CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 66001-23-33-000-2017-00714-01 (69.358) Actor: Universidad Tecnológica de Pereira Demandado: Municipio de Pereira Proceso: Reparación Directa APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación art. 187 CPACA.
DAÑO DE LA OCUPACIÓN PERMANENTE- Exclusión definitiva, de facto, del derecho del propietario o poseedor, que ocurre en un único momento, determinable en el tiempo. CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-El término de dos años se contabiliza a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa. CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA POR OCUPACIÓN PERMANENTE-Se computa desde la concreción del daño. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada1 contra la sentencia del 28 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió a las pretensiones de la demanda2.
SÍNTESIS DEL CASO La Universidad Tecnológica de Pereira acudió a la jurisdicción para que se declare la responsabilidad patrimonial del Municipio de Pereira, por la ocupación del inmueble denominado La Julita, identificado con número de matrícula inmobiliaria 290-101686. Según la demanda, la mencionada ocupación implicó una afectación patrimonial.
ANTECEDENTES 1 Cfr. SAMAI, índice 36 de primera instancia. 2 Cfr. SAMAI, índice 30 de primera instancia. Radicación: 66001-23-33-000-2017-00714-01 (69.358) Actor: Universidad Tecnológica de Pereira Demandado: Municipio de Pereira Asunto Reparación directa 2 La demanda El 18 de diciembre de 20173, la Universidad Tecnológica de Pereira, a través de apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa contra el Municipio de Pereira, para que se hicieran las siguientes declaraciones (se transcribe de forma literal): 3.1 DECLARACIONES Que se declare que el MUNICIPIO DE PEREIRA, es administrativa y solidariamente responsable de la totalidad de los daños y perjuicios ocasionados a la UNIVERSIDAD TECNOLOGICA DE PEREIRA por la ocupación permanente de una franja de terreno con un área de 6.656,70M², que hace parte de un terreno de mayor extensión denominado la JULITA, ubicado en la zona urbana-Jurisdicción del Municipio de Pereira, identificado con matrícula inmobiliaria No 290-101686 y ficha catastral 01-03-0107-0001-000, franja de terreno que resultó afectada con el diseño del Plan de Obras de Infraestructura Vial 2013-2015, proyecto UTP CANNAAN. 3.2.
CONDENAS Como consecuencia de la anterior declaración, condénese al MUNICIPIO DE PEREIRA, a pagar al demandante las siguientes sumas de dinero: 3.2.0. A favor de la UNIVERSIDAD TECNOLOGICA DE PEREIRA, por concepto de PERJUICIOS MATERIALES en su modalidad de Daño Emergente y Lucro Cesante los cuales se discriminan de la siguiente manera:
3.2.6.1. POR DAÑO EMERGENTE A favor de la UNIVERSIDAD TECNOLOGICA DE PEREIRA: Sufrió por la ocupación permanente de una franja de terreno con un área de 6.656.70M², que hace parte de un terreno de mayor extensión denominado la JULITA, ubicado en la zona urbana- jurisdicción del Municipio de Pereira, identificado con matrícula inmobiliaria No 290- 101686 y ficha catastral 01-03-0107-0001-000, franja que resultó afectada con el diseño del Plan de Obras de Infraestructura Vial 2013-2015, proyecto UTP CANNAAN; un daño emergente correspondiente el valor de la franja de terreno actualizada agosto de 2017: DOS MIL SEISCIENTOS VEINTIOCHO MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS M/CTE ($2.628.497.852).
3.2.6.2. POR LUCRO CESANTE Por Lucro Cesante Consolidado; Valor renta por 26 meses DOSCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MILLONES OCHENTA MIL PESOS M/CTE ($249.080.000) (de junio 2015 a agosto 2017) 3.2.6.7. Realícese la indexación de las anteriores condenas con fundamento en la variación del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la fecha en que las entidades demandadas realicen el pago de las respectivas condenas. 3.2.6.8.
Condénese a pagar los intereses corrientes certificados por la Superintendencia Financiera desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la 3 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.3-33. Radicación: 66001-23-33-000-2017-00714-01 (69.358) Actor: Universidad Tecnológica de Pereira Demandado: Municipio de Pereira Asunto Reparación directa 3 fecha en que la entidad demandada realice el pago de las respectivas condenas. 3.2.6.9.
Condénese al pago de costas procesales a la entidad demandada, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA (Ley 1437 de 2011). 3.2.6.10. La entidad pública demandada deberá dar cumplimiento a la sentencia que en su contra se dicte, profiriendo la resolución en la cual se adopten las medidas necesarias para su cumplimiento, en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo CPACA (Ley 1437 de 2011).
En la subsanación de la demanda, la parte actora ratificó estas pretensiones así: “Declárese administrativamente responsable al Municipio de Pereira de los perjuicios de orden material ocasionados a la Universidad Tecnológica de Pereira por la ocupación de la franja de terreno del predio de mayor extensión denominado La Julita, que tiene una cabida de mayor extensión de 6.656.70 metros cuadrados y que ha traído consigo los daños materiales aludidos en este escrito.
Condénese al Municipio de Pereira al pago de los perjuicios materiales, que corresponden al valor de la franja utilizada en forma permanente, así: Por franja de terreno del predio de mayor extensión denominado La Julita, que tiene una cabida de mayor extensión de 6.656.70 metros cuadrados la suma de $2.433.023.850, indexados a la fecha en que se haga efectivo el correspondiente pago.
Que como consecuencia de las declaraciones 1 y 2 se condene al MUNICIPIO DE PEREIRA a reconocer y a pagar a título de daño emergente, los intereses moratorios que se causen a partir de la fecha de la diligencia de entrega del bien suscrita el 15 de enero de 1999 y hasta el momento en que se cancele efectivamente la suma anotada” Como fundamento de las anteriores pretensiones, expuso como hechos de la demanda y su subsanación4 que, como consecuencia del Plan de Obras de Infraestructura Vial 2013-2015 y para la ejecución del proyecto UTP CANAÁN, el Municipio de Pereira ocupó una franja de terrero en el inmueble denominado La Julita, identificado con el número de matrícula inmobiliaria 290-101686.
No obstante, posteriormente, con la autorización del Concejo Municipal para iniciar procesos de enajenación voluntaria y expropiación de inmuebles declarados de utilidad pública, mediante la Resolución N.º 2187 de 20 de mayo de 2015, el Municipio de Pereira inició el procedimiento de adquisición por enajenación voluntaria del terreno. Sin embargo, la Universidad Tecnológica de Pereira rechazó la oferta.
A pesar de lo anterior, el 18 de junio siguiente se hizo entrega anticipada al Municipio de la porción del inmueble afectada, con un área de 6.656,70 m², y se estableció como forma de pago la permuta por seis inmuebles del Municipio o el pago en efectivo, sin que se pactara nada respecto a la transferencia del derecho de dominio. Afirmó que el 4 de agosto de 2015, el Municipio de Pereira profirió la Resolución N.º 4 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.302-318.
Radicación: 66001-23-33-000-2017-00714-01 (69.358) Actor: Universidad Tecnológica de Pereira Demandado: Municipio de Pereira Asunto Reparación directa 4 3292, mediante la cual se ordenó la expropiación administrativa de la franja del inmueble La Julita y se definió como forma de pago una transferencia de $2.231.815.740 a la Fiduciaria de Occidente; en caso de que dicho dinero no fuera reclamado en un plazo de diez días, se depositaría en una cuenta judicial.
Indicó que, contra esta resolución, la Universidad Tecnológica de Pereira presentó un recurso de reposición por tener divergencias respecto del área afectada y el valor de la indemnización, solicitando un nuevo avalúo. Adujo que la Resolución N.º 3292 fue inscrita en la matrícula inmobiliaria del predio, sin estar ejecutoriada ni en firme.
Relató que, a pesar de lo anterior, la Alcaldía de Pereira expidió la Resolución N.º 4417 del 21 de octubre de 2015, que reconoció una mayor área afectada y ordenó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante, IGAC) realizar un nuevo avalúo. Sostuvo que ese dictamen concluyó que el valor del terreno era de $2.433.023.850, cifra que fue adoptada por el Municipio para continuar la negociación de compraventa, según oficio del 30 de diciembre de 2015.
Señaló que, a pesar de múltiples requerimientos al Municipio para realizar el pago o la permuta de bienes para indemnizar la expropiación, el ente territorial no ha saldado la deuda. Como consecuencia de lo anterior, denunció que la Universidad ha sido privada del derecho de dominio, configurándose un enriquecimiento sin causa a favor del Municipio debido a esa ocupación permanente.
El 24 de abril de 20185, el Tribunal Administrativo de Risaralda admitió la demanda y ordenó su notificación. Contestación de la demanda6 El Municipio de Pereira aceptó como ciertos los hechos expuestos en la demanda y manifestó no desconocer que, «la demandante tiene derecho a que se le pague el valor de la franja de terreno utilizada».
Expuso que la dificultad del pago se debe a que el certificado de disponibilidad presupuestal para esos efectos expiró el 31 de diciembre de 2015. Indicó que el Municipio propuso una fórmula de pago, la cual no fue aceptada por la parte actora. Afirmó que no procede la pretensión indemnizatoria por lucro cesante, ya que no hay soporte probatorio que lo demuestre.
Agregó que la Universidad es una entidad de derecho público, sin ánimo de lucro, por lo que no debe aspirar a recibir sumas por lucro cesante, dado que ese terreno no estaba 5 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.368-369. 6 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.376-380. Radicación: 66001-23-33-000-2017-00714-01 (69.358) Actor: Universidad Tecnológica de Pereira Demandado: Municipio de Pereira Asunto Reparación directa 5 destinado a ninguna actividad comercial.
Por lo anterior, reconoció que solo adeuda el valor del capital correspondiente a la indemnización del terreno, según el avalúo realizado por el IGAC, más los intereses. Sentencia de primera instancia7 El 28 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Risaralda profirió sentencia en la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Fundamentó su decisión en que se demostró que el Municipio de Pereira es responsable por la ocupación parcial y permanente del inmueble de propiedad de la Universidad Tecnológica de Pereira. Ordenó el pago del valor del predio actualizado y del lucro cesante, así como el interés legal sobre el valor histórico del inmueble. Concluyó que no operó el fenómeno jurídico de la caducidad, pues, según la jurisprudencia aplicable y el artículo 164 del CPACA, el hecho dañoso se entiende consumado cuando finaliza la obra para la cual se ocupó el inmueble.
Sustentó lo anterior en que es aplicable el régimen objetivo de responsabilidad, lo que hace irrelevante el análisis subjetivo de la conducta desplegada por la parte demandada. Señaló que quedó probado que el inmueble es propiedad de la parte actora, pero fue afectado por el interés general y ocupado de manera definitiva por el Municipio de Pereira para la construcción del proyecto Glorieta UTP-CANAÁN, lo cual se consolidó con la expedición de la Resolución N.º 3292 de 2015, que ordenó la expropiación por vía administrativa del predio.
Asimismo, indicó que se desarrolló la construcción de la obra mediante el contrato número 1634 del 26 de marzo de 2015, que concluyó con la inauguración de la nueva infraestructura el 20 de agosto de 2016. Afirmó que el demandado reconoció haber realizado obras en esa propiedad y no disputó haber recibido materialmente el bien sin compensación. Consideró que las justificaciones ofrecidas por la parte, como la expiración del certificado de disponibilidad presupuestal y una fallida conciliación prejudicial, no excusan la falta de conclusión del trámite de expropiación y, por ese motivo, se configuró una ocupación permanente y arbitraria.
Por lo demás, adujo que solo se configura la transferencia del dominio si hubo pago de la indemnización y entrega anticipada, ya que la inscripción de la resolución que ordenó la expropiación administrativa no conlleva efectos traslaticios del dominio. 7 Cfr. SAMAI, índice 30 de primera instancia. Radicación: 66001-23-33-000-2017-00714-01 (69.358) Actor: Universidad Tecnológica de Pereira Demandado: Municipio de Pereira Asunto Reparación directa 6 Recurso de apelación8 Contra la sentencia, la parte demandada interpuso un recurso de apelación. Solicitó al Consejo de Estado que declarara que la controversia debía tramitarse por acción de nulidad y restablecimiento del derecho, adecuando el trámite procesal a ese medio de control y declarando la caducidad de este o, en su defecto, revocando la condena por concepto de lucro cesante.
Sobre lo primero, alegó que la nulidad y restablecimiento del derecho es el medio procedente para reclamar indemnización de perjuicios, basándose en otras sentencias emitidas por el mismo Tribunal en casos similares relacionados con la expropiación administrativa de otros predios para el mismo proyecto de infraestructura. Con relación al segundo punto, argumentó que era improcedente reconocer una condena por lucro cesante después de haber actualizado la suma del precio del inmueble determinada mediante el avalúo del IGAC.
Citó un fragmento de la sentencia en el que el Tribunal Administrativo de Risaralda reconoce que no se demostró que el inmueble fuera explotado económicamente. Añadió que el reconocimiento de intereses técnicos que hizo el Tribunal no fue solicitado por la parte actora. Trámite de segunda instancia El 22 de noviembre de 20229, el Tribunal concedió el recurso de apelación y el 17 de marzo de 202310, el Despacho admitió el recurso y ordenó ingresar el expediente para fallo, a menos que alguna de las partes solicitara pruebas durante la ejecutoria de esa providencia, de conformidad con el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Como eso no ocurrió, el expediente ingresó para fallo el 26 de abril de 202311. A pesar de lo anterior y que con las modificaciones introducidas al artículo 247.5 del CPACA por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se prescindió de la etapa de alegatos de conclusión en segunda instancia, las partes presentaron escritos con ese fin. Por tanto, no serán tenidos en cuenta. 8 Cfr. SAMAI, índice 34 de primera instancia. 9 Cfr. SAMAI, índice 36 de primera instancia. 10 Cfr. SAMAI, índice 3. 11 Cfr. SAMAI, índice 11.
Radicación: 66001-23-33-000-2017-00714-01 (69.358) Actor: Universidad Tecnológica de Pereira Demandado: Municipio de Pereira Asunto Reparación directa 7 Por su parte, el Ministerio Público guardó silencio, a pesar de haber sido notificado en debida forma del auto que admitió el recurso de apelación. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales 1.
Como la demanda se presentó el 18 de diciembre de 201712, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Conforme al artículo 308 del CPACA, éste empezó a regir el 2 de julio de 2012 y sólo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren, con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este Código, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso (CGP), en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción contencioso-administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en los que estén involucradas entidades públicas, según el artículo 104 del CPACA. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es, $368.858.50013. 12 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.3-33. 13 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2017 ($737.717) por 500.
La pretensión mayor (artículo157 CPACA) fue estimada en la suma de $2.628.497.852, por concepto de daño emergente. Radicación: 66001-23-33-000-2017-00714-01 (69.358) Actor: Universidad Tecnológica de Pereira Demandado: Municipio de Pereira Asunto Reparación directa 8 Requisito de procedibilidad 3. El artículo 161.1 del CPACA exige la conciliación extrajudicial como un requisito de procedibilidad para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, controversias contractuales y reparación directa.
En concordancia, el artículo 2 de la Ley 640 de 2001, vigente para el momento de radicación de la demanda, prevé que para acreditar este requisito se debe allegar la constancia en la que se indique que la conciliación extrajudicial fue fallida o que transcurrieron 3 meses desde la fecha de presentación de la solicitud sin que se hubiere citado a la audiencia. La parte demandante aportó copia de la constancia de no conciliación expedida por la Procuraduría 38 Judicial II para Asuntos Administrativos14.
Por lo tanto, cumplió el requisito de procedibilidad. Legitimación en la causa 4. La Universidad Tecnológica de Pereira está legitimada en la causa por activa, pues acreditó ser la titular del derecho de dominio del inmueble denominado La Julita, identificado con número de matrícula inmobiliaria 290-101686, con anterioridad al procedimiento de expropiación administrativa15.
El Municipio de Pereira tiene capacidad para ser demandado, pues es el ente territorial encargado, a través de su alcalde, de conservar el orden público dentro de su territorio, el bienestar general de sus habitantes y velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente (artículos 311 y 315 de la CN, 3 y 91 de la Ley 136 de 1994).
Además, fue la entidad que adelantó el proceso de expropiación del inmueble denominado La Julita16 y el proceso de contratación para la construcción del proyecto Glorieta UTP-CANAÁN en ese terreno17. II. Problema jurídico 5. En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el medio de control procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho y, en ese caso, si la acción se encuentra caducada o, subsidiariamente, si es correcto el reconocimiento de lucro cesante por la causación de intereses legales sobre el valor 14 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.285-289. 15 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.346-350. 16 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.45-73, 89-93, 119-127. 17 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 004RESPUESTAOFICIO3068 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00714-01 (69.358) Actor: Universidad Tecnológica de Pereira Demandado: Municipio de Pereira Asunto Reparación directa 9 histórico del inmueble.
III. Análisis de la Sala 6. Como la sentencia fue recurrida únicamente por la parte demandada, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 328 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA. Por lo tanto, la Sala precisará si la reparación directa es la acción procedente, si la demanda fue radicada en tiempo o, subsidiariamente, si le asiste razón al Tribunal Administrativo de Risaralda al condenar por concepto de lucro cesante.
Medio de control procedente 7. Según el recurso de apelación y dado que se trata de un presupuesto procesal, la Sala se detiene en el análisis de la acción procedente para reclamar la indemnización de perjuicios por la ocupación permanente de un bien inmueble, en el marco de un proceso de expropiación inconcluso. De conformidad con el artículo 140 del CPACA, la reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato o un acto administrativo18.
En cambio, el artículo 138 limitó el alcance del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a los casos en que se pretenda declarar la ilegalidad de un acto administrativo particular que haya lesionado un derecho subjetivo y, por tanto, causado un daño. En este contexto, ambas acciones contenciosas comparten el objetivo de reparar un daño causado por la Administración, pero la nulidad y restablecimiento solo procede cuando el daño resulta de un acto administrativo cuya legalidad es cuestionable.
Al respecto, esta Corporación19 determinó: [Son] indemnizatorias tanto las acciones de reparación directa como las de nulidad y restablecimiento del derecho, aunque cada una con unos fines, móviles y motivos diferentes, en la medida en que la actuación generadora del daño cuya reparación se demanda es en la primera la acción, omisión, operación administrativa u 18 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos cuya legalidad no se cuestiona.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3]. 19 Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B. Auto del 19 de julio de 2007. Radicado interno 33.628. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Radicación: 66001-23-33-000-2017-00714-01 (69.358) Actor: Universidad Tecnológica de Pereira Demandado: Municipio de Pereira Asunto Reparación directa 10 ocupación de inmueble, mientras que en la segunda el daño proviene directamente del acto administrativo, siendo necesario para predicarse la antijuridicidad de aquel, la nulidad del acto.
Con la acción de reparación directa (…) se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar.
Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado.
Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta. En este orden de ideas, si la ocupación de un bien inmueble ocurre en el marco de un proceso de expropiación inconcluso, se genera un daño que debe ser reparado. Sin embargo, se debe determinar el origen de este.
En el caso concreto, la afectación no surge de la ilegalidad del acto administrativo que ordenó la expropiación, sino de la ocupación del terreno (entendida como la ejecución de esos actos administrativos expropiatorios) sin el pago oportuno de la indemnización o sin la finalización adecuada del procedimiento. En el caso concreto, no se observa ningún cargo de ilegalidad o nulidad en las resoluciones expedidas en el marco del proceso de expropiación voluntaria o administrativa del inmueble La Julita.
Por el contrario, lo que se evidencia en las pretensiones de la demanda es la solicitud del pago del valor indemnizatorio fijado con base en esos actos administrativos, como consecuencia del daño causado por la ocupación del bien sin la compensación correspondiente. Es decir, se reclama la falta de cumplimiento de esas resoluciones y su ejecución indebida, al ocupar el bien sin culminar el proceso expropiatorio.
En consecuencia, la reparación directa es la vía procesal adecuada para resolver este asunto, ya que el daño no proviene de la existencia de un acto administrativo cuya legalidad se cuestiona, sino de la falta de ejecución adecuada de las obligaciones derivadas de este. Por lo tanto, se desestimará el cargo de apelación en ese sentido y, por ende, la eventual caducidad de dicho medio de control.
Radicación: 66001-23-33-000-2017-00714-01 (69.358) Actor: Universidad Tecnológica de Pereira Demandado: Municipio de Pereira Asunto Reparación directa 11 Demanda en tiempo 8. El artículo 40 de la Ley 153 de 1887, retomado en esencia por el artículo 624 del CGP, establece que los términos que hubieren comenzado a correr se rigen por las leyes vigentes al momento en el que inició su cómputo, sin perjuicio del tránsito legislativo que en materia procesal le suceda.
Así lo concluyó esta Sección con respecto al conteo del término de caducidad: Las normas relativas a la caducidad de la acción son de naturaleza procesal, pese a que tienen un trasfondo sustancial, porque limitan en el tiempo el ejercicio del derecho público de acción, por consiguiente, los límites objetivo - temporales que extinguen con el paso del tiempo la posibilidad de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional se encuentran supeditados a la normatividad imperante al momento en que acontece el supuesto que permite acudir a la jurisdicción, en procura de la protección o de la satisfacción del derecho subjetivo conculcado, de manera que la inactividad del administrado, por el período determinado en la ley, genera inexorablemente la caducidad de la acción. Tal planteamiento se acompasa con lo previsto por los artículos 38 y 40 de la Ley 153 de 1887.”20 (Negrillas fuera del texto original).
En este orden de ideas, debe determinarse el momento en el que ocurrieron los hechos que fundamentan la demanda —ocupación del inmueble—, para determinar si operó el fenómeno jurídico de la caducidad. Al respecto, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado concluyó: cuando la ocupación ocurre “por cualquier otra causa”, el término de caducidad empieza a correr desde que ocurre el hecho dañoso, que se entiende consumado cuando cesa la ocupación del inmueble, siempre que la misma sea temporal, o, en casos especiales, se computa desde cuando el afectado ha tenido conocimiento de la ocupación del bien en forma posterior a la cesación de la misma.
(…) Así las cosas, cualquier ocupación del predio que tenga la virtud suficiente para limitar las atribuciones del titular del derecho de dominio sobre el bien inmueble, y que además tenga vocación de permanencia en el tiempo aun cuando no se busque la realización de una obra por parte de la administración, debe considerarse como ocupación permanente en los términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, y merece ser reparada en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, pero con las limitaciones que para el ejercicio de la acción indemnizatoria establece el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
(…) Por el contrario, la ocupación permanente de un inmueble implica un daño de ejecución instantánea, que se produce en un único momento claramente 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de octubre de 2013. Exp: 25440. M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; reiterada en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 16 de julio de 2015.
Exp: 40325. M.P. Hernán Andrade Rincón (e). Radicación: 66001-23-33-000-2017-00714-01 (69.358) Actor: Universidad Tecnológica de Pereira Demandado: Municipio de Pereira Asunto Reparación directa 12 determinable en el tiempo, y que establece un punto de referencia para computar el término de caducidad de la acción de reparación directa.21 Según la demanda, el daño alegado provino de la ocupación permanente del inmueble por parte del Municipio de Pereira para la construcción del proyecto Glorieta UTP-CANAÁN, lo cual se consolidó con la entrega anticipada y voluntaria del terreno que hizo la Universidad Tecnológica de Pereira al Municipio22 y la expedición de la Resolución N.º 3292 de 2015, que ordenó la expropiación por vía administrativa del predio23, con su correspondiente registro en la matrícula inmobiliaria24.
En efecto, del Certificado de Libertad y Tradición del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 290-101686, expedido por la Oficina de Instrumentos Públicos de Pereira el 23 de febrero de 2018 y aportado con la subsanación de la demanda25, se demostró que el predio fue adquirido por la Universidad Tecnológica de Pereira desde el 15 de diciembre de 1993.
Luego, el 14 de marzo de 2014, el Municipio de Pereira declaró el inmueble de interés cultural26. Sin embargo, de forma previa al procedimiento de expropiación correspondiente, de las pruebas aportadas con el escrito de demanda inicial, se tiene que el 18 de junio de 2015, el alcalde municipal y el rector de la Universidad Tecnológica de Pereira suscribieron «Acuerdo de entrega anticipada de una franja de terreno denominada La Julita ubicada en el área urbana del Municipio de Pereira»27, en el que se lee:
SEGUNDO: El propietario LA UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA representada por su Rector el doctor LUIS FERNANDO GAVIRIA TRUJILLO, entregan anticipadamente la franja de terreno con un área de 6.490,54 m², los cuales se desenglobarán del predio de mayor extensión anteriormente descrito. (…)
CUARTO. EL PROPIETARIO autoriza expresamente al Municipio de Pereira a: 1. Ocupar en forma definitiva el área afectada por el proyecto UTP CANAÁN, área en metros cuadrados definida en el plan de afectación que hace parte integral del presente convenio. 2. De igual manera, autoriza el propietario al Municipio de Pereira para intervenir sobre el terreno. 21 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 9 de febrero de 2011, Rad. 30.271 [fundamentos jurídicos 32, 35 y 43]. 22 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.95-105. 23 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.119-127. 24 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.346-350, anotación 9. 25 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.45-73. 26 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.346-350, anotación 6. 27 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.95-105.
Radicación: 66001-23-33-000-2017-00714-01 (69.358) Actor: Universidad Tecnológica de Pereira Demandado: Municipio de Pereira Asunto Reparación directa 13 Dicha entrega se hizo a cambio de que el Municipio se obligara a «[r]ealizar el procedimiento de enajenación voluntaria directa», con una posible forma de pago en dinero o en especie, por la permuta de unos lotes.
Pero, tras fracasar la etapa de negociación voluntaria, el Municipio de Pereira expidió la Resolución 3292 del 4 de agosto de 201528, por medio de la cual definió el valor del inmueble con base en avalúos practicados y la forma de pago; acto administrativo que fue inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble La Julita el 15 de octubre de 201529.
Por lo anterior, resulta evidente para la Sala que la ocupación del inmueble de propiedad de la Universidad Tecnológica de Pereira, de la cual se deriva en daño alegado en la demanda, se configuró desde el momento en que esta hizo entrega voluntaria del terreno para la construcción del proyecto Glorieta UTP-CANAÁN el 18 de junio de 2015.
Por lo anterior, la parte demandante tuvo expreso conocimiento y dio autorización de la ocupación que reclama como acto perturbador desde ese momento. En ese sentido, el término de caducidad debe contabilizarse desde el día siguiente a la fecha de entrega del inmueble al Municipio de Pereira. 9. El fenómeno de caducidad para demandar se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.
Término que, como ha señalado la jurisprudencia, está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes. El término para formular pretensiones, en proceso de reparación directa, según el literal i del artículo 164.2 del CPACA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
Este término de caducidad es una norma de orden público –y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 6 del CPC y art. 13 CGP)– de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Al respecto, la Corte Constitucional resaltó que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho.
Por ende, según la Corte, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades 28 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.119-127. 29 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.346-350, anotación 9.
Radicación: 66001-23-33-000-2017-00714-01 (69.358) Actor: Universidad Tecnológica de Pereira Demandado: Municipio de Pereira Asunto Reparación directa 14 procesales fijadas en la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado, situación que no se extiende a quien no acudió en tiempo a la defensa de sus intereses30.
El literal i del artículo 164.2 del CPACA dispuso que el punto de partida para el cómputo del término de caducidad es el hecho dañoso (acción u omisión causante del daño) y fijó el plazo para la interposición de la demanda en dos años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Por ello, basta verificar el día en que ocurrió el hecho, omisión u operación administrativa para contabilizar el plazo señalado, a menos que el perjudicado no hubiera podido conocer el daño en esa fecha, pues en este evento, la caducidad se debe contar desde que tuvo conocimiento de este31.
Así, aunque los efectos del daño perduren en el tiempo, el conteo del término de caducidad para demandar inicia desde que se produjo la conducta dañosa o desde la fecha en que el demandante tuvo conocimiento del daño32. Por consiguiente, como ya se advirtió el término de dos años para interponer la acción de reparación directa en el presente asunto comenzó a contabilizarse a partir del 19 de junio de 201533 y venció el 20 de junio de 201734.
Como la solicitud de conciliación prejudicial se radicó el 21 de septiembre de 201735, se hizo después de que había caducado el término para formular la demanda, de modo que no se suspendieron los términos para ejercer la acción36. Por demás, la demanda se instauró sólo hasta el 18 de diciembre de 201737, de ahí que no existe duda alguna 30 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-574 de 1998 [fundamento jurídico 3.5]. 31 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2011, Rad. 20.692 [fundamento jurídico 3.1]. 32 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de octubre de 2020, Rad. 61.767 [fundamento jurídico 4]. 33 Día siguiente a la suscripción del «Acuerdo de entrega anticipada de una franja de terreno denominada La Julita ubicada en el área urbana del Municipio de Pereira». 34 El término de caducidad, en principio, venció el 19 de junio de 2017.
Sin embargo, ese día era lunes festivo. Por lo tanto, se corrió el plazo hasta el siguiente día hábil, que fue el martes 20 de junio. 35 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.285-289. 36 Consultar, entre otras: Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera- Subsección A, sentencia del 10 de septiembre de 2020.
Radicado n.º 66001-23-31-000-2010-00069-01(54599). C.P. Marta Nubia Velásquez Rico [fundamento jurídico 2]; Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera-Subsección C, sentencia del 18 de diciembre de 2020. Radicado n.º 73001-23- 31-000-2011-00049-02(47167). C.P. Nicolás Yepes Corrales [fundamento jurídico 3]; Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera-Subsección A, sentencia del 16 de julio de 2021.
Radicado n.º 25000-23-26-000-2009-00810-01(50731). C.P. José Roberto Sáchica Méndez [fundamentos jurídicos 18.3 y 18.4] y Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera-Subsección B, auto del 11 de octubre de 2021. Radicado n.º 25000-23-36-000-2019-00208-01(66264). C.P. Fredy Ibarra Martínez 37 Cfr. SAMAI, índice 29 de primera instancia. Archivo 001_Cuaderno1, f.3-33.
Radicación: 66001-23-33-000-2017-00714-01 (69.358) Actor: Universidad Tecnológica de Pereira Demandado: Municipio de Pereira Asunto Reparación directa 15 para considerar que operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se revocará la sentencia apelada. Costas 10. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por el CGP.
El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso. A su vez, el artículo 361 establece que las costas «están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho». Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
El numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, el numeral 3 del mismo artículo establece que «en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda».
Asimismo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del mismo estatuto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere. Como en el presente asunto se revocará la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda y no se comprobó la causación de expensas ni de agencias, pues las partes no actuaron en esta instancia38, la Sala se abstendrá de condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley 38 A pesar de que las partes presentaron alegatos de conclusión, estos eran improcedentes de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Radicación: 66001-23-33-000-2017-00714-01 (69.358) Actor: Universidad Tecnológica de Pereira Demandado: Municipio de Pereira Asunto Reparación directa 16 FALLA: REVOCAR la sentencia del 28 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme este fallo DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF