CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: HÉCTOR DÍAZ MORENO Bogotá D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: 25000-23-42-000-2013-02309-02 Número interno: 6486-2019 Demandante: Ramiro Torres Lozano Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación presentado por la entidad demandad, contra la sentencia proferida el 2 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Ramiro Torres Lozano, contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el 4 de junio de 2013, tendiente a declarar la nulidad de las Resoluciones DESAJ11-JR-3312 de 3 de octubre de 2011 y 2254 de 30 de enero de 2013, expedidas en su orden, por el Director Seccional de Administración Judicial de Bogotá y el Director de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que negaron y confirmaron, respectivamente, la petición de reconocimiento de la bonificación por compensación solicitada por el demandante el 3 de agosto de 2011.

A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó: “(…) Cuarto. Que como consecuencia de lo anterior y en orden al restablecimiento de los derechos de mi poderdante, el señor Director Ejecutivo de Administración Judicial, o quien haga sus veces, proceda a reconocer y pagar al doctor (sic) Ramiro Torres Lozano la diferencia salarial mensual que resulte entre lo recibido como salario (70%) y lo que debió recibir (80%) en el período comprendido entre el 1o de enero de 2001 y el 27 de noviembre de 2004, teniendo como referencia los ingresos que por todo concepto percibieron los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Corte Constitucional, Consejo de Estado y Consejo Superior de la Judicatura, tal como está establecido en el Decreto 610 de 1998.

( )”. La demanda también solicitó reconocer intereses sentencia de acuerdo con el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, actualizar o indexar las cifras de conformidad con el artículos 187 de la misma Ley y que se cumpla la sentencia en los términos señalados en los artículos 192 a 195 de la dicha Ley. La demanda se interpuso luego de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, la cual resultó fallida, en la audiencia celebrada el 28 de febrero de 2013.

La contestación de la demanda La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, solicitó el rechazo de las pretensiones con base en el argumento según el cual actuó de conformidad con el marco legal vigente. Agrega que en calidad de autoridad administrativa, no cuenta con la competencia para no cumplir las leyes. Por último, requirió que se tenga en cuenta el fenómeno de la prescripción trienal.

Las dos partes presentaron alegatos de conclusión, en los que reiteran sus argumentos iniciales. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en Sala de Conjueces, a través de sentencia de 2 de octubre de 2017, decidió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados; en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, dispuso ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, lo siguiente: “(…) Quinto. Condenase a la Nación – Rama Judicial (sic), a reconocer y pagar al demandante Ramiro Torres Lozano, el derecho adquirido a recibir el equivalente al ochenta por ciento (80%) mensual de lo que por todo concepto devenga como salario de un Magistrado de Alta Corte, incluyendo la prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios y las defenecías adeudadas por concepto prima especial de servicios, teniendo en cuenta para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados pro los congresistas, que son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, primas de servicio, prima de navidad y cesantías, a partir del primero (1º) de enero de 2001 y hasta el 27 de noviembre de 2004, con los correspondientes reajustes, mientras permanezca como titular del derecho consagrado en el Decreto 610 de 1998, de conformidad con las pautas dadas en la parte motiva de esta sentencia. (…)”.

La sentencia también ordena actualizar las sumas conforme al IPC certificado por el DANE. Para finalizar, se abstuvo de condenar en costas. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión, tanto sobre el fondo del asunto como sobre la prescripción trienal.

Por otra parte, cuestionó la inclusión de la prima especial de servicios, contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 dentro de la bonificación por compensación reclamada, por razón a que, en su sentir esto no fue objeto de las pretensiones del libelo y asimismo, existe una imposibilidad jurídica para hacerlo. La intervención del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Estado de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.

Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho Ramiro Torres Lozano al reajuste salarial solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Estado? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.

La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Estado de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.

Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.

Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.

En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.

Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Ahora bien, en cuanto a la prescripción, su medición exige ver la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional, intervenida por la jurisprudencia, para poder establecer su conteo.

Para ello se presente a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de esa evolución: En consecuencia, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, mediante derecho de petición presentado por el servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. De otro lado, tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998.

Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora. Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.

Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Por lo señalado en precedencia, a los jueces le corresponde verificar el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Con el fin de desatar la apelación interpuesta por la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Sala desarrollará el siguiente esquema metodológico: (i) establecer si al demandante le asiste o no, el derecho al reajuste salarial solicitado, con base en las diferencias reclamadas, entre lo devengado en aplicación del Decreto 4040 de 2004 y el Decreto 610 de 1998;

(ii) la existencia de la prescripción de las sumas reclamadas y (iii) la inclusión o no de la prima especial de servicios en ese rubro. Por lo demás, es de advertir que, en caso de encontrar una respuesta negativa a alguno de los interrogantes, esta magistratura se abstendrá de continuar con el estudio de los puntos planteados en precedencia. Probado está en el expediente, respecto del señor Ramiro Torres Lozano: Que se desempeñó como Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá – Sala Civil, en los siguientes períodos: (i) 1º de octubre de 1989 a 9 de diciembre de 1991 y (ii) 10 de diciembre de 1991 hasta el 28 de noviembre de 2004.

Que percibió como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de las Altas Estado, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004. Que el 3 de agosto de 2011 solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias surgidas, respecto del pago de la bonificación por compensación, con fundamento en que venía percibiendo ese rubro conforme lo dispuesto en el Decreto 4040 de 2004, cuando lo procedente era la aplicación del Decreto 610 de 1998.

Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero: Ramiro Torres Lozano tendría derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, puesto que se desempeñó como magistrado del Consejo Superior de Distrito Judicial de Bogotá – Sala Civil.

Y un magistrado de Alta Corte, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que recibe un congresista de la República por todo concepto, incluido el auxilio de cesantía. Ahora bien, en punto de prescripción de las sumas causadas, la Sala observa que, el señor Ramiro Torres Lozano ocupó el cargo de Magistrado de Tribunal, entre 1991 y el 28 de septiembre de 2004, fecha anterior al 3 de diciembre de 2004, señalada por la sentencia de unificación transcrita en párrafos anteriores, como extremo temporal máximo, para el surgimiento de este fenómeno. Asimismo, esta magistratura destaca que, revisado el plenario no existe documento idóneo que permita inferir que el fenómeno de prescripción se interrumpió por parte del señor Torres Lozano, con la presentación de una reclamación previa a esa fecha o bien, con la suscripción de un contrato de transacción, en el que renunciaba a un proceso judicial en curso, o, se comprometiese a no iniciarlo.

Corolario de lo anterior, la Sala destaca que, el análisis realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se compadece con la sentencia de unificación de 19 de septiembre de 2019 antes citada, especialmente en su numeral 7º. Por lo tanto, se modificará la decisión del a quo, en el sentido de encontrar probada la excepción de prescripción de las sumas causadas y que se reclaman por el señor Ramiro Torres Lozano. En este punto, la Sala se abstiene de continuar con el estudio del sub judice, por razón al surgimiento del fenómeno de la prescripción extintiva de los dineros cuyo pago se demanda, situación esta que hace inane cualquier otro pronunciamiento sobre la materia.

De conformidad con lo anterior, se procederá a modificar la sentencia de primera instancia, pues, a pesar de encontrar demostrada la ilegalidad de los actos demandados; lo cierto es que los dineros que deberían ser pagados fueron afectados por el fenómeno de la prescripción extintiva. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Estado de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de 2 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sala de Conjueces, en el asunto de la referencia. SEGUNDO.- DECLARAR probada la excepción de prescripción extintiva respecto de las sumas dinerarias cuyo pago demanda el señor Ramiro Torres Lozano, de conformidad con lo explicado en la parte motiva de la providencia. TERCERO.- CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.

CUARTO. - NO CONDENAR en costas. QUINTO.- Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente HÉCTOR DÍAZ MORENO Conjuez Ponente AUSENTE CON EXCUSA CARLOS JOSÉ MANSILLA JÁUREGUI Conjuez Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA