1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-02607-01 Accionante: CLEMENCIA ALARCÓN AYALA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN C Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Reconocimiento de pensión de vejez – Régimen pensional de la Ley 812 de 2003 – Vinculación docente al servicio oficial / CAUSALES ESPECÍFICAS DE PROCEDIBILIDAD – DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se encuentra acreditado.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación presentada por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto del magistrado Carlos Alberto Orlando Jaiquel, contra la sentencia del 12 de junio de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, en el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 y en el Decreto 333 de 20211.
I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 5 de mayo de 2025, la señora Clemencia Alarcón Ayala, mediante apoderado, promovió acción de tutela en contra de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, así como los principios constitucionales de seguridad jurídica, favorabilidad y tutela judicial efectiva.
Hechos relevantes 2. El 29 de agosto de 2023, la señora Clemencia Alarcón Ayala solicitó ante la Secretaría de Educación de Bogotá reclamación administrativa por el aplicativo humano en línea con el núm. BOGOT20230830JT20000936. Dicha petición tenía como finalidad obtener el reconocimiento y pago de su pensión de vejez, por cumplir 1 Que ingresó para fallo el 14 de julio de 2025.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02607-01 Accionante: Clemencia Alarcón Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 2 con los requisitos previstos en la Ley 33 de 1985 y ser beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 812 de 2003. 3.
El FOMAG no respondió a la petición, por lo que se configuró el acto administrativo ficto presunto negativo. 4. Como consecuencia de lo anterior, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, del FOMAG y de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá. 5.
El proceso correspondió al Juzgado Cincuenta Administrativo del Circuito de Bogotá que, por medio de sentencia del 18 de septiembre de 2024, declaró la nulidad del acto administrativo enjuiciado y condenó al FOMAG a reconocer la pensión de vejez de la accionante a partir del 10 de mayo de 2023. Esto, con fundamento en que los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003 gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985. 6.
Contra dicha decisión el FOMAG interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, a través de providencia del 2 de abril de 2025, revocó lo fallado en primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 7. Lo anterior, se sustentó en que, según el a quo, la actora prestó sus servicios como docente hasta el 30 de noviembre de 2002, es decir, antes de que entrara en vigor la Ley 812 de 2003.
Después de esa fecha, no tuvo ninguna relación laboral en calidad de docente hasta el 12 de febrero de 2004, cuando fue vinculada provisionalmente. Por lo tanto, concluyó que no cumplía con el requisito exigido por dicha ley, que consistía en estar vinculada como docente oficial al 27 de junio de 2003, fecha en la que comenzó a regir la norma.
Pretensiones 8. La parte accionante solicita lo siguiente (se transcribe textualmente): “1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA en la sentencia proferida el día 2 de abril de 2025, en el expediente radicado bajo número 11001-33-42-050-2024-00026-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, SEGURIDAD JURÍDICA, DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE VERTICAL y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD de la señora CLEMENCIA ALARCÓN AYALA, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por la jurisdicción contenciosa administrativa. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con fundamento en la normatividad aplicable al caso de la parte actora, esto Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02607-01 Accionante: Clemencia Alarcón Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 3 es, Ley 33 de 1985 y, atendiendo al precedente jurisprudencial del Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo”2.
Fundamentos de la demanda de tutela 9. La demandante sostiene que la decisión judicial cuestionada incurrió en un desconocimiento del precedente fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencias del 20 de septiembre de 20203, 2 de junio de 20224 y 8 de noviembre de 20245. En dichas providencias esta Corporación estableció que las interrupciones en la vinculación del servicio educativo oficial al momento de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 no impiden que se determine como régimen aplicable para efectos de un reconocimiento pensional. 10.
Expuso que, conforme con el precedente vertical vigente, el derecho al reconocimiento pensional del personal docente no depende de que su vinculación al servicio educativo oficial coincida exactamente con la fecha de entrada en vigor de la Ley 812 de 2003. Así, considera dicha exigencia como arbitraria y carente de justificación, ya que la única condición legal para ser beneficiario de la transición prevista en el artículo 81 de dicha ley es acreditar que el docente laboraba en el sector público antes de que la norma comenzara a producir efectos jurídicos. 11.
Adicional a ello, enfatizó en que la interpretación adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se aparta de la postura mayoritaria del Consejo de Estado, la cual, a su juicio, es coherente con una lectura integral del ordenamiento jurídico y se alinea con lo señalado en la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2- 2019 del 25 de abril de 2019, al tratarse de una postura que interpreta la norma a la luz de principios como la favorabilidad, el principio pro homine y la equidad. 12.
En efecto, indicó que, desde esa perspectiva, se entiende que el cumplimiento del requisito de vinculación al servicio docente oficial puede darse con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 y no se convierte en necesario que ambos hechos, es decir, la vinculación y la entrada en vigencia de la norma, coincidan temporalmente para definir cuál régimen pensional resulta aplicable en cada caso concreto. 13.
Finalmente, señaló que ejerció labores como docente oficial durante más de veinte años y acumuló tiempo de servicio anterior a la expedición de la vigencia de la Ley 812 de 2003. Por ello, al momento de interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ya había alcanzado la edad exigida para pensionarse, como lo exige la Ley 33 de 1985.
Trámite procesal 14. Por medio de auto del 14 de mayo de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a la Subsección 2 Folio 3 y 4 del escrito de tutela. Visible a índice 2 de Samai. 3 Radicado No. 66001-23-33-000-2017-00470-01, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. 4 Radicado No. 25000-23-42-000-2019-00143-01, C.P.: Gabriel Valbuena Hernández. 5 Radicado No. 25000-23-42-000-2019-00655-01, C.P.: Elizabeth Becerra Cornejo.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02607-01 Accionante: Clemencia Alarcón Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 4 C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como accionado y al Juzgado Cincuenta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, al Ministerio de Educación Nacional, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado como terceros con interés. Intervenciones 15.
La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que la decisión enjuiciada se profirió conforme con los principios de sana crítica y buena fe, así como en estricta observancia del debido proceso y de las garantías de igualdad e imparcialidad de las partes. 16.
Sostuvo que el material probatorio recaudado demostró que la demandante no mantuvo su vinculación como docente oficial al 27 de junio de 2003, fecha en la que entró en vigencia la Ley 812 de 2003, por lo que no le asiste el derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación según la Ley 33 de 1985. 17. Finalmente, indicó que en la sentencia del 2 de abril de 2025 se encuentran consignados ampliamente los motivos para negar las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así, adujo que en el presente asunto no se cumplen los requisitos dispuestos por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, al contrario, afirmó que lo que pretende la accionante es que se surta una tercera instancia. 18. La Nación – Ministerio de Educación Nacional indicó que no es la entidad llamada a responder las pretensiones de la accionante, pues carece de legitimación en la causa por pasiva.
Ello, dado que no ha incurrido en vulneración alguna de los derechos fundamentales de la parte demandante. 19. Asimismo, expuso que en el asunto bajo estudio se presenta una controversia de naturaleza estrictamente económica, al ser un litigio que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela. 20.
Fiduprevisora S.A. solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. 21. El Juzgado Cincuenta Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá allegó el expediente digital contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado núm. 11001-33-42-050-2024-00026-00. 22. Las demás partes guardaron silencio.
La sentencia de primera instancia 23. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de sentencia del 12 de junio de 2025, resolvió: Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02607-01 Accionante: Clemencia Alarcón Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 5 “[…] Segundo.- Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la señora Clemencia Alarcón Ayala, quien actúa mediante apoderado judicial.
En consecuencia, Tercero.- Dejar sin efectos la sentencia de 2 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la señora Clemencia Alarcón Ayala contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá (exp.
No. 11001-33-42-050-2024-00026-01). Cuarto.- Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una decisión de reemplazo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el radicado No. 11001-33-42-050-2024-00026-01, de conformidad con las consideraciones expuestas. […]”6 24.
Como fundamento de su decisión, el a quo encontró que la Sección Segunda del Consejo de Estado desarrolló una regla jurisprudencial que establece que, para el reconocimiento de la pensión ordinaria de vejez a un docente oficial, la vinculación no está supeditada a la continuidad, sino a que esta iniciara con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003.
Esto de conformidad con el parágrafo transitorio 1 del artículo 1.° del Acto Legislativo 01 de 2005 que no fijó como requisito la no existencia de solución de continuidad. 25. En efecto, precisó que la jurisprudencia del Consejo de Estado es pacífica al sostener que i) no se requiere continuidad en el servicio para mantener el régimen anterior a la Ley 812 de 2003, siempre que la vinculación inicial haya sido anterior a su vigencia; ii) los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003 mantienen su régimen pensional incluso si tienen interrupciones en el servicio, aspecto que cobra especial relevancia en casos de vinculaciones mediante contratos de prestación de servicios y iii) la aplicación del régimen está determinada por la fecha de la primera vinculación, independientemente de la modalidad de vinculación, es decir, carrera docente, provisional o por contrato de prestación de servicios. 26.
En esos términos, consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se apartó del precedente jurisprudencial al aplicar el régimen pensional de prima media regulado por la Ley 100 de 1993 y negar el reconocimiento pensional de la actora, puesto que la señora Clemencia Alarcón Ayala contaba con tiempos de servicio en la educación oficial desde antes de la Ley 812 de 2003 y, en consecuencia, era beneficiaria del régimen pensional en la Ley 33 de 1985. 27.
Finalmente, resaltó que la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no cumplió con la carga argumentativa de transparencia y suficiencia, en dado caso que lo pretendido con la decisión enjuiciada fuese apartarse del precedente judicial del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6 Folios 14 y 15 de la sentencia del 2 de abril de 2025.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02607-01 Accionante: Clemencia Alarcón Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 6 La impugnación 28. Contra la providencia precitada la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca presentó impugnación y solicitó que se revoque en su integridad la decisión de primer grado, bajo el entendido que el juez natural tiene la potestad de realizar el análisis de las normas aplicables según las pruebas recaudadas y bajo la interpretación que en derecho corresponde. 29.
Adujo que, bajo la regulación normativa para la aplicación de regímenes pensionales, las leyes son claras en señalar de manera textual que, la prerrogativa del régimen anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 está sujeto a que el docente oficial se encuentre vinculado al servicio para el 27 de junio de 2003. Por lo que, al no acreditarse una vinculación al 27 de junio de 2003, a la demandante no le asiste el derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación bajo la norma predicada anterior a la Ley 100 de 1993, esto es, Ley 33 de 1985. 30.
Asimismo, insistió en que la accionante acude a la acción constitucional con el fin de discutir la decisión tomada en el medio de control resuelto por el Tribunal, quien es el juez natural para resolver sobre el reconocimiento del derecho pretendido, lo que convierte a la tutela en una tercera instancia. II. C O N S I D E R A C I O N E S Competencia 31.
La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 2019. Problemas jurídicos y metodología de la decisión 32.
De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder ¿si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá ¿si la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de la expedición de la sentencia del 2 de abril de 2025, incurrió en un desconocimiento del precedente y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia de la parte accionante? Y en consecuencia, ¿si hay lugar a confirmar el fallo de instancia? 33.
Para responder los anteriores interrogantes se procederá a analizar: (i) los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y (ii) el caso concreto. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02607-01 Accionante: Clemencia Alarcón Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 7 Acción de tutela contra providencias judiciales 34.
Conforme el precedente constitucional fijado en la C-590 de 20057, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 35.
De manera reiterada la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar8; (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela9, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional10 o el Consejo de Estado11, ni una sentencia interpretativa (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP-12;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifique de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable13 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto. 36.
Una vez superado los requisitos anteriores, la jurisprudencia propone estudiar los defectos específicos, los cuales cuestionan la sentencia por yerros en su configuración. Estos son los siguientes: (i) defecto orgánico, que se genera cuando la sentencia acusada es expedida por un funcionario judicial que carecía de competencia7; (ii) defecto procedimental absoluto, que se produce cuando la autoridad judicial actuó por fuera del procedimiento establecido para determinado asunto.8;
(iii) defecto fáctico, que se presenta cuando la providencia acusada tiene problemas de índole probatorio, como la omisión del decreto o práctica de pruebas, la valoración de pruebas nulas de pleno derecho o la realización indebida y contraevidente de pruebas existentes en el proceso9; 7 Ver, por ejemplo, las Sentencias SU-041 de 2018, SU-373 de 2019 y SU-388 de 2021. 8 Esto es, cuando el juez desconoce las formas propias del proceso cuyo desconocimiento implica la amenaza o violación de los derechos fundamentales.
Para que este defecto se configure se exige que este no sea atribuible al afectado, que sea manifiesto y capaz de influir en la decisión final. Ver, por ejemplo, Sentencias: SU-424 de 2012 y SU-454 de 2016. 9 Ver, por ejemplo, las Sentencias: SU-842 de 2013; SU-355 de 2017 y SU-129 de 2021. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02607-01 Accionante: Clemencia Alarcón Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 8 (iv) defecto material o sustantivo, que ocurre cuando la decisión judicial se toma con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o cuando existe una clara contradicción entre los fundamentos de la decisión10;
(v) error inducido, que se genera cuando la autoridad judicial vulnera los derechos fundamentales del afectado producto de un error al que ha sido inducido por factores externos al proceso, y que tienen la capacidad de influir en la toma de una decisión contraria a derecho o a la realidad fáctica probada en el caso11; (vi) decisión sin motivación, que supone que el juez no cumplió con su deber de expresar los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión12;
(vii) desconocimiento del precedente, que se genera cuando frente a un caso con los mismos hechos una autoridad se aparta de los procedimientos establecidos por los tribunales de cierre (precedente vertical) o por los dictados por ellos mismos (precedente horizontal), sin cumplir con la carga de justificar de forma suficiente y razonada por qué se cambia de precedente13; y (viii) violación directa de la Constitución, que se genera cuando una providencia judicial desconoce por completo un postulado de la Constitución, le atribuye un alcance insuficiente o lo contradice14. 37.
Con base en esto, se estudiará el caso concreto. Requisitos generales de procedibilidad 38. En el presente asunto se encuentra demostrado que (i) la parte accionante no cuenta con otros medios de defensa judicial para discutir lo aquí expuesto, por cuanto la sentencia del 2 de abril de 2025 puso fin al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(ii) la acción se presentó dentro del plazo razonable porque la providencia enjuiciada se notificó el 4 de abril de 2025 y la tutela se presentó el 5 de mayo de 2025; (iii) no se invoca una irregularidad procesal, por lo que este requisito no es aplicable en esta oportunidad; (iv) se identificaron claramente los hechos generadores de la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y al acceso a la administración de justicia, consistentes en la negativa a reconocer una pensión de vejez y (v) no se trata de una sentencia de tutela, de una decisión expedida en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional o el Consejo de Estado15 ni de una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz16. 39.
En este contexto, la Sala advierte que (vi) se cumple con el requisito de relevancia constitucional, dado que la actora explicó las razones por las cuales 10 Ver, por ejemplo, las Sentencias: SU-556 de 2016 y SU-261 de 2021. 11 Ver, por ejemplo, las Sentencias T-145 de 2014 y SU-261 de 2021. 12 Ver, entre otras, las Sentencias SU- 424 de 2012 y T-041 de 2018. 13 Ver, al respecto, las Sentencias: T-459 de 2017 y SU-918 de 2013 14 Ver, por ejemplo, las Sentencias: SU-542 de 2016 y SU-873 de 2014. 15 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2017, SU-585 de 2017, SU-379 de 2019, SU-355 de 2020, SU-388 de 2021, SU-074 de 2022 y SU-114 de 2023. 16 Corte Constitucional, Sentencias SU-478 de 2014 y SU-388 de 2023.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02607-01 Accionante: Clemencia Alarcón Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 9 considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y al acceso a la administración de justicia. 40.
De igual modo, no es un asunto de mera legalidad o de discrepancia interpretativa, sino de un evento de naturaleza excepcional que habilita la intervención del juez constitucional porque, como ha resuelto en casos similares esta Subsección17, se está frente a una duda sobre la potencial afectación de derechos constitucionales que desbordaría el juicio de los jueces naturales.
En concreto, se trata de establecer si con la providencia judicial acusada se incurrió en un desconocimiento del precedente, relacionado de manera directa con un reconocimiento pensional y, por tanto, con los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de la accionante. 41. De esta manera, y al tenor de lo reiterado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 2022, en este caso, lejos de pretenderse que la tutela se erija en una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho o un medio para resolver desacuerdos de aspectos meramente legales o económicos, se trata de un asunto que tiene “la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental”18 y se justifica en la medida de una posible “afectación desproporcionada a derechos fundamentales19”.
Análisis del caso concreto y de los defectos específicos 42. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que amparó los derechos fundamentales de la parte accionante, al encontrar configurado el desconocimiento del precedente, por las razones que se explican a continuación: 43. En el presente asunto, la demandante solicita que se deje sin efectos la sentencia del 2 de abril de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar que incurrió en un desconocimiento del precedente fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencias del 20 de septiembre de 2020, 2 de junio de 2022 y 8 de noviembre de 2024, que señala que las interrupciones en la vinculación del servicio educativo oficial al momento de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 no impiden que se determine como régimen aplicable para efectos de un reconocimiento pensional. 44.
En relación con el desconocimiento del precedente20, este defecto se configura cuando el juez natural se aparta de manera injustificada de una providencia judicial 17 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 1° de marzo de 2024. Rad. 11001-03-15-000-2023-07457-00. Consejera Ponente: María Adriana Marín. 18 Corte Constitucional.
Sentencia SU-215 de 2022. 19 Ibidem. 20 Por ejemplo, sentencias, SU-478 de 2024, SU-304 de 2024, SU-312 de 2020, SU-209 de 2021, SU-388 de 2021, SU-074 de 2022, SU-207 de 2022, SU-114 de 2023, SU-155 de 2023, SU-471 de 2023, SU-018 de 2024, SU-029 de 2024, SU-169 de 2024, SU-221 de 2024 y SU-287 de 2024, entre otras. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02607-01 Accionante: Clemencia Alarcón Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 10 que cumple las condiciones para calificarse como precedente21.
Una sentencia previa de un órgano de cierre constituye un precedente vinculante y aplicable al caso concreto cuando: (i) la razón de su decisión contiene una regla aplicable a la situación por resolver; (ii) el problema jurídico que allí se resolvió sea semejante al que ahora corresponde decidir; y (iii) los hechos de ambos casos sean equiparables 45.
Al respecto, el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 estableció que el régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales que se hallen vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las normas vigentes con anterioridad a su entrada en vigencia. En ese sentido, se fijaron dos categorías para los docentes: i) a los que iniciaron su vinculación laboral antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 se les reconoce el derecho a la pensión de jubilación conforme a lo establecido en la Ley 33 de 1985, no por aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, sino en virtud de lo dispuesto en la Ley 91 de 1989 y la Ley 62 de 1985; y ii) a los que comenzaron su vinculación laboral con posterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003 se les aplica el régimen pensional establecido en la Ley 100 de 1993 y sus modificaciones. 46.
Frente a esto, el Consejo de Estado precisó una serie de reglas de unificación jurisprudencial en relación con la normativa aplicable para la liquidación de las pensiones del personal docente, respecto de la fecha en que se produjo su vinculación como docente oficial. En efecto, sostuvo esta Corporación: “72. De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, y se deben tener en cuenta las siguientes reglas: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación 21 Estas tres condiciones son las siguientes: (i) la razón de su decisión contiene una regla aplicable a la situación por resolver; (ii) el problema jurídico que se resolvió es semejante al que ahora corresponde decidir; y (iii) los hechos de ambos casos son equiparables.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02607-01 Accionante: Clemencia Alarcón Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 11 son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones.”22 (La negrilla y el subrayado por fuera del texto). 47.
Asimismo, la Sección Segunda del Consejo de Estado resaltó que no es necesario que la prestación del servicio docente haya sido continua para conservar el régimen pensional anterior a la Ley 812 de 2003, siempre que la vinculación inicial se haya dado antes de su entrada en vigencia el 27 de junio de 2003. Esto, por cuanto los docentes que ingresaron al servicio antes de dicha ley conservan su régimen pensional aun cuando hayan tenido interrupciones en su vinculación. 48.
De igual modo, señaló esta Corporación: “66. Se afirma que la propuesta interpretativa de la parte actora es incorrecta, toda vez que el momento de la vinculación al servicio educativo oficial es crucial para establecer las condiciones en que los docentes deben pensionarse. Tan es así que, como se ilustró en el marco teórico de esta providencia, cuando dicha vinculación es posterior al 27 de junio de 2003, se aplican las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, a efectos de determinar los requisitos para adquirir el derecho (con excepción de la edad, que será de 57 años) y los parámetros para reconocerlo; mientras que para los docentes que ingresaron al servicio educativo con antelación, se garantiza que puedan pensionarse con el mismo régimen de los servidores públicos del orden nacional, lo que habilita la aplicación directa e integral de normas anteriores a la Ley 100, como las leyes 33 de 1985 y 71 de 1988. 67.
Añádase a lo expuesto que, de la lectura detenida del artículo 81 de la Ley 812 de 2003, no se advierte que la sola existencia de aportes al Sistema de Seguridad Social con antelación a su entrada en vigor constituya el criterio relevante para establecer si la situación pensional de un docente oficial está o no llamada a definirse con fundamento en la Ley 100 de 1993. 68.
Esto obedece a que el criterio diferenciador se construyó bajo una sola situación: la vinculación docente antes o después del 27 de junio de 2003. Con esta precisión se buscó, por un lado, avanzar en el objetivo de unificar los distintos regímenes pensionales, indicando que a los docentes oficiales que se vinculen después de la Ley 812 de 2003 se les aplicaría el régimen de prima media (con excepción de la edad) y, por otro, garantizar la expectativa legítima de aquellos que prestaron sus servicios antes del cambio normativo, quienes esperaban pensionarse con normas anteriores a la Ley 100 de 1993”23. 49.
En ese sentido, para la Sala resulta evidente que sí existe un precedente jurisprudencial pacífico, uniforme y reiterado que ha sido consolidado por el Consejo de Estado, según el cual la interrupción en la vinculación como docente oficial al momento en que entró en vigencia la Ley 812 de 2003 no constituye una razón válida para dejar de reconocer los periodos de servicio prestados con anterioridad a dicha norma, el cual resulta vinculante para los jueces de lo contencioso administrativo. 22 Cfr. CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 25 de abril de 2019. Rad. No. 68001-23-33-000-2015-00569-01. C.P. César Palomino Cortés. 23 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia del 20 de febrero de 2025. Radicación: 05001-23-33-000-2019-02250-01 (4293-2023). Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02607-01 Accionante: Clemencia Alarcón Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 12 50.
Frente a ello, como fundamento de su acción de tutela, la parte accionante alegó un desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado referente al tema de la interrupción en el servicio docente al momento de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. A juicio de la demandante, esta corporación sostiene que dicha situación no impide aplicar el régimen pensional anterior correspondiente, es decir, la Ley 33 de 1985, siempre que se reconozcan todos los períodos laborados. 51.
En efecto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la precedente del 2 de junio de 2022 que se alega como desconocido, sostuvo: “Así lo ha sostenido esta Sala de Subsección, en el sentido de que la prestación material del servicio determina el régimen del servidor: ‘En consecuencia, la prestación material del servicio como docente determina el régimen del servidor, y por lo tanto se debe acudir al artículo 81 de la Ley 812 de 2003, el cual preceptúo que el régimen pensional aplicable a los maestros vinculados con anterioridad a la vigencia mencionada norma es el establecido en las disposiciones pensionales vigentes hasta ese momento, por tal motivo, son aplicables las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985’.
Bajo el referido contexto, no debe entenderse como lo hizo el a quo, que la interrupción o suspensión del servicio oficial se configure como óbice para determinar pensional que cobija su situación jurídica, pues la Sección Segunda, en asuntos con contornos similares al presente, ha avalado el reconocimiento de la pensión de jubilación de estos educadores en observancia de la totalidad de los interregnos de labor, aun cuando se hubiere presentado discontinuidad entre los mismos. […] En el sub iudice, el tribunal de primera instancia consideró que no podía ser beneficiaria de la pensión establecida en la Ley 71 de 1988, porque al momento de entrar en vigencia la Ley 812 de 2003 la actora no se encontraba vinculada como docente.
Ello sumado al hecho de que se hubiesen presentado interrupciones que superan los 15 días. Empero, para la Sala no es de recibo el anterior argumento, precisamente porque, tal como se indicó en la precitada providencia del 18 de septiembre de 2022, para efectos de comprobar cuál régimen prestacional le es aplicable, no puede desconocerse las vinculaciones que este hubiere ostentado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, pues ello sería tanto como afirmar que dichos períodos de servicios en el sector oficial y en los cuales estuvo vinculado al magisterio, no producen efectos jurídicos, máxime cuando en el presente caso no se trata de una nueva educadora que ingresó por primera vez al sistema especial de la docencia estatal, sino que su labor se vio interrumpida justamente al momento de la promulgación de la normativa en mención. Con base en lo expuesto hasta este punto, resulta procedente aplicar las reglas de unificación para efectos del reconocimiento pensional a favor de la actora.
Del acervo probatorio se advierte que (i) cumplió 55 años de edad, el 31 de mayo de 2015 y (ii) acredita tiempos cotizados como docente oficial y empleada privada e independiente que superan los 20 años. Precisado lo anterior, se tiene entonces que, como la vinculación de la demandante al servicio docente se produjo con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 y perduró inclusive hasta la presentación de Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02607-01 Accionante: Clemencia Alarcón Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 13 la demanda, le resulta aplicable el régimen especial contenido en la Ley 91 de 1989 para los docentes oficiales, razón por la cual, su derecho pensional ha de regirse por las disposiciones legales aplicables a los pensionados del sector público nacional anterior a la Ley 100 de 1993, entre los cuales se encuentra la Ley 71 de 1988 que contempló la pensión jubilación por sumatoria de aportes”24.
(Subrayado y negrillas fuera del texto). 52. Adicional a ello, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 18 de septiembre de 2020, resolvió un asunto similar al caso bajo estudio. Al respecto, en el proceso radicado núm. 66001-23-33-000 -2017-00470- 01, esta Corporación resolvió la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó un docente nacionalizado que prestó sus servicios desde el 19 de agosto 1978 hasta el 28 de enero de 1997 y luego laboró como maestro oficial entre el 16 de febrero de 2009 hasta el 4 de junio de 2010 y el 8 de junio de los mismos mes y año y el 30 de abril de 2011. 53.
En dicha oportunidad, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación consideró que, si bien era cierto que el demandante tuvo una vinculación laboral con posterioridad a la Ley 812 de 2003, también lo era que no era dable desconocer los tiempos de servicios prestados, como docente nacionalizado, antes de que empezara a regir tal normativa, máxime cuando para el 27 de junio de 2003 había acumulado 18 años, 5 meses y 16 días de labor (entre el 19 de agosto de 1978 y el 28 de enero de 1997). 54.
Lo anterior, por cuanto resultaba contrario a “los principios de equidad, justicia social y pro homine, así como a los tratados internacionales atañederos a estos, desconocer que el accionante había laborado como profesor en el sector público antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, máxime cuando de tal norma se infiere que su aplicación es para los nuevos docentes vinculados durante su vigencia, mas no para los que con anterioridad fueron nombrados en dicha condición25”.26 55.
De acuerdo con las consideraciones descritas, esta Subsección encuentra que le asiste razón al a quo al afirmar que la regla desarrollada por la Sección Segunda del Consejo de Estado establece que, para el reconocimiento de la pensión ordinaria de vejez a un docente oficial, la vinculación no está supeditada a la continuidad, sino a que esta iniciara con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003. 24 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández, sentencia del 2 de junio de 2022, Rad.
No. 25000-23-42-000-2019-00143-01 (3061- 2021), 25 Sobre este último aspecto, la sala de consulta y servicio civil de esta Corporación, en concepto de 10 de agosto de 2012, expediente 11001-03-06-000-2011-00004-00(2048), C. P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo, precisó que, de acuerdo con la Ley 812 de 2003, existen dos grupos de personas: (i) “Integrado por los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que estaban vinculados al servicio público educativo oficial al momento de entrar en vigencia la ley 812 de 2003, es decir el 27 de junio de 2003; para este grupo el régimen prestacional aplicable es el establecido en las normas que como docentes los regían para esa fecha, es decir, la ley 91 de 1989 y demás normas concordantes”; y (ii) “Conformado por quienes estando vinculados a otros sistemas o sectores al entrar en vigencia la ley 812 de 2003, es decir, el 27 de junio de ese año, ingresan por primera vez al sector público educativo oficial”. 26 Sentencia del 18 de septiembre de 2020.
Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Expediente: 66001-23-33-000-2017-00470-01 (3514-2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02607-01 Accionante: Clemencia Alarcón Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 14 56.
De esta manera, pese a que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, es decir, el 27 de junio de 2003, la accionante no estuviera vinculada al servicio docente, sí era beneficiaria del régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985, puesto que contaba con tiempos de servicio en la educación oficial antes de la Ley 812 de 2003.
Esto, dado que la vinculación de la señora Clemencia Alarcón Ayala como docente oficial inició el 3 de septiembre de 2001. 57. En este orden de ideas, la Sala advierte la configuración de un desconocimiento del precedente por parte de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que confirmará la sentencia del 12 de junio de 2025, dictada por la Sección Cuarta de esta Corporación, que amparó los derechos fundamentales de la parte accionante, dejó sin efectos la providencia del 2 de abril de 2025 y ordenó dictar una decisión de reemplazo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 12 de junio de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que amparó los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia de la señora Clemencia Alarcón Ayala, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF