), por fuera de la vigencia contractual, este hecho por sí solo no habilita el reconocimiento judicial de la compensación por enriquecimiento sin justa causa por varios motivos: 3.4.3.1.
En primera medida, la prestación del servicio educativo en este caso dista de ser excepcional y urgente, y por el contrario, implicó la prestación continua de un servicio que venía siendo ejecutado mediante un negocio jurídico, sin que concurrieran circunstancias excepcionales. Por ende, no podría entenderse que la necesidad de prorrogar su ejecución obedeciera a circunstancias excepcionales o urgentes.
De esta manera, la Colegiatura no encuentra configurado el carácter excepcional y urgente que requiere este tipo de pretensiones. 3.4.3.2. Ahora, la actora insiste en que su conducta tuvo como propósito mantener la prestación de la educación primaria en las zonas vulnerables donde esta obraba y, si bien es cierto que buscaba garantizar el derecho a la educación 37, no es menos cierto que el carácter fundamental de estos servicios no le da justificación a los contratistas del Estado para desconocer las normas superiores, ni tampoco pasar por alto el ' Desde hace años que la Corte Constitucional ha destacado que la continuidad hace parte fundamental del derecho a la educación. Entre otros pronunciamientos, se destaca el siguiente: "De otra parte, el derecho subjetivo a la educación comprende el adecuado cubrimiento del servicio, de tal manera que asegure a los menores lo necesario para su acceso y permanencia en el sistema educativo (C.P. art. 67).
Ahora bien, la continuidad del servicio es una condición indispensable para que el derecho a la permanencia del alumno en el sistema educativo se haga efectivo. Dicho en otros términos, cuando la constitución protege el derecho de los niños a la educación, con ello está protegiendo, a su vez, las condiciones básicas que lo hacen posible, incluidas aquellas que implican obligaciones prestacionales del Estado.
Por eso, cuando un establecimiento educativo carece de la planta de profesores mínima para cubrirla enseñanza de los diferentes cursos programados, se encuentra desprovisto de una de los elementos esenciales -quizás el más esencial- del servicio educativo." CORTE CONSTITUCIONAL. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-467 del 26 de octubre de 1994.
Radicado: 25000-23-36-000-2014-00617-01 (56400) Demandante: Corporación Vida (CORPOVIDA) carácter preceptivo del acuerdo de voluntades38. Es decir que, por más loables que sus intenciones sean, los particulares no están capacitados para crear unilateralmente y sin soporte jurídico suficiente compromisos pecuniarios para el Estado bajo el pretexto de garantizar, a través de prestaciones de facto, un servicio básico y fundamental39.
En este caso, la Colegiatura observa que el MEN nunca generó en el particular una confianza legítima, un derecho adquirido o una situación jurídica que objetivamente deba ser amparada por el ordenamiento, sino que simplemente advirtió una circunstancia prevista por el negocio jurídico que daba lugar a su extinción, e indicó la necesidad de suscribir un nuevo acuerdo de voluntades, para lo cual era necesario evaluar la prestación hecha hasta el momento, y actualizar la información de la prestadora, pero no era una imposición o sugerencia inequívoca de la Administración. Bajo estos entendidos, la prestación del servicio de educación posterior al 21 de septiembre de 2010 se hizo bajo la cuenta y riesgo de CORPOVIDA, sin que hubiera orden expresa o implícita de la entidad en el sentido de cumplir el servicio incluso después de extinguidos los recursos. 3.4.3.3.
Esto conecta directamente con el fundamento básico de la sentencia apelada: que la actora no satisfizo la exigencia de buena fe objetiva. La Subsección concuerda plenamente con el Tribunal de instancia en que no hay demostración de haber respetado estos deberes de conducta fijados, de una parte, por el acuerdo de voluntades; y de otra, por el ordenamiento legal.
Por el contrario, se insiste, la convicción interior de CORPOVIDA de estar obrando de forma acorde al ordenamiento, con buena fe subjetiva, no era suficiente para acceder a la compensación pretendida, ni justificaba pasar por alto las normas legales y convencionales. 38 cóDiGo CIVIL. Artículo 1602: 'Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, yno puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales. 19 En el contexto de las obras adicionales ejecutadas sin soporte contractual, la Sala ha expuesto este criterio en estos términos: 'Claro está que el actor justificó la ejecución de estos trabajos en la razón técnica de que se trataba de "obras indispensables" para el desarrollo del contrato.
Sin embarqo, la Sala debe recordar que el principio con el cual se cumplen las obliqaciones de un neqocio jurídico es aquél que dispone que las partes quedan forzadas a cumplirlos acuerdos en los términos en que fueron establecidos, y que nadie está forzado a ejecutar una prestación distinta, de la misma manera que no es posible exiqir más de lo acordado, ni entre qar menos de lo pactado, porque esto se convierte en ley para las partes.!! Esta circunstancia no tiene por qué alterarse con la interpretación que una parte haga de sus obligaciones —salvo el ejercicio de los poderes exorbitantes de modificación unilateral o de interpretación unilateral, cuando proceda-, en aquellos casos en que considera que lo acordado es insuficiente para dar cumplimiento a sus obligaciones.
No cabe duda que para hacerlo se necesita llegar a un nuevo acuerdo de voluntades, que autorice exigir de la otra parte el cumplimiento de nuevas prestaciones. !! En estos términos, a ninquna parte le es permitido adicionar o suprimir el alcance de las obliqaciones —se insiste, salvo el ejercicio de los poderes exorbitantes de modificación unilateral o de interpretación unilateral-, so pretexto de ejecutar las suyas e imponer a la otra la cama de recibir un paqo menor o la de hacer uno mayor, seqún el caso, porque desconocería el acuerdo de voluntades que comprometía al otro a actuar en un sentido distinto. !! Así, entonces, cuando el alcance de lo acordado parece insuficiente -en criterio de la parte que debe ejecutarlo-, y considera que de verdad se necesita adicionar las obligaciones iniciales en todo caso debe loqrar un nuevo acuerdo, para que surja la obliqación que considera indispensable para el cumplimiento efectivo de la obliqación inicial.
Si la parte no actúa de este modo, y en su luqar ejecuta, unilateralmente las prestaciones adicionales, con la esperanza de que le sean retribuidas, incurre en el error de creer que su conducta crea obliqaciones para los demás, por bien intencionadas y útiles que sean las prestaciones que realizó. El tema es de teoría fundamental de las obligaciones: en los contratos se requiere el acuerdo de voluntades para comprometerse y adquirir obligaciones exigibles de los demás. ( ) Ves que el contratista —se insiste, salvo insinuación demostrada de la entidad- no puede actuar unilateralmente y crear obliqaciones económicas para el Estado, que requerían de un contrato previo.
De ser así, los acuerdos no se necesitarían para que las obliqaciones nacieran en el derecho". CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 19 de octubre de 2012. Red. 25000-23-26-000-1992- 07954-01(18082) Radicado: 25000-23-36-000-2014-00617-01 (56400) Demandante: Corporación Vida (CORPOVIDA) 3.4.4.
Por todo lo anterior, esta Colegiatura responde al problema jurídico planteado de forma negativa, y confirmará en todas sus partes la sentencia apelada. 4. La condena en costas 4.1. Según el artículo 188 del CPACA, la sentencia deberá disponer sobre la condena en costas (lo que incluye expensas y agencias en derecho) de acuerdo con lo reglado por el Código de Procedimiento Civil.
Sin embargo, de acuerdo con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012, "CGP"): "Articulo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de ioLs juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad". Conforme a lo considerado y resuelto por esta Corporación en auto de unificación del 25 de junio de 2014 0, el CGP entró a regir en la jurisdicción de lo contencioso administrativo desde el 10 de enero de 2014, siendo desde esta fecha esa la norma que remisión aplicable, según el artículo 245 del CPACA, si el recurso fue presentado tras su entrada en vigor, pero, si fuera interpuesto antes de dicha fecha, la norma de remisión seguirá siendo el Código de Procedimiento Civil ("CPC"). 4.2.
En el presente asunto, la demanda fue presentada el ocho (8) de mayo de dos mil catorce (2014)41, mientras el recurso de apelación fue radicado el veintitrés; (23) de noviembre de dos mil quince (2015)42. Por lo tanto, tanto en primera como en segunda instancia la norma aplicable es el CGP. 4.3. Ahora, como la presente decisión confirmará en su totalidad la sentencia de primera instancia, el extremo recurrente será condenado en las costas de segunda instancia (CGP, artículo 365, núm. 3).
Según el CGP, la condena en costas procede contra la "la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto" (CGP, artículo 365 núm. 1). Siguiendo lo preceptuado en el articulo 366 del CGP, las expensas y demás costas son tasadas por la Secretaría de esta Corporación (núm. 1), mientras que las agencias en derecho son fijadas en este pronunciamiento de conformidad con el Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, por medio del cual el Consejo Superior de la Judicatura fijó las tarifas de las agencias eriderecho 1 Rad. núm. 25000-23-36-000-2012-00395-01(49299). 41 Aptado. 2.1.1. 42 F. 156, c. ppal.
GUILLERMO SANCH ~ LUQUE Magistrado Votoilisidente L Radicado: 25000-23-36-000-2014-00617-01 (56400) Demandante: Corporación Vida (CORPO VI DA) (núm. 4). Para la segunda instancia de los procesos declarativos, dicha tarifa tiene como límites entre 1 y 6 salarios mínimos mensuales legales vigencias (SMMLV). En virtud de los criterios normativos para tasar las agencias en derecho, a saber, 'la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente (y) la cuantía del proceso", esta Colegiatura reconocerá la suma de 1 SMLMV en favor de la entidad demandada.
En métito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección T&cera, Subsección C administrando justicia en nombre. de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR, en todas sus partes, la sentencia del 9 de noviembre de 2015, proferida en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS de segunda instancia a la Corporación Vida y a favor de la Nación - Ministerio de Educación Nacional. Por Secretaría, liquídese según lo dispuesto en el artículo 366 del CGP e inclúyase, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un. (1) sálario mínimo legal mensual vigente a la fecha de la presente providencia TERCERO: DEVOLVER el proceso al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada la presente sentencia. CÓPIESE, NOTIFIQUESÉ y CÚMPLASE JAIME Ti RIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala N COLÁS. OR1g(S Magistrado 'e