CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicado: 11001-03-25-000-2022-00278-00 (2107-2022) Demandante: William Alexander Franco Avendaño Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Temas: Causal 5ª del artículo 250 del CPACA.

Fallo disciplinario. Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, de 22 de junio de 2021. 1. Antecedentes 1.1. El recurso extraordinario de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del recurso extraordinario que contemplan los artículos 248 al 255 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 68 al 70 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, el ciudadano William Alexander Franco Avendaño, por conducto de apoderado judicial, formuló demanda en orden a que se revoque (infirme) la sentencia de segunda instancia proferida el 22 de junio de 2021 por la Sección Segunda, Subsección F, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso ordinario 11001-33-35- 019-2017-00295- 01, con fundamento en la causal descrita en el numeral 5 del artículo 250 ejusdem. 1.1.2.

Hechos Los hechos que fundamentan el recurso extraordinario son, en síntesis, los siguientes: i) El señor William Alexander Franco Avendaño instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, con el fin de obtener la nulidad de los fallos disciplinarios proferidos el 7 de abril de 2015 y el 31 de octubre de 2016, y de la Resolución 0902 del 13 de febrero de 2017, por medio de la cual se ejecutó la sanción correspondiente. ii) El 12 de diciembre de 2018, el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró probada la excepción de inepta demanda y, en esa medida, se inhibió 2 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00278-00 (2107-2022) Actor: William Franco Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para pronunciarse de fondo sobre la pretensión concerniente a la declaratoria de nulidad de la Resolución 0902 precitada y negó las demás pretensiones de la demanda. iii) La parte demandante interpuso el recurso de apelación en contra de la anterior decisión. iv) El 22 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F confirmó la sentencia de primera instancia.1 1.1.3.

La sentencia objeto del recurso Se somete a revisión la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, de 22 de junio de 2021, que, dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2017-00295-01, confirmó la de primera instancia que había negado las pretensiones de la demanda.

Los fundamentos del fallo fueron los siguientes: i) El señor William Alexander Franco Avendaño propuso como único cargo de nulidad el desconocimiento de sus derechos al debido proceso y de defensa y contradicción, ya que: a) no se cumplían los requisitos para citar a audiencia mediante el procedimiento verbal; b) en el auto de citación se le acusó de una falta disciplinaria diferente a la que finalmente se le sancionó; y c) nunca se le escuchó en versión libre. ii) En primer lugar, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, una decisión tomada con base en las pruebas del proceso disciplinario, con la participación del inculpado ejerciendo su defensa, mantiene la presunción de legalidad si está debidamente fundamentada y argumentada, y si la interpretación normativa y probatoria es razonable y compatible con la Constitución y las normas legales disciplinarias. iii) En segundo lugar, el procedimiento realizado estuvo enmarcado dentro de la legalidad, ya que las pruebas recolectadas en la etapa preliminar se consideraron suficientes para determinar la falta y la responsabilidad, lo cual cumple los requisitos para llevar a cabo la investigación disciplinaria a través del procedimiento verbal. iv) En tercer lugar, respecto de que en el auto de citación a audiencia se le endilgó la falta disciplinaria del artículo 34 numeral 18 de la Ley 1015 de 2006, pero se le sancionó por la del numeral 10, si bien en algunos apartes del auto del 4 de marzo de 2015 se indicó la falta del numeral 18, en la audiencia del 17 de marzo de 2015, se aclaró que se trataba del artículo 34 numeral 10 de la Ley 1015 de 2006.

Por ello, aunque hubo un error en señalar el numeral, siempre se indicó que se trataba de la causal de «incurrir en la comisión de conducta descrita en la ley como delito ( ) cuando se encuentre en situaciones administrativas tales como: Franquicia»; y no la del numeral 18, por lo que no puede afirmarse que esto generó confusión y vulneró el derecho de defensa y contradicción del actor. v) En cuarto y último lugar, en lo relacionado con la vulneración de sus derechos porque no fue escuchado en versión libre, lo cierto es que, desde la indagación preliminar, al demandante se le dio a conocer este derecho y se le concedió la palabra en la audiencia, y durante las etapa de descargos y decreto de pruebas; sin embargo, este solo señaló que ratificaba el escrito presentado, sin solicitar posteriormente la práctica de esta diligencia. 1 El contenido de la sentencia se recoge en el siguiente numeral. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00278-00 (2107-2022) Actor: William Franco Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vi) Por todo lo anterior, el tribunal confirmó la sentencia de primera instancia. La sentencia cobró ejecutoria el 8 de julio de 2021.2 1.2.

La causal de revisión invocada El apoderado del recurrente invocó la causal del numeral 5.º del artículo 250 del CPACA «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», con base en los siguientes argumentos: i) La decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró los derechos fundamentales del actor al debido proceso, acceso a la administración de justicia y el principio de congruencia. ii) Si bien en la demanda no se alegó como causal de nulidad la graduación de la sanción, el Tribunal debió realizar un control integral de legalidad, sobre todo porque en el proceso disciplinario se argumentó que las acciones del disciplinado fueron realizadas creyendo estar amparadas por la causal de exclusión de responsabilidad del artículo 41 numeral 4 de la Ley 1015 de 2006. iii) Aunque se probó la no configuración de la referida causal de exclusión, la responsabilidad debió catalogarse como culpa grave, y no dolo, pues es evidente que hubo un actuar imprudente, ya que el señor William Franco actuó queriendo dar captura a los agresores de su compañero, y no con voluntad positiva, como lo adujo el operador disciplinario. iv) A pesar de los argumentos y pruebas aportados, el operador disciplinario mantuvo la modalidad de dolo, sin haber analizado las causas que motivaron dicho actuar, lo cual debió ser objeto de análisis por parte del Tribunal. v) En definitiva, procede el recurso extraordinario de revisión por la causal alegada, comoquiera que el Tribunal omitió el control integral de legalidad de los actos disciplinarios, al no pronunciarse sobre la racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad de la sanción impuesta, en tanto no analizó la configuración del dolo como modalidad de la culpa. 1.3.

Contestación al recurso extraordinario Mediante auto del 12 de mayo de 2022,3 se notificó personalmente de la demanda a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; sin embargo, todos guardaron silencio. 2. Consideraciones 2.1. Competencia El presente recurso de revisión se interpuso el 30 de marzo de 2022,4 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 2 Según el acta de notificación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 16 del Sámai. 3 Índice 17 del Sámai. 4 Índice 003 del Sámai. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00278-00 (2107-2022) Actor: William Franco Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2011),5 por lo cual, esta corporación es competente para conocerlo en virtud del numeral 2.º del artículo 249 ejusdem.6 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.7 2.1.2.

Oportunidad El artículo 251 del CPACA dispone que el recurso extraordinario de revisión «(…) podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia.». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 8 de julio de 2021,8 y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 30 de marzo de 2022,9 es decir, transcurrido menos de un año entre una actuación y la otra; por lo que fue presentado dentro del término de la norma procesal administrativa. 2.2.

Problema jurídico La Sala deberá determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, de 22 de junio de 2021, está inmersa en la causal de revisión del numeral 5.º del artículo 250 del CPACA «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».

Para dar respuesta al anterior problema, será necesario abordar el estudio de los siguientes temas: i) marco normativo y jurisprudencial: a) el recurso extraordinario de revisión, b) la causal de revisión del numeral 5.º del artículo 250 del CPACA, y c) el principio de congruencia; ii) análisis del caso concreto; y iii) conclusión. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Sobre el recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho»; por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera restrictiva.

Asimismo, ha sostenido que más que un recurso es una verdadera acción, cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». Así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 2015, donde hizo un detallado análisis jurisprudencial, bajo el cual se estudiará el presente recurso. En dicha sentencia se expuso lo siguiente: Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, «y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los 5 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 6 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 7 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 8 Según el acta de notificación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 16 de su Sámai. 9 Índice 003 del Sámai. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00278-00 (2107-2022) Actor: William Franco Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico».

Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.(…) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado.

Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. […] Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada.

(…) [Negrillas y cursivas del original] Por su parte, en lo relacionado con la jurisdicción contencioso-administrativa, el Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión. Así, en vigencia del antiguo Código Contencioso-Administrativo, el alto tribunal reconocía la revisión, no obstante, la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señalaba en la siguiente providencia de 2005: Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.

Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna.

Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.10 De igual modo, en lo que respecta al carácter instrumental del recurso, debe señalarse que el último criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado determina que este debe interpretarse como una actuación independiente del asunto de origen, por lo que constituye un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control.

En sentencia de 3 de febrero de 2015, lo afirmó de la siguiente manera: Esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso.

Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicado: 1998- 00173-00 (REV–173).

C.P: María Elena Giraldo Gómez. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00278-00 (2107-2022) Actor: William Franco Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisdicción contencioso-administrativa. Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente.

En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control. En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso. Normativamente, el recurso extraordinario de revisión está previsto en los artículos 248 y siguientes del CPACA. Procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por «i) las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; ii) los Tribunales Administrativos; y iii) los Jueces Administrativos»11.

El plazo para su interposición es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia objeto de impugnación12, y debe reunir los requisitos fijados en el artículo 252 ejusdem, con indicación precisa y razonada de la causal invocada, acompañada de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer.

Para su procedencia, resulta imperativo acreditar las circunstancias fácticas que configuran la causal de revisión invocada, cuya presencia alteran de forma inequívoca el sentido de la decisión. Además, debido a su carácter excepcional, el recurso solo admite los eventos contemplados expresamente en el artículo 250 del CPACA como causales, los cuales, en esencia, corresponden a vicios o errores de carácter procedimental13.

En sentencia de 8 de mayo de 201914, esta corporación, respecto de los requisitos esenciales para la prosperidad del recurso, sostuvo lo siguiente: [D]ada la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, se prevé, como uno de los requisitos para su procedencia, que las razones o motivos que constituyen las causales del recurso no hayan sido provocadas ni le sean imputables al afectado con la sentencia, en el entendido de que este recurso no consagra una nueva instancia, ni prevé oportunidades para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso.

Paralelamente a estos eventos de revisión, la Ley 797 de 2003 estableció una acción sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular, por lo que su ejercicio está restringido a las siguientes condiciones o particularidades: i) una parte activa cualificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla; ii) procede adicionalmente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público; iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ejusdem; y, iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.

Con todo, conviene recordar que, si bien estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, su ejercicio entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y el principio de la seguridad jurídica; por lo que no es 11 Artículo 249 CPACA. 12 Artículo 251 CPACA. 13 «De ahí que los vicios o errores en que se deban fundamentar los recursos extraordinarios de revisión, conforme con las causales taxativas previstas por el legislador en el artículo 250 del CPACA, deben ser eminentemente procedimentales, pues ninguna causal cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que involucran bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 6° y 7°), a excepción de la causal del numeral 4°, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo».

Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 7 de mayo de 2013, Exp: 2010-00038-00 (REV) C.P. Mauricio Torres Cuervo. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, rad. 2013-00035-00(46453), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00278-00 (2107-2022) Actor: William Franco Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co admisible su interposición para controvertir la legalidad de los actos demandados en el proceso ordinario, ni para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes, ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. 2.3.2.

La causal del numeral 5.ª del artículo 250 del CPACA La parte recurrente invocó, como fundamento del recurso extraordinario, la causal prevista en el numeral 5.ª del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que estipula lo siguiente: Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 5.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […] Según el anterior precepto jurídico, la causal se encuentra probada siempre que la sentencia recurrida cumpla con los siguientes dos elementos: i) que exista nulidad procesal, y ii) que tal nulidad se origine en una sentencia que ponga fin al proceso y contra la cual no proceda el recurso de apelación. En relación con el primer elemento, la nulidad originada en la sentencia, esta corporación ha señalado que, en los aspectos no regulados por el CPACA, resultan aplicables al proceso contencioso administrativo las normas del CPC o del CGP, según la vigencia de estos códigos respecto del proceso que se tramita.

Ahora bien, el Consejo de Estado, a través de una de sus salas especiales de decisión,15 adoptó la tesis basada en el respeto a la taxatividad y a la legalidad de las nulidades, que señala que las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, hoy artículo 133 del Código General del Proceso, así como aquellas que se originan en la sentencia, por violación del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la Constitución).

En el presente asunto, el recurso extraordinario de revisión se interpuso en vigencia del CPACA y del CGP; por lo que procedería la remisión al artículo 133 de este último código, que enlista las causales de nulidad del proceso. No obstante, por aplicación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional,16 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, mediante sentencia del 8 de mayo de 2018,17 consideró que la nulidad (necesaria para la revisión) no se restringe a las causales que contempla el ordenamiento procesal civil, ya que puede generarse por violación del debido proceso y, por lo tanto, cabe aplicar el artículo 29 de la Constitución. En este último evento, «corresponderá́ al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento».18 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión; sentencia del 3 de febrero de 2015; radicado: 11001-03-15-000-1998-00157-01(REV). 16 Ver sentencias C-491 de 1995, C-217 de 1996 y C-739 de 2001. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo; sentencia de 8 de mayo de 2018; radicado: 1998- 00153-01(REV);

C.P. Alberto Yepes Barreiro. 18 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Revisión; sentencia de 7 de febrero de 2017, radicado 2016-02260-00; C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00278-00 (2107-2022) Actor: William Franco Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre los vicios que pueden dar lugar a la nulidad de la sentencia, la jurisprudencia contencioso-administrativa ha identificado ciertos supuestos,19 todos ellos recogidos en la sentencia del 31 de mayo de 2011,20 de la siguiente forma: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia21, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta22, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión23 o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación.24 Finalmente, en lo que respecta a la indebida aplicación o interpretación de las normas, cabe señalar que ni el CPACA ni el CGP prevén este supuesto como una de las causales de nulidad de las sentencias, por lo que, en principio, no cabría analizar la configuración de una causal por tal motivo.

Así́ lo consideró esta corporación en sentencia del 22 de noviembre de 2017,25 donde, sobre el particular, indicó lo siguiente: […] no es posible plantear cuestionamientos frente a una sentencia relacionados con la no aplicación de una norma de derecho o su indebida interpretación o aplicación, ya que todas estas circunstancias están por fuera de la naturaleza de la causal invocada, como ocurre en el presente caso, en donde la parte recurrente funda su inconformidad en la indebida aplicación de una disposición normativa.

Ahora, cuando la norma se refiere a la «nulidad originada en la sentencia», exige que el vicio se configure en el preciso momento procesal en que se profiere el fallo, bien sea por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de esa actuación. Por lo tanto, no es posible, entonces, alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación prevista en el artículo 134 del Código General del Proceso.

En este caso, siendo evidente que el recurso extraordinario se dirige contra «la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», corresponde a la Sala examinar la causal de nulidad procesal alegada. 19 Al respecto, se pueden consultar, por ejemplo, las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 11 de mayo de 1998, Rad.

REV-093; 18 de octubre de 2005, Rad. 2000-00239 y de 20 de octubre de 2009, Rad. REV- 2003-00133. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 11 de junio de 2009, Rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, Rad. 2006-00123. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 2008-00294-00, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 21 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 1 de diciembre de 1997, Rad.

REV-080. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 1998, Rad. REV-093. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de febrero de 2009, Rad. REV-1998-00170. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1.° de junio de 2005, Rad.

REV-062. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de noviembre de 2017; Rad: 500013331006200700187 01 (47.218); C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00278-00 (2107-2022) Actor: William Franco Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.2.1.

Configuración de la causal de nulidad De acuerdo con la interpretación reiterada de la Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo de esta corporación, la sola lectura del numeral 5.° del artículo 250 del CPACA permite inferir que, para que proceda la revisión bajo esta causal, es necesario que se cumplan las siguientes circunstancias:26 […] No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal.

La nulidad en la sentencia como causal de revisión, según lo explica la Corte Suprema es un evento “lógico porque si la tal nulidad solamente aparece para las partes cuando éstas conocen la sentencia, no existiendo legalmente para ellas otra oportunidad para reclamar su reconocimiento, lo procedente es que se les abra el campo de la revisión.27 Bajo tales lineamientos, para resolver la revisión extraordinaria de una sentencia, con fundamento en la causal 5.° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, deben observarse las causales previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso,28 puesto que son criterios que se recogen de manera expresa por esa norma procesal, pero también porque forman parte de la jurisprudencia de esta corporación y, en la actualidad, siguen vigentes en los múltiples fallos que se resuelven en sede del recurso extraordinario de revisión.29 Ahora bien, cuando el precepto (artículo 250.5 del CPACA) se refiere a la «nulidad originada en la sentencia», lo que exige es que la irregularidad se configure en el preciso momento en que se profiere la decisión. Para un mejor entendimiento, así lo explicó esta corporación en sentencia de 2 de marzo de 2010: 26 Consejo de Estado, Sección Tercera; sentencia de 22 de noviembre de 2017; radicado: 2007-00187-01;

C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 27 Sentencia citada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en fallo de 12 de febrero de 2014; radicado 2009-00301- 01; C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En igual sentido la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia 2004-00729, de 24 de agosto de 2008, se refirió a los eventos que pueden determinar la nulidad de una sentencia, a saber: «También ha decantado la Corte que la nulidad se produce, por ejemplo, cuando se dicta sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción o perención; cuando se profiere en el ínterin de la suspensión, o si se condena a quien no ha figurado en el proceso como parte.

En idéntico sentido, se ha dicho que hay nulidad de la sentencia si en respuesta a la solicitud de aclaración se reforma la sentencia, igualmente cuando se dicta por un número de magistrados menor al previsto por la ley, a lo cual debe agregarse el caso de que se dicte la sentencia sin haberse abierto el proceso a pruebas o sin que se hayan corrido los traslados para alegar cuando el procedimiento así lo exija, de donde se desprende que no cualquier irregularidad en el fallo, o cualquier incongruencia, tienen entidad suficiente para invalidar la sentencia.» 28 «Causales de nulidad.

El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.

Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6.

Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.

PARÁGRAFO. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece.» 29 Consejo de Estado, Sección Tercera; sentencia del 26 de mayo de 2010, radicado: 2001-01504 (35221). 10 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00278-00 (2107-2022) Actor: William Franco Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuando la norma se refiere a la «nulidad originada en la sentencia» exige que el vicio se configure en el preciso momento procesal en que se profiere la sentencia, por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de esa actuación. Dichas restricciones se explican por la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, en cuanto vía procesal que hace excepcionalmente posible la infirmación de una sentencia ejecutoriada y, por tanto, el quebrantamiento de la cosa juzgada. 30 Conforme a ello, no sería posible alegar como causal del recurso extraordinario de revisión una nulidad originada antes de la sentencia recurrida.31 Sin embargo, la jurisprudencia de esta corporación ha aceptado la posibilidad de alegar como «nulidad originada en la sentencia» aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso:32 Así las cosas y como quiera que el proceso se adelantó con omisión del cumplimiento de la exigencia prevista en el numeral 3º del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo, y aunque el vicio es anterior a la sentencia, según el 140 numeral 9º del Código de Procedimiento Civil, como tal situación genera la nulidad de todo el proceso, forzoso es concluir que se afecta la totalidad de las actuaciones surtidas, incluida la sentencia de segunda instancia, con lo cual se configura la causal de revisión prevista en el numeral 6º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, que se invocó como sustento del recurso extraordinario.

En efecto, el vicio aducido por el recurrente y probado en el caso concreto es de naturaleza sustantiva porque afecta directamente el debido proceso y los derechos de acceso a la justicia y de defensa del titular del derecho y se decretará con fundamento en la causal procesal de nulidad definida en la citada norma del Código de Procedimiento Civil, ya que como se indicó, es insubsanable y afecta todo el proceso y por tanto éste debe renovarse en su integridad.

En resumen, esta causal no puede alegarse con fundamento en situaciones que tengan relación con la deficiencia en la motivación, con la estimación errada de los hechos por parte del juez, con las pruebas o normas jurídicas aplicadas o con la falta de consideración de algunas pruebas; pues, si se admite esta clase de reclamaciones, se desconoce el carácter extraordinario del recurso y se lo convertiría en una instancia adicional del proceso.33 2.3.3.

El principio de congruencia Sobre la congruencia de la sentencia, el artículo 281 del CGP prevé lo siguiente:

ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 2 de marzo de 2010, REV: 11001-03-15-000- 2001-00091-01. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 26 de febrero de 2013, REV: 11001-03-15- 000-2009-00050-00.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 11 de mayo de 1998, Rev- 93 y 13 de abril de 2004, Rev-132. «No se trata de controvertir la corrección o incorrección del juzgamiento, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada; sino de verificar que se atiendan las reglas procesales propias de la sentencia que de incumplirse vician su validez.

Entonces, resulta claro para la Sala que el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo condicionó la prosperidad de la causal 5ª de revisión extraordinaria a que la nulidad alegada hallara su génesis en la sentencia que puso fin al proceso, lo cual, adicionalmente encuentra sustento en lo dispuesto por el artículo 134 del Código General de Proceso, según el cual las nulidades pueden alegarse durante una actuación posterior a la sentencia cuando tales nulidades «ocurrieron en ella».

(Resaltado fuera del texto) 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 20 de abril de 2004, REV: 00132. 33 Consejo de Estado. Sección Segunda, sentencia de 17 de diciembre de 1998; radicado: 11942. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00278-00 (2107-2022) Actor: William Franco Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […] Acerca del contenido del anterior artículo, la Sección Primera de esta corporación, en sentencia del 25 de enero de 2018,34 precisó lo siguiente: (…) Otro principio que merece destacarse es el de congruencia de la sentencia, según el cual debe existir una correspondencia entre lo que se decide por el Juez y lo que constituye la materia del litigio.

A propósito de este principio, la Jurisprudencia de la Sala ha mencionado: “(…) El pronunciamiento que se profiera no solo debe referirse al petitum elevado sino además, a los hechos que sirven de soporte aducidos por quien entabla la demanda, y en tratándose de las acciones incoadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es menester señalar que el quebranto normativo endilgado en el capítulo del libelo que contenga el concepto de violación, constituye un límite que no puede traspasar el Juzgador, sobre todo si se tiene en cuenta que en este campo la justicia es rogada; por lo cual la contienda no puede desatarse sino dentro de las pautas fijadas en el libelo incoativo del proceso.

(…)”35 (Negrilla fuera del texto). […] Por otra parte, la sentencia deberá tener en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido incluso después de haberse presentado la demanda y siempre que se alegue a más tardar en la etapa de alegatos de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.

De acuerdo con el precepto en mención la sentencia no puede reconocer lo que no se ha pedido (extra petita) ni tampoco más de lo solicitado (ultra petita), excepto en los casos autorizados expresamente por el legislador, como en los asuntos de familia y de protección de los derechos fundamentales. En palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA, todo el proceso debe girar en torno a las peticiones concretas que las partes formulan ante el Órgano Jurisdiccional, solicitando del mismo una actuación en un sentido determinado.

Así “la pretensión acota el contenido del proceso, fija sus límites concretos, condiciona su tramitación y resultado y delimita el ámbito en el que necesariamente ha de moverse el juzgador” (…). En esa lógica, el principio de congruencia es el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y a lo alegado por las partes, sin que haya lugar a que incurra en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita,36 como regla general.

A partir de esa interpretación, el mencionado principio tiene dos connotaciones: i) una externa, cuando la decisión está en armonía con lo pedido y alegado por las partes; y ii) otra interna, por haber coherencia entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Radicado: 250002341000201300911-01. 35 Sentencia de 5 de junio de 1997, Expediente nro. 4092, CP Manuel Santiago Urueta Ayola. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 16 de agosto de 2002, radicación: 76001232400019970434501 (12668): «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.» 12 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00278-00 (2107-2022) Actor: William Franco Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la parte motiva de la providencia.37 Además, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad.

Al respecto, la Sala Plena de esta corporación se ha pronunciado en los siguientes términos: (…) El juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando para mimetizar tesis o razones propias de los recursos ordinarios o de las discusiones de instancia, pero no de las que por su naturaleza especial se requieren para este tipo de recursos extraordinarios (…).38 En definitiva, bajo el principio de congruencia, la disconformidad de las partes con la decisión no debe confundirse con la falta de armonía sustancial entre la parte motiva y la dispositiva del fallo.

La primera puede deberse simplemente a una diferencia de opinión, mientras que la segunda implica una falla lógica en la decisión (incongruencia) que requiere ser corregida. 2.4. El caso concreto. Análisis de la Sala Como antes se indicó, para que haya lugar a la declaratoria de nulidad que contempla el numeral 5.º del artículo 250 de CPACA es necesario que se invoque alguna de las causales del artículo 133 del CGP o cualquiera otra irregularidad que atente contra el derecho fundamental al debido proceso, cuyo origen, en ambos casos, debe establecerse en el momento mismo en que se promulgó la providencia o, excepcionalmente, antes, siempre que se pruebe que la nulidad no pudo ser advertida durante el proceso.

En el presente asunto, el señor William Franco Avendaño, parte activa en el proceso ordinario que culminó en la sentencia cuya revisión aquí se solicita, alega que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en la referida causal de nulidad, porque desconoció normas de rango superior, como el artículo 29 constitucional; y de carácter legal, como el artículo 187 del CPACA, pues, en su comprensión, no se realizó un análisis integral del acto administrativo disciplinario, que estableciera la responsabilidad del disciplinado en la ocurrencia de la falta, esto es, si la responsabilidad fue a título de dolo o culpa grave, lo cual repercute en la decisión final, al guardar relación con el principio de proporcionalidad.

En ese sentido, revisado el expediente del proceso ordinario,39 y analizada la normativa y jurisprudencia aplicables, esta Sala determina lo siguiente: 2.4.1. La nulidad no tuvo origen en la sentencia objeto del recurso En primer lugar, es pertinente destacar que, ni en el proceso disciplinario ni durante el trámite del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en ninguna de las instancias, el señor Avendaño, mediante su apoderado, planteó en algún momento su inconformidad respecto de la valoración del elemento de la culpabilidad que le fue imputado (dolo); pues si bien es cierto que sus fundamentos (tanto en la demanda como 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Expediente: 50001233100020020019802 (15770). Actor: Germán Darío Ospina Garzón. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV). 39 Expediente digital almacenado en el aplicativo Sámai. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00278-00 (2107-2022) Actor: William Franco Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el recurso de apelación) se enfocaron en la vulneración del derecho al debido proceso, sus argumentos se encaminaron a aspectos muy diferentes.

En ese sentido, el objeto de la discusión en la alzada fue determinar si al actor se le había desconocido el debido proceso, pero centrándose en los aspectos en que este fundamentó su inconformidad, a saber: i) el procedimiento verbal realizado, ii) la discrepancia en la falta disciplinaria citada y la aplicada, y, iii) la omisión de presentar versión libre.

Así las cosas, es claro que el juicio de proporcionalidad de la sanción no fue objeto de debate ni en la primera ni en la segunda instancia, por lo que no cabe atribuírsele al juez de la alzada el cometimiento de una actuación que haya vulnerado el debido proceso del actor, y que constituya la razón suficiente para declarar la nulidad de la sentencia ejecutoriada; máxime cuando, contrario a lo referido en el recurso de apelación, al señor Franco Avendaño sí se le brindaron las garantías procesales pertinentes dentro de la investigación disciplinaria adelantada en su contra, esto es: presentar descargos, rendir versión libre, solicitar pruebas, presentar alegatos de conclusión e interponer el correspondiente recurso de apelación contra la decisión disciplinaria de primera instancia. Para la Sala, si el hoy recurrente consideraba que el juez de primera instancia había vulnerado su derecho al debido proceso, porque no analizó su grado de responsabilidad como disciplinado, esto es, si lo fue a título de dolo o de culpa grave, y pretendía que en segunda instancia se hiciera una valoración específica sobre este tema, tenía la posibilidad de proponerlo, en su recurso de apelación, como uno de los cargos de inconformidad contra el fallo del a quo.

Sin embargo, no lo hizo, aunque, se insiste, tuvo a su disposición los instrumentos legales para superar esa situación. Por ello, no se observa la presunta omisión que ahora alega. Cosa distinta habría sido si, una vez planteada la discrepancia, los jueces, y en particular el ad quem, no se hubiesen pronunciado sobre ella. Así las cosas, no puede argumentarse que la nulidad se haya generado con la sentencia objeto del recurso extraordinario; es decir, que el vicio se haya originado en el momento de emitirse la decisión judicial de segunda instancia, cual es uno de los requisitos para que se configure la casual del numeral 5.º del artículo 250 del CPACA.

Con todo, la jurisprudencia de esta corporación40 también ha reconocido como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque se presente antes de la emisión del fallo, no pudo ser advertida por la parte afectada, quien tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia. Al respecto, revisado el expediente en su conjunto, no hay evidencia de que el recurrente haya aportado alguna justificación o prueba sumaria que indique que, en su condición de demandante en el proceso ordinario, no pudo conocer el grado de responsabilidad de la falta (gravísima) que se le imputó en el proceso sancionador, y que fue esta la razón por la que no alegó el juicio de proporcionalidad en ninguna de las instancias.

No obstante, ahora, pretende que sea la causa de la nulidad de la sentencia de segundo grado. 40 Al respecto pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 3 de diciembre de 2019 (Sala Tercera Especial de Decisión; radicado 11001-03- 15-000-2018-01235-00) y el 3 de diciembre de 2019 (Sala Séptima Especial de Decisión; radicado 11001-03-15-000-2012-00643-00). 14 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00278-00 (2107-2022) Actor: William Franco Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.2.

Inexistencia de la causal de nulidad Ahora bien, si en gracia de discusión se admitiera que la nulidad propuesta tuvo origen en la sentencia objeto del recurso, o que esta no la pudo advertir el demandante ni siquiera en la fase de alzada, la Sala tampoco encuentra razones jurídicas ni fácticas que respalden la presunta vulneración del debido proceso por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Lo anterior, porque del análisis efectuado por el colegiado sobre el cargo de nulidad propuesto por el demandante recurrente, a saber, la violación del debido proceso y derecho de defensa por: (i) el incumplimiento de los requisitos para optar por el procedimiento verbal y citar a audiencia, (ii) la discrepancia entre la falta disciplinaria endilgada en el auto de citación y aquella por la cual se le sancionó, y (iii) la presunta omisión de su versión libre, no se logró desvirtuar la legalidad de los actos administrativos impugnados.

Como se observa en la sentencia objeto del recurso, el Tribunal analizó detalladamente el contenido del cargo de nulidad propuesto, cuyos tres aspectos (ya mencionados) abordó de la siguiente manera: En primer lugar, consideró que el procedimiento realizado estuvo enmarcado dentro de la legalidad, ya que las pruebas recolectadas en la etapa preliminar se consideraron suficientes para determinar la falta y la responsabilidad, lo cual cumple los requisitos para llevar a cabo la investigación disciplinaria a través del procedimiento verbal.

En segundo lugar, respecto a la discrepancia entre la falta disciplinaria mencionada en el auto de citación y aquella por la cual se le sancionó, el Tribunal resaltó que, si bien en algunos apartes del auto del 4 de marzo de 2015 se indicó la falta del numeral 18 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, en la audiencia del 17 de marzo de 2015 se aclaró que se trataba del numeral 10 del mismo artículo.

Finalmente, en cuanto a la alegada vulneración de sus derechos por no haber sido escuchado en versión libre, el ad quem observó que, desde la indagación preliminar, al actor se le dio a conocer este derecho y se le concedió la palabra en la audiencia de versión, descargos y decreto de pruebas. Sin embargo, el demandante solo señaló que ratificaba el escrito presentado, sin solicitar posteriormente la práctica de esta diligencia. Para una mejor ilustración de este análisis, se transcribe el apartado de conclusión de la sentencia: Como se pudo observar, el demandante hizo uso de su derecho a la defensa, presentó su versión libre por escrito, solicitó el decreto y práctica de pruebas, presentó descargos y alegatos, además, interpuso recurso contra el acto administrativo que le era contrario, esto es, participó activamente y ejerció su derecho de contradicción durante el desarrollo de todo el proceso disciplinario, por lo que es posible afirmar que se respetó el debido proceso.

El hecho de que el mismo no haya dado el resultado esperado, esto es, no se haya decidido a su favor, pues el fallo disciplinario de primera instancia fue confirmado en su totalidad en segunda instancia, no significa que se le hubiere vulnerado derecho alguno. En atención a lo expuesto, no prospera el cargo. En síntesis, el juez de alzada no encontró razones para determinar la presunta vulneración del debido proceso por parte del operador disciplinario y, en ese sentido, mantuvo la decisión del a quo de confirmar la legalidad de los actos administrativos impugnados. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00278-00 (2107-2022) Actor: William Franco Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo tales circunstancias, y en consideración al fundamento del recurso extraordinario de revisión, que versa sobre la omisión del ad quem de evaluar el elemento de la culpabilidad que se le imputó (dolo), por cuanto, a juicio del recurrente, tal evaluación estaba dentro de la obligación de realizar un análisis integral de los actos administrativos disciplinarios, es pertinente reiterar la postura de esta corporación respecto al alcance del control de legalidad de los actos administrativos disciplinarios: El control que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce sobre los actos administrativos disciplinarios, es integral.

Ello, por cuanto la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales. ( ) La función disciplinaria constituye una manifestación de la potestad sancionadora del Estado (ius puniendi), en la vertiente denominada derecho administrativo sancionador, ( ) como toda actividad de orden estatal, está sujeta a límites constitucionales y legales que se erigen en barreras de contención a fin de mantenerla dentro de los límites propios de la racionalidad y la dignidad humana, proscribiendo los excesos en la punición.41 De igual manera, es preciso reiterar que dicho control integral debe guardar armonía con los principios dispositivo y de justicia rogada,42 que informan a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, toda vez que «en la jurisdicción contencioso-administrativa, la individualización de las pretensiones y el concepto de violación de las normas demarcan la actividad judicial debido a la prevalencia del principio dispositivo, que rige la acción de nulidad y restablecimiento del derecho».43 Esta sujeción a los principios dispositivo y de justicia rogada reviste especial importancia cuando se trata del examen de las inconformidades a través del recurso de apelación, pues, atendiendo al artículo 328 del CGP, que prevé que «el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», la autoridad judicial debe atenerse a lo que es objeto de reparo en la pretensión que motiva la alzada, salvo los casos en que deba fallar de oficio, por previsión expresa de la ley.

En esa lógica, si el peticionario consideraba que el a quo había vulnerado su debido proceso, porque no realizó un examen absoluto del elemento de culpabilidad, tenía a su disposición los mecanismos procesales idóneos para manifestar dicha inconformidad en su recurso de apelación. De ahí que, para la Sala, la omisión en el uso de estos instrumentos legales no puede ser subsanada mediante las causales de nulidad del recurso extraordinario de revisión; menos aun cuando su origen, en este caso, no fue la sentencia objeto del debate.

Con todo, es importante destacar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a partir de un análisis pormenorizado de las pruebas obrantes en el proceso, sí encontró acreditado el grado de responsabilidad imputado al disciplinado, pues logró determinar que este último, aunque tenía conocimiento de la ilicitud de su comportamiento, optó por realizar la falta: 41 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia del 9 de agosto de 2016; radicado 201100316-00, C.P. William Hernández Gómez. 42 Sobre el alcance de ambos principios, véase la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de 8 de marzo de 2019, radicado 76001-23-31-000-2011-01132-01(21295); c.p. Julio Roberto Piza Rodríguez. 43 Ibidem. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00278-00 (2107-2022) Actor: William Franco Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con lo expuesto, la Sala considera que para el momento de la citación a audiencia estaba acreditado que fue el señor FRANCO AVENDAÑO quien el 15 de febrero de 2015, encontrándose en franquicia y sin justificación alguna, accionó en repetidas ocasiones su arma de fuego de dotación oficial, esto es, uso un bien de propiedad de la Policía Nacional, de manera indiscriminada.

Ahora, contrario a lo afirmado por el demandante, en la indagación preliminar se ordenó el decreto de varias pruebas documentales y testimoniales; entre ellas, obran varias declaraciones, informes de novedad, minutas de servicios, de población, además de los videos de las cámaras de seguridad donde se registra el incidente en los que al realizarse la secuencia y verificarse la hora se puede demostrar que el señor FRANCO AVENDAÑO accionó su arma en repetidas ocasiones 12 minutos después de la ocurrencia de la agresión sufrida por el PT OCHOA, demostrándose así que no se trató de disparos persuasivos o de prevención como lo afirmó en su escrito de versión libre, pues para ese momento el presunto agresor estaba fuera de su alcance.

(Negrillas fuera del texto) Así las cosas, teniendo en cuenta que el control integral de legalidad está inexorablemente supeditado a los cargos de nulidad efectivamente presentados y a los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación, según la instancia correspondiente, lo cierto es que, en el presente caso, el demandante-recurrente no hizo uso oportuno de los mecanismos procesales que tenía a su alcance, para cuestionar la presunta omisión en el análisis del elemento de la culpabilidad, el cual, no obstante, en criterio de la Sala, sí fue contemplado por el Tribunal al momento de confirmar la legalidad de los actos administrativos que determinaron la falta (gravísima) del señor Franco Avendaño, en el grado de responsabilidad imputado por el operador disciplinario (dolo).

En definitiva, con fundamento en los anteriores criterios, y comoquiera que la nulidad que señala el recurrente no tuvo origen en la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, por la causal del numeral 5.º del artículo 250 del CPACA. 3. De la condena en costas De acuerdo con el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, el cual establece que «[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente», la Sala condenará en costas a la parte demandante. 4.

Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que las razones esbozadas por la parte recurrente, para invocar el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA, no se adecuan a las causales señaladas en dicha normativa; motivo por el cual se impone declarar infundado el presente recurso extraordinario de revisión y condenar en costas al demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, 17 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00278-00 (2107-2022) Actor: William Franco Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A: Primero. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, que en virtud de la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, el ciudadano William Alexander Franco Avendaño, mediante apoderado, promovió contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, de 22 de junio de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva.

Segundo. Condenar en costas a la parte demandante y a favor de la demandada. Tercero. Una vez en firme esta providencia, archivar el recurso extraordinario de revisión, previas las anotaciones en el aplicativo Sámai. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Sámai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. CBT