27001333170620040043501 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación: 27001-33-31-706-2004-00435-01 (60.467) Demandante: Carlos Palacios Córdoba y otros Demandado: Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / estudio de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA – se configuró en el presente asunto dado el desconocimiento del principio de congruencia, el cual es una garantía del derecho al debido proceso.

Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2016, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Chocó accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda1. Como fundamento del recurso, la parte actora planteó la configuración de la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA.

ANTECEDENTES Demanda inicial 1. El señor Carlos Palacios Córdoba y su grupo familiar presentaron sendas demandas de reparación directa en contra de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (en adelante Presidencia de la República), el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa – Ejército, Policía y Armada Nacional-, la Procuraduría General de la Nación, el municipio de Bojayá y el departamento del Chocó, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los perjuicios causados como consecuencia de la muerte de los señores Estifinson Palacios Caicedo (proceso 2004 - 00435) y Yenny Izquierdo Mosquera (proceso 2004 – 00433)2, ocurridas el 2 de mayo de 2002, en un 1 Folios 1150 a 1209 del cuaderno 1 del proceso ordinario. 2 Los cuales fueron acumulados, mediante auto del 23 de mayo de 2011, dictado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó (folio 698 del cuaderno 3 del proceso ordinario).

Radicación: 27001-33-31-706-2004-00435-01 (60.467) Demandante: Carlos Palacios Córdoba y otros Demandado: Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 2 atentado terrorista realizado por los grupos al margen de la ley en el municipio de Bojayá (Chocó)3. 2.

Como soporte fáctico de sus pretensiones, indicaron que el 2 de mayo de 2002, integrantes de la guerrilla de las FARC instalaron un lanzador de pipetas en el patio de una casa ubicada en barrio Pueblo Nuevo del municipio de Bojayá, a unos 400 metros de la iglesia de ese barrio, donde se encontraba resguardada gran parte de la población de esa zona debido a los enfrentamientos bélicos que estaban ocurriendo entre ese grupo subversivo y las autodenominadas Autodefensas Unidas de Colombia -AUC-. 3.

Se indicó que unos minutos después de instalado el lanzador, las pipetas estallaron ocasionando la muerte de más de 100 personas, entre las cuales se encontraban sus familiares Estifinson Palacios Caicedo y Yenny Izquierdo Mosquera. 4. Se sostuvo que, a pesar de que el ataque a la población civil se había anunciado mediante solicitudes expresas de protección a las autoridades, dada la alteración constante del orden público, especialmente en los municipios de Bojayá y Vigía del Fuerte, para la fecha en que ocurrieron los hechos no existía presencia de la Fuerza Pública, por lo que el Estado hizo caso omiso a los requerimientos y súplicas de protección elevadas por la comunidad, siendo previsible el ataque terrorista que ocasionó la muerte de muchas personas y, en esa medida, los hechos narrados le resultaban imputables a las entidades demandadas a título de falla del servicio.

Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 5. Corresponde a la decisión adoptada el 31 de octubre de 2016, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Chocó decidió (se transcribe literal): “PRIMERO: MODIFÍQUESE la sentencia No. 145 del 4 de junio del 2012, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Quibdó, dentro del proceso acumulado, promovido por el señor CARLOS PALACIOS CÓRDOBA y Otros contra la Nación – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL y Otros, que accedió a las súplicas de la demanda, la cual quedará así: - ‘PRIMERO: DECLÁRENSE NO probadas las excepciones planteadas por la Nación Ministerio de Defensa – Ejército Nacional -Armada Nacional – Policía Nacional y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. - ‘SEGUNDO: DECLÁRASE a la Nación Ministerio de Defensa – Ejército Nacional - Armada Nacional y Policía Nacional y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, responsables por los daños antijuridicos producidos con ocasión de la omisión de las entidades accionadas para impedir la crisis humanitaria padecida por los habitantes del Medio Atrato chocoano y que culminaron con la Masacre en Bojayá – Chocó, perpetrada por la guerrilla de las FARC y los grupos de Autodefensas Unidas de Colombia Auc, perpetradas durante el último semestre de 2011 3 Demanda radicada bajo 2004 -433 obrante a folios 628 a 648 del cuaderno 3 del proceso ordinario y demanda radicada bajo No. 2004-435 obrante a folios 9 a 25 del cuaderno 2 del proceso ordinario.

Radicación: 27001-33-31-706-2004-00435-01 (60.467) Demandante: Carlos Palacios Córdoba y otros Demandado: Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 3 y el primer semestre de 2002 y que culminó con la vergonzosa masacre del día 2 de mayo de 2002. - ‘MODIFÍQUESE EL NUMERAL TERCERO, el cual quedará así: En consecuencia, CONDÉNASE a la Nación Ministerio de Defensa – Ejército Nacional -Armada Nacional y Policía Nacional y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República a pagar a los demandantes, como indemnización de perjuicios morales [se especifica el monto que le corresponde a cada uno de los demandantes]. - ‘CONFÍRMASE LOS NUMERALES CUARTO, QUINTO Y SEXTO, SÉPTIMO, OCTAVO Y NOVENO. “(…) “TERCERO: CONDÉNESE, a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA – ARMADA NACIONAL - EJÉRCITO NACIONAL y POLICÍA NACIONAL y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, a la reparación simbólica por la violación de los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario de los actores, para lo cual… cumplirán la siguiente medida no pecuniaria [publicación de la sentencia por un periodo de 6 meses en página web y redes sociales, estudiar la situación de cada una de las familias de los demandantes, para establecer si pueden recibir beneficios relativos al ‘restablecimiento de la estructura familiar’, entre otros].

“(…) “QUINTO: CONDÉNESE, a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL - ARMADA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, a pagar solidariamente, en favor de cada uno de los integrantes de la parte demandante, las costas procesales en suma equivalente a cinco (5) s.m.l.m.v. de las pretensiones reconocidas en esta sentencia… “(…) “SÉPTIMO: ABSUELVASE a la NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – DEFENSORIA DEL PUEBLO, DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ y MUNICIPIO DE BOJAYÁ…”4. 6.

Para adoptar la anterior determinación, el Tribunal Administrativo del Chocó consideró que se encontraba probado que las autoridades accionadas desatendieron al requerimiento constitucional y legal de protección de los bienes jurídicos tutelados de los habitantes del territorio del municipio de Bojayá – Chocó, por lo cual incurrieron en una falla del servicio derivada de su omisión. 7.

En relación con la legitimación material en la causa por pasiva del Departamento administrativo de la Presidencia de la República y la imputación por los daños -tema que se cuestiona a través del recurso extraordinario de revisión-, el Tribunal sostuvo que el Presidente como jefe de Estado, de Gobierno y Suprema autoridad administrativa -art. 115 de la C.P.-, tenía a su cargo los asuntos de orden público y, en consecuencia, le correspondía dirigir la Fuerza Pública, disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas - numeral 3 del art. 189 supremo-, conservar el orden público en todo el territorio y reestablecerlo donde fuere turbado -numeral 4 ibidem-, con apoyo del DAPR, 4 Folios 206 -reverso- a 209 del cuaderno 1 del proceso ordinario.

Radicación: 27001-33-31-706-2004-00435-01 (60.467) Demandante: Carlos Palacios Córdoba y otros Demandado: Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 4 como organismo encargado de coordinar, controlar y administrar las distintas dependencias de la Presidencia5. 8.

Con fundamento en lo anterior, indicó que, si bien la acción de reparación directa no concluyó en primera instancia en una condena contra la Presidencia de la República, ello se debió a una omisión de pronunciamiento, pues lo cierto es que resulta responsable de forma solidaria con el Ministerio de Defensa –Ejército, Policía, Armada Nacional- y demás entidades condenadas, en tanto se demostró que no adoptó estrategias adecuadas y contundentes para evitar o proteger a los habitantes del municipio de Bojayá - Chocó frente al accionar criminal de los grupos al margen de la ley6.

El recurso extraordinario de revisión y su trámite 9. En el escrito contentivo del recurso extraordinario de revisión presentado el 7 de noviembre de 20177, la Presidencia de la República solicitó infirmar la sentencia del 31 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, en tanto la condenó a pagar solidariamente, junto con otras de las entidades demandadas, los perjuicios causados a los actores por los hechos ocurridos el 2 de mayo de 2002. 10.

Como fundamento de este recurso, invocó la causal de revisión contemplada en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, por “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, la cual estimó configurada con fundamento en los siguientes argumentos: 11.

Indicó que en la sentencia apelada el Tribunal resolvió de forma desfavorable las excepciones formuladas por ese Departamento Administrativo (falta de legitimación en la causa por pasiva e indebida representación de la Nación) y, además, la condenó solidariamente a pagar los perjuicios causados a los demandantes sin que ese punto hubiera sido decidido previamente por el a quo ni apelado por ninguna de las partes, por lo que se le pretermitió el derecho a una segunda instancia. Aclaró que no interpuso recurso de apelación contra el fallo dictado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó, dado que esa decisión le resultaba favorable, en la medida en que no declaraba su responsabilidad patrimonial por los hechos que se demandaban. 12.

Agregó que el Tribunal desconoció los límites de su competencia al resolver el recurso de alzada pues la decisión no estuvo dentro del marco de los argumentos esgrimidos por el Ministerio de Defensa8 -único apelante- en su impugnación, en tanto éste no cuestionó la participación por pasiva de la 5 Folios 1165 -reverso- a 1168 del cuaderno 1 del proceso ordinario. 6 Folios 1187 -reverso- y 1186 cuaderno 1 del proceso ordinario. 7 Folio 1 del cuaderno principal. 8 En el recurso de apelación se indicó que actuaba en representación de la Policía Nacional, el Ejército Nacional y la Armada Nacional (folios 927 a 933 del cuaderno 5 del proceso ordinario).

Radicación: 27001-33-31-706-2004-00435-01 (60.467) Demandante: Carlos Palacios Córdoba y otros Demandado: Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 5 Presidencia de la República y, a pesar de ello, en la sentencia de segunda instancia se le endilgó responsabilidad patrimonial por el daño alegado, decisión que vulneró la garantía constitucional de no reformatio in pejus. 13.

Con base en lo anterior, arguyó que existe una manifiesta incongruencia entre lo apelado y lo resuelto por el Tribunal, errores de derecho que configuran la nulidad de la sentencia objeto de revisión. Finalmente, citó varias sentencias dictadas por el Tribunal Administrativo del Chocó y, con base en ello afirmó que en procesos con idénticos fundamentos fácticos y jurídicos había “absuelto” de responsabilidad a la Presidencia de la República, lo que genera una alta inseguridad jurídica9. 14.

Mediante auto del 14 de septiembre de 201810, el despacho admitió la demanda y ordenó notificar personalmente a la contraparte, al Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; no obstante, guardaron silencio11. Periodo probatorio 15. En proveído del 18 de julio de 201912 se ofició al Tribunal Administrativo del Chocó para que remitiera el expediente con radicado 2700133310022004004350113, correspondiente al proceso de reparación directa adelantado por Carlos Palacios Córdoba y otros contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército, Policía y Armada Nacional y otros. 16.

De otro lado, se negó el decreto de la prueba documental respecto del disco compacto aportado por el recurrente que dice contener las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo del Chocó en supuestos fácticos similares al caso bajo análisis, toda vez que no eran documentos conducentes ni pertinentes para demostrar la causal invocada.

II. CONSIDERACIONES Competencia de la Sala para conocer del recurso extraordinario de revisión 17. Mediante auto admisorio proferido el 14 de septiembre de 2018, se constató que el recurso fue presentado en oportunidad14 –el 7 de noviembre de 2017– y, 9 Folios 1 a 16 del cuaderno principal. 10 Folios 40 a 42 del cuaderno principal. 11 Folio 70 del cuaderno principal. 12 Folio 71 del cuaderno principal. 13 Acumulado al 270013331002200400433-01 14 Según el artículo 251 del CPACA, el recurso de revisión podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. Conforme se estableció en el auto admisorio, la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Chocó, objeto del recurso, quedó ejecutoriada el 23 de febrero de 2017 -fecha en que quedó ejecutoriado el auto que resolvió la solicitud de aclaración de la sentencia-.

La demanda se presentó el 7 de noviembre del mismo año, es decir, antes de que transcurriera el término de un año de que trata el citado artículo 251. Radicación: 27001-33-31-706-2004-00435-01 (60.467) Demandante: Carlos Palacios Córdoba y otros Demandado: Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 6 de conformidad con las normas de competencia definidas en el artículo 249 del CPACA se concluyó que esta Corporación es competente para conocer del recurso de revisión de la referencia interpuesto contra una sentencia ejecutoriada proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. Objeto del recurso extraordinario formulado 18.

Planteados los términos del asunto a decidir, el problema jurídico que debe ser resuelto en esta oportunidad se contrae a determinar si la sentencia del 31 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, está incursa en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. El recurso extraordinario de revisión: naturaleza, objeto y alcance 19.

Se trata de un medio de impugnación excepcional que permite cuestionar las sentencias ejecutoriadas y en firme de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, bajo especiales circunstancias definidas taxativamente en la ley – art. 250 del CPACA-, con miras a procurar el restablecimiento de la justicia material, ya sea por advertir vicios o conductas ilegales que afectan la base de la decisión, o por situaciones desconocidas al momento de ser dictada, entre otros eventos. 20.

Así, entonces, el ordenamiento jurídico permite a través de este mecanismo la ruptura excepcional de principios derivados del carácter ejecutorio que acompaña a las sentencias en punto a la firmeza que adquieren en el ordenamiento jurídico procesal, pues, ante la configuración de una de las causales contempladas en el artículo 250 del CPACA, la ley autoriza, de forma extraordinaria a desconocer el principio de cosa juzgada, eludiendo la intangibilidad que caracteriza a las sentencias ejecutoriadas. 21.

Lo anterior a condición de que se trate de situaciones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, aspecto que excluye la posibilidad de soportarse en cuestionamientos sobre el criterio con que el operador judicial interpretó o aplicó la ley en la sentencia, razón por la cual, las causales que estructuran el recurso no pueden ser imputables al propio recurrente y, en ese sentido, su alcance y carácter excepcional revelan que este medio de impugnación no comporta una nueva instancia ni prevé oportunidades para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso. 22.

Bajo estos supuestos, las facultades del juez que conoce de este recurso se limitan al estudio de los planteamientos esbozados por el recurrente, que deben dirigirse a la construcción de un razonamiento que permita estructurar la causal aducida y abstenerse de incluir argumentos tendientes a revivir la controversia ya resuelta por la autoridad judicial competente.

De suerte que la labor del operador judicial no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la Radicación: 27001-33-31-706-2004-00435-01 (60.467) Demandante: Carlos Palacios Córdoba y otros Demandado: Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 7 causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo15. 23.

En este orden de ideas, para que resulte procedente el referido mecanismo, su técnica exige la correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta, la causal invocada y las alegaciones expuestas por el recurrente, en tanto este mecanismo de impugnación no es el medio idóneo para subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa. 24.

Establecidos los aspectos generales del recurso de revisión, procede la Sala a analizar la causal invocada por la parte recurrente. La causal de revisión consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA 25. La causal 5° de revisión aludida por el impugnante, establece la procedencia del recurso extraordinario, al “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 26.

Son dos los requisitos o presupuestos que deben concurrir para la prosperidad de la causal invocada, a saber: (i) que contra la decisión objeto del recurso extraordinario no proceda el recurso de apelación y (ii) que la nulidad se haya originado en la sentencia que puso fin al proceso16. 27. Así, el primer requisito sugiere que este mecanismo procesal debe instaurarse contra una sentencia, respecto de la cual no proceda recurso de alzada.

En relación con el segundo, la normativa procesal se limitó a establecer que la irregularidad se debió configurar en el preciso momento en que se profiere la decisión, pero no definió las causales, por lo que le correspondió a la jurisprudencia esclarecer este aspecto. 28. Esta Corporación ha señalado que, para la configuración de este segundo requerimiento, es necesario que concurran dos supuestos: que el vicio alegado se materialice con la expedición del fallo, no antes y, además, debe ser grave e insaneable, al punto que, de no presentarse, la decisión adoptada hubiese sido distinta17. 29.

En razón del primer supuesto, esta causal de revisión no se estructura cuando la irregularidad se presenta en etapas anteriores al fallo, salvo “que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlo ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó la sentencia recurrida”. Este límite temporal y material -la emisión 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de marzo de 2022, expediente: 63.100 (RER), ponencia del suscrito magistrado. 16 Sobre el particular, ver, entre otras, las sentencias del 28 de septiembre de 2016 (radicación 0452-15), del 20 de septiembre de 2018 (radicación 11001-03-25-000-2013-00109-00) y del 14 de agosto de 2018 (radicación 11001-03-15-000-2013-02174-00). 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia del 13 de octubre de 2020.

Rad. 11001-03-15-000-2019-00119. C.P. Alberto Montaña Plata. Radicación: 27001-33-31-706-2004-00435-01 (60.467) Demandante: Carlos Palacios Córdoba y otros Demandado: Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 8 de la sentencia objeto del recurso- “impide que emerja una confusión entre el instrumento de corrección y/o saneamiento del proceso o de ser un hecho constitutivo de nulidad insanable, con el de realización de la justicia material que subyace al recurso extraordinario de revisión que tiene por objeto la decisión judicial que puso fin a la litis”18. 30.

En virtud de lo anterior, no es posible invocar como fundamento del recurso alguna causal de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, toda vez que las nulidades procesales se someten a las reglas de oportunidad y trámite del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil19, sin que esto implique desconocer el deber que tiene el juez de declarar de manera oficiosa las nulidades que observe antes de proferir el fallo. 31.

En lo atinente al segundo presupuesto, se ha señalado que son básicamente dos los grupos de nulidades que pueden dar lugar a un defecto insanable derivado de la sentencia: de un lado, las irregularidades originadas en vicios que constituyen causal de nulidad del proceso que solo pudieron ser advertidos en la sentencia y, de otro lado, los vicios graves que contiene la providencia y que generan una vulneración del derecho al debido proceso contemplado en el artículo 29 de la Constitución Política. 32.

Con fundamento en estas premisas, se han identificado como integrantes del aludido primer grupo, los siguientes defectos causantes de nulidad en la sentencia: i) dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque con esto se revive un proceso legalmente concluido; ii) dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido; iii) dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión; iv) pretermitir la instancia, por ejemplo: a) al proferir una sentencia sin motivación o b) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) y v) decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez20. 33.

Como se observa, dichas causales de nulidad originadas en la sentencia, están enmarcadas en dos categorías: las irregularidades originadas en vicios que constituyen causal de nulidad del proceso y solo pudieron ser advertidos en la sentencia y, las relativas a los vicios que contiene la sentencia, es decir, que devienen de ella misma, de su sustancialidad21.

Se caracterizan porque impiden ser empleados como instrumentos para debatir la comprensión jurídica del fallador o reabrir debates propios de la instancia respectiva, como la valoración probatoria o los hechos constitutivos de nulidad procesal que pudieron alegarse 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia de 1 de septiembre de 2020.

Rad. 11001-03-15-000-2020-00266-00. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 19 Normativa que rigió el proceso ordinario. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de junio de 2014. Rad: 27.283. C.P Danilo Rojas Betancourth. 21 Ibidem. Radicación: 27001-33-31-706-2004-00435-01 (60.467) Demandante: Carlos Palacios Córdoba y otros Demandado: Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 9 antes de proferirse la sentencia respectiva en el trámite ordinario. 34.

Sumado a lo anterior, la causal de nulidad originada en la sentencia se ha extendido a la violación del debido proceso en los términos del artículo 29 de la Constitución Política y, dentro de ese marco, la jurisprudencia se ha ocupado de identificar ciertos vicios que darían lugar a su configuración22, tales como: (i) haberse dictado con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso, (ii) haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso, (iii) proferir una sentencia sin motivarla, (iv) dictar un fallo inhibitorio injustificado y (v) faltar al principio de congruencia, ente otros. 35.

En estos casos, la irregularidad se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial es el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para invalidarlo, pues no todo vicio tiene la capacidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso, únicamente aquellas que tengan un carácter sustancial, en la medida en que incidan en el sentido de la decisión, por afectar el núcleo esencial o contenido constitucionalmente vinculante del derecho al debido proceso. 36.

Sobre la violación del debido proceso, la Sala Plena de esta Corporación, en providencia del 8 de mayo de 201823, precisó que el recurso de revisión y las causales que dan lugar a su solicitud, constituyen un mecanismo judicial adicional que el legislador diseñó para la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso; por tanto, “hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva”.

Así, dentro de las garantías que ampara el derecho al debido proceso, se encuentran las relativas a que los procesos judiciales sean resueltos de fondo, dado que la no resolución de las controversias judiciales, fundada en motivos caprichosos, equivale a una falta de tutela judicial efectiva y, en forma genérica a una vulneración del aludido derecho fundamental. 37.

A la luz de las anteriores consideraciones, la Sala abordará el análisis concreto de los hechos que, según el recurrente, implicaron la configuración de una nulidad originada en la sentencia del Tribunal Administrativo de Chocó que puso fin al proceso. Caso concreto - análisis de la causal invocada 38. Según lo planteado por el recurrente, la sentencia objeto de cuestionamiento está incursa en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CAPCA, dado que adolece de defectos causantes de nulidad pues se le habría pretermitido el derecho a una segunda instancia al pronunciarse y decidir sobre su legitimación material en la causa por pasiva y sobre la consecuente 22 Al respecto ver: Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia del 20 de agosto 2021, expediente 11001-03-15-000-2020-02925-01. 23 Radicación 11001-03-15-000-1998-00153-01.

Radicación: 27001-33-31-706-2004-00435-01 (60.467) Demandante: Carlos Palacios Córdoba y otros Demandado: Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 10 responsabilidad patrimonial de la Presidencia de la República, sin que ello hubiese sido objeto de decisión por el a quo, ni cuestionado por las partes en el recurso de alzada, circunstancia que vulneró la garantía de la no reformatio in pejus y el principio de congruencia de las sentencias. 39.

Con el fin de dilucidar si existe nulidad de la sentencia recurrida, es importante indicar que conforme lo afirmó el impugnante, en las respectivas contestaciones de las demandas acumuladas24, la Presidencia de la República formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e indebida representación de la Nación, toda vez que, en su criterio, los hechos por los que se demandaban no le resultaban imputables y, en esa medida, aunque la Nación era el centro de imputación, lo cierto es que debía estar representada por las entidades a cargo de las funciones que se alegaron como infringidas. 40.

Revisada la sentencia de primera instancia, proferida el 4 de junio de 2012 por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Quibdó25, se observa que en el ordinal primero de la parte resolutiva se declararon no probadas las “excepciones propuestas”; sin embargo, en la parte motiva de la misma no se encuentra ningún pronunciamiento en relación con las excepciones que formuló la Presidencia de la República ni se indicaron los motivos por los cuales se declararon no probadas, al tiempo que resolvió negar las demás pretensiones de la demanda. 41.

Respecto de la imputación del daño alegado, el referido Juzgado señaló que el daño resultaba atribuible a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército y Policía Nacional a título de falla del servicio por omisión, toda vez que se probó la ausencia de la Fuerza Pública en la zona del medio y bajo Atrato Chocoano, específicamente, en el municipio de Bojayá, máxime cuando las autoridades militares y de policía de nivel nacional y departamental habían sido oportunamente informadas del ataque, sin que hubieran efectuado acción alguna para prevenir ese hecho; en consecuencia, declaró patrimonialmente responsables a estas entidades, y “absolvió” de forma expresa “por todo concepto” al Ministerio del Interior y pasando por alto pronunciarse respecto de la Presidencia de la República. 42.

Contra la referida decisión, el Ministerio de Defensa interpuso recurso de alzada, el cual se ciñó a cuestionar la falta de legitimación por activa de algunos de los demandantes, así como la configuración de la causal eximente de responsabilidad del hecho de un tercero26. 43. A pesar de los motivos de disenso que fueron planteados en el recurso de alzada, se observa que el Tribunal al desatar el recurso, declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de 24 Folios 551 a 555 del cuaderno 3 del proceso ordinario (expediente 2004-00435) y folios 667 a 673 ibidem (expediente 2004-00433). 25 Folios 904 a 924 del cuaderno 5 del proceso ordinario. 26 Folios 927 a 933 ibidem.

Radicación: 27001-33-31-706-2004-00435-01 (60.467) Demandante: Carlos Palacios Córdoba y otros Demandado: Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 11 la República e indebida representación, por cuanto, “en los términos del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo pueden ser parte en esta causa [se refiere al Presidente de la República y al DAPR], tal y como se admitió la demanda; de cara a los cargos formulados; consecuentemente con ello, resulta factible analizar la responsabilidad endilgada como un asunto de fondo” (folio 1162 - reverso- del cuaderno 1 del proceso ordinario).

Teniendo en cuenta lo anterior, atribuyó responsabilidad patrimonial a la Presidencia de la República, con fundamento en los siguientes argumentos: “(…) la desatención del mando central de la Fuerza pública (sic), de los Ministerios del Interior y de Defensa y del propio Presidente de la República de la época, a las solicitudes angustiosas de los mandos regionales de la Fuerza pública (sic), los hacen responsables solidariamente de los daños causados, solo que, como formal y procesalmente, la acción no concluyó en condena contra la Presidencia de la República -por omisión de pronunciamiento- y el Ministerio del Interior -por absolución-, la última entidad resulta incólume procesalmente hablando, no así los servidores públicos que dirigían tales entidades…” 27 (destaca la Sala). 44.

Bajo estos supuestos fácticos, le asiste razón al recurrente cuando alega que el juez de primera instancia no se pronunció de forma expresa sobre la legitimación y la atribución de responsabilidad a la Presidencia de la República, así como tampoco fue objeto de cuestionamiento este tema en el recurso de apelación, por lo que estima la Sala que esta censura encuadraría en lo que se conoce como falta de congruencia “externa”, que en últimas implica una actuación sin competencia, tal y como lo señaló el impugnante en su recurso, pues el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada y, en el marco de la segunda instancia, supone, por regla general, que el juez decida con base en las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia. 45.

Así, la falta de congruencia ha sido admitida por la Sala como un supuesto con el potencial de estructurar la causal de nulidad originada en la sentencia, la cual, desde luego, tiene implicaciones frente al debido proceso que debe garantizarse a todos los sujetos procesales28. 46. El entendimiento del principio de congruencia y de los márgenes competenciales del juez que desata la apelación, subyace a la premisa según la 27 Folio 1185 -reverso- cuaderno 1 del proceso ordinario. 28 Sobre la materia, en providencia del 2 de febrero de 2016, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 22, rad. 11001-03-15-000-2015-02342-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro, se señaló: “…[E]s procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. “(…) se puede calificar según las relaciones que se produzcan entre la sentencia, entendida como un todo, y lo pedido y planteado por las partes.

“En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según las cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada. Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia” (negrilla fuera del texto).

Radicación: 27001-33-31-706-2004-00435-01 (60.467) Demandante: Carlos Palacios Córdoba y otros Demandado: Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 12 cual, si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único, sin perjuicio de la potestad que tiene de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción29. 47.

Por su parte, el artículo 164 del CCA -normativa aplicable al proceso de reparación directa-, aunque expresamente habilita al superior para resolver “todas las excepciones de fondo, propuesta o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”, aun cuando no existiera decisión expresa por parte del a quo, en tanto la referida norma establece que “el silencio del inferior no impedirá que el superior” decida sobre las mismas, lo cierto es que el mismo artículo precisa que “[s]on excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión”(se subraya). 48.

En este contexto, las facultades oficiosas del superior están orientadas a la declaración de situaciones que impiden acceder a las pretensiones en los términos pedidos y, por ende, implican una decisión desfavorable a la parte actora, de ahí que lo que se declare sea “la falta de legitimación”, situación distinta a la que se presentó en el sub lite, pues el Tribunal Administrativo del Chocó de manera oficiosa consideró que la respectiva entidad sí debía responder por la condena, decisión que no implicaba declarar excepción alguna, con la cual se pasó por alto que la entidad en primera instancia no fue condenada y que la parte actora ni la entidad declarada responsable formularon apelación para que así se hiciera. 49.

En efecto, como se indicó, el Ministerio de Defensa -único apelante- no formuló ningún argumento tendiente a cuestionar que alguna de las otras entidades, verbi gracia, el DAPR o el Ministerio del Interior fueran responsables en el caso de autos y menos se refirió de manera expresa a la Presidencia de la República, por ende, queda sin sustento alguno que la condena impuesta a esta última entidad se tratara de un punto relacionado íntimamente con la apelación de tal entidad. 50.

Bajo este análisis, vale recordar que el operador judicial al resolver un recurso de apelación está gobernado por unos límites, sin que pueda proceder a decidir, sin soporte alguno, el trámite acontecido en la primera instancia sino, fundamentalmente –léase esta expresión en términos de garantías constitucionales– persigue garantizar el principio de la doble instancia que, como regla general, está disponible para controvertir las decisiones judiciales que se reputan contrarias al ordenamiento jurídico. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, exp: 46.005, C.P. Danilo Rojas Bethancourt.

Radicación: 27001-33-31-706-2004-00435-01 (60.467) Demandante: Carlos Palacios Córdoba y otros Demandado: Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 13 51. En ese sentido, cabe destacar la definición que del recurso de apelación ha ofrecido la doctrina especializada, al señalar que éste corresponde a la más importante herramienta de concreción de la regla de doble instancia, que constituye “ … la forma más civilizada de expresar el descontento frente a providencias que nos son lesivas y evitar sus efectos … en virtud de ella será el juez de otra instancia, ad quem, directo superior del juez de la primera instancia, a quo, quien habrá de decidir la manifestación de inconformidad presentada por una de las partes, o terceros habilitados por intervenir, contra una providencia judicial”30, lo cual implica que el superior jerárquico se supedite a lo estrictamente planteado en el recurso de alzada, lo que busca garantizar un pronunciamiento respecto de lo discutido, sin ir más allá de lo que fue solicitado por las partes (extra petita) ni otorgar más de lo pedido (ultra petita). 52.

En este orden de ideas, considera la Sala que la declaratoria de responsabilidad y consecuencial condena impuesta a la Presidencia de la República por el Tribunal Administrativo del Chocó, a pesar de que el juez de primera instancia pretermitió un pronunciamiento expreso al respecto y la entidad apelante no propugnó por cuestionar la incidencia o intervención en los hechos de aquella entidad, implicó la extralimitación de la competencia atribuida al ad quem en el propio recurso de apelación, situación que además afectó, evidentemente, el principio de la doble instancia31 y el de contradicción, así como el derecho de defensa de ese Departamento Administrativo, como quiera que en el debate de primera instancia nunca fue establecida la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial por los hechos que se demandaban. 53.

Así, entonces, que el ad quem desconociera los límites de su competencia, conllevó a la configuración de una nulidad originada en la sentencia del 31 de octubre de 2016, por violación al debido proceso al faltar al principio de congruencia, de doble instancia y vulnerar el derecho de contradicción de la entidad recurrente, circunstancia que necesariamente incidía en el sentido de la decisión del Tribunal y que afectó el contenido constitucionalmente vinculante del derecho al debido proceso de la Presidencia de la República al imponerle una condena sin que su responsabilidad patrimonial fuera en primera instancia declarada, ni cuestionada por la parte actora u otra de las demandadas en la apelación. 54.

De conformidad con los anteriores argumentos, se colige que los motivos presentados en el recurso extraordinario de revisión son de recibo, dado que existe una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso de reparación directa, lo cual conlleva a infirmar la sentencia del 31 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. 30 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.

“Código General del Proceso”, Segunda Edición, Dupré Editores, Bogotá, 2019. Pág. 802. 31 La doble instancia tiene múltiples finalidades, tales como permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía, ampliar la deliberación del tema y evitar errores judiciales.

Sentencia C-718-12. Radicación: 27001-33-31-706-2004-00435-01 (60.467) Demandante: Carlos Palacios Córdoba y otros Demandado: Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 14 55. Finalmente, se aclara que el juez de revisión le está vedado entrar a cuestionar los aspectos de fondo o jurídicos que en su real saber tuvo el Tribunal para proferir el fallo, pues su competencia extraordinaria, en materia de esta causal se limita a verificar y a analizar la causal invocada de nulidad originada en la sentencia, en tanto, el inciso 3 del artículo 255 del CPACA –modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 202132- dispone que si se halla fundada la causal del numeral 5 del señalado artículo 250, “se declarará la nulidad de la sentencia… y devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que… dicte sentencia de nuevo”. 56.

En consecuencia, se declarará la nulidad de la sentencia recurrida y se ordenará devolver el proceso al Tribunal Administrativo del Chocó para que profiera un nuevo fallo, en el cual se garantice el derecho al debido proceso de la entidad recurrente Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Costas 57. Como en este caso se declarará fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Presidencia de la República no hay lugar a condenarla en costas.

III. PARTE RESOLUTIVA 58. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLÁRASE FUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, contra la sentencia del 31 de octubre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó dentro de los expedientes acumulados de reparación directa radicados bajo los números 2004-00435 y 2004-00433.

En consecuencia, INFÍRMASE la referida sentencia del 31 de octubre de 2016 y, por Secretaría de esta Sección, una vez en firme esta providencia, DEVUÉLVASE el proceso al Tribunal Administrativo del Chocó, para que profiera nuevamente fallo en el cual se garantice el derecho al debido proceso de la entidad recurrente.

SEGUNDO: Sin condena en costas 32 Artículo 86 Ley 2080 de 2021. “(…) De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011”.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.