CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Referencia: Acción de tutela Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO GENERAL DE INMEDIATEZ, INCLUSO EN TUTELAS PROMOVIDAS CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN LAS QUE SE CONTROVIERTEN ASUNTOS SOBRE PRESTACIONES PERIÓDICAS.
DERECHOS FUNDAMENTALES: AL MÍNIMO VITAL Y A LA SEGURIDAD SOCIAL. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 8 de mayo de 2025, mediante la cual la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo. 1 En adelante la Sección Quinta. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, los cuales estima vulnerados por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MEDELLÍN2 y la SALA SEGUNDA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA3 al haber proferido las sentencias de 1o. de julio de 2020 y 30 de agosto de 2024, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-33-006-2018-00141-01.
I.2.- Hechos Afirmó presentó ante COLPENSIONES solicitud con el fin de que le reconocieran el pago de su pensión de vejez, lo cual se cumplió con 2 En adelante el JUZGADO. 3 En adelante el TRIBUNAL. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la expedición de la Resolución GNR 305363 de 6 de octubre de 2015.
Indicó que COLPENSIONES presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a la cual le fue asignado el número único de radicación 2018-00141-00 y le correspondió por reparto al JUZGADO que, en sentencia de 1o. de julio de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró la nulidad de la Resolución núm. GNR 305363 de 6 de octubre de 2015 y denegó las demás pretensiones.
Sostuvo que, inconforme con lo anterior, COLPENSIONES interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto por el TRIBUNAL que, mediante providencia de 30 de agosto de 2024, confirmó la decisión del a quo. Adujo que, presentó los documentos exigidos para acceder a la pensión de vejez, por lo que considera que la carga de verificarlos recaía en COLPENSIONES al momento de decidir sobre la procedencia de su prestación pensional y el pago de la misma.
I.3.- Fundamentos de la solicitud 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio del actor, las autoridades judiciales accionadas transgredieron sus derechos fundamentales al declarar la nulidad de la Resolución núm. GNR 305363 del 6 de octubre de 2015, por medio de la cual se le reconoció el pago de la pensión de vejez al ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Indicó que para solicitar el reconocimiento a su pensión no presentó documentación fraudulenta o que no estuviera acorde con la realidad, por lo que cualquier actuación irregular presentada dentro del proceso debió ser resuelta por COLPENSIONES y los funcionarios que estudiaron el expediente al momento de decidir sobre la prestación pensional.
Asimismo, resaltó que de existir un error al contabilizar las semanas que cotizó, este debe ser responsabilidad de COLPENSIONES por lo que no puede trasladársele tal carga, más aún cuando se ha afectado su mínimo vital con la suspensión de sus mesadas pensionales sin tener en cuenta que es un hombre de 74 años que no cuenta con recursos propios. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Pretensiones El actor pretende que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] PETICIÓN Honorables Magistrados [sic] los hechos narrados y los demás [sic] que el error fue cometido por los mismos funcionarios que tuvieron a cargo el expediente en el asunto administrativo.
Pido se REVOQUE los fallos de primera y segunda instancia y se ordene a Colpensiones reconocerme las mesadas de enero, febrero, marzo y hasta que mi existencia perdure o el creador me la quite […]”. I.5.- Defensa I.5.1.- El JUZGADO señaló que actuó conforme al debido proceso y garantizó el acceso a la administración de justicia del accionante, además de que no encontró defecto alguno en el reclamo del peticionario, por lo que considera que no se han vulnerado sus derechos fundamentales y solicitó su desvinculación de la presente acción constitucional.
I.5.2.- El TRIBUNAL resaltó que la presente acción de tutela no puede utilizarse como una tercera instancia, como un mecanismo para evitar cumplir con los procedimientos y recursos ordinarios ni 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como un medio para sustituir una decisión que ya fue tomada por el funcionario competente.
Señaló que el actor no cumplió con la carga argumentativa ni acreditó el cumplimiento de los requisitos generales y especiales para que proceda la acción de tutela, además de que no se evidenció la existencia de una causal especifica de procedibilidad de la acción ni se logró establecer una trasgresión a sus derechos fundamentales, razón por la cual solicitó declarar improcedente la acción o, en su lugar, denegar las pretensiones.
I.5.3.- El MUNICIPIO DE ZARAGOZA, ANTIOQUIA señaló que el accionante laboró para el Municipio del 15 de junio de 1972 hasta el 31 de diciembre de 1973 y del 7 de abril de 1975 hasta el 1o. de abril de 1977 y que la entidad responsable del reconocimiento de la prestación económica es la administradora a la cual se encontraba afiliado, por lo que, si bien está dispuesto a allegar la documentación necesaria al proceso, solicitó su desvinculación de la presente acción. I.5.4.- COLPENSIONES sostuvo que la procedencia de la presente acción requiere ser estudiada con rigurosidad pues con ella no se puede desnaturalizar este mecanismo de protección subsidiario y 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co residual, además de tener en cuenta el requisito de inmediatez pues transcurrieron más de 8 meses desde el fallo de segunda instancia sin que se hayan agotado los mecanismos correspondientes.
Resaltó que la acción de tutela no procede como una tercera instancia, más si se tiene en cuenta que los fundamentos de hecho y derecho sobre los que versa la acción, ya fueron objeto de estudio, por lo que solicitó se declare improcedente. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 8 de mayo de 2025, la SECCIÓN QUINTA declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir con el requisito general de la inmediatez.
Señaló que esta acción constitucional no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorios que son propias del juez natural. Sostuvo que transcurrieron más de seis meses desde que se profirió la sentencia de segunda instancia de 30 de agosto de 2024 y la 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentación de la acción de tutela, la cual fue radicada el 14 de marzo de 2025, sin que el accionante presentara argumento alguno que justificara su tardanza con el fin de flexibilizar el presupuesto de la inmediatez.
Sumado a lo anterior, adujo que controvertir la providencia judicial supone cuestionar principios como los de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que el requisito de inmediatez resulta ser estricto ya que solo se requiere que la decisión se encuentre ejecutoriada para que la persona pueda acudir en un plazo pertinente ante el juez con el fin de garantizar sus derechos.
III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la decisión proferida en primera instancia, con fundamento en lo siguiente: Adujo que con la decisión impugnada se está desconociendo su derecho a la seguridad social al ser una persona de la tercera edad que no cuenta con otro ingreso para su sustento, asimismo, cuestionó el pronunciamiento sobre del requisito de inmediatez, pues indicó que si la providencia se encontraba ejecutoriada desde el 10 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de septiembre de 2024, por qué se habían hecho efectivos los pagos de las mesadas hasta el mes de diciembre, lo que lo llevó a interponer la presente acción hasta el momento en que dejó de percibir la misma.
Así las cosas, solicitó revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, ordenar a COLPENSIONES continuar con el pago de su mesada pensional. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Cuestión previa 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la Litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que el JUZGADO y el MUNICIPIO DE ZARAGOZA, ANTIOQUIA solicitaron su desvinculación en la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. (Destacado de la Sala). Ahora bien, comoquiera que el JUZGADO fue vinculado en calidad de accionado en la presente acción de tutela y el MUNICIPIO DE ZARAGOZA, ANTIOQUIA como tercero con interés directo, por ser parte demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-33-006-2018-00141-01, objeto de estudio, la Sala denegará sus solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, el actor pretende que se dejen sin efecto las providencias de 1o. de julio de 2020 y 30 de agosto de 2024, proferidas por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-33-006- 2018-00141-01.
A las citadas providencias el actor les atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, habida cuenta que, a su juicio, no se tuvo en cuenta que el pago de la pensión de vejez, el cual le fue reconocido mediante Resolución núm. GNR 305363 de 6 de octubre de 2015, era su único sustento, ya que es una persona de la tercera edad que no cuenta con recursos 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propios para su subsistencia. Asimismo, resaltó no haber presentado documentación fraudulenta, por lo que cualquier error al momento de estudiar la procedencia de la pensión de vejez recae en COLPENSIONES quien a través de los funcionarios que estudiaron su expediente debió prever cualquier irregularidad en caso de que existiera.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN QUINTA que, mediante sentencia de 8 de mayo de 2025, declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de la inmediatez. Inconforme con lo anterior, el actor impugnó la decisión proferida en primera instancia para lo cual expuso que no encuentra razón suficiente para que se hubiera declarado su improcedencia, ya que esta decisión está desconociendo su derecho a la seguridad social al ser una persona de la tercera edad.
Resaltó que COLPENSIONES le reconoció su pensión luego de haber estudiado su expediente, por lo que era su deber verificar el cumplimiento de los requisitos y los documentos allegados, además 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que no encuentra sustento en la decisión de primera instancia en la que se estableció que no cumplió con el requisito de inmediatez, pues a su juicio, radicó a la acción de tutela una vez dejó de percibir el pago de las mesadas pensionales, por lo que no le era posible acudir a la misma sin tener conocimiento de que esta se le dejaría de pagar.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumplen con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, se establecerá si las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos alegados.
En ese orden de ideas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la inmediatez. Requisito general de procedencia de la inmediatez cuando se controvierten providencias judiciales 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, cabe señalar que la jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera reiterada, que la acción de tutela está instituida como un mecanismo ágil para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados; y que aunque no tenga previsto un término de caducidad para su presentación, es necesario que se invoque tal protección dentro de un plazo razonable y prudente, dado que, “[…] de transcurrir un lapso injustificadamente largo, se desvirtúa la urgencia de la protección y la gravedad de la afectación, por ende, no cabría la procedencia del mecanismo […]”4.
Desde luego que el juez debe valorar las circunstancias de cada caso, para determinar la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el momento en que ocurre la presunta vulneración de los derechos y la instauración de la tutela. Este requisito tiene una especial connotación cuando la acción constitucional se ejerce contra una providencia judicial, en razón a que exige un examen más riguroso en aras de preservar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica y de salvaguardar el interés de terceros, cuya situación podría verse injustamente 4 Corte Constitucional, sentencia T-941 de 16 de diciembre de 2013, M.P. doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectada por el otorgamiento tardío de la protección constitucional.
En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que5: “[…] Según la Jurisprudencia Constitucional, la exigencia de inmediatez responde a necesidades adicionales. En primer lugar, proteger derechos de terceros que pueden verse vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable, caso en el que ‘se rompe la congruencia entre el medio de protección y la finalidad que se busca: la protección integral y eficaz de los derechos fundamentales de las personas’.
En segundo lugar, impedir que el amparo ‘se convierta en factor de inseguridad [jurídica]’. En tercer lugar, evitar ‘el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia’ en la agencia de los derechos […]”. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al unificar la jurisprudencia en torno a los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, sostuvo6: “[…] Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. […] De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece. 5 Corte Constitucional, sentencia T-1028 de 10 de diciembre de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, op. cit. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’.
Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo. […] Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. […] [L]a Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente […]”.
(Destacado fuera de texto). Precisado lo anterior, la Sala advierte que de acuerdo con las constancias obrantes en el expediente del proceso origen de la controversia visible en el aplicativo de consulta SAMAI7, la providencia de segunda instancia de 30 de agosto de 2024, aquí cuestionada, fue notificada vía correo electrónico, el 3 de 7https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=050013333006201800 141000500133 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co septiembre de 20248, por lo que en aplicación del artículo 203 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20119, se entiende notificada el 5 de septiembre de 2024.
Ahora bien, la Sala observa que la solicitud de amparo de la referencia se radicó el 3 de abril de 202510, esto es, transcurridos 6 meses y 28 días, superando así los 6 meses que han sido estimados por la jurisprudencia como término razonable para impugnar por vía de tutela el contenido de una decisión judicial, sin que se hubiesen presentado razones válidas para la inactividad del actor o que justifiquen la tardanza en la presentación de la solicitud de amparo.
En este punto, se resalta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en la precitada sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, estableció como razonable el término de 6 meses, sin perjuicio de que el mismo pueda variar ante circunstancias especiales, como ocurre, entre otras, cuando se trata de prestaciones periódicas, en aras de proteger los 8Constancia de notificación visible a índice 19 del expediente digital del proceso 05001-33-33-006- 2018-00141-01. 9 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 10https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000202501 978011100103 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos al “mínimo vital, la dignidad, la salud y la vida de sujetos de especial protección constitucional”.
En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-374 de 18 de mayo de 201211, al referirse a la inaplicación del requisito de inmediatez cuando se trata de prestaciones periódicas de carácter vitalicio, así: “[…] La jurisprudencia constitucional también ha dado un alcance específico al requisito de inmediatez en la interposición de la acción de tutela en este tipo de casos.
Si bien a lo largo de sus pronunciamientos la Corte Constitucional ha exigido, como regla general, que entre el hecho que supuestamente da lugar a la violación o amenaza de derechos fundamentales y la interposición de la acción de tutela medie un término razonable, el contenido mismo del requisito de inmediatez varía cuando se trata de una prestación periódica que, como las mesadas pensionales, se vincula directamente al ejercicio de los derechos fundamentales al mínimo vital, la dignidad, la salud y la vida de sujetos de especial protección constitucional.
En suma, dado el carácter periódico y la particular importancia de las mesadas pensionales para el ejercicio de los derechos más básicos de los pensionados, la Corte ha considerado que la actualización continua de los perjuicios presentes y sustantivos derivados de la falta de indexación de la mesada resta relevancia al requisito de inmediatez en la presentación de la tutela.
En otras palabras, como la afectación de los derechos fundamentales por la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones se renueva mes a mes y día a día, en forma presente, las personas afectadas en su mínimo vital por esta situación pueden recurrir a la acción de tutela, cumpliendo eso sí con unas reglas que hacen admisible el que se haya prolongado en el tiempo la presentación de la acción [ ]” (Resaltado fuera de texto).
Cabe precisar que con fundamento en la mencionada sentencia de 11 Corte Constitucional, Sentencia T–315 de 1o. de abril de 2005, M.P. Ponente Jaime Córdoba Triviño 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Corte Constitucional y la jurisprudencia de esta Sección, relacionada con acciones de tutelas promovidas contra providencias judiciales en las que se controvirtieron asuntos sobre prestaciones periódicas, como ocurre en el caso sub lite, la Sala concluyó que “[…] siempre que se trate de una acción de tutela contra providencia judicial que verse sobre prestaciones periódicas, se realizará el análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, incluido el de inmediatez, el cual deberá efectuarse desde los criterios de i) que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta12 […]”.
En lo que respecta al primer requisito mencionado en precedencia, esto es, que se trate de una prestación periódica y, de contera, una vulneración continua y actual, en sentencia de 30 de julio de 20158, la Sala señaló: “[…] La Sección Segunda de esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada y uniforme con relación a qué debe 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de mayo de 2014, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 11001-03- 15-000-2013-02423-01. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entenderse por prestaciones periódicas.
Así, en proveído de 1° de octubre de 20149, la Sección Segunda del Consejo de Estado, consideró lo siguiente: “No es de recibo la tesis planteada por el recurrente, según la cual el tema que aquí se discute corresponde a la reclamación de prestaciones periódicas, ya que tal calidad se predica tan sólo del derecho a la pensión de jubilación de las personas de la tercera edad como claramente lo tiene sentado esta Corporación en su jurisprudencia, como a continuación se precisa en uno de sus apartes10: “Si la interpretación sobre lo que debe entenderse por prestación periódica fuera el significado lingüístico de las palabras, sería elemental que el actor tendría razón. No obstante, tal método, cuando la ley se encarga de poner ejemplos sobre los cuales son las prestaciones periódicas, no es eficaz y debe atenderse a la orientación que brinda aquella.
En efecto, el artículo 131,6 letra b) del CCA, se refiere a las pensiones de jubilación y de invalidez como prestaciones periódicas, referencia que debe observase para los efectos del inciso 3º del artículo 136 ibídem, pues la norma en últimas lo que da a entender es que tratándose de derechos que existen durante la vida del titular y después respecto de los beneficiarios llamados a sustituirse también en forma vitalicia (cónyuge, compañera o hijo inválidos), es lógico, justificable y razonable que en cualquier tiempo pueda discutirse tales prestaciones, para diferenciarlas de los demás derechos laborales que no son vitalicios y por consiguiente la definición de las controversias sobre los mismos, debe hacerse en los términos de la caducidad establecida para ellos, vale decir, a meses. […] Visto lo anterior, resulta claro para la Sala que las prestaciones periódicas son aquellos emolumentos que se reciben de manera vitalicia e indefinida y que son susceptibles de ser sustituidos a sus beneficiarios (cónyuge, hijos, hermanos, etc.).
Asimismo, se consideran como tales, aquellos valores devengados de manera constante, en virtud de un vínculo laborar vigente, de tal manera, que si éste se termina, desaparece la calidad de periodicidad de dichos reconocimientos […]” (Resaltado fuera del texto). Frente a lo anterior, para la Sala es importante resaltar que en el presente caso se trata de una prestación periódica, pues, como 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quedó visto en párrafos anteriores, el actor pretende que a través del medio de protección constitucional se deje sin efecto la providencia de 30 de agosto de 2024 y, en consecuencia, se ordene el reconocimiento y pago de su pensión de vejez.
En cuanto al segundo requisito, relativo a la condición de debilidad manifiesta, conviene traer a colación las precisiones hechas por esta Sección en sentencia de 28 de mayo de 201513, a través de la cual unificó su jurisprudencia frente a la aplicación de los criterios que deben tenerse en cuenta para analizar el requisito de la inmediatez en estos casos particulares, especialmente, el que hace referencia a la “condición de debilidad manifiesta”, en la que señaló: “[…] Pues bien, comoquiera que por medio de la providencia transcrita, se estableció “el criterio que, en adelante observará la Sala para analizar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias que traten de prestaciones periódicas”; en casos como el presente, en que se controvierte una sentencia relacionada con la reliquidación de una prestación periódica, se ha acudido al citado lineamiento Jurisprudencial de manera invariable, para determinar si el hecho de haber superado el plazo prudencial para interponer la acción de tutela merece ser tratado en forma especial, esto es, a la luz de los criterios de ”que i) se demuestre que la vulneración de los derechos permanece en el tiempo, esto es, que es continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y que ii) el actor se encuentre en un condición de debilidad manifiesta.” Sin embargo, cuando el tema ha involucrado prestaciones periódicas en las modalidades de pensión o asignación de 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de mayo de 2015, C.P. María Elizabeth García González, radicación número: 11001- 03-15-000-2015-00001-01. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co retiro, la aplicación de dichos criterios frente al requisito de la inmediatez, en cada caso concreto, ha dado lugar a soluciones divergentes, habida cuenta de que la Sala ha aceptado que el pensionado, por el simple hecho de serlo, ostenta una calidad que le permite enervar dicho requisito de procedibilidad, pero también ha entendido que en ocasiones se requieren elementos adicionales a tal condición para proceder al estudio de fondo […] Dichas divergencias merecen ser precisadas y, por lo tanto, en esta oportunidad la Sala, con el propósito de unificar su Jurisprudencia, determinará como lineamiento único y preciso, en cuanto a la exigencia o no del requisito de inmediatez de la tutela contra providencias judiciales, cuando el solicitante del amparo constitucional es un pensionado o persona que goza de Asignación de Retiro, que tal condición no es per se circunstancia que permita enervar el citado requisito, habida cuenta de que es necesario que confluyan elementos adicionales que permitan concluir que el actor se encuentra en “la especial situación” que “convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia T-158 de 2006 y esta Sala en el Expediente núm. 2013-02423-01, Consejero Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno. Obsérvese que la Corte cita, solo a manera de ejemplo, algunas circunstancias que pueden tenerse en cuenta para determinar si el actor está o no en una ESPECIAL SITUACIÓN, que justifique su inactividad en el tiempo frente a la defensa de sus derechos, dentro de las cuales sugiere “el estado de indefensión, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otras…” sin que éstas constituyan taxatividad alguna.
Justamente por ello, esta Sala introdujo dentro de dicha lista al pensionado, por tratarse de un sujeto de protección especial, conforme lo ha determinado la Jurisprudencia Constitucional. Pero, ocurre que el concepto de sujeto de especial protección incluye, además de los pensionados, a otros grupos de personas, tales como: indígenas, padres y madres cabeza de familia, mujer embarazada, menores de edad, minusválidos, ancianos, defensores de derechos humanos, enfermos graves, desplazados, entre otros; sin que sea aceptable concluir que en todos los casos, éstos resulten eximidos de cumplir el requisito de procedibilidad de inmediatez, cuando acudan a la tutela para obtener la pérdida de efectos de una providencia judicial, por el solo hecho de ser denominados sujetos de especial protección […]”. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, se advierte que el actor no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta que justificara la tardanza en la presentación de la acción de tutela contra las providencias que presuntamente vulneraron sus derechos fundamentales invocados.
Ahora, en el escrito de impugnación el actor adujo que dos meses después de que dejó de percibir el pago de la pensión tuvo conocimiento de que esta ya no le sería pagada, por lo que solo hasta ese momento pudo acudir a la acción de tutela, razón por la cual considera que se justifica la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo.
Conforme a lo anterior, la Sala destaca que las razones aducidas por el actor no justifican la inactividad o tardanza en la presentación de la solicitud de amparo, toda vez que en tratándose de las acciones de tutela contra providencias judiciales, el término con el que cuenta el interesado para promover la solicitud de amparo se determina por la fecha en la que se surte debidamente la notificación de la decisión cuestionada.
Asimismo, no se allegó prueba que demostrara que se encontraba 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impedido en la presentación de la solicitud de amparo, por lo que no es una situación que se enmarque en alguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional que puedan excusar su presentación por fuera del término razonable establecido.
Se destaca que, en la sentencia SU-354 de 201714, la Corte Constitucional, además de reiterar la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencia judicial, para resolver el caso concreto exceptuó el término de los seis meses establecido por regla general como tiempo razonable, dadas las particularidades especiales del asunto que allí se estudiaba en el que existió un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo.
Empero, tal situación no se observa en el presente caso. Consecuente con lo anterior, la Sala confirmará la decisión del a quo que declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por el actor, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo 14 Magistrado ponente: doctor Iván Humberto Escrucería Mayolo. 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentadas por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MEDELLÍN y el MUNICIPIO DE ZARAGOZA, ANTIOQUIA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01 Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 19 de junio de 2025.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.