Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- y otros Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Tema: Derecho al goce de un ambiente sano; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; seguridad y salubridad públicas; acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes Decisión: Modifica la sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la Corporación Autónoma Regional del Tolima (Cortolima), el departamento del Tolima, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías (INVÍAS) y el municipio de Rovira en contra de la sentencia del 14 de marzo de 2024 del Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El 18 de diciembre de 2020, los señores Luis Enrique Jiménez Moreno, Diógenes Leonel, Enober Tavera Ángel y Luz Amparo Romero Ríos demandaron al municipio de Rovira, el departamento del Tolima, el Ministerio de Transporte, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y el Invías, para obtener la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; seguridad y salubridad públicas; acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea efectiva y oportuna; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Específicamente, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 […] Que se ordene a los responsables del goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la moralidad Administrativa, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, a saber, el demandado con esta acción, que de manera inmediata y sin dilaciones injustificadas de conformidad con sus funciones: 3.1.1- Efectúen de manera inmediata las actuaciones necesarias para que se garantice el acceso a la zona por medio de las vías terciarias y dejarlas en óptimas condiciones para una eventual evacuación. 3.1.2- Efectúen de manera inmediata la construcción y habilitación de un puente Militar vehicular sobre el Rio Coello para garantizar el tránsito de los habitantes de las veredas Pando, La Joya, Limoncito y Osera del sector la punta, para salir por la vereda Los Cauchos del Municipio de Ibagué. 3.1.3- Que de manera inmediata adelante las actuaciones administrativas y presupuestales que garanticen la construcción y habilitación de una vía Alterna para las veredas Pando, La Joya, Limoncito y Osera, por encontrarse en el sector de influencia del volcán Machín, por ende, presentan especial vulnerabilidad. 3.1.4- Se conmine a las entidades demandadas para que realicen el mantenimiento correspondiente a las carreteras intervenidas, de tal suerte que se evite su deterioro especialmente en época de lluvia.1 1.1.

Como fundamento de las anteriores pretensiones, en la demanda se narró que las comunidades de las veredas Pando, La Joya, Limoncito del municipio de Rovira han acudido en diferentes ocasiones al departamento del Tolima y a la mencionada entidad territorial para que resuelvan la problemática que se presenta en las citadas veredas, la cual está relacionada con el mal estado y falta de vías de evacuación para el caso en el que se presente una eventual emergencia por la actividad del volcán el Machín, al ser zona de influencia de este.

Describieron que acudieron al departamento del Tolima y a los municipios de Ibagué y de Rovira para solicitar su intervención y no obtuvieron una respuesta efectiva para la solución de la problemática. Contaron que, en diversas oportunidades, el departamento les había señalado que la intervención y mantenimiento de las vías les correspondía a los municipios de Rovira y de Ibagué, conforme a la delimitación de cada territorio, en atención a que se trataba de vías terciarias.

Al dar respuesta el municipio de Ibagué afirmó que las vías a intervenir eran de jurisdicción del municipio de Rovira y por ser terciarias estaban a su cargo. Señalaron que, frente a las solicitudes de intervención al municipio de Rovira, este les respondió que se encontraba adelantando trámites para la aprobación de la compra de una maquinaria que serviría para atender las necesidades de la comunidad. 1Índice 2 de SAMAI en esta instancia. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 II.

TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. Por auto del 8 de abril de 20212, el Tribunal Administrativo del Tolima admitió la demanda y ordenó la notificación personal del Ministerio de Transporte, el INVÍAS y la UNGRD, el departamento del Tolima, el municipio de Rovira, la Procuraduría Judicial ante el Tribunal y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y dispuso comunicarle la decisión a la Defensoría del Pueblo, a la Corporación Autónoma Regional del Tolima y a la Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria para el Tolima. 2.2.

Mediante escrito del 22 de abril de 20213, el departamento del Tolima contestó la demanda. Al oponerse a las pretensiones, señaló que las competencias para solucionar la problemática eran del municipio de Rovira, en cuanto a la conservación, mantenimiento y pavimentación dentro de su jurisdicción, de acuerdo con la clasificación contenida en la Resolución núm. 0744 de marzo de 2009, al clasificarlas como vías terciarias.

Subrayó que se trataba de vías de acceso que unían cabeceras municipales con las veredas o veredas entre sí, por tanto, al constituir infraestructura distrital y municipal de transporte eran responsabilidad del municipio. Citó la responsabilidad de los alcaldes como jefes de la administración local en materia de gestión de riesgo y concluyó que toda la responsabilidad recaía en el municipio.

El 26 de abril de 2021, el municipio de Rovira4 contestó la demanda. Se opuso a las pretensiones. Adujo que el municipio era de sexta categoría y la mayoría de sus ingresos dependían de las transferencias que le realizara el gobierno nacional sin que pudiera hacer obras de gran impacto social. Señaló que se requería de la colaboración del departamento y de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, para solucionar la problemática.

Por escrito del 30 de abril de 2021, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres5 contestó la demanda. En relación con las pretensiones señaló que no debían prosperar. En cuanto a las competencias para resolver la problemática señaló que era el municipio de Rovira al que le correspondía ordenar el desarrollo de su territorio; verificar las obras requeridas por la población; en el caso concreto, facilitar la movilidad o tránsito entre las veredas que no contaran con un fácil y seguro acceso de sus habitantes y determinar si la situación de riesgo era real, para posteriormente realizar los estudios pertinentes e implementar los procesos de riesgo en sus etapas de conocimiento, reducción y manejo de desastres. 2Índice 2 de SAMAI en esta instancia. 3Índice 2 de SAMAI en esta instancia. 4Índice 2 de SAMAI en esta instancia. 5Índice 2 de SAMAI en esta instancia. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 El 30 de abril de 2021, el Ministerio de Transporte6 señaló en la contestación de la demanda que no existía vinculación directa con los hechos y tampoco vulneración de los derechos colectivos de los cuales se alegaba su afectación. Indicó que sus funciones eran la coordinación, promoción, vigilancia, evaluación y ejecución de políticas del gobierno nacional en materia de tránsito, transporte e infraestructura, pero no era el órgano ejecutor de esas políticas.

Señaló que la ley contemplaba unas entidades adscritas a ese ministerio, tales como el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS- a la que le correspondía adelantar las obras públicas en las vías nacionales y terciarias; y a la Agencia Nacional de Infraestructura atender las obras público- privadas en las vías concesionadas. Formuló como excepciones: la falta de legitimación en la causa por pasiva porque los hechos u omisiones alegadas no se relacionaban con las imputaciones de responsabilidad reclamadas en la demanda; la inexistencia de solidaridad del Ministerio de Transporte, al diferenciar sus funciones como organismo rector en materia de política de transporte de las desempeñadas por sus entidades adscritas y vinculadas.

El 4 de mayo de 2021, el Instituto Nacional de Vías7 presentó memorial de contestación de la demanda. Se opuso a todas las pretensiones y alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, al señalar que, revisada la cartilla de las vías de la red terciaria a cargo de la Dirección Territorial Tolima del INVÍAS, las zonas rurales del municipio de Rovira- Tolima, veredas Pando, La Joya, Limoncito, Osera y del sector la Punta no corresponden a vías a cargo del Instituto Nacional de Vías. 2.3.

El 26 de abril de 2021, el Procurador Judicial II Ambiental y Agrario para el Tolima presentó memorial de coadyuvancia ante el Tribunal Administrativo del Tolima. 2.4. Por providencia del 7 de septiembre de 2021 se vinculó al municipio de Ibagué- Tolima. 2.5. El 1 de octubre de 2021, el municipio de Ibagué8 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones.

Alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque las veredas enunciadas por el demandante no eran de su jurisdicción y, por tanto, no podía destinar recursos para proyectos ajenos a su territorio. Adujo que la gobernación del Tolima estableció en su plan de desarrollo un programa de infraestructura para el mejoramiento y mantenimiento de las vías terciarias y secundarias.

Señaló que la vía a cargo del municipio contaba con un estado transitable para todo tipo de vehículo, tal como lo manifestó la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural de Ibagué. Allegó gráficamente, la división político- administrativa del municipio de Ibagué, para aclarar que las veredas Pando, la Joya, Limoncito y Osero no hacían parte del municipio.

En cuanto a la vereda “Los Cauchos” reconoció que era de su jurisdicción y además transitable. Señaló que sería intervenida para mantenimiento y mejoramiento porque con los factores climáticos desfavorables requería nivelación y conformación del corredor vial. 6Índice 2 de SAMAI en esta instancia. 7Índice 2 de SAMAI en esta instancia. 8Índice 2 de SAMAI en esta instancia. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Alegó la inexistencia de la vulneración de derechos colectivos por parte del municipio, por cuanto las veredas no hacían parte de su territorio. 2.6.

El 10 de diciembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Tolima realizó audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida9. 2.7. El 22 de abril de 2022, se abrió el proceso a la etapa probatoria10 y el 15 de junio del 2023 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. III. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia del 14 de marzo de 2024, el Tribunal Administrativo del Tolima amparó los derechos colectivos invocados.

Específicamente, en la parte resolutiva señaló11: […] Primero. DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Municipio de Ibagué, el Ministerio de Transporte y el Invías, conforme lo indicado en parte considerativa. Segundo. DECLÁRENSE vulnerados los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, al goce de un ambiente sano, el espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes de las Veredas Pando, La Joya, La Manga, Limoncito, Osera, Los Cauchos, La Punta, de los Municipios de Rovira e Ibagué, por parte del Departamento del Tolima, Municipio de Ibagué, Municipio de Rovira, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, Ministerio de Transporte e Invías, conforme lo indicado en parte considerativa de esta providencia. Tercero. Como consecuencia de lo anterior, IMPÁRTANSE las siguientes órdenes con miras a superar la afectación de los derechos colectivos declarados como amenazados en esta sentencia, así: - El Municipio de Ibagué, Municipio de Rovira y Departamento del Tolima, en un término no superior a tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, deberán suscribir un convenio interadministrativo que tenga como finalidad la contratación de una consultoría que permita estructurar los estudios y diseños de las obras que mejor se adapten al sector, y permitan satisfacer las necesidades de transporte de los pobladores de las veredas Pando, La Joya, La Manga, Limoncito, Osera, la Punta y Los Cauchos, los cuales deberán entregarse por la entidad consultora, en un periodo no superior a cuatro (4) meses siguientes. - Una vez se tengan tales estudios y diseños, los Municipio (sic) de Ibagué y Rovira y el Departamento del Tolima, con el acompañamiento de la Corporación Autónoma Regional del Tolima, deberán elaborar, en un término no superior a tres (3) meses, el proyecto de construcción y/o mantenimiento de las obras viales requeridas, de acuerdo a lo que defina la consultoría. 9Índice 62 de SAMAI de la primera instancia. 10Índice 79 de SAMAI de la primera instancia. 11Índice 2 de SAMAI en esta instancia. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 - Elaborado el proyecto, todas las entidades involucradas (Municipio de Ibagué, Municipio de Rovira, Departamento del Tolima, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo, Ministerio de Transporte e Invías), deberán garantizar la consecución del 100% de los recursos de financiación de tales obras a través de las diferentes herramientas jurídicas y fondos destinados para el efecto (recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN), el Sistema General de Regalías, el Sistema General de Participaciones (SGP), las líneas de redescuento con tasa compensada de la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter), el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), la Unidad Nacional (sic) de Gestión del Riesgo de Desastres – (UNGRD) o el Invías (Colombia Rural o Vías para la Paz), entre otros), labor que no podrá tardar más de tres (3) meses.

La totalidad de las obras se deberán materializar en un plazo no superior a dos (2) años siguientes al vencimiento del anterior plazo. Cuarto. DISPÓNGASE la integración de un comité de verificación, el cual estará conformado por el Magistrado Ponente de esta decisión, el agente del Ministerio Público, el Procurador Judicial II Ambiental y Agrario para el Tolima, el Defensor del Pueblo Regional Tolima o su delegado, el Gobernador del Departamento del Tolima o su delegado, el alcalde del Municipio de Ibagué o su delegado, el alcalde del Municipio de Rovira o su delegado, el Director de Cortolima o su delegado, el representante legal de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres o su delegado, el Ministro de Transporte o su delegado y el representante legal del Invías o su delegado.

Quinto. CONDENAR a las entidades accionadas Municipio de Ibagué, Municipio de Rovira, Departamento del Tolima, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo, Ministerio de Transporte e Invías, a cancelar, en proporciones iguales, los gastos procesales en que incurrió el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos para el trámite de estas diligencias, conforme se indicó en (sic) parte considerativa de esta providencia. Por Secretaría adelántese la correspondiente liquidación de los gastos procesales, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso.

Sexto: Para los efectos del Art. 80 de la ley 472 de 1998 remítase copia a la Defensoría del Pueblo, como Representante del Ministerio Público. Séptimo. Esta sentencia será publicada a cargo de los Municipios de Rovira e Ibagué, en un diario de amplia circulación nacional. Octavo. Aceptar la renuncia al poder presentada el 16 de diciembre de 2023 por el Dr. Wilyan Jair Galarraga Guzmán como apoderado judicial del Municipio de Rovira, en atención a que cumple con los presupuestos del artículo 76 del Código General del Proceso.

Noveno. Una vez en firme esta providencia, archívese el expediente. Para resolver lo anterior, el Tribunal Administrativo del Tolima consideró que, conforme a las pruebas obrantes en el expediente, con relación a la conexión de las veredas la Osera y Limoncito se había establecido la necesidad de diseñar y construir una nueva vía conforme a lo establecido por el EOT de Rovira.

Precisó que, conforme a las pruebas, se había establecido que la vereda la Osera era la más desprotegida en caso de una erupción del volcán Machín por no tener comunicación con Ibagué y en condiciones lejanas y lamentables respecto de Rovira. Así mismo señaló que, la vía Osera- Limoncito- Pando- La Joya era una vía en muy mal estado de conservación, sin diseño, que podría ser una alternativa siempre que se hiciera un mantenimiento intensivo.

Esta vía, de acuerdo con las pruebas, llega hasta inmediaciones de la Escuela de la vereda Limoncito donde como consecuencia de las Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 actuaciones de la comunidad, tales como donación de terrenos para la ampliación, construcción de cunetas y mejoramiento de remociones era transitable hasta la vereda Pando- La Joya y servía como una vía de evacuación para una actividad del volcán Machín. Sin embargo, requería la realización de un estudio de mantenimiento.

En cuanto a la vía La Joya- la Bella- Los Andes- el Cedral Martínez se estableció que era una vía definida por el EOT del municipio de Rovira como vía del sistema de comunicación integrado (secundarias): Rovira- La Bella- Andes- el Pando- la Joya y las pruebas indicaron que era una vía con tránsito vehicular que desciende de la vereda la Joya hacía la Vereda Martínez para unir finalmente con el municipio de Rovira con este último tramo pavimentado; se comunica con la vía que viene de Limoncito y sirve de evacuación por posible actividad del volcán Machín de esta vereda, así como, de las veredas Pando- la Joya- la Bella- Los Andes, el Cedral hacia el municipio de Rovira.

En cuanto al tramo de los Cauchos Altos- Cauchos Bajos que era una vía del municipio de Ibagué dijo que también sería una alternativa de evacuación para las veredas Osera y Limoncito con Ibagué, previa construcción de la vía y el puente sobre el río Coello en el sector la Punta, de acuerdo al trazado topográfico adelantado por Cortolima, la cual necesita un mantenimiento riguroso.

Adujo que, del material probatorio, se logró establecer con suficiencia probatoria que la comunidad demandante se encuentra ubicada en la zona de influencia del cerro volcán Machín y que no tienen una red vial óptima que en situación de emergencia les permita la rápida evacuación, aunado a que la imposibilidad de tránsito vehicular permanente afectaba la economía local, la conectividad, el abastecimiento, el bienestar y el desarrollo de los pobladores del sector.

Manifestó que se evidenciaba frente a las deficientes condiciones de acceso del sector, que se evidenciaba que el Departamento del Tolima en desarrollo de mesas técnicas en el corredor vial vereda Martínez- Los Cauchos en la que se concluyó que se debe analizar el trazado de una nueva vía, ya que el afluente del Río Coello que tenía límite con el sector la Punta de la Vereda Los Cauchos en caso de emergencia no contaría con acceso de salida para los habitantes del sector.

De acuerdo con lo anterior, el Tribunal Administrativo del Tolima señaló que las malas condiciones de las vías atraviesan las veredas citadas y en algunas de ellas la inexistencia de carreteables era un hecho público y notorio, que permitía evidenciar la vulneración de los derechos colectivos de la demanda, de una población que estaba expuesta a un riesgo mayor por estar en una zona de influencia del cerro Volcán el Machín, por lo que decidió amparar los derechos colectivos.

En cuanto a la responsabilidad de las entidades demandadas señaló que los municipios de Rovira e Ibagué eran responsables directos conforme a las normas de gestión de riesgo como conductores del desarrollo local. Por otra parte, en relación con la conservación, mantenimiento y pavimentación de las vías estableció que conforme a la Ley 105 de 1993 radicaba la competencia en los municipios respecto de las vías urbanas, suburbanas y terciarias.

Acudió a los principios de concurrencia y complementariedad para acudir a entidades nacionales que permitieran el estudio, diseño, financiación y ejecución de las obras requeridas. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En relación con el departamento del Tolima señaló que tenía una función principal dentro de esta problemática, ante la evidente falta de capacidad institucional, administrativa, técnica y financiera del municipio de Rovira, en atención a criterios de coordinación y complementariedad de la acción municipal, siendo el intermediario entre la Nación y los municipios.

Sobre la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres indicó que debía efectuar propuestas para la mejora en la gestión del riesgo en los niveles nacional y territorial. Además, debía orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión de riesgo de desastres y asesorarlos para la inclusión de la política del riesgo en los planes territoriales, brindar apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres.

Así mismo, señaló que la entidad tenía la potestad de dar viabilidad para la financiación de proyectos que contengan como objeto, justificación y alcance, la implementación y continuidad de la política de gestión de riesgo de desastres. Sobre la Corporación Autónoma Regional del Tolima señaló que le acompañaba una competencia de apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en la elaboración de los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo.

Finalmente, sobre la competencia del Ministerio de Transporte y el Instituto Nacional de Vías- INVÍAS- dijo que corresponde al INVÍAS de manera conjunta con el Ministerio de Transporte, elaborar los planes, programas y proyectos tendientes a la construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación y mantenimiento, atención de emergencias y demás obras que requiera la infraestructura de su competencia. En esa vía afirmó que, el INVÍAS estaba llamado a ejecutar las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación en lo que se refería a carreteras, lo que incluye la construcción mantenimiento y rehabilitación de este tipo de vías, pero debe hacerlo en coordinación con el Ministerio de Transporte.

En lo que concierne al Ministerio de Transporte señaló que no le correspondía ejecutar directamente las obras relacionadas con la construcción, mantenimiento o rehabilitación de vías, pero no indicaba que se desentendiera del tema, dado que la ley le asigna expresamente la obligación de coordinar con el INVÍAS para que ésta pueda ejecutar tales labores, lo que implica el análisis y destinación presupuestal respectiva, motivo por el cual la excepción de falta de legitimación en la causa no estaba llamada a prosperar.

Concluyó que, los titulares de las vías objeto de análisis son los municipios de Rovira e Ibagué eran los principales obligados a enervar las problemáticas; sin embargo, las dificultades financieras que estos presentaban para atender las obligaciones de construcción y mantenimiento vial, especialmente del municipio de Rovira, harían inviable tal posibilidad, en detrimento de los intereses de la comunidad demandante, lo que obligaba a involucrar al departamento del Tolima y a las otras autoridades del orden nacional para que, en desarrollo de los principios de coordinación y colaboración, definieron las obras necesarias para garantizar a los habitantes de la zona rural de los municipios de Rovira e Ibagué (Veredas Pando, La Joya, La Manga, Limoncito, Osera, Los Cauchos del sector la Punta, sector de influencia del Volcán Cerro Machín), y las fuentes de financiación de las mismas.

Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 IV. RECURSOS DE APELACIÓN 4.1. La Corporación Autónoma Regional del Tolima- Cortolima12 en el recurso manifestó que estaba en desacuerdo con la sentencia de primera instancia. Señaló que dentro de las funciones de Cortolima no estaba llevar a cabo detener o sancionar las conductas lesivas a los derechos e intereses colectivos invocados en esta demanda, ya que esas funciones recaían en el municipio, el departamento y el Instituto Nacional de Vías, dependiendo del tramo de la vía específica.

Argumentó que la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales en materia de infraestructura vial confirmaba la intención del legislador de asignar responsabilidad de conservación y mantenimiento de las vías a cada uno de los entes responsables, siendo que el presupuesto nacional está dirigido a ejecutar vías que por sus características integran la red vial nacional, y, los recursos departamentales, municipales o distritales a solucionar infraestructura vial a su cargo, por tanto, cada incumplimiento a estas obligaciones era atribuible a las diferentes entidades.

Por otra parte, señaló que, conforme las normas que adoptaron la política nacional de gestión de riesgo de desastres y establecieron el sistema nacional de gestión de riesgo de desastres, las corporaciones autónomas regionales apoyan a las entidades territoriales y su intervención es complementaria y subsidiaria a la labor de las alcaldías y gobernaciones.

Afirmó que Cortolima no debió ser vinculada como posible responsable e insistió en la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque no ha omitido el cumplimiento de sus funciones no se ha extralimitado en ellas y solicitó la desvinculación de la entidad de las órdenes de amparo. 4.2. El departamento del Tolima13 interpuso recurso de apelación. Las razones de su inconformidad consistieron en que, conforme a la clasificación de las carreteras se estaría dando la orden al departamento de realizar un proyecto de construcción y/o mantenimiento de las obras viales requeridas en una carretera terciaria, que deberían intervenir los municipios.

Así mismo, señaló que los tiempos dados para la ejecución de las órdenes no tenían en cuenta que esta no era una obra de responsabilidad directa del departamento, por tanto, no estaba proyectada y aun así les daban el plazo de 3 meses para la consecución del 100% de los recursos de financiación de las obras. Finalmente, solicitó que el departamento fuera desvinculado de las órdenes de la acción popular, y en caso, de no acceder a esa solicitud, se diera un término prudencial, por cuanto se estaba hablando de un megaproyecto. 4.3.

La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres14 en el recurso de apelación señaló que estaba en desacuerdo con la decisión adoptada, porque la UNGRD como entidad del orden nacional solo debía prestar asesoría, coordinación y apoyo a las entidades territoriales, más no garantizar la consecución de los recursos para la realización de las obras del proyecto de construcción, mantenimiento, rehabilitación y 12Índice 143 de SAMAI de primera instancia. 13Índice 144 de SAMAI en la primera instancia. 14Índice 145 de SAMAI en la primera instancia. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 construcción de una nueva vía que permita la conexión de todas las veredas de ese territorio.

Sostuvo que la situación presentada en Rovira no estaba originada en la manifestación de algún evento natural o antropogénico no intencional como avalanchas, terremotos, precipitaciones, huracanes, sino que correspondía a la omisión de la entidad territorial en la construcción de vías para permitir el tránsito, acceso o movilidad de la población entre las diferentes veredas del municipio de manera segura.

En cuanto a la vía Coello- Cocora- Honduras- San Cristobal Parte Alta señaló que, de acuerdo al dictamen pericial, había quedado establecido que se trataba de una vía veredal sin especificaciones mínimas de bancada, sin cumplimiento de condiciones topográficas no generadas por fenómenos de la naturaleza sino porque la intervención del hombre fue avanzando en su obra de movilización y el municipio nunca intervino en su elaboración o construcción y tampoco en su rehabilitación y mantenimiento.

Manifestó que, en consecuencia, cuando el riesgo se genera en las vías como un riesgo creado y el municipio no interviene adecuadamente, la responsabilidad es del ente territorial, del departamento o de la entidad que administra el acceso vial dentro del territorio nacional. De otro lado, argumentó que conforme al Sistema General de Participaciones la responsabilidad directa recaía en los municipios para atender asuntos en materia medio ambiental y de prevención y atención de desastres.

En cuanto a la competencia relativa a la planificación y administración de la infraestructura del transporte, manifestó que le correspondía a la Nación y a las entidades territoriales, la construcción, conservación y la planeación de todos los componentes correspondientes a infraestructura de transporte de su propiedad. Sostuvo que no era solo el mantenimiento y rehabilitación de la red vial primaria, sino de las vías terciarias y era competencia del Ministerio de Transporte, del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS- quienes deben brindar el apoyo que requieran las entidades territoriales para la construcción, mantenimiento y atención de infraestructuras; y del departamento, éste último, por cuanto en su gestión debe permitir la comunicación y/o acceso entre los municipios de su jurisdicción y tiene el deber legal de apoyar al municipio en la construcción de esas infraestructuras.

Manifestó el desacuerdo con la orden consistente en que la UNGRD debía adelantar las gestiones para garantizar el 100% de los recursos de financiación de tales obras, por no ser sus funciones, las cuales se limitaban a brindar asesoría técnica a departamentos y municipios. Señaló que, conforme a la normativa, las entidades públicas del orden municipal y departamental debían destinar los recursos económicos, necesarios y suficientes, a sus Fondos Territoriales de Gestión del Riesgo de Desastres, los cuales una vez depositados tenían como característica ser de carácter acumulativo, lo que implicaba que los mismos no podían ser retirados por motivos diferentes al cumplimiento de los procesos misionales en materia de gestión del riesgo de desastres y; ser de destinación específica, ya que, los mismos sólo podían ser invertidos en cumplimiento de los ya mencionados procesos misionales de la política pública de gestión del riesgo de desastres.

Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Adujo que la responsabilidad de implementar procesos de gestión de riesgo de conocimiento, reducción y manejo eran de la administración pública del municipio, y que, los municipios, departamentos y la UNGRD eran sujetos de derechos y obligaciones independientes, autónomas y, en consecuencia, la responsabilidad de unos y otros era individual.

Argumentó que, conforme a los principios de subsidiariedad y concurrencia, podrían acceder a mecanismos no de financiación sino de visibilización de proyectos no como una competencia sino frente a casos de calamidad y desastre. Aseguró que la intervención de la UNGRD no estaba dada para mecanismos de financiación en actividades que no eran de emergencia, por tanto, violentaría el régimen constitucional al no estar dicha vereda y esa vía en calamidad pública, por lo que las vías y desarrollos requeridos se debían tramitar por los mecanismos ordinarios.

Concluyó que, era evidente que la responsabilidad en la atención y satisfacción de las necesidades de los habitantes de esa zona les correspondía a las autoridades municipales, como primera fase de respuesta y la no inclusión de este proyecto en sus planes de desarrollo conllevaba que no se podía generar un proyecto para intervención, cuando el primer obligado no lo ha considerado en su plan de desarrollo.

Solicitó que se revocaran las costas a cargo de la UNGRD. 4.4. El Ministerio de Transporte15 en el recurso de apelación señaló que según la clasificación de las carreteras, al responsabilizar y darle órdenes a la cartera ministerial se estaban imponiendo labores que no eran de su competencia, en razón a que sólo estaba facultado para atender las vías tercerías no concesionadas y concesionadas a cargo de la Nación, a través de entidades adscritas como el INVÍAS y la ANI, las cuales tienen unas funciones específicas asignadas, y que, las necesidades que se registran en las carreteras departamentales y municipales debían ser atendidas directamente por el ente territorial que tiene a cargo la infraestructura vial.

Explicó que el sistema estaba constituido por red primaria (grandes troncales a cargo de la Nación), red secundaria (a cargo de los departamentos y municipios) y la red terciaria integrada por carreteras terciarias o caminos vecinales. En el caso concreto, las vías objeto de cuestionamiento no son de competencia del Ministerio de Transporte e INVÍAS, porque no son parte de la red de carreteras a cargo de la Nación. Adujo que, de lo probado en el plenario, el Tribunal señaló que, en principio, los titulares de las vías objeto de análisis son los municipios de Rovira e Ibagué y no se tiene en cuenta que el Estado a través del Instituto Nacional de Vías -INVÍAS, ha ejercitado diferentes esquemas integrales de infraestructura de carreteras orientado a mejorar la competitividad y productividad del país conocidos por las autoridades locales, para acceder a través de programas de rehabilitación y mantenimiento integral de la red de carreteras a cargo de la Nación, así como programas de infraestructura vial de integración y desarrollo regional, en la búsqueda de mejorar la infraestructura vial secundaria y terciaria, para lograr una mayor integración regional.

No existe prueba que las entidades se hayan acogido a programas o gestionado para garantizar la consecución de recursos. 15Índice 147 de SAMAI en la primera instancia. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Transporte y que se declarara en la segunda instancia que el Ministerio de Transporte no había vulnerado los derechos colectivos, así como, que la entidad no había incurrido en conducta activa u omisiva. 4.5.

El Instituto Nacional de Vías16 presentó recurso de apelación. Solicitó que fuera declarada la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque no tenía competencia para la consecución de los recursos de ejecución de obras requeridas en la vía que comunica las veredas Pando, La Joya, Limoncito y Osera de Rovira- Tolima para salir a la vereda Los Cauchos del municipio de Ibagué. Las razones de inconformidad las fundamentó en que el Tribunal Administrativo del Tolima no tuvo en cuenta las funciones y el objeto de la entidad, las cuales estaban orientadas a la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de infraestructura no concesionada de la red vial nacional de carreteras primarias y terciarias de su competencia, siendo en este caso, una vía terciaria que comunica las veredas Pando, la Joya, Limoncito y Osera de Rovira para salir a la vereda Los Cauchos del municipio de Ibagué que no está a cargo del instituto sino del municipio de Rovira.

Señaló que, si bien era cierto que dentro del objeto del INVÍAS se encontraba también la ejecución de políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras terciarias, este objeto se ejecuta de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de Transporte, lineamientos en los cuales las vías de la problemática relacionada no corresponden a vías terciarias a cargo del Instituto Nacional de Vías.

Enlistó las vías terciarias del departamento del Tolima que se encontraban a cargo del Invías. Estuvo en desacuerdo con que se hubiera ordenado a las entidades involucradas la consecución del cien por ciento de los recursos de financiación de las obras, porque su competencia es de carácter ejecutor, por lo que, no tenía competencia en la consecución de recursos para atender las vías que no son de su competencia. Solicitó que conforme a los argumentos de competencia y de consecución de recursos se declarara que no tenía legitimación en la causa. 4.6.

El municipio de Rovira17 en el recurso de apelación alegó que el ente territorial era de sexta categoría y tenía ingresos reducidos en su mayoría transferencias del gobierno nacional, los cuales eran insuficientes para adelantar las obras ordenadas. Adujo que el municipio solo contaba con una retroexcavadora, un compactador, una motoniveladora y volquetas, lo cual ha sido insuficiente para los trabajos requeridos en los más de 700 kilómetros de la vía terciaria, con un apoyo ocasional del departamento del Tolima; sin embargo, dentro del plan de desarrollo del municipio estaba proyectado el mantenimiento de vías terciarias.

Señaló que se requería de la solidaridad de todas las entidades departamentales y nacionales concernidas, para atender las necesidades de las comunidades localizadas en las veredas donde se presenta la problemática. 16Índice 148 de SAMAI en la primera instancia. 17Índice 148 de SAMAI en primera instancia. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Afirmó que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres era la encargada de establecer y vigilar el comportamiento del Volcán Machín y sobre ello no existía una alerta enviada al ente territorial que establecía un nivel de riesgo de alguna de las veredas señaladas, con el fin de conocer las actuaciones existentes sobre la actividad de dicho volcán. Citó la importancia de los principios legales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad para reiterar que el municipio no estaba en la capacidad de atender todos los requerimientos ordenados en la acción popular en relación con las vías terciarias y la construcción de puentes.

Alegó que, si se hace un estudio exhaustivo, no se logra evidenciar una vulneración que sea imputable al municipio de Rovira, porque no existen argumentos fácticos ni jurídicos en la demanda que demuestren la acción u omisión del ente territorial, que hubiese ocasionado una transgresión a los derechos e intereses colectivos. Finalmente, dijo que correspondía al accionante aportar las pruebas para demostrar la vulneración y que no existía siquiera prueba sumaria que demostrara un comportamiento del municipio que configure una afectación real de los derechos colectivos.

Solicitó que se revocara la sentencia. V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 5.1. En proveído del 11 de marzo de 202518 se ajustó el efecto en que fueron concedidos los recursos de apelación al efecto suspensivo. 5.2. Mediante auto del 2 de abril de 202519, se admitieron los recursos de apelación y se prescindió del traslado para alegar de conclusión. VI.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 2019, proferido por el Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias emitidas por los Tribunales Administrativos en los medios de control de defensa de intereses y derechos colectivos. 6.2.

Análisis de la Sala Teniendo en cuenta lo anteriormente descrito, la Sala se ocupará de analizar de manera individual los cargos propuestos en los escritos de apelación que fueron interpuestos por los demandados, de la siguiente manera: 6.2.1. Recurso de apelación del municipio de Rovira De la lectura de la alzada se advierte que son dos los cargos que propone el municipio, el primero está relacionado con la falta de vulneración de los derechos colectivos 18Índice de SAMAI 5 en esta instancia. 19Índice 12 de SAMAI en esta instancia. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 invocados por parte de dicha administración, y el segundo, hace referencia a la capacidad para dar cumplimiento a las órdenes. 6.2.1.1.

Sobre la vulneración de los derechos colectivos invocados Así las cosas, la Sala procede a analizar si se incurrió en la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; seguridad y salubridad públicas; acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea efectiva y oportuna; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, si el apelante afirma que la demanda carecía de justificación jurídica, fáctica y probatoria que evidenciara la acción u omisión en la que presuntamente incurrió. Con el fin de desatar el anterior cuestionamiento, se trae a colación el material probatorio que reposa en el expediente, para abordar el estudio de vulneración de los derechos colectivos demandados: a) El oficio del 22 de junio de 2017, del departamento del Tolima frente a una solicitud radicada por la comunidad para la solución de la problemática planteada, en el cual se dijo: […] Nos permitimos informarle que una vez revisada su petición de limpieza de la Vía el Pando- La Joya- Vereda Los Andes, en el municipio de Rovira- Tolima, tenemos que esta vía es terciaria y la competencia en primera instancia es del Municipio de Ibagué, con el fin de que se realice a ellos directamente la solicitud y petición realizada por usted. Es necesario (sic) aclara que eventualmente la Gobernación del Tolima, brinda apoyo a algunos proyectos, siempre y cuando existan los recursos suficientes para ejecutarlos y a la fecha no se cuenta con el proyecto estructurado, ni la disponibilidad presupuestal de recursos suficientes para brindar una solución a la petición planteada por usted. Todo esto, debido a que dichas necesidades están sujetas a la disponibilidad de recursos que a su vez dependen de la articulación de las políticas y programas desarrollados por la Nación y las entidades territoriales, los cuales, como es de conocimiento público, han sido recortados por la Nación. En consecuencia, de lo anteriormente planteado, la Secretaría de Infraestructura y Hábitat del Departamento del Tolima, no se puede dar trámite a su petición. […].20 b) El oficio del 3 de mayo de 2018 de la Secretaría de Infraestructura y Hábitat del departamento del Tolima, en el que se precisó: […] Me permito dar respuesta a su solicitud informándole que actualmente la licitación de personal que opera la maquinaria pesada de la (sic) secretaría de infraestructura y Hábitat, no se ha adjudicado. 20Índice 2 de SAMAI en esta instancia. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Le informamos que una vez se adjudique el contrato en mención, se programará la maquinaria para realizar el mantenimiento del tramo vial “pando alto al pando bajo la joya” en el municipio de Rovira en el departamento del Tolima.

Teniendo en cuenta su solicitud se coordinará para el mes de junio del año en curso, las actividades a realizar de mantenimiento vial. […].21 c) El Oficio núm. 0856 del 25 de junio de 2018 del Departamento del Tolima que contestó al municipio de Rovira frente a la solicitud de apoyo en la problemática del cual se extrae lo siguiente: […] Reciba un cordial saludo por parte del Gobierno Departamental “Unidos por la Grandeza del Tolima”, agradecemos la solicitud enviada y de la misma manera le informo que las vías terciarias están a cargo del Municipio de Rovira, por lo tanto, su mantenimiento, rehabilitación y mejoramiento debe ser ejecutado por el ente territorial, de manera que las mismas tengan una transitabilidad adecuada.

De igual manera comunicarle que hace parte de nuestros objetivos apoyar el mantenimiento y rehabilitación de la malla vial terciaria el municipio de Rovira, pero en la actualidad no contamos con la suficiente maquinaria disponible, ni con los recursos suficientes para realizar dichas actividades. […]. 22 d) La respuesta del 17 de julio de 2019 a un derecho de petición por parte de la Secretaría del Ambiente y Gestión del Riesgo, en la cual se indicó: […] Primero: En certificación expedida por el secretario de Ambiente y Gestión del Riesgo de la Gobernación del Tolima, se identifican las veredas la Osera, La Punta, Limoncito, Pando, La Joya, Morro Bajo, Los Andes y Los Cauchos, las cuales se presentan como veredas que se encuentran en la zona de influencia del volcán “Machín”, presentando especial vulnerabilidad.

Segundo: Conforme la ley 1523 de 2012, y las competencias de la Secretaría de Ambiente y Gestión del Riesgo, no contamos con los medios para llevar a cabo esta clase de obras, es por eso que existen otras entidades encargadas de desarrollar este tipo de solicitudes. Tercero: Frente a este requerimiento, la Secretaría de Ambiente y Gestión del Riesgo realizará el respectivo traslado a quien compete, en este caso, a la Secretaría de Infraestructura y Hábitat, para que den trámite oportuno a este punto.

(sic) Quinto: La Secretaría de Ambiente y Gestión del Riesgo teniendo conocimiento de la situación de vulnerabilidad de esta población y en aras de dar una pronta solución a esta situación apremiante realizaremos todas las actuaciones de coordinación e intermediación para el (sic) ministerio de defensa nacional lleve a cabo la obra del puente militar solicitado por usted. 21Índice 2 de SAMAI en esta instancia. 22 Índice 2 de SAMAI en esta instancia. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 […].23 e).

La certificación de la Secretaría de Ambiente y Gestión del Riesgo del departamento del Tolima del 24 de octubre de 2018, en la cual se lee: EL SUSCRITO SECRETARIO DEL AMBIENTE Y GESTIÓN DEL RIESGO CERTIFICA Que las veredas la Osera, La Punta, Limoncito, Pando, La joya, Morro bajo, Los andes y Los cauchos que comunican al municipio de Rovira, con la ciudad de Ibagué, son veredas que se encuentran en la zona de influencia del Volcán del Machín y por tanto presentan especial vulnerabilidad.

La presente certificación se expide a los 24 días del mes de octubre de 2018, como soporte documental y de gestión ante el Ministerio de Defensa Nacional- área de infraestructura. - […].24 (Negrillas y resaltado por fuera del texto original) f) El oficio ALC núm. 170 del 29 de junio de 2019 del municipio de Rovira, en el que se señaló: […] De acuerdo con esto, es importante resaltar que si bien es cierto, el municipio de Rovira es quien debe encargarse en primera instancia de la atención de la red vial terciaria, estas atenciones en mantenimiento, rehabilitación y mejoramiento se realizan con las herramientas que tiene a su disposición el Municipio, sobre todo, desde que haya la disponibilidad de recursos, articulada además con las políticas y programas establecidos en el plan de desarrollo municipal, destacando que para el sector del (sic)pando la joya si se han realizado intervenciones con maquinaria de propiedad del Municipio, del cual según reporte entregado por la oficina de planeación municipal en el mes de diciembre de 2018, se logró la atención en el sector de la Bella los andes- Pando la Joya con atención de 4 kilómetros en intervención de conformación de vías, conformación de cunetas, aplicación de material en la zona y ampliación de banca; sin embargo, siendo conscientes de que municipio se queda corto en atención de las múltiples necesidades de la red vial terciaria, este Gobierno tomó la iniciativa de estructurar un proyecto de acuerdo, el cual fue presentado al honorable concejo Municipal con el ánimo de adquirir un empréstito para la compra de una máquina tipo BULLDOZER. […] Que, frente a la solicitud específica de un Bulldozer presentada por la peticionaria, la Alcaldía Municipal de Rovira, reitera que no cuenta con máquina tipo bulldozer, debiendo realizar esfuerzos importantes de préstamos del Gobierno Departamental y la (sic) corporación autónoma regional del Tolima, cuando ha existido la necesidad, especialmente cuando son atenciones de Gestión del Riesgo.

Así mismo se ha (sic) realizados procesos de contratación para el alquiler de este tipo de maquina priorizando necesidades, sin embargo; estos esfuerzos son insuficientes ante la necesidad en diferentes sectores que comprende la red vial terciaria del municipio, resaltando que una vez el municipio pueda lograr la obtención de la maquina tipo bulldozer que pretende comprar, su solicitud será tenida en cuenta para atender a la comunidad del sector. 23Índice 2 de SAMAI en esta instancia. 24 Índice 2 de SAMAI en esta instancia. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 […].25 g) El oficio del 10 de febrero de 2021 de la alcaldía de Rovira dirigido a la Secretaría de Ambiente y Gestión del Riesgo del departamento del Tolima, del cual se resalta lo siguiente: Solicitamos tomar las acciones pertinentes para realizar la apertura de la vía que comunica la vereda Pando La Joya del municipio (sic) De Rovira con la vereda (sic) LA PUNTA del municipio de Ibagué. Toda vez que la comunidad de la Osera, La Punta, Limoncito, Pando La Joya, Morro Bajo, Los Andes y Los Cauchos se encuentran en zona de influencia del volcán el (sic) machín y no cuenta con una vía de evacuación ante alguna calamidad.

Teniendo en cuenta que la gobernación del Tolima tiene destinado permanentemente un kit de maquinaria que está atendiendo el corredor lapias-toche en la zona rural de Ibagué, vía de tercer orden que es ruta de evacuación ante emergencia del Volcán Cerro Machín, solicitamos también se atienda la emergencia latente que presenta el sector previamente nombrado de la zona rural de Rovira, toda vez que en las mismas condiciones precarias no cuenta con una vía que permita el (sic) des-embotellamiento y evacuación ante alguna emergencia. […].26 h) El dictamen pericial del 16 de marzo de 2021, del cual se resalta: […] VII IDENTIFICACIÒN Y DIMENSIONAMIENTO DEL PROBLEMA

1. VIA COELLO COCORA HONDURAS SAN CRISTÓBAL PARTE ALTA En campo el día 18 de enero de 2023 se realizó visita conjunta con la comunidad y los asesores del perito a la vía Coello Cocora – Honduras – San Cristóbal parte alta. 25Índice 2 de SAMAI en esta instancia. 26 Índice 2 de SAMAI en esta instancia. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Vía que dentro del contexto geográfico su clasificación nacional por su funcionalidad es terciaria y por su topografía es terreno montañoso y escarpado.

Es una vía angosta con calzada de tres (3) y cuatro (4) metros de ancho, con pendientes altas, curvas cerradas y peligrosa para transitar. Se pudo llegar al destino: San Cristóbal parte Alta en vehículo en razón del tiempo seco y soleado que hizo, en tiempo lluvioso es intransitable. Se constituye en el único medio de comunicación que tienen las veredas Honduras San Cristóbal parte Alta y, La Osera (después de caminar cerca de 5 Kilómetros por terrenos boscosos para llegar a San Cristóbal parte Alta).

Las veredas La Osera y Martínez están definidas dentro del EOT del municipio de Rovira como Bosque Protector Productor (BPP) y las intervenciones viales que se hagan al futuro deben enmarcarse dentro de ese marco, así como, dentro de la reglamentación para los usos del suelo para rondas de nacimientos de quebradas y ríos definidas del EOT de Rovira de la siguiente manera:

ARTÍCULO

50. AREAS DE ESPECIAL SIGNIFICACIÓN AMBIENTAL: Se declaran como Areas de especial significación ambiental las siguientes: Bosque Protector. Bosque Protector Productor: Rondas y Nacimientos de Ríos y Quebradas, Zonas de Reserva Forestal Productora. 2. Bosque Protector- Productor: Son aquellas áreas de protección conformadas por bosque natural, bosques plantados, relictos de bosque secundario y sistemas silvopastoriles, que por su ubicación estratégica e importancia ecológica su finalidad es proteger los recursos naturales bajo restricciones de uso.

Cubre veredas Riomanso, Aguabonita, Tuamo, Alto Bonito, Buenos Aires, La Divisa, Montenegro, Martínez y la Osera. Cubre un área de 605,96 Hás, para un 0.82% del territorio municipal. 3. Rondas y Nacimientos de Rios y Quebradas (RRQ). Son las áreas localizadas alrededor o circundantes a los nacimientos y en las márgenes izquierda y derecha de los ríos y quebradas.

Su función es proteger el nacimiento y las orillas del cauce con el fin de evitar desbordamientos e inundaciones. […] La vía Coello Cocora Honduras San Cristóbal parte Alta, la plantea la comunidad como una posible alternativa para comunicar las veredas La Osera, Limoncito, San Cristóbal parte Alta, Honduras con el municipio de Ibagué en caso de evacuación por estar en zona de influencia del Volcán Machín. Se precisa que las veredas La Osera y Limoncito están separadas de la vía en estudio, en consecuencia, para comunicar con Ibagué a estas dos veredas es necesario la construcción de una nueva vía de aproximadamente 6 kilómetros.

DICTAMEN TÉCNICO DE LA VÍA EN ESTUDIO Como ya lo expresé es una vía en malas condiciones técnicas, con el afirmado de la calzada en malas condiciones y sin las especificaciones mínimas, de banca demasiado pequeña, sin el cumplimiento de condiciones topográficas de pendiente demasiadas altas, no tiene el ancho de vía que exige la ley (derecho de vía 20 metros), presenta remociones en masa en varios puntos y alcantarillas con tubería reventada (leer informe de los asesores que se anexan) y sin diseño geométrico de curvas horizontales y verticales, sin sobre anchos, sin cunetas y pocas alcantarillas para el manejo de las aguas de escorrentía. Ha sido intervenida por la comunidad lo que genera impactos ambientales negativos como remociones en masa, no ha sido sometida a mantenimiento periódicos, ni rutinarios por parte de la autoridad encargada.

Transitable en época de verano con Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 peligro pero que en las condiciones expuestas no es recomendable para una emergencia de tipo erupción del volcán Machín. Las comunidades relacionadas necesitan una vía en buenas condiciones para sacar sus productos, para emergencias médicas, movilización de estudiantes, evitar pérdidas de cosechas, comunicación con la capital del departamento Ibagué, para consecución de víveres, para disminuir costo de pasajes, para compra de ropas, combustibles y lo más importante para mejorar su calidad de vida, desarrollo del campo y consolidación de la paz y que genere los menores impactos ambientales.

SOLUCIONES TÉCNICAS Por el estado descrito de la vía, es necesario emprender un estudio de alternativas con sus diseños, costos y cronogramas en que sea ella incluida para tomar la decisión de la mejor solución costo – beneficio para estructurar el mejor proyecto que sirva para consecución de recursos. Respecto de la vía existente y de la que estamos hablando, se debe hacer un estudio para su mantenimiento que consiste en las intervenciones lineales y puntuales de los sitios críticos observados y descritos en nuestra visita y, los que resulten de un estudio detallado de la vía con costos y cronograma por parte de la autoridad encargada, para dar una solución estructural (soportes de cargas y condiciones climáticas) y funcional (transitabilidad confortable y segura) con obras de estabilización de taludes y drenaje (muros de contención, alcantarillas, cunetas, box culvert y disipadores de energía), rectificación de curvas, sobreanchos y pendientes y, ampliación de la zona de vía y especialmente de la calzada que generen el menor impacto ambiental teniendo en cuenta las zonas de inestabilidad geológica y geotécnica.

A la par del anterior estudio, se recomienda realizar por lo menos dos alternativas de construcción de vía nueva con sus diseños, valores y cronogramas de obra con el fin de compararlos con el costo del mantenimiento y Ampliación de la vía anterior para tomar la mejor alternativa. Respecto a la conexión de las veredas La Osera y Limoncito, con la vía en estudio o la mejor alternativa para su conexión con Ibagué, es necesario diseñar y construir una nueva vía teniendo los establecido (sic) en el EOT de Rovira ya mencionado en algunos de sus apartes.

La vereda La Osera es la vereda más desprotegida en caso de una erupción del volcán Machín por estar incomunicada con Ibagué y en condiciones muy lamentables y lejanas con Rovira, asunto en el que me ocupare con mayor detalle más adelante. […] Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20

3. VÍA LA OSERA LIMONCITO PANDO LA JOYA En el recorrido realizado encontramos una vía que empieza en inmediaciones de la escuela La Osera, construida por la comunidad en muy mal estado de conservación y que transitamos a caballo por ser imposible el tránsito vehicular. Se trata de una vía que no presta servicio, sin ningún diseño y que se reseña como una posible alternativa a tener en cuenta con un mantenimiento intensivo similar al que se reseñó para la vía Coello Honduras San Cristóbal parte Alta pero que a diferencia de esta última que tiene transitabilidad insegura en verano y nula en invierno, aquella no tiene transitividad vehicular en ninguna época.

Esta vía llega hasta inmediaciones de la Escuela de la vereda Limoncito, donde como consecuencia de las actuaciones de la comunidad: donación de terrenos para la ampliación, construcción de cunetas, mejoramiento de remociones, es transitable hasta la vereda Pando La Joya y sirve como una vía de evacuación para una actividad del volcán Machín. Sin embargo, es una vía que requiere que se le realice un estudio de mantenimiento similar al expuesto para la vía Coello Cocora – Honduras – San Cristóbal.

Al llegar a Pando La joya, ya existe una vía en mejores condiciones que llega hasta la vereda Martínez y que paso a describir.

4. VIA PANDO LA JOYA LA BELLA LOS ANDES EL CEDRAL MARTINEZ Es una vía definida en EOT del municipio de Rovira como vía del “Sistema de comunicación vial integrado (secundarias)”: Rovira La Bella Andes El Pando La Joya. […] Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Vía con tránsito vehicular que desciende de la vereda La Joya Hacia la Vereda Martínez para unir finalmente con el Municipio de Rovira con este último tramo pavimentado; se comunica con la vía que viene de Limoncito y, en consecuencia, sirve para evacuación por posible actividad del volcán Machín de esta vereda, así como, de las veredas Pando La Joya La Bella Los Andes, El cedral hacia el municipio de Rovira.

El trayecto es de aproximadamente 12 kilómetros y es necesario someterlo a mantenimiento para mejorar pasos puntuales de alcantarillas en mal estado, falta de cunetas, tratamiento de remoción de taludes construyendo con muros de gaviones o muros de contención de acuerdo a estudio de suelo y de geotecnia, y ampliación de vía en partes en donde se ha deslizado la banca; es necesario revisar los pasos de agua con base en estudios hidrológicos e hidráulicos para buscar la mejor solución de las obras como badenes, alcantarillas y cunetas, es necesario la corrección de pendientes altas y de algunas curvas horizontales y verticales para obtener una mejor visibilidad y seguridad.

Con el mantenimiento aconsejado, es una vía que sirve de evacuación en una posible actividad del volcán Machín para las veredas anunciadas y las adyacentes que se pueden observar en el plano veredal entregado al perito por Cortolima y que se anexa en la parte inicial de esta experticia.

5. VÍA CAUCHOS ALTOS – CAUCHOS BAJOS Vía con tránsito vehicular del municipio de Ibagué que une a cauchos Altos con Cauchos Bajos y allí en vía pavimentada con Ibagué. Es una alternativa que tiene de evacuación por posible actividad del volcán Machín las veredas La Osera y Limoncito con Ibagué previa la construcción de la vía y el puente sobre el río Coello en el sector La Punta cuyo trazo topográfico realizó Cortolima y que se describió en el punto 2 del presente dictamen.

Es necesario realizar mantenimiento de esta vía (Cauchos Alto – cauchos Bajo) siguiendo la misma metodología descrita para la vía Coello Cocora Honduras San Cristóbal parte Alta pero preciso que esta vía está en mejores condiciones topográficas, de drenaje, de pendientes, de ancho de vía y de seguridad que la Coello Cocora San Cristóbal parte Alta. • CONCLUSIONES Y SOLUCIONES TÉCNICAS VIABLES PARA MEJORAR EL TRANSITO DE LA POBLACIÓN QUE RESIDE ALLÍ Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Presento las soluciones técnicas viables para la población de las veredas objeto de la Acción Popular para salida para Rovira e Ibagué con las recomendaciones que se dan en cada numeral así. 5.1 EVACUACIÓN Y TRANSITO VEREDA LA OSERA PARA IBAGUE Construcción de vía nueva La osera – San Cristóbal parte alta (levantamiento topográfico Cortolima o alternativa que se escoja) y salida a Ibagué por la alternativa escogida de San Cristóbal, parte Alta Honduras Coello Cocora Ibagué. 6.2.

EVACUACIÒN Y TRÁNSITO VEREDA SAN CRISTOBAL PARTE ALTA HONDURAS COELLO COCOERA IBAGUE. Por la alternativa escogida en el numeral 1 de la presente experticia. 6.3. EVACUACIÒN Y TRÁNSITO VEREDA LIMONCITO PANDO LA JOYA MARTINEZ ROVIRA Por la alternativa 3 Y 4. 7. EVACUACIÓN Y TRÁNSITO VIA PANDO LA JOYA LA BELLA LOS ANDES EL CEDRAL MARTINEZ ROVIRA Por la alternativa 4 7.2.

EVACUACIÓN Y TRÁNSITO CAUCHOS PARTE ALTA CAUCHOS PARTE BAJA Por la alternativa 5 De esta forma doy respuesta la experticia encomendada y solicito se me asignen los honorarios por el trabajo realizado, su calidad, extensión e investigación del mismo. […].27 i) De la visita técnica de la gobernación del Tolima al corredor vial Coello- Cocora- San Cristobal- La Osera- Los Cauchos en los municipios de Ibagué y Rovira del 6 de julio de 2021 se rescatan los siguientes elementos: […] 27 Índice de SAMAI 002 en esta instancia. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 De la lectura de los medios probatorios que anteceden se observa que las veredas la Osera, la Punta, Limoncito, Pando, La Joya, Morro Bajo, Los Andes del municipio de Rovira y Los Cauchos del municipio de Ibagué están en zona de influencia del volcán el Machín, lo que genera que se encuentren en un estado de riesgo por su situación de cercanía; además, cuentan con importantes activos ambientales que necesitan ser tratados, de acuerdo con la clasificación del suelo dada por el municipio.

Al analizar la descripción física y geográfica de las vías, se tiene que existen cuatro tramos o vías a identificar: (i) la vía Coello- Cocora- Honduras- San Cristóbal parte Alta; (ii) La vía La Osera- Limoncito- Pando La Joya; (iii) la vía Pando- La Joya- La Bella- Los Andes- El Cedral Martínez; y (iv) la vía Cauchos Altos y Cauchos bajos.

En cuanto a la primera vía Coello- Cocora- Honduras- San Cristóbal parte Alta- se dice que es un tramo angosto con pendientes altas y curvas cerradas que se pueden transitar en tiempo seco; sin embargo, es intransitable en tiempo de lluvia. Y que, para llegar desde la Osera hacia San Cristobal Alta, se debe caminar aproximadamente 5 kilómetros por terrenos boscosos.

Asimismo, se plantea que esa vía es una alternativa para comunicar las veredas la Osera, Limoncito, San Cristobal parte Alta-Honduras con la ciudad de Ibagué, a la cual se podría acudir en caso de evacuación, siempre y cuando se construya una vía de 6 kilómetros para conectar las veredas la Osera y Limoncito que son las que están incomunicadas totalmente, particularmente la primera de la cual se establece que no tiene conexión ni con Ibagué ni con Rovira, por lejanía y las condiciones de la carretera.

En relación con el segundo tramo La Osera-Limoncito-Pando La Joya no tiene tránsito vehicular desde La Osera que se conecta con Limoncillo. A partir de esta última, se podría volver transitables hasta la vereda Pando- La Joya, si se realizara un mantenimiento Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 adecuado de la vía, lo cual resultaría siendo un camino de evacuación para los habitantes de dichas zonas.

La tercera es la denominada Pando La Joya-La Bella-Los Andes-el Cedral Martínez (vía secundaria de acuerdo con el dictamen pericial, el cual explicó que hacía parte del Sistema de Comunicación Vial integrado conforme el artículo 19 del EOT de Rovira) de la cual se observa que sirve como evacuación ante la actividad del volcán el Machin para los citados sectores.

Esta vía tiene aproximadamente 12 kilómetros y requiere mantenimiento para atender de manera óptima cualquier posible evacuación ante una actividad del accidente geográfico. En cuarto lugar, al referirse al tránsito vehicular de la vereda Cachos Altos con Cauchos Bajos aunque se describe en mejores condiciones de tránsito se debe hacer un mantenimiento.

Al reunir y analizar las diferentes vías, en sus diversos tramos, se encuentra que, todas requieren intervenciones, mantenimientos o construcción con el objetivo de estar prestos ante cualquier actividad del volcán Machín. Además, las posibilidades de evacuación se ven truncadas ante la necesidad de conectar tramos que, o son inexistentes, intransitables o transitables parcialmente.

También es posible observar que hay veredas que no cuentan con ninguna vía habilitada correctamente para evacuar, como el caso de la vereda Osera, mientras que las otras cuentan con tramos que están deterioradas, que son intransitables en época de lluvia, y que, en la zona geográfica descrita hay activos ambientales tales como bosques protegidos.

De cara a la problemática aquí expuesta, esta Sección28 ha efectuado algunas precisiones frente a la necesidad de mejorar y conservar los componentes de la infraestructura de transporte nacional. Ha señalado que se debe procurar esa mejoría bajo los principios de economía, celeridad, eficacia, planeación y efectividad. En efecto, al explicar el tema, la Sección Primera ha señalado que conforme los artículos 41 a 46 de la Ley 105 de 1993 se han adoptado herramientas de planeación financiera que ordenan los presupuestos de los programas y proyectos de inversión pública nacional y territorial relativos a la malla vial.

Se ha referido a los planes sectoriales de transporte, los planes territoriales de transporte e infraestructura de los departamentos y los planes modales. A su vez, se ha dicho que conforme a la Ley 1682 de 2013 se estableció que los proyectos de infraestructura se planificarían con el objetivo de asegurar la intermodalidad de la infraestructura de transporte, la multimodalidad de los servicios que se prestan y la integración de las diferentes formas de transporte, para lograr la conectividad de las regiones del país y con el exterior.

De acuerdo con lo anterior, esta Corporación ha fijado un entendimiento sobre la intervención del juez popular en casos relacionados con la malla vial, la cual se justifica cuando: (i) las condiciones de las vías o sus elementos integrantes y accesorios generan un riesgo de desastres o de accidentabilidad para la población en general; o (ii) cuando 28 Consejo de Estado.

Sección Primera. C.P Germán Eduardo Osorio Cifuentes. Expediente: 17001-23-33- 000-2019-00188-01. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 se evidencia un daño material a los intereses colectivos relacionado con el goce del espacio público, con la afectación injustificada de la movilidad o con el incumplimiento de los plazos contractuales de los proyectos que se encuentran en fase de construcción. En esa vía, se ha dicho que el amparo procede cuando hay una transgresión o amenaza efectiva a los derechos e intereses colectivos que justifique intervenir en la autonomía de la administración y que se identifique una desproporción en las prioridades o que exista una omisión grave en materia de mitigación del riesgo existente.

Así, en diversas oportunidades se han amparado los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente u otros derechos tales como defensa del patrimonio público, goce del espacio público y la utilización de los bienes públicos. Estos bienes han sido amparados bajo un criterio común, es la situación de riesgo, en donde se identifique que, no basta con la mera afectación de la malla vial sino que el actor popular demuestre que hay una necesidad de priorizar las obras de infraestructura requerida incluso contra los planes sectoriales o territoriales de transporte e infraestructura y el desarrollo ordinario y planeado a realizarse en el tiempo para corregir las deficiencias.

De esto se dejó una evidencia histórica en el tratamiento en la sentencia citada.29 De lo anterior, la Sala extrae que se vulneran los derechos colectivos invocados, por cuanto se evidencia el riesgo al que se encuentran sometidas las comunidades de las veredas la Osera, Limoncito, Pando, La Joya, Morro Bajo, Los Andes y Los Cauchos, en razón a que estas se encuentran en zona de influencia del volcán Machín, en razón a que no cuentan con vías que tenga un estado transitable u optimo que les permitan evacuar la zona de forma fácil y ágil.

Por tanto, la Sala considera que en la línea que se ha venido desarrollando, acreditado el riesgo y considerando que la malla vial es uno de los factores que lo intensifican, amén de la existencia del volcán como riesgo natural latente; se habilita la acción popular y la intervención del juez, para ponderar que los procedimientos ordinarios para desarrollar las vías bajo el principio de planeación común a la administración pública está vez ceden ante la necesidad de tomar medidas de amparo.

Por tanto, se hace necesario amparar los derechos colectivos reclamados y confirmar en ese sentido la decisión del A quo, al constatar las reglas que han sido decantadas con antelación se han cumplido. Asimismo, cabe resaltar que la responsabilidad de proteger los derechos colectivos invocados sí le corresponde al municipio de Rovira, en razón a que la vía Pando- La Joya- Vereda Los Andes se encuentra a su cargo, tal como se evidenció con el material probatorio aportado; además, de que fue catalogada como de tercer nivel.

Por lo tanto, es claro que el mantenimiento del tramo le corresponde a la autoridad territorial. 6.2.1.2 De las competencias del municipio de Rovira De acuerdo con el recurso de apelación, le corresponde a la Sala definir si el municipio de Rovira tiene la obligación de atender las obras o tramos referentes a las vías terciarias y la construcción de puentes, si afirma que es un municipio de sexta categoría que no cuenta con la maquinaria ni los recursos necesarios para suplir la afectación que se 29 Ibidem.

Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 genera en las veredas Osera, la Punta, Limoncito, Pando, la Joya, Morro Bajo, los Andes del municipio y que son el departamento del Tolima y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres los encargados de efectuar las labores requeridas para atender las necesidades de la comunidad en riesgo.

Conforme el artículo 17 de la Ley 105 de 1993, la integración de la infraestructura distrital y municipal de transporte está constituida por las vías urbanas, suburbanas y a aquellas que sean propiedad del municipio. A su vez, el artículo 44 de la misma Ley contempla que los planes de infraestructura de los distritos y municipios harán parte de sus planes de desarrollo, y que, esos planes están conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones a mediano y a corto plazo.

Por otra parte, conforme al artículo 14 de la Ley 1523 de 2012, el alcalde como jefe de la administración local es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión de riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en su jurisdicción. En esa vía, en la planificación del desarrollo local deben integrar acciones prioritarias y estratégicas en materia de gestión del riesgo de desastres en los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital.

En el artículo 40 de la precitada Ley, se contempló que los municipios en un plazo no mayor a un año, posterior a la fecha de su sanción debían incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo y los programas y proyectos prioritarios.

Se pidió en particular que se incluyeran mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de zonas expuestas a amenaza de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos, la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo, la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones de alto riesgo.

De acuerdo con las normas citadas con antelación, se observa que en el presente caso confluyen dos obligaciones para los municipios. La primera de ellas obedece a la correcta administración de la infraestructura vial de su propiedad, lo cual implica que, a través de los instrumentos previstos legalmente, tales como los planes de infraestructura territoriales se prevean las fórmulas para intervenir sus vías.

Por otra parte, son los alcaldes los responsables directos de la implementación de la gestión del riesgo en sus territorios. Conforme lo anterior, se define la competencia de los municipios para afrontar la problemática como la del caso concreto frente a una situación de riesgo, que como se desarrolló en el numeral 6.2.1.1, es la que habilita para resolver estas problemáticas por la vía de este medio de control.

Ahora, al verificar si existe alguna normativa especial para excusar a un municipio por su categoría y su presupuesto para no cumplir las obligaciones anteriormente previstas, no se encuentra ninguna disposición que así lo contemple. Sobre el particular ha de Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 recordarse que esta Corporación ya ha dicho que “(…) la falta de presupuesto no es óbice para proceder a adoptar conductas tendientes a hacer cesar la amenaza o vulneración de derechos colectivos demostrada (…)”.30 económicas para desconocer o tratar de desligarse de la vulneración de derechos, por lo tanto, este argumento será desestimado.

Ahora, en relación con lo que concierne al departamento del Tolima, esta providencia se ocupará posteriormente de señalar cómo y cuándo se activan los principios de concurrencia, coordinación, subsidiariedad positiva en el caso concreto; sin embargo, el acudir a los precitados principios no exime al municipio de la responsabilidad contenida en el artículo 14 de la Ley 1523 de 2011, según el cual, se reitera, son los alcaldes los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo y los conductores del desarrollo local encargados de integrar en sus planes de desarrollo, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres.

Por tanto, este argumento no prospera. Bajo la misma lógica, sobre la responsabilidad de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres frente a la vigilancia del comportamiento del Volcán Machín y la inexistencia de una alerta enviada al ente territorial que establezca un nivel de riesgo de alguna de las veredas señaladas, con el fin de conocer las actuaciones existentes sobre la actividad de dicho volcán, en primer lugar, se tiene que, la Secretaría de Ambiente y Gestión de Riesgo del departamento del Tolima certificó que las veredas la Osera, la Punta, Limoncito, Pando, la Joya, Morro Bajo, Los andes y los Cauchos se encuentran en zona de influencia del volcán el Machín y por tanto presentan especial vulnerabilidad (literal (a) del numeral 6.2.1.1).

De acuerdo con lo anterior, si bien no se establece el nivel de riesgo, no tiene mayor sentido que, el municipio que viene alegando la existencia de este, para solicitar la intervención de las vías como mecanismo de evacuación, argumente la necesidad de establecer el nivel del riesgo, para exonerarse de las obligaciones que le impone la ley y atribuirle la responsabilidad a la UNGRD.

Así mismo, la Sala encuentra que el hecho que se determine que la UNGRD deba integrarse a la solución de la problemática, como se desarrollará posteriormente, no implica que el municipio se exima las responsabilidades que legalmente le fueron conferidas. En este caso, se le pone de presente la citada obligación del artículo 14 de la Ley 1523, y además, la de incorporar en sus municipios y poner en funcionamiento los consejos territoriales de gestión del riesgo, en los términos de los artículos 27, 28 y 29 de la precitada Ley, por lo tanto, el argumento no prospera.

En cuanto a la importancia de los principios legales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad basados en el principio de solidaridad descrito en el recurso, este argumento no sirve para sustraerse de las obligaciones legales del municipio en las materias descritas. Por tanto, este argumento tampoco prospera y por esta razón serán confirmadas las órdenes dadas al ente territorial municipal por parte del Tribunal Administrativo del Tolima.

Ahora, en este punto la Sala se ocupará de las apelaciones de las entidades y los argumentos señalados por cada una de ellas. 30 Consejo de Estado. Sección Primera. C.P María Elizabeth García González. Expediente: 15001-23-31 000-2010-01396-01. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 6.2.2.

De las competencias de las entidades acusadas para acatar las órdenes impartidas 6.2.2.1. El recurso de apelación de la Corporación Autónoma Regional del Tolima La Sala procede a analizar si la Corporación Autónoma Regional del Tolima es competente para garantizar las obras de infraestructura vial requeridas para solucionar la problemática, si afirma que dicha obligación está en cabeza del municipio, el departamento o el Instituto Nacional de Vías dependiendo de la naturaleza del tramo.

En primer lugar, conforme el artículo 8º de la Ley 1682 de 201331, los proyectos de infraestructura deberán cumplir con cada una de las exigencias establecidas en la legislación ambiental y contar con la licencia ambiental expedida por la Agencia Nacional de Licencias Ambientales - ANLA o la autoridad competente. Así mismo, la mencionada Ley dispone que los proyectos de infraestructura deberán desarrollarse con los más altos criterios de sostenibilidad ambiental, acorde con los estudios previos de impacto ambiental con cumplimiento de todas las exigencias establecidas en la legislación para la protección de los recursos naturales y en las licencias expedidas por la autoridad competente, quien deberá hacer estricto control y seguimiento en todas las actividades.

Por otra parte, conforme al artículo 31 de la Ley 1523 de 201232, corresponde a las corporaciones autónomas regionales en el sistema nacional de gestión del riesgo apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción en todos los estudios necesarios para el conocimiento y reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, gestión ambiental, de ordenamiento territorial y desarrollo.

Así mismo, la precitada norma dispone que el papel de dichas entidades es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y está enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y no eximen de las responsabilidades a alcaldes y gobernadores.

Su función debe propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la gestión del riesgo de desastres en su territorio en virtud que ambos procesos contribuyen a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. En esa vía, al integrar los consejos territoriales de la gestión del riesgo, en aplicación de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión de riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en su implementación. Armonizando las normas anteriormente descritas con los medios probatorios analizados por la Sala, se tiene que, ante cualquier acción que se fuera a emprender en desarrollo, adecuación o mantenimiento vial para garantizar la seguridad de los habitantes frente al riesgo latente de la acción del volcán Machin, se encuentra frente unos activos 31 “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias” 32 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”.

Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 ambientales que necesitan ser protegidos como describe la Ley 1682 de 2013, con los más altos estándares en sostenibilidad ambiental y allí es donde la Corporación Autónoma Regional del Tolima está habilitada para desplegar sus funciones.

Clarificado lo anterior, vale la pena traer la orden concreta dada a la entidad en la primera instancia, para ver que se haya adecuado a lo previsto normativamente. Veamos: […] - Una vez se tengan tales estudios y diseños, los Municipio (sic) de Ibagué y Rovira y el Departamento del Tolima, con el acompañamiento de la Corporación Autónoma Regional del Tolima, deberán elaborar, en un término no superior a tres (3) meses, el proyecto de construcción y/o mantenimiento de las obras viales requeridas, de acuerdo a lo que defina la consultoría. […] Al revisar la orden específica, la Sala observa que se ordenó un acompañamiento de Cortolima, para elaborar el proyecto de construcción y/o mantenimiento de las obras viales requeridas, de acuerdo a lo que defina la consultoría. En ese sentido, siendo fiel a la literalidad de la norma se modificará para precisar que en el proyecto establecido, esta entidad deberá apoyar a las entidades territoriales en todos los estudios necesarios para el conocimiento y reducción del riesgo relacionadas con la sostenibilidad ambiental y articulará tales acciones a la adaptación al cambio climático y la gestión del riesgo, teniendo como factores determinantes todos los aspectos que mejoren la gestión ambiental territorial sostenible, siendo corresponsables en su implementación. Finalmente, en cuanto al argumento sobre la imposibilidad de detener y/o sancionar las acciones lesivas frente a los derechos colectivos del amparo, se debe poner de presente que esa no fue la orden dada, pues no se buscaba que en el caso concreto ejerciera las facultades sancionatorias para enervar la vulneración de los derechos sino que ejerciera su función de apoyo en el marco de la gestión de riesgo, que además, es viable la orden al verificar la importancia del apoyo cuando se trata de desarrollos de infraestructura vial.

Por tanto, los cargos desarrollados no prosperan. 6.2.3. El Departamento del Tolima De la revisión del recurso del departamento del Tolima, se advierte que son tres los argumentos expuestos por este: i) se relaciona con la falta de competencia para efectuar el mantenimiento y/o construcción de obras viales; ii) que no cuenta con los recursos para ejecutar las obras y iii) que el término concedido para dar cumplimiento a la orden judicial es limitado frente a la magnitud del proyecto a realizar. 6.2.3.1.

Así las cosas, le compete a la Sala determinar si el departamento del Tolima es competente para llevar a cabo un proyecto que mejore el estado de las vías de las veredas Pando, La Joya, La Manga, Limoncito, Osera, la Punta y Los Cauchos, si afirma que no es el encargado de efectuar labores relacionadas con el mantenimiento y/o construcción de vías.

Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 El artículo 288 de la Constitución Política de Colombia establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad positiva, en los términos que establezca la ley.

Por su parte, el artículo 298 de la Carta establece que los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación y de complementariedad frente a la acción municipal, de intermediación entre la nación y los municipios. A su vez, el artículo 300 de la Constitución señala impone en el numeral 2º que les corresponde a departamentos expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio de los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera.

Por otra parte, conforme el artículo 13 de la Ley 1523, los gobernadores son agentes del Presidente de la República en el sistema de gestión de riesgo, lo cual incluye la gestión, la proyección hacia las regiones de la política del gobierno nacional y la integración dentro de la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en esa materia, especialmente, a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad.

En ese sentido, son la instancia de coordinación de los municipios que existen en su territorio, por lo que, están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios de su departamento. Al cotejar este postulado normativo con las pruebas del proceso, se encontró que el municipio ha acudido en búsqueda de ayuda ante el departamento para solucionar la problemática, lo cual habilita para que el departamento concurra bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva a la solución de la problemática descrita, de acuerdo con los límites de su competencia y funciones.

Ahora, al traer las órdenes dadas al departamento se observa lo siguiente: […] El Municipio de Ibagué, Municipio de Rovira y Departamento del Tolima, en un término no superior a tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, deberán suscribir un convenio interadministrativo que tenga como finalidad la contratación de una consultoría que permita estructurar los estudios y diseños de las obras que mejor se adapten al sector, y permitan satisfacer las necesidades de transporte de los pobladores de las veredas Pando, La Joya, La Manga, Limoncito, Osera, la Punta y Los Cauchos, los cuales deberán entregarse por la entidad consultora, en un periodo no superior a cuatro (4) meses siguientes. - Una vez se tengan tales estudios y diseños, los Municipio de Ibagué y Rovira y el Departamento del Tolima, con el acompañamiento de la Corporación Autónoma Regional del Tolima, deberán elaborar, en un término no superior a tres (3) meses, el proyecto de construcción y/o mantenimiento de las obras viales requeridas, de acuerdo a lo que defina la consultoría. - Elaborado el proyecto, todas las entidades involucradas (Municipio de Ibagué, Municipio de Rovira, Departamento del Tolima, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo, Ministerio de Transporte e Invías), deberán garantizar la consecución del 100% de los recursos de financiación de tales obras a través de las diferentes herramientas Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 jurídicas y fondos destinados para el efecto (recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN), el Sistema General de Regalías, el Sistema General de Participaciones (SGP), las líneas de redescuento con tasa compensada de la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter), el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – (UNGRD) o el Invías (Colombia Rural o Vías para la Paz), entre otros), labor que no podrá tardar más de tres (3) meses.

La totalidad de las obras se deberán materializar en un plazo no superior a dos (2) años siguientes al vencimiento del anterior plazo. […].33 De lo anterior subyacen tres obligaciones a cargo del departamento: (i) Suscribir un convenio interadministrativo con el municipio de Ibagué y el municipio de Rovira para la contratación de una consultoría que sirva para estructurar los estudios y diseños de las obras que mejor se adapten al sector;

(ii) Con fundamento en el estudio de consultoría anterior junto con los municipios señalados y con la asesoría de Cortolima debería realizar el proyecto de construcción y/o mantenimiento de las obras viales requeridas, y luego; (iii) Garantizar la consecución de los recursos junto con las otras entidades del 100% de tales obras a través de las diferentes herramientas jurídicas y fondos destinados para el efecto (recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN), el Sistema General de Regalías, el Sistema General de Participaciones (SGP), las líneas de redescuento con tasa compensada de la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter), el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – (UNGRD) o el Invías (Colombia Rural o Vías para la Paz), entre otros.

De tal suerte, que al cotejar estas órdenes ninguna excede el marco funcional del departamento, puesto que la celebración del convenio interadministrativo para contratar una consultoría se enmarca en las acciones estratégicas y prioritarias en esta materia de gestión de riesgo; así mismo, la realización del proyecto para la construcción y/o mantenimiento estaría inmersa en los instrumentos de planificación y acciones estratégicas enunciadas por la norma señalada.

Finalmente, en lo que se relaciona con acudir junto con las demás entidades a la consecución del 100% de los recursos es la materialización de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, ante las deficiencias técnicas, administrativas y financieras que aduce tener el municipio para encarar la problemática, justamente por ser ente articulador entre la nación y su territorio.

Así las cosas, en relación con el departamento del Tolima se concluye que, si le corresponde cumplir las órdenes y por ello será confirmado en ese aspecto, siendo que, como quedó establecido son principalmente del municipio, pero bajo los principios señalados, también lo son para el departamento. 6.2.3.2. Por otra parte, en cuanto al argumento del tiempo de los tres meses para la consecución de los recursos de financiación de las obras, la Sala encuentra ponderado el cargo teniendo en cuenta los trámites que implica, la presentación del proyecto, las apropiaciones presupuestales que deben surtirse ante la instancia o instancias a las que 33Índice 2 de SAMAI en esta instancia. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 deba acudir, por tanto, modificará la orden y concederá un término de seis meses para la consecución del 100% de los recursos. 6.2.3.3.

Por último, con relación al aspecto que invoca el departamento del Tolima respecto de la falta de recursos, se advierte que esta Sección34 en múltiples ocasiones y como bien se puso de presente en párrafos anteriores, no es motivo suficiente para desconocer la vulneración de los derechos colectivos. 6.2.2.3. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres Corresponde a la Sala establecer si la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres es la competente garantizar los recursos de financiación de las obras para el mejoramiento del tramo vial que conecta a las veredas Pando, La Joya, La Manga, Limoncito, Osera, la Punta y Los Cauchos, si afirma que el origen del riesgo no es un evento natural o antropogénico no intencional sino la intervención de las vías en mal estado.

Conforme al artículo 15 de la Ley 1523 de 2012, se establece que el Sistema Nacional para la Atención y Gestión del Riesgo de Desastres está integrado por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres como instancia de orientación y coordinación para optimizar el desempeño de las diferentes entidades públicas, privadas y comunitarias en la ejecución de acciones de gestión del riesgo.

Le corresponde, de acuerdo con el artículo 18 en su marco funcional articular los niveles nacionales y territoriales del Sistema Nacional para la Atención y Gestión del Riesgo de Desastres. Conforme al parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 1523 que fue modificado por el artículo 2º de la Ley 2474 de 2025, la gestión del riesgo incorpora el elemento de la prevención. A su vez, el artículo 4º numeral 18 relativo a la prevención del riesgo señaló que son las medidas y acciones de intervención restrictiva o prospectiva dispuestas con anticipación para precaver eventos riesgosos.

La Sección Primera del Consejo de Estado, a propósito de la función de la UNGRD35 se ocupó de hacer un estudio sobre la teleología de las normas sobre el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en el cual se precisó cómo debían interpretarse las funciones de la entidad. Veamos: […] Se consolidó la función de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en el sentido de entregarle como misión, servir de núcleo articulador al segmento nacional del Sistema con las entidades territoriales que hacen parte de él y, además, de garantizar la comunicación del conjunto con otros sistemas y autoridades externos a la organización. Y se dispuso que el esquema financiero del Sistema Nacional de Gestión fuera coherente con su estructura para un manejo eficiente y flexible de las fuentes y usos de los recursos por parte de los agentes y entidades que la conformarían, con el fin de cumplir con los objetivos de la gestión del riesgo, en una estructura de financiamiento respetuosa de las restricciones legales e institucionales que tuviera en consideración el conjunto de reglas y 34 Consejo de Estado.

Sección Primera. C.P María Elizabeth García González. Expediente: 15001-23-31 000-2010-01396-01. 35 Consejo de Estado. Sección Primera. C.P Oswaldo Giraldo López. Radicación 250002341000201501977-03. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 normas fiscales que regulan la acción de los municipios y departamentos, tales como la Ley 358 de 1997, por medio de la cual el gobierno nacional estableció el sistema de semáforos, consistente en medidas cuantitativas que restringen el endeudamiento de la entidad territorial a su capacidad de pago.

Con todo esto, para el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo en los numerales 3, 10, 11, 12 y 13 del artículo 3º de la ley 1523 de 2012 consagró los principios de solidaridad social, gradualidad, sistemicidad, de coordinación y de concurrencia. Bajo la dirección de esos principios, la gestión del riesgo está a cargo de personas naturales y jurídicas de derecho público y privado que despliegan, de manera continua, procesos secuenciales de la gestión y prevención de riesgos en tiempos y alcances que se renuevan permanentemente.

Se trata, pues, de un sistema de gestión de riesgo -estatal y particular- en una suerte de integración sectorial- con acciones comunes y de coordinación de competencias, en donde la concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario constituyen el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, cuya acción puede darse en beneficio de todas o alguna de las entidades, sin perjuicio de las atribuciones propias de las autoridades involucradas.

Dentro de las autoridades que forman el sistema, conforme los artículos 18 y 19 de la ley 1523 de 2012, la Unidad Nacional de Gestión de Riesgos se le dispuso que debía articular los niveles nacional y territorial del sistema nacional, los intervinientes privados, las organizaciones sociales y las organizaciones no gubernamentales en el sistema nacional y elaborar y hacer cumplir la normatividad interna del sistema nacional, entiéndase: Decretos, Resoluciones, Circulares, Conceptos y otras normas, así como dirigir los Comités Nacionales para la gestión de riesgos.

En armonía con la ley 1523 de 2012, el Decreto ley 4147 de 2011, a su vez, le otorgó funciones a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la cual dirige y coordina el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, coordina e impulsa el conocimiento y manejo del riesgo y de los desastres y sirve de engranaje con los procesos de desarrollo en los ámbitos nacional y territorial.

A su vez, debe promover la articulación con otros sistemas administrativos, tales como el Sistema Nacional de Planeación, el Sistema Nacional Ambiental, el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e innovación y el Sistema Nacional de Bomberos y otros, de acuerdo a su competencia; también debe prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y gestionar con la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, la consecución de recursos para fortalecer la implementación de las políticas de gestión de riesgo de desastres en Colombia.

A su vez, el numeral 2.3.1.6.3.12 del Decreto 1289 de 2018, le otorga funciones a la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres, en cuanto a la solicitud de recursos, consistentes en: recepcionar, evaluar y hacer parte de la aprobación de las solicitudes de los representantes legales de las entidades que requieran y pidan formalmente recursos económicos (con cargo a la fiducia administrada por la Fiduprevisora) que administra los recursos del Fondo Nacional de Gestión de Riesgos. […] Al recoger los argumentos de la apelación y de las pruebas obrantes en el proceso, se concluye que: Teniendo en cuenta que la finalidad del litigio es la construcción, habilitación y reparación de la malla vial del tramo que conduce a las veredas Pando, La Joya, La Manga, Limoncito, Osera, la Punta y Los Cauchos, de cara a lo expuesto por la UNGRD en Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 principio se advierte que le asistiría razón en cuanto a que no se trata de un evento natural o antropogénico no intencional, pues es claro, que la afectación se desprende de la falta de transitabilidad de la citada vía. Sin embargo, no se puede desconocer la situación de riesgo que deviene del hecho de estar en una zona de influencia del volcán el Machín, lo que genera, que la citada entidad deba participar en la solución de la problemática que aquí se presenta.

En ese sentido y de acuerdo con las normas que regulan las competencias de la UNGRD, ésta debe brindar un asesoramiento o acompañamiento a las entidades territoriales en virtud de la naturaleza preventiva que le asiste como gestora de la gestión del riesgo en el país, por lo tanto, esa será la calidad en la que acudirá al presente proceso, para desarrollar su marco funcional.

Ahora, conforme al argumento de la planificación y administración de la infraestructura del transporte a cargo de la Nación y a las entidades territoriales conforme a la infraestructura de transporte de su propiedad o a su cargo es cierto, pues la UNGRD debe integrar la solución a la problemática, no como quien tiene principalmente la obligación del desarrollo de vías sino como quien tiene que estar atenta a la articulación entre las entidades territoriales y la nación, para prevenir y mitigar el riesgo.

Por otro lado, respecto de lo relacionado con la participación de la UNGRD en el aporte de recursos y apoyo para financiar el proyecto vial en el municipio de Rovira, lo que advierte la Sala es que no debe garantizar la consecución del 100% de los recursos de financiación de las obras junto con las demás entidades, puesto que esas funciones le competen principalmente a los entes territoriales por la naturaleza de las vías, subsidiariamente al departamento, cuando el municipio no cuenta con los recursos para desarrollar las actividades.

Es así que, solo se tendría que acudir a esa entidad en su dimensión de atención de desastres, cuando efectivamente se concrete una amenaza. Bajo esta interpretación, la UNGRD no tendrá participación en la orden de garantizar la consecución del 100% de los recursos para la ejecución del proyecto de intervención vial, la cual quedará de la siguiente manera:.-Elaborado el proyecto, Municipio de Rovira y el Departamento del Tolima, deberán garantizar la consecución del 100% de los recursos de financiación de tales obras a través de las diferentes herramientas jurídicas y fondos destinados para el efecto (recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN), el Sistema General de Regalías, el Sistema General de Participaciones (SGP), las líneas de redescuento con tasa compensada de la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter), el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) o el Invías (Colombia Rural o Vías para la Paz), entre otros), labor que no podrá tardar más de tres (3) meses.

La totalidad de las obras se deberán materializar en un plazo no superior a dos (2) años siguientes al vencimiento del anterior plazo. Así mismo, se adicionará a las órdenes impuestas conforme a las funciones de la entidad, en el sentido de ordenarle realizar la gestión y acompañamiento a las entidades que quedarán en la orden, para que coordine y apoye para la aplicación de las políticas de gestión del riesgo de desastres en el desarrollo del proyecto de construcción y/o mantenimiento de las obras viales requeridas.

Finalmente, en cuanto a la solicitud que se revoquen las costas a cargo de la UNGRD, la entidad no desarrolló mínimamente el cargo y las razones para que su solicitud sea recibida de manera favorable, por lo que la Sala se abstendrá para referirse de fondo a este asunto. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 6.2.5.

El Ministerio de Transporte Corresponde a la Sala definir si es competente el Ministerio de Transporte para ejecutar acciones para financiar las obras necesarias para mitigar la vulneración, si afirma que la vía es terciaria adscrita al municipio de Rovira. El artículo 288 de la Constitución Política de Colombia tal como se describió preceptúa los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre las entidades de los diferentes niveles.

En relación con el problema planteado, esta Sección36 ha señalado que la forma como se debe abordar que comporta la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad, subsidiariedad, colaboración entre entidades y solidaridad y equidad en el sector transporte. Lo anterior, fundado en los artículos 288 y 365 de la Constitución Política, así como en los artículos 5 y 6 de la Ley 489 de 1998, el artículo 3 de la Ley 1454 de 2011 y 3 de la Ley 105 de 1993.

Se ha sostenido también, que conforme al numeral 2.9 del artículo 2 del Decreto 87 de 2011, el ministerio debe apoyar y prestar colaboración técnica a los organismos estatales en los planes y programas que requieran asistencia técnica en el área de construcción de obras y de infraestructura física, con el fin de contribuir a la creación y mantenimiento de condiciones que propicien el bienestar y desarrollo comunitario.

Además, según el artículo 12 de la precitada disposición prevé que la Dirección de Infraestructura del ministerio debe adelantar los procesos y prestar la colaboración técnica a las entidades territoriales en los planes y programas que requieran asistencia técnica en el área de construcción de obras y de infraestructura física del sector transporte.

De igual forma, la jurisprudencia también ha afirmado que la confluencia de competencias no implica que el propietario de la infraestructura vial pierda sus funciones principales de mantenimiento y planeación. Así, ha dicho que es deber del juez considerar si la magnitud de la obra o las estrategias de financiación son insuficientes de cara al ente territorial, para operar bajo los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad.

Por tanto, al aplicar estas consideraciones que se han venido estableciendo y considerando que los municipios no acudieron directamente ante la cartera ministerial, de cara a la orden, la cual fue dada en los siguientes términos: Elaborado el proyecto, todas las entidades involucradas (Municipio de Ibagué, Municipio de Rovira, Departamento del Tolima, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo, Ministerio de Transporte e Invías), deberán garantizar la consecución del 100% de los recursos de financiación de tales obras a través de las diferentes herramientas jurídicas y fondos destinados para el efecto (recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN), el Sistema General de Regalías, el Sistema General de Participaciones (SGP), las líneas de redescuento con tasa compensada de la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter), el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), la Unidad Nacional de 36 Consejo de Estado.

Sección Primera. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. Radicación: 85001-23- 33-000-2021-00163-01. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 Gestión del Riesgo de Desastres – (UNGRD) o el Invías (Colombia Rural o Vías para la Paz), entre otros), labor que no podrá tardar más de tres (3) meses.

La totalidad de las obras se deberán materializar en un plazo no superior a dos (2) años siguientes al vencimiento del anterior plazo. No es propiamente la consecución de recursos junto con las demás entidades lo que le corresponde a la cartera ministerial, sino que, de constatarse que las entidades territoriales- municipios no cuentan con las posibilidades financieras para ejecutar, deberá, conforme a los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad, prestar la colaboración técnica a las entidades territoriales en los planes y programas que requieran asistencia técnica en el área de construcción de obras y de infraestructura física del sector transporte, con el fin de contribuir a la creación y mantenimiento de condiciones que propicien el bienestar y desarrollo comunitario de las comunidades concernidas de los municipios de Rovira e Ibagué. 6.2.6.

El Instituto Nacional de Vías En el recurso de apelación se discute que la entidad no tiene competencia. Las razones de inconformidad las fundamentó en que el Tribunal Administrativo del Tolima no tuvo en cuenta las funciones y el objeto de la entidad, las cuales estaban orientadas a la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de infraestructura no concesionada de la red vial nacional de carreteras primarias y terciarias de su competencia, siendo en este caso, una vía terciaria que comunica las veredas Pando, la Joya, Limoncito y Osera de Rovira para salir a la vereda Los Cauchos del municipio de Ibagué que no está a cargo del instituto sino del municipio de Rovira.

Señaló que, si bien era cierto que dentro del objeto del INVÍAS se encontraba también la ejecución de políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras terciarias, este objeto se ejecuta de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de Transporte, lineamientos en los cuales las vías de la problemática relacionada no corresponden a vías terciarias a cargo del Instituto Nacional de Vías.

Enlistó las vías terciarias del departamento del Tolima que se encontraban a cargo del Invías. Estuvo en desacuerdo con que se hubiera ordenado a las entidades involucradas la consecución del cien por ciento de los recursos de financiación de las obras, porque su competencia es de carácter ejecutor, por lo que, no tenía competencia en la consecución de recursos para atender las vías que no son de su competencia. El Tribunal Administrativo del Tolima, por su parte, determinó que, conforme a las funciones del INVÍAS, concretamente a la consignada en el artículo 2 del Decreto 1292 de 2021, correspondía a la entidad junto con el Ministerio de Transporte la elaboración de planes, programas y proyectos tendientes a la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación, conservación de infraestructura de su competencia, entonces debía junto al Ministerio de Transporte labores que implicaban el análisis y destinación presupuestal respectiva.

Corresponde a la Sala establecer si le compete cumplir al INVÍAS la orden de la consecución junto con las demás entidades del 100% de los recursos de financiación de las obras requeridas o si por el contrario la competencia de la entidad solo es ejecutora de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de infraestructura no Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 concesionada de la red vial nacional de carreteras primarias y terciarias de su competencia. En ese sentido, al constatar el artículo 1º del Decreto 1292 de 2021 se estableció que esta entidad tiene por objeto la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férreas, fluviales, marítimas y sus infraestructuras conexas o relacionadas, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte.

A su vez, al indagar por las funciones del INVÍAS, el artículo 2º del precitado Decreto dispuso que son: […] 2.1 Ejecutar la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura de transporte de su competencia, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Transporte. […] 2.5 Asesorar y prestar apoyo técnico, así como en la ejecución de proyectos a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados encargados de la construcción, mantenimiento y atención de infraestructuras a su cargo, cuando ellas lo soliciten, se cuente con recursos o se acuerde con el INVÍAS. […] En ese sentido, la Sala observa que, de cara a la orden dada, no le correspondería la consecución de la financiación del 100% junto con las demás entidades para la financiación de las obras requeridas, pues su resorte funcional es fundamentalmente la ejecución de la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura de transporte de su competencia, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Transporte, así como, asesorar y prestar apoyo técnico en la ejecución de proyectos a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados encargados de la construcción, mantenimiento y atención de infraestructuras a su cargo, cuando ellas lo soliciten, se cuente con recursos o se acuerde con la entidad.

En ese sentido, tal como se determinó para el ministerio no es propiamente la consecución de recursos junto con las demás entidades lo que le corresponde a la entidad, sino que, más bien será la prestación de asesoría y apoyo técnico para que los municipios de Rovira e Ibagué puedan desarrollar los proyectos de mantenimiento, adecuación o construcción de vías. 6.3.

La Sala advierte que al revisar la orden impuesta por el Tribunal Administrativo del Tolima se observa que al ordenar el estudio de consultoría del proyecto se especificó que se “permitan satisfacer las necesidades de transporte de los pobladores”; sin embargo, se indica que, como quiera que la finalidad del litigio es el mantenimiento de la infraestructura vial de los municipios de Rovira e Ibagué en las veredas antes mencionadas, la consultoría lo que buscará es garantizar la transitabilidad en el sector afectado, y en ese sentido, será modificada la decisión. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 6.4.

Por último, en lo que respecta al comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, se modificará la orden para establecer que adicionalmente será conformado por la parte actora y que será el magistrado ponente -quien lo presidirá-, conforme el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. 6.5. Finalmente, la Sala confirmará las demás órdenes de amparo, y según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 y 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012 y atendiendo al criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión núm. 27 en la providencia de 6 de agosto de 201937, no se condenará en costas en esta instancia porque no se acreditó su causación. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR los ordinales tercero y cuarto de la sentencia del 14 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima para, en su lugar, disponer - se destacan los apartes objeto de la modificación-: […] Tercero. Como consecuencia de lo anterior, IMPÁRTANSE las siguientes órdenes con miras a superar la afectación de los derechos colectivos declarados como amenazados en esta sentencia, así: - El Municipio de Ibagué, el Municipio de Rovira y el Departamento del Tolima, en un término no superior a tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, deberán suscribir un convenio interadministrativo que tenga como finalidad la contratación de una consultoría que permita estructurar los estudios y diseños de las obras que mejor se adapten al sector, y permitan la transitabilidad de los pobladores de las veredas Pando, La Joya, La Manga, Limoncito, Osera, la Punta y Los Cauchos, los cuales deberán entregarse por la entidad consultora, en un periodo no superior a cuatro (4) meses siguientes.. -Una vez se tengan tales estudios y diseños, los municipios de Ibagué y Rovira y el Departamento del Tolima, con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional del Tolima en el marco de sus funciones, deberán elaborar, en un término de seis (6) meses, el proyecto de construcción y/o mantenimiento de las obras viales requeridas, de acuerdo a lo que defina la consultoría..-Elaborado el proyecto, los municipios de Rovira e Ibagué y el Departamento del Tolima, deberán garantizar la consecución del 100% de los recursos de financiación de tales obras a través de las diferentes herramientas jurídicas y fondos destinados para el efecto (recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN), el Sistema General de Regalías, el Sistema General de Participaciones (SGP), las líneas de redescuento con tasa compensada de la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter), el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) o el Invías (Colombia Rural o Vías para la Paz), entre otros), labor que no podrá tardar más de tres (3) meses.

La totalidad de las obras se deberán materializar en un plazo no superior a dos (2) años siguientes al vencimiento del anterior plazo. 37Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión, Sentencia de Unificación de 6 de agosto de 2019, Rad. 15001-33-33-007-2017-00036-01, C.P. Rocío Araújo Oñate.

Radicado: 73001-23-33-000-2021-00063-01 Demandantes: Luis Enrique Jiménez Moreno y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías- Invías y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 -La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres deberá realizar la gestión y acompañamiento a los municipios de Rovira e Ibagué y al departamento del Tolima, para que coordine y apoye la aplicación de las políticas de gestión del riesgo de desastres en el desarrollo del proyecto de construcción y/o mantenimiento de las obras viales requeridas. - En todas las etapas hasta la consolidación material del proyecto, el Ministerio de Transporte en el marco de sus competencias deberá prestar la colaboración técnica al municipio de Rovira, al municipio de Ibagué y al departamento del Tolima en los planes y programas que requieran asistencia técnica en el área de construcción de obras y de infraestructura física de su sector en vías. - En todas las etapas hasta la consolidación material del proyecto, el INVÍAS en el marco de sus competencias deberá prestar al municipio de Rovira, al municipio de Ibagué y al departamento del Tolima la asesoría y apoyo técnico para que los municipios de Rovira e Ibagué puedan desarrollar los proyectos de mantenimiento, adecuación o construcción de vías.

Cuarto. DISPÓNGASE la integración de un comité de verificación, el cual estará conformado por el Magistrado Ponente de esta decisión, quien lo presidirá, el agente del Ministerio Público, el Procurador Judicial II Ambiental y Agrario para el Tolima, el Defensor del Pueblo Regional Tolima o su delegado, la parte demandante, el Gobernador del Departamento del Tolima o su delegado, el alcalde del Municipio de Ibagué o su delegado, el alcalde del Municipio de Rovira o su delegado, el Director de Cortolima o su delegado, el representante legal de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres o su delegado, el Ministro de Transporte o su delegado y el representante legal del Invías o su delegado.

SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.

TERCERO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.