CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 05001-23-33-000-2017-01405 01 (70282) Actor: MUNICIPIO DE FREDONIA Demandado: MARTHA LIGIA PAREJA MESA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN Temas: CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN – término de dos años contado a partir del día siguiente a la fecha en que se realizó el pago o, a más tardar, desde el vencimiento de los 18 meses que la entidad tenía para pagar.
La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 28 de junio de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las súplicas de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Se demandó en repetición a la señora Martha Ligia Pareja Mesa, por la condena que tuvo que asumir la entidad demandante derivada del retiro del servicio de 8 trabajadores oficiales durante la reestructuración de la planta de personal del municipio de Fredonia.
II.
ANTECEDENTES 1. La demanda En escrito presentado el 5 de mayo de 20171, el municipio de Fredonia demandó en repetición a la señora Martha Ligia Pareja Mesa, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por la condena impuesta a dicha entidad derivada de la terminación de los contratos de 8 trabajadores oficiales2. 1 Folios 66 a 70 del cuaderno de primera instancia. 2 En concreto, solicitó lo siguiente (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “PRIMERA: Que se declare responsable a la señora Martha Ligia Pareja Mesa, quien fungió como alcaldesa del municipio de Fredonia, en el período constitucional del 1° de enero de 2004 al 31 de diciembre de 2007, por los perjuicios ocasionados a la entidad territorial, municipio de Fredonia, declarado responsable administrativa y pecuniariamente por el Tribunal Superior de Antioquia, Sala Laboral al reintegro y pagos de salarios y prestaciones causadas mientras estuvieron cesantes los señores Darío de Jesús Uribe Arango, Gonzalo de Jesús Jiménez Jaramillo, José de Jesús Muñoz, Marco Tulio Bahena Araque, Héctor Evelio Mejía Echeverri, Álvaro de Jesús Castañeda Rendón, Radicación: 050012333000201701405 01 (70282) Actor: Municipio de Fredonia Demandado: Martha Ligia Pareja Mesa Referencia: Medio de control de repetición 2 Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, se narró lo siguiente: Por conducto de apoderado judicial, los señores Darío de Jesús Uribe Arango, Gonzalo de Jesús Jiménez Jaramillo, José de Jesús Muñoz, Marco Tulio Bahena Araque, Héctor Evelio Mejía Echeverri, Álvaro de Jesús Castañeda Rendón, Gildardo León Londoño Molina y Reinaldo de Jesús Agudelo Vélez demandaron al municipio de Fredonia por la terminación “sin justa causa” de sus contratos de trabajo, ocurrida el 15 de diciembre de 2004.
El proceso se identificó con el radicado n.° 200700172 00 y su conocimiento le correspondió al Juzgado Civil del Circuito de Fredonia, autoridad judicial que, en sentencia del 20 de febrero de 2009, ordenó el reintegro de los demandantes y condenó al municipio a pagarles los salarios y prestaciones que dejaron de recibir. Dicha providencia fue confirmada en su integridad por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Antioquia, mediante sentencia del 7 de diciembre de 2010.
Ante el incumplimiento del pago de la condena, los señores Uribe Arango, Jiménez Jaramillo, Muñoz, Bahena Araque, Mejía Echeverri, Castañeda Rendón, Londoño Molina y Agudelo Vélez promovieron un proceso ejecutivo, en el que, se dijo, se suscribió un acuerdo de pago con el municipio, el cual fue aprobado por el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia, mediante proveído del 2 de septiembre de 2015.
Se dijo que, en el acuerdo conciliatorio, el municipio de Fredonia se comprometió a pagarles a los ejecutantes la suma de mil cuatrocientos sesenta y seis millones de pesos ($1.466’000.000), en 16 cuotas y que la última de ellas se cumplió el 22 de septiembre de 2016. De acuerdo con la parte actora, la señora Martha Ligia Pareja Mesa debía ser declarada responsable a título de culpa grave, porque, en su condición de alcaldesa del municipio de Fredonia durante el período 2014 – 2017, despidió sin justa causa a los 8 trabajadores oficiales, tal y como lo concluyó la Sala Laboral del Tribunal Superior de Antioquia.
Gildardo León Londoño Molina y Reinaldo de Jesús Agudelo Vélez, condena que se hizo efectiva mediante proceso ejecutivo laboral ante el Juzgado Civil del Circuito y que se concilió en la suma de $1.466’000.000. “SEGUNDA. Que se condene a Martha Ligia Pareja Mesa, exalcaldesa del municipio de Fredonia a cancelar la suma de $1.466’000.000 a favor del municipio de Fredonia, suma que dinero que pagó esta entidad a los señores Darío de Jesús Uribe Arango, Gonzalo de Jesús Jiménez Jaramillo, José de Jesús Muñoz, Marco Tulio Bahena Araque, Héctor Evelio Mejía Echeverri, Álvaro de Jesús Castañeda Rendón, Gildardo León Londoño Molina y Reinaldo de Jesús Agudelo Vélez, para hacer efectiva la condena impuesta por el Tribunal Superior de Antioquia Sala Laboral y que mediante proceso ejecutivo laboral ante el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia se llegó a conciliación”.
Folio 67 del cuaderno de primera instancia. Radicación: 050012333000201701405 01 (70282) Actor: Municipio de Fredonia Demandado: Martha Ligia Pareja Mesa Referencia: Medio de control de repetición 3 2. Contestación de la demanda La señora Martha Ligia Pareja Mesa contestó la demanda y se opuso a las pretensiones. Advirtió que el municipio de Fredonia no allegó prueba de la culpa grave, sino que, por el contrario, los documentos aportados al proceso daban cuenta de que sus decisiones se sustentaron en las recomendaciones del estudio técnico que se elaboró para reestructurar la planta de personal del municipio, con la finalidad de “recuperar la estabilidad y solidez económica” de la entidad territorial3. 3.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 28 de junio de 2023, negó las súplicas de la demanda, por considerar que el retiro de los 8 trabajadores oficiales no obedeció a una actuación caprichosa de la señora Pareja Mesa, sino que fue producto de las recomendaciones del estudio técnico que se realizó en 2004, “en vista de la inviabilidad económica que para esa época presentaba el municipio de Fredonia”4. 4.
Recurso de apelación La parte actora apeló la anterior decisión, con fundamento en que el Tribunal a quo desconoció el valor probatorio de los fallos del 20 de febrero de 2009 y del 7 de septiembre de 2010, proferidos por el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia y el Tribunal Superior de Antioquia, respectivamente, cuyas consideraciones daban cuenta del actuar gravemente culposo de la demandada5. 5.
En el trámite de segunda instancia, el Ministerio Público no rindió concepto. III. CONSIDERACIONES Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, se procede a resolver en segunda instancia el presente asunto. 3 Folios 115 a 120 del cuaderno de primera instancia. 4 Se deja constancia de que el Tribunal a quo analizó la configuración de los requisitos objetivos del medio de control de repetición y encontró acreditado: i) la existencia de una sentencia condenatoria en contra del municipio de Fredonia, dictada el 7 de septiembre de 2010 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Antioquia; ii) la condición de alcaldesa de la señora Martha Ligia Pareja Mesa para la época en que los 8 trabajadores oficiales fueron despedidos y v) el pago de la condena impuesta, realizado en 16 cuotas por un acuerdo al que llegaron las partes dentro del proceso ejecutivo que promovieron los referidos trabajadores en contra del municipio de Fredonia.
Índice 63 del sistema de gestión judicial SAMAI del Tribunal. 5 Índice 66 del sistema de gestión judicial SAMAI del Tribunal. Radicación: 050012333000201701405 01 (70282) Actor: Municipio de Fredonia Demandado: Martha Ligia Pareja Mesa Referencia: Medio de control de repetición 4 La Sala anticipa que la sentencia de primera instancia se revocará por la configuración del fenómeno jurídico procesal de la caducidad. 1.
Ejercicio oportuno del medio de control Como en reiteradas oportunidades lo ha sostenido la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado6, para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales y evitar que las situaciones queden indefinidas en el tiempo, el legislador estableció unos plazos razonables con el propósito de que las personas acudan ante la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones, término que, en caso de vencerse, tiene como consecuencia la operancia del fenómeno jurídico procesal de la caducidad, lo cual implica la pérdida de la facultad de accionar y así hacer efectivos sus derechos.
Se trata de una figura de orden público que no admite renuncia ni suspensión y, de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez de segunda instancia, con independencia de que se hubiere abordado en la sentencia de primera instancia o cuestionado en la apelación, toda vez que se trata de un presupuesto procesal7, sin el cual no es posible decidir el fondo del asunto.
El municipio de Fredonia pretende que se declare la responsabilidad de la señora Martha Ligia Pareja Mesa y que se le ordene reintegrar la suma de mil cuatrocientos sesenta y seis millones de pesos ($1.466’000.000), la cual, dijo, corresponde al valor de la condena impuesta a dicha entidad en la sentencia del 7 de septiembre de 2010, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Antioquia8, cuyo cumplimiento se hizo efectivo en virtud de un acuerdo de pago suscrito en el proceso ejecutivo que se promovió a continuación. Según lo dispuesto en el inciso primero del artículo 11 de la Ley 678 de 2001 - vigente para la época en que empezó a correr el respectivo término- y la 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 6 de agosto de 2009, exp. 36.834.
C.P. Mauricio Fajardo Gómez; reiterado por esta Subsección, entre otras, en: sentencia del 26 de febrero de 2014, exp. 27588. C.P. Mauricio Fajardo Gómez; auto del 12 de mayo de 2016, exp. 56601 y sentencia del 30 de agosto de 2017, exp. 39435. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de Sección Tercera, sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 21060.
C.P. Mauricio Fajardo Gómez; reiterada por esta Subsección, entre otras, en sentencia del 5 de febrero de 2020, exp. 62633. 8 La cual, se dijo en la demanda, confirmó la condena impuesta al municipio de Fredonia por el Juzgado Civil del Circuito de ese municipio, consistente en reintegrar a los señores Darío de Jesús Uribe Arango, Gonzalo de Jesús Jiménez Jaramillo, José de Jesús Muñoz, Marco Tulio Bahena Araque, Héctor Evelio Mejía Echeverri, Álvaro de Jesús Castañeda Rendón, Gildardo León Londoño Molina y Reinaldo de Jesús Agudelo Vélez y a pagarles los salarios y prestaciones causadas mientras estuvieron cesantes.
Al respecto, ver las pretensiones de la demanda consignadas en el pie de página n.° 2 de este proveído. Radicación: 050012333000201701405 01 (70282) Actor: Municipio de Fredonia Demandado: Martha Ligia Pareja Mesa Referencia: Medio de control de repetición 5 interpretación condicionada que realizó la Corte Constitucional9, las demandas de repetición debían instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente de la fecha en que se realizó el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 del CCA para cumplir las condenas.
En la sentencia C-394 de 200210, la Corte Constitucional extendió tal condicionamiento al inciso segundo del artículo 11 de la Ley 678 de 2001 al señalar que cuando el pago se haga por cuotas, el término de caducidad comenzará a correr desde la fecha del último pago “o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”.
En ese orden, para determinar si la demanda se presentó en oportunidad el juez tiene que verificar cuál de las situaciones arriba señaladas -pago total de la condena, pago de la última cuota o vencimiento del plazo de 18 meses- ocurrió primero. De las pruebas allegadas al expediente se desprende que la sentencia del 7 de septiembre de 2010, por medio de la cual la Sala Laboral del Tribunal Superior de Antioquia confirmó en su integridad la decisión del Juzgado Civil del Circuito de Fredonia que condenó a dicha entidad territorial a reintegrar al señor Darío de Jesús Uribe Arango y a 7 personas más y a pagarles los salarios y prestaciones 9 La Corte Constitucional, mediante sentencia C-832 de 2001, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 136.9 del CCA, bajo el entendido que «(…) [e]l término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo».
Igualmente, como el inciso primero del artículo 11 de la Ley 678 de 2001 reiteró el contenido normativo del artículo 136.9 del CCA, la Corte Constitucional, a través de la sentencia C- 394 de 2002, precisó que lo señalado en la providencia C-832 de 2001, le resultaba aplicable a la anterior disposición normativa, por cuanto se trataba del mismo contenido material. 10 “Para la Corte las consideraciones hechas en la Sentencia C- 832 de 2001 atrás citadas, determinan que se condicione igualmente la constitucionalidad de dicho inciso, pues la fecha del pago total efectuado por la entidad pública a que se refirió esa sentencia necesariamente coincide con la fecha del pago de la última cuota a que se alude en el presente caso.
Debe en consecuencia entenderse que la expresión “Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago, contenida en el segundo inciso del artículo 11 atacado solo es constitucional si se somete al mismo condicionamiento establecido por la Sentencia C-832 de 2001 para la expresión “contados a partir del día siguiente a la fecha del pago total efectuado por la entidad pública” es decir que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo” (se resalta).
Corte Constitucional, sentencia C-394 de 2002. Radicación: 050012333000201701405 01 (70282) Actor: Municipio de Fredonia Demandado: Martha Ligia Pareja Mesa Referencia: Medio de control de repetición 6 que dejaron de recibir mientras estuvieron cesantes, cobró ejecutoria el 15 de septiembre de 201011. Los 18 meses que tenía la entidad para pagar se cumplieron el 16 de marzo de 2012; sin embargo, ninguno de los pagos que efectuó se realizó antes de ese día. Los documentos aportados como prueba del pago dan cuenta de que, ante el incumplimiento de la entidad, los beneficiarios de la condena tuvieron que adelantar un proceso ejecutivo12 y que solo después de que se libró mandamiento de pago y se decretó una medida cautelar, el municipio de Fredonia suscribió un acuerdo de pago con los ejecutantes por la suma de mil cuatrocientos sesenta y seis millones de pesos ($1.466’000.000)13, la cual sería amortizada en 16 cuotas.
El acuerdo fue aprobado el 2 de septiembre de 201414 por el Juzgado Civil del Circuito de ese municipio y las fechas en las cuales se pagaron las 16 cuotas son las siguientes: n.° de cuota Valor Fecha15 1 50’000.000 30/09/2014 2 50’000.000 30/10/2014 3 50’000.000 29/11/2014 4 100’000.000 22/12/2014 5 125’000.000 30/01/2015 6 125’000.000 27/02/2015 7 500’000.000 30/04/2015 8 50’000.000 1/06/2015 9 50’000.000 2/7/2015 10 50’000.000 4/8/2015 11 50’000.000 22/9/2015 12 50’000.000 8/10/2015 11 La sentencia se notificó en estrados -folio 21 del cuaderno de primera instancia- y, según lo dispuesto en el artículo 331 del Código de Procedimiento Civil, aquella cobró ejecutoria tres días después de notificada, el 15 de septiembre de 2010. 12 En auto del 4 de marzo de 2013, el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia libró mandamiento de pago en contra del municipio de Fredonia por la suma de $903’243.712, a título de salarios, primas de navidad, vacaciones, primas de vacaciones, primas de vida cara e intereses de cesantías en favor de los señores Darío de Jesús Uribe Arango, Gonzalo de Jesús Jiménez Jaramillo, José de Jesús Muñoz, Marco Tulio Bahena Araque, Héctor Evelio Mejía Echeverri, Álvaro de Jesús Castañeda Rendón, Gildardo León Londoño Molina y Reinaldo de Jesús Agudelo Vélez.
Folios 22 a 27 del cuaderno de primera instancia. En dicha providencia se advirtió, además, que en frente a las gestiones administrativas adelantadas para lograr el pago por los ejecutantes se verificó el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 177 y 178 del CCA. 13 De acuerdo con el acuerdo de pago, la referida cifra estaba compuesta por el capital -salarios, primas de navidad, vacaciones, primas de vacaciones, primas de vida cara e intereses de cesantías adeudados a los ejecutantes- y los intereses de mora causados hasta la fecha. 14 Folios 37 a 46 del cuaderno de primera instancia. 15 Folios 47 a 61 del cuaderno de primera instancia. Radicación: 050012333000201701405 01 (70282) Actor: Municipio de Fredonia Demandado: Martha Ligia Pareja Mesa Referencia: Medio de control de repetición 7 13 92’286.522 4/2/2016 14 50’000.000 1/3/2016 15 58’571.056 22/4/2016 16 25’261.236 22/09/2016 Lo expuesto revela que lo que primero ocurrió en el tiempo fue el vencimiento del plazo de 18 meses que la entidad tenía para pagar, 16 de marzo de 2012, por lo que el término de dos años que establece el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 para demandar comenzó a correr a partir del siguiente día. En ese orden, el término de caducidad corrió desde el 17 de marzo de 2012 hasta el 17 de marzo de 2014 y como la demanda se presentó 5 de mayo de 2017 se impone concluir que el derecho de acción no se ejerció de manera oportuna.
La anterior conclusión no se modifica por el hecho de que entre los beneficiarios de la condena y el municipio de Fredonia -sujetos de la obligación contenida en la sentencia del 7 de septiembre de 2010- se haya suscrito un acuerdo de pago en el proceso ejecutivo que se siguió por el incumplimiento del deudor, por las razones que pasan a exponerse a continuación: En primer lugar, porque, como en anterior oportunidad lo precisó esta Subsección16, tal acuerdo no modificó ni extinguió la obligación primigenia, por cuanto lo único que ocurrió fue que “se le otorgó un beneficio al deudor” para que cumpliera, por cuotas, con la prestación. En segundo lugar, porque como lo explicó la Corte Constitucional en las sentencias C-382 de 2001 y C-394 de 2002, el término de caducidad no puede estar sujeto a la voluntad de la Administración, en tanto que ello implicaría, entre otras cosas: i) permitir que dicha figura jurídica quede indefinida hasta cuando la entidad decida realizar el pago y ii) desconocer el derecho de defensa del sujeto pasivo del presente medio de control, desconociendo por completo la figura de la caducidad, cuya finalidad es garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales y evitar precisamente que las situaciones queden indefinidas en el tiempo.
Por lo expuesto, la Sala revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, declarará probada, de oficio, la excepción de caducidad. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de mayo de 2023, exp. 66406. C.P. José Roberto Sáchica Méndez.
Radicación: 050012333000201701405 01 (70282) Actor: Municipio de Fredonia Demandado: Martha Ligia Pareja Mesa Referencia: Medio de control de repetición 8 2. Condena en costas El artículo 188 del CPACA dispone que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil.
Esta Subsección17, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-832 de 200118, ha considerado que el proceso que se adelanta en ejercicio de la pretensión de repetición es uno de aquellos en los que se ventila un interés público, pues se busca la protección del patrimonio público. Así las cosas, dado que en el proceso de la referencia se persigue un interés público, la Sala se abstendrá de condenar en costas al municipio de Fredonia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 28 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, declarar probada, de oficio, la excepción de caducidad.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 11 de abril de 2019, exp. 59.139; sentencia de 12 de agosto de 2019, exp. 63.519; sentencia del 20 de febrero de 2020, exp. 51.949 y sentencia del 7 de mayo de 2021, exp. 58.503. 18 Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. Radicación: 050012333000201701405 01 (70282) Actor: Municipio de Fredonia Demandado: Martha Ligia Pareja Mesa Referencia: Medio de control de repetición 9 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.