CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 16 de marzo de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-01115-00. Actor: Sociedad Arista Ingenieros Arquitectos SAS. Accionado: Subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado.
Tema Tutela contra providencia judicial – Auto declara caducidad medio de control de controversias contractuales – Defectos fáctico y sustantivo. Decisión: Niega solicitud de amparo. FALLO PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la sociedad Arista Ingenieros Arquitectos SAS, a través de apoderada judicial, contra la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, por proferir la providencia del 11 de octubre de 2021, a través de la cual, en segunda instancia, declaró probada la excepción de caducidad y dar por terminado el proceso, en el medio de control de controversias contractuales que promovió contra la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior SA – FIDUCOLDEX- como vocera y administradora del Fondo Nacional de Turismo (FONTUR); lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El 8 de marzo de 2017, la sociedad Arista Ingenieros Arquitectos SAS, previo agotamiento de conciliación prejudicial ante el consultorio de la Universidad Libre de Colombia – Sede Pereira, impetró «demanda verbal de nulidad del acto de adjudicación de la invitación abierta a presentar ofertas FNT No. 140 de 2014 y del contrato No. FNT-300-2014, en contra de FIDUCOLDEX», ante los Juzgados Civiles del Circuito de Pereira.
El Juzgado Tercero Civil del Circuito Judicial de Pereira, mediante auto del 26 de abril de 2017 admitió la demanda; sin embargo, con ocasión de la excepción de falta de jurisdicción o competencia propuesta por la entidad demandada, mediante providencia del 18 de octubre de 2017, la declaró probada y ordenó la remisión del proceso a los Juzgados Administrativos de Pereira.
El asunto fue asignado al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira que, a través de auto del 30 de noviembre de 2017, otorgó un plazo de 10 días para que la demanda fuere presentada de conformidad con los requisitos establecidos en el CPACA; requerimiento atendido por la sociedad demandante. En cuanto a la conciliación extrajudicial, argumentó que se había agotado con la solicitud presentada ante el Centro de Conciliación y Arbitraje de la Universidad Libre de Pereira.
A través de auto del 20 de febrero de 2019, el Juzgado de conocimiento rechazó la demanda por no haber agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, al señalar que en materia de lo contencioso administrativo solo podrán ser adelantada ante los Agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción. Decisión contra la cual, el 23 de febrero de 2018, la sociedad demandante impetró recurso de apelación, adjuntando solicitud de conciliación extrajudicial presentada ante el Procurador Judicial Administrativo, cuya constancia de no conciliación fue allegada el día 10 de abril de 2018.
El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto del 31 de mayo de 2018, revocó lo resuelto por el a quo y ordenó admitir la demanda, al considerar que si bien, al momento de proferir la decisión de rechazo el requisito no se cumplió, ello fue subsanado con posterioridad. A través de decisión del 3 de Julio de 2018, el Juzgado Tercero Administrativo de conocimiento resuelve remitir la demanda ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, en razón a la cuantía de las pretensiones.
Con providencia del 10 de agosto de 2018, la Corporación judicial admite la demanda. Mediante auto del 12 de marzo de 2020, el Tribunal Administrativo de Risaralda, entre otras, negó la excepción de caducidad respecto de la pretensión de nulidad absoluta del contrato. Decisión contra la cual, la entidad demandada y los terceros interesados impetraron recurso de apelación. La alzada fue desatada por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado que, por auto del 11 de octubre de 2021, revocó lo resuelto por el a quo para, en su lugar, declarar probada la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales y dar por terminado el proceso.
Al respecto, la sociedad accionante considera que el Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia al proferir el auto del 11 de octubre de 2021, por encontrase incurso en: i) Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, teniendo en cuenta que «al momento de ser presentada la demanda inicial, no había operado la caducidad y por tanto debió considerarse que la demanda se interpuso en el tiempo debido». ii) Defecto fáctico toda vez que: «[…] la decisión de declarar probada la excepción de caducidad respecto de la pretensión de nulidad absoluta del contrato, se basó en el cómputo del término de caducidad desconociendo que dicho término se suspendió con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante el consultorio jurídico de la Universidad Libre de Pereira, hecho que fue probado en el proceso.
Lo anterior se considera así por cuanto el término de caducidad corrió desde el 13 de diciembre de 2014 y hasta el 13 de diciembre de 2016; dicho término fue suspendido como consecuencia de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial presentada por la parte actora ante el Centro de Conciliación y Arbitraje de la Universidad Libre de Pereira, el día 6 de abril de 2016 y se reanudó el 1 de julio de 2016, lo que genera como resultado que la demanda, que fue presentada inicialmente ante la Rama Judicial, en la jurisdicción ordinaria, el 8 de marzo de 2017, debe ser tenida como presentada de manera oportuna.
Adicionalmente, la procedencia del trámite de la conciliación fue resuelto en el Auto Admisorio de la demanda y, en atención al principio de eventualidad y preclusión, no era procedente un nuevo debate al respecto por no existir, ni ser procedente legalmente un debate indefinido sobre este asunto. […]». iii) Defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 21 de la Ley 640 de 2001, en tanto «la suspensión de la caducidad opera por una sola vez, lo que en este caso ocurrió con la presentación de primera solicitud de conciliación ante el Centro de Conciliación de la Universidad Libre de Pereira, razón por la cual no debe ser procedente ningún análisis o consideración al respecto de este asunto con relación a la presentación de la segunda solicitud de conciliación presentada ante el Ministerio Público». 1.1.1.
Pretensiones. De conformidad con la situación fáctica expuesta, la sociedad accionante solicita que en amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia «[…] se dej[e] sin efectos jurídicos del Auto de fecha 21 de octubre de 2021, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por medio del cual se resolvió revocar el Auto de 12 de marzo de 2020 proferido por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en lo relacionado con la excepción previa de caducidad del medio de control de controversias contractuales […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 17 de febrero de 2022, la Consejera ponente admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a: i) los homólogos de la subsección B de la sección tercera del Corporación, como accionados, y, ii) al Tribunal Administrativo de Risaralda, a la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior, al señor Álvaro Hernán Ossa Arbeláez y a las sociedades Construcción Mecánica SAS e IRON Construcciones SAS, en calidad de terceros con interés, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado. El Consejero ponente de la decisión judicial cuestionada, a través de escrito del 23 de febrero de 2022, señaló que las consideraciones allí expuestas «contienen los argumentos y elementos necesarios para que el juez de la acción de tutela tome la decisión que en derecho corresponda». 1.3.2.
Tribunal Administrativo de Risaralda, la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior, al señor Álvaro Hernán Ossa Arbeláez y las sociedades Construcción Mecánica SAS e IRON Construcciones SAS Guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir; ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; iii) determinación del problema jurídico y, iv) solución del caso concreto.. 2.1.
COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 7 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma corporación», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra la subsección B de la sección tercera del Consejo del Estado.
2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Requisitos generales de procedencia. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes, c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable, y d) En el escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar, por esta vía, la providencia judicial proferida en una demanda de controversias contractuales.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. Lo consignado en precedencia son las causales generales y específicas que la jurisprudencia constitucional ha precisado, en lo relacionado con la procedencia de la Acción de Tutela contra las providencias que emiten los jueces de la república, al decidir los asuntos propios de las competencias asignadas por la Constitución y la ley. 2.3.
PROBLEMA JURÍDICO. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿La subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales de la sociedad accionante, al proferir la providencia del 11 de octubre de 2021, a través de la cual, en segunda instancia, declaró probada la excepción de caducidad y dio por terminado el proceso, en el medio de control de controversias contractuales que promovió contra FIDUCOLDEX, incurriendo, presuntamente, en defectos procedimental por exceso ritual manifiesto, fáctico y sustantivo? 2.4.
CASO CONCRETO. Previo a decidir, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron en el proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte actora frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada, así: - El 6 de abril de 2016, la sociedad demandante convocó a audiencia de conciliación a la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior ante el Centro de Conciliación y Arbitraje “Alberto Mesa Abadía” de la Universidad Libre de Pereira; la cual fue declarada fallida según acta suscrita el 30 de junio siguiente. - El 8 de marzo de 2017, la sociedad Arista Ingenieros Arquitectos SAS, impetró «demanda verbal de nulidad del acto de adjudicación de la invitación abierta a presentar ofertas FNT No. 140 de 2014 y del contrato No. FNT-300-2014, en contra de FIDUCOLDEX», en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…]1.
La Nulidad del Acto denominado “SELECCIÓN DE CONTRATISTA – invitación abierta a presentar ofertas fnt-140 de 2014” por medio del cual FIDUCOLDEX, el 24 de octubre de 2014, tomó la decisión motivada de seleccionar al proponente UNIÓN TEMPORAL VM PEREIRA, […], para la ejecución del contrato objeto de la Invitación Abierta a presentar Propuestas FNT-2014 por un valor de DIEZ MIL NOVECIENTOS VEINTIOCHO MILLONES DOSCIENTOS VEINTISIETE MIL CIENTO SESENTA Y CINCO PESOS MONEDA CORRIENTE ($10.928.227.165) INCLUIDO AIU e IVA SOBRE UTILIDAD, por haber incurrido en la causal de nulidad absoluta por objeto ilícito al haber desconocido las reglas para la adjudicación definidas en los términos de referencia de la invitación señalada. 2.
Que como consecuencia de la declaración anterior, se declare la nulidad absoluta del contrato de obra, suscrito entre FIDUCOLDEX y los integrantes de la UNIÓN TEMPORAL VM PEREIRA. 3. Que a título de restablecimiento del derecho, FIDUCOLDEX sea condenado a indemnizar de manera integral los perjuicios causados a las empresas convocantes, por tener el derecho de haber resultado favorecidas con la adjudicación del contrato, las cuales será, equivalentes al valor de la utilidad esperada por cada una de ellas y todo los demás que se demuestren el en proceso. […]». - El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira, siendo admitida mediante auto del 26 de abril de 2017.
Y, mediante auto del 18 de octubre siguiente, declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción o competencia formulada por la entidad demandada, ordenando el envío del expediente a los Juzgados Administrativos de Pereira – Reparto. - El expediente, con radicado 66001233300020180022700, fue asignado al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira que, mediante auto del 30 de noviembre de 2017, i) dejó sin efecto todo lo actuado a partir del auto del 26 de abril de 2017, inclusive, y, ii) inadmitió la demanda para que fuere subsana en los términos del artículo 162 y ss del CPACA, so pena de ser rechazada. - La sociedad accionante presentó escrito subsanando la demanda, las pretensiones correspondieron a las mismas formuladas en su momento ante el Juez Civil.
En cuanto a la caducidad de la acción y el requisito de procedibilidad señaló: - Mediante auto del 20 de febrero de 2018, el Juez de conocimiento rechazó la demanda por no satisfacerse el requisito de procedibilidad, teniendo en cuenta que la única instancia para agotar la conciliación, previo a acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es ante la Procuraduría General de la Nación. Decisión contra la cual, la sociedad demandante interpuso recurso de apelación, adjuntando solicitud de conciliación radicada ante el Ministerio Público el 23 de febrero de 2018. - El 10 de abril de 2018, la sociedad demandante allegó acta de no conciliación de la misma fecha. - La alzada fue desatada por el Tribunal Administrativo de Risaralda que, a través de auto del 31 de mayo de 2018, revocó la decisión del a quo al considerar que el requisito de procedibilidad fue acreditado previo a emitirse pronunciamiento. - Una vez obedecido y cumplido lo resuelto por el superior, el Juzgado de conocimiento mediante auto del 3 de julio de 2018, remitió el asunto para su conocimiento ante el Tribunal Administrativo de Risaralda en atención a su cuantía. - La Corporación judicial, mediante auto del 10 de agosto de 2018, admitió el conocimiento de la demanda. - En audiencia inicial celebrada el 12 de marzo de 2020, el Tribunal de conocimiento, entre otras, en cuanto a las excepciones propuestas resolvió: i) declarar probada de oficio la excepción de caducidad, y de manera consecuencial, la de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, en cuanto a la declaratoria de ilegalidad del acto de “SELECCIÓN DE CONTRATISTA – invitación abierta a presentar ofertas fnt-140 de 2014”, ii) declarar no probadas las excepciones de falta de integración del litisconsorcio necesario, falta de legitimación en la causa por activa y falta de legitimación en la causa por pasiva en cuanto a la sociedad IRON CONSTRUCTORES SA, y, iii) negar la excepción de caducidad respecto de la pretensión de nulidad absoluta del contrato de obra, suscrito entre FIDUCOLDEX y los integrantes de la UNIÓN TEMPORAL VM PEREIRA.
Esto último al considerar: «[…] De conformidad con lo anterior, la parte actora debía incoar el medio de control de controversias contractuales dentro de los dos años siguientes a la suscripción del Contrato FNT 300 de 2014, es decir, entre el día 13 de diciembre de 2014 y el 13 de diciembre de 2016, encontrándose que la demanda fue formulada inicialmente ante la jurisdicción ordinaria el día 8 de marzo de 2017 (fl. 216 cd. 1-1), por lo que prime facie estaría caducada; no obstante, se observa que la parte demandante acudió a la conciliación extrajudicial en derecho prevista en la Ley 640 de 2001, elevando solicitud en tal sentido ante el centro de conciliación y arbitraje de la Universidad Libre de Pereira, trámite prejudicial que en esta jurisdicción tendría la virtud de suspender el término de estudio, y que según se observa en la constancia de no conciliación expedida para el efecto en folios 166 y siguientes del cd. 1, fue radicada el 6 de abril de 2016, esto es, faltando 8 meses y 7 días para que se cumplieran los 2 años siguientes al perfeccionamiento del contrato como término para el conteo de la figura de la caducidad, luego, al expedirse la aludida constancia el 30 de junio de 2016 dicho término se reanuda a partir del día siguiente, de tal suerte que la parte actora tenía hasta el 8 de marzo de 2017 para formular la demanda, habiéndolo realizado en dicha fecha. […]». - La entidad demandada y la sociedad IRON CONSTRUCTORES SA impetraron recurso de apelación contra la decisión de negar la excepción de caducidad de la acción respecto a la pretensión de nulidad absoluta del referido contrato de obra. - La alzada fue desatada por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, a través de providencia del 11 de octubre de 2021, en la que se resolvió revocar lo resuelto por el a quo para, en su lugar, declarar probada la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales y dar por terminado el proceso, al considerar: «[…] 36.
Adicionalmente, la Sala pone de presente que, dicha conciliación extrajudicial, de conformidad con el numeral 1 del artículo 161 del CPACA, es un requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso. Por lo anterior, si el Juzgado 3 Administrativo de Pereira, mediante Auto de 30 de noviembre de 2017, inadmitió la demanda y otorgó un término de 10 días para que la misma se corrigiera según las formalidades propias de la jurisdicción, la parte demandante tenía el deber de cumplirlo.
Como no lo hizo, el Juzgado rechazó la demanda. 37. Si la parte demandante consideraba que no tenía que agotar el requisito de conciliación extrajudicial en los términos del CPACA, la oportunidad procesal para exponer sus argumentos era la interposición del recurso de reposición contra el auto que inadmitió la demanda que no ejerció. 38.
Como la solicitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público sólo se realizó hasta el 23 de febrero de 2018, esto es, posterior al plazo de 10 días otorgado por el Juzgado 3 Administrativo de Pereira, el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales no se suspendió y, a la fecha de presentación de la demanda ante la jurisdicción ordinaria ya había caducado. 39.
Contrario a lo afirmado por la parte demandante en el traslado del recurso de apelación, observa la Sala que, en un primer momento, se rechazó la demanda por no haber agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación de conformidad a lo expuesto en el párrafo 11 de esta providencia. Lo que ocurrió fue que, durante el término para resolver el recurso de apelación, la parte demandante aportó la constancia de no conciliación ante el Procurador Judicial Administrativo y, en virtud de ello, se revocó el rechazo de la demanda y se ordenó admitirla. 40.
En conclusión, la Sala observa que desde el momento en que la demanda se remitió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo se solicitó a la parte demandante que agotara el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público, porque la solicitud presentada ante el consultorio jurídico de la Universidad Libre no era idónea. 41.
Por lo expuesto, en cumplimiento del numeral 6 del artículo 180 del CPACA, se declarará próspera la excepción de caducidad, y se declarará terminado el proceso. […]». Una vez precisadas las actuaciones surtidas en el medio de control de controversias contractuales cuestionado en sede de tutela por la sociedad accionante es necesario recordar que las inconformidades por ellos planteadas en el escrito inicial se dirigen a cuestionar el decreto de la caducidad de la acción, cuyo fundamento es que se otorgue validez a la solicitud de conciliación prejudicial adelantada ante el Centro de Conciliación y Arbitraje “Alberto Mesa Abadía”, siendo declarada fallida según acta suscrita el 30 de junio de 2016, lo cual conllevaría a que la demanda sea tenida como presentada en tiempo, y no, a la segunda solicitud de conciliación presentada ante la Procuraduría General de la Nación. Del derecho al acceso a la administración de justicia. En concordancia con el reclamo constitucional formulado por los tutelantes y en la medida en que aquel está encaminado a buscar la protección del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, debe reseñarse que, de conformidad con lo establecido en el artículo 228 de la Constitución Política, este último es una función pública, relacionada directamente con los fines del Estado consagrados en el artículo 2º ibídem, pues sólo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una República Democrática y respetuosa de la dignidad humana.
Atendiendo a dicho enfoque, la administración de justicia no se quedó como un mero servicio a cargo del Estado sino que goza de otra dimensión, de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país. Al respecto, el artículo 229 de la Carta Fundamental, dispone: «[…] Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. […]».
A su turno, debe afirmarse que la protección previamente citada también encuentra sustento en instrumentos internacionales, en los cuales se ha consagrado el derecho a un recurso judicial efectivo (art. 25 CADH – Pacto de San José). Ahora bien, el derecho al acceso a la administración de justicia no es una mera máxima dentro de nuestra Constitución, sino que encuentra contenido y significado concreto en aspectos tales como la obligación del juez de evitar pronunciamientos inhibitorios y de perseguir, dentro del marco de sus competencias, la justicia material.
Al respecto, en la Sentencia C-177 de 17 de noviembre de 2005, M.P. Doctor Jaime Córdoba Triviño, se sostuvo: «[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja. De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso. […] En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad.
Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos;
(ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables;
(iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. […]». Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso-administrativa el derecho fundamental en estudio adquiere connotaciones especiales dada la naturaleza predominantemente rogada de ésta; sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso.
Los principios en virtud de los cuales las formas adquieren relevancia y deben ser protegidas, son los límites que el juez debe tener en cuenta al momento de determinar si es viable efectuar un análisis de fondo a la cuestión debatida, o si, por el contrario, debe declararse inhibido para emitir un pronunciamiento. No de otra manera pueden armonizarse los requisitos formales de la demanda con el derecho al acceso a la administración de justicia, artículo 229 de la C.P., y el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, artículo 228 ibídem.
Bajo esta ponderación precisa, entonces, el juez no debe permanecer expectante ante las actuaciones de las partes sino activar sus poderes en aras de garantizar el derecho de defensa de las mismas y proferir decisiones que resuelvan - positiva o negativamente - el asunto de fondo sometido a su consideración, superando los meros formalismos o, incluso, interpretando lo pretendido por los interesados con el objeto, se reitera, de evitar decisiones inhibitorias cuando los supuestos del caso en concreto permiten proferir una decisión sustancial.
Del fenómeno de la caducidad. Una de las cargas especiales que asumen quienes pretenden obtener un pronunciamiento de la jurisdicción es, precisamente, la de peticionar en tiempo, so pena, en los medios de control contenciosos, de que opere el fenómeno de la caducidad. Respecto al fenómeno de caducidad del medio de control (antes acción), la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 30 de agosto de 2017, radicado No. 660012331000200800153 01 (54.781) sostuvo que: «[…] Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad para aquellos eventos en los cuales determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.
Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Esa figura no admite suspensión, salvo que se presente una solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, de acuerdo con lo previsto en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001; tampoco admite renuncia y, de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez. […]».
La caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del cual: «[…] el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. […]».
Específicamente, en cuanto al medio de control de controversias contractuales, el literal j) numeral 2 del artículo 164 del CPACA, dispone: «[…] j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. […]». En este orden de ideas y en atención a las consideraciones efectuadas hasta el momento, entonces, podemos afirmar que los derechos del acceso a la administración de justicia y debido proceso imponen una serie de obligaciones y cargas a cumplir por parte de los interesados en llevar sus conflictos a la jurisdicción, empero, en todo caso, las formas y todos aquellos tópicos que impidan un pronunciamiento de fondo deben ser analizados de tal forma que se dé prevalencia a lo sustancial y a la garantía de la consecución de la justicia real y material, so pena de incurrir, abiertamente, en denegación de justicia. Así pues, tal como lo estableció la providencia mediante la cual, en segunda instancia, se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales en el caso bajo análisis, se observa que la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado se fundamentó en lo probado en el proceso, específicamente, en el hecho de que el requisito de procedibilidad para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se agotó, en debida forma, solo, después de superados los dos años con que contaba la sociedad accionante para pretender la nulidad absoluta del Contrato FNT 300 de 2014, celebrado entre FIDUCOLDEX y los integrantes de la UNIÓN TEMPORAL VM PEREIRA.
Ello, teniendo en cuenta que la suscripción del referido contrato ocurrió el 12 de diciembre de 2014, por lo que los dos años establecidos en el literal j) numeral 2 del artículo 164 del CPACA para cuestionar su legalidad ante el Juez contencioso transcurrieron entre el 13 de diciembre de 2014 y el 13 de diciembre de 2016, y la demanda sólo fue radicada ante la jurisdicción civil el 8 de marzo de 2017, es decir, de manera extemporánea.
Sin perjuicio de lo anterior, la sociedad accionante agotó requisito de procedibilidad según solicitud de conciliación radicada ante la Procuraduría General de la Nación el 23 de febrero de 2018, cuya acta de no conciliación data del día 10 de abril siguiente. Es decir, la referida actuación resulta extemporánea de cara al término de caducidad ya finiquitado, por lo que no genera impacto alguno en dicho lapso.
En este punto, se recuerda que la sociedad accionante considera que la decisión proferida por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado incurre en defectos procedimental por exceso ritual manifiesto, fáctico y sustantivo al desconocer que existe una solicitud de conciliación prejudicial ante el Centro de Conciliación y Arbitraje “Alberto Mesa Abadía” de la Universidad Libre de Pereira, presentada el 6 de abril de 2016 y declarada fallida, según acta suscrita el 30 de junio de 2016, tiempo durante el cual, de acuerdo con su entender, se suspendía el término de caducidad en los términos del artículo 21 de la Ley 640 de 2001, reanudándose su cómputo sólo el día 1.º de abril de 2016.
Lo cual, significa, que la demanda fue presentada en tiempo, pues, con dicha suspensión por 2 meses y 23 días, el terminó vencía el 8 de marzo de 2017, fecha en que en efecto se radicó la demanda. Como se observa, los diferentes defectos endilgados a la decisión acusada se subsumen en el hecho de que, presuntamente, la autoridad judicial accionada debió tener en cuenta la suspensión de términos originada en la solicitud de conciliación adelantada ante Centro de Conciliación y Arbitraje “Alberto Mesa Abadía” de la Universidad Libre de Pereira.
Al respecto, se recuerda que, tal como lo señaló el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, en auto del 20 de febrero de 2018, el Tribunal Administrativo de Risaralda, en providencia del 31 de mayo de 2018, y el Consejo de Estado en la decisión que hoy se acusa: «[…] 35. La conciliación extrajudicial en materia contenciosa administrativa está prevista en el artículo 23 de la Ley 640 de 2001 y en el artículo 2.2.4.3.1.1.6 del Decreto 1069 de 2015 según los cuales esta solo puede ser agotada ante los agentes del Ministerio Público.
En ese sentido, y según el artículo 2.2.4.3.1.1.3 del Decreto citado, para que dicha solicitud suspenda el término de caducidad debe hacerse en los términos descritos. [,…]». Es decir, a lo largo del proceso contencioso las diferentes autoridades judiciales que han conocido del asunto determinaron, sin lugar a equívoco, que el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debe agotarse, únicamente, ante los agentes del Ministerio Público, tal como lo señala la Ley 640 de 2001 y el Decreto 1069 de 2015; tan es así, que la sociedad accionante, en su momento, en aras de evitar que el medio de control impetrado le fuera rechazado por dicha circunstancia procedió a subsanarla; diferente es, que ello resultara extemporáneo de cara al término de la caducidad.
Lo anterior, sin perjuicio de que el Tribunal Administrativo de Risaralda, en audiencia inicial celebrada el 12 de marzo de 2020, considerara lo contrario al apoyar la tesis traída por la sociedad accionante, desacierto jurídico que, precisamente, fue revocado por el Consejo de Estado a través de la providencia que hoy se cuestiona. De conformidad con lo expuesto, la premisa traída por la sociedad accionante carece de todo soporte jurídico.
Ahora, en cuanto al argumento relacionado con que lo pertinente al trámite de conciliación fue resuelto «en el auto admisorio de la demanda y, en atención al principio de eventualidad y preclusión, no era procedente un nuevo debate al respecto por no existir, ni ser procedente legalmente un debate indefinido sobre este asunto […], la Sala advierte que mal puede confundirse el pluricitado requisito de procedibilidad, con el fenómeno de la caducidad de la acción. En este punto, se resalta que si bien el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011, establece el rechazo de la demanda cuando haya caducado, esto no implica que, una vez admitida, el juez no pueda declarar probada la excepción de caducidad, máxime, si esta fue alegada en la contestación del libelo introductorio, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 175 de la norma Ibídem, de tal forma, con su proceder la Corporación Judicial accionada no incurrió en ninguna de las vías de hecho alegadas.
Así las cosas, esta Sala de decisión observa que la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado no incurrió en defectos procedimental absoluto, fáctico ni sustantivo endilgados, debido a que la providencia acusada fue proferida conforme a las normas reguladoras de su función judicial y aquella se apoyó en el material probatorio obrante en el proceso para efectuar la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto, frente a lo cual se debe advertir que el juez natural del asunto goza de autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones.
Así las cosas y corolario de lo expuesto en esta providencia, se NEGARÁ el amparo deprecado por la Sociedad Arista Ingenieros Arquitectos SAS y otros, en la acción de tutela presentada contra la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales de la Sociedad Arista Ingenieros Arquitectos SAS, en la acción de tutela presentada contra la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado., de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador.