CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C, ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. Demandada: Superintendencia de Industria y Comercio Tema: Principio de legalidad de rige en materia sancionatoria.

Principio de imparcialidad que rige en el derecho sancionatorio. Falsa motivación. Organismos evaluadores de la conformidad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 20 de marzo de 2014, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda1 I.1.1. Las pretensiones 1. La sociedad BVQI Colombia Ltda., en adelante parte demandante, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20112 instauró demanda en contra de la Superintendencia de Industria y Comercio, en adelante parte demandada, con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas: “[…] 1.

Que se declare la nulidad de las resoluciones No. 22726 del 18 de Abril de 2012, 42236 del 5 de julio del 2012 y 71221 del 26 de Noviembre de 2012, proferidas por la Superintendencia de Industria y Comercio en el expediente No. 11-74501. 2. Que como consecuencia de la declaración anterior, y en restablecimiento del derecho, se ordene revocar la sanción pecuniaria impuesta por la Superintendencia de Industria y Comercio a la sociedad BVQI COLOMBIA LTDA, por el valor de doscientos ochenta y tres millones trescientos treinta y cinco mil pesos.($ 283'335.000.00) 1 Cfr. Folios 1 al 29 del Cuaderno 1. 2 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. 3.

Que subsidiario a la pretensión No. 2, y en caso de que la demandante ya hubiese depositado el pago correspondiente a la sanción pecuniaria impuesta por la Superintendencia de Industria y Comercio mediante las resoluciones que se demandan, se ordene a tal entidad la restitución de lo pagado al momento de la sentencia, junto con los intereses que hasta la fecha de la devolución se hayan causado […]”.

I.1.2. Los hechos 2. Mediante el Informe Técnico de 15 de diciembre de 2011, el Grupo de Trabajo de Reglamentos Técnicos y Metrología de la Superintendencia de Industria y Comercio inició investigación administrativa en contra de la actora por haber infringido el numeral 110.4 de la sección 110 y numeral 820.3 de la Sección 820 correspondientes a la evaluación de la Conformidad del Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público, RETILAP3, al haber certificado el producto F48T12/DLP 39W, sin cumplir con el requisito contemplado en el numeral 310.3.1. que versa sobre los requisitos del producto, letra a), eficacia luminosa del referido reglamento. 3.

La Superintendencia de Industria y Comercio, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 39 del Decreto 2269 de 16 de noviembre de 19934, mediante la Resolución 22726 de 18 de abril de 20125, impuso una sanción pecuniaria por la suma de $535.600.000. 4. La sociedad actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la anterior decisión, los cuales fueron resueltos a través de la Resolución 42236 de 5 de julio de 20126 y la Resolución 71221 de 26 de noviembre de 20127, respectivamente. 5.

A través de la Resolución 71221 de 2012, se redujo el monto de la sanción impuesta a la suma de doscientos ochenta y tres millones trescientos treinta y cinco mil pesos ($283.335.000). I.1.3. Las normas violadas y el concepto de la violación 6. La actora estimó que la Superintendencia de Industria y Comercio infringió las siguientes normas: los artículos 29 de la Constitución Política; 39 del Decreto 2269 de 19938, y; el numeral 189 del artículo 1º del Decreto 4886 de 23 de diciembre de 201110.

El concepto de violación se desarrolló así: 3 El Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público, RETILAP se encuentra contenido en la Resolución 180540 de 2010, modificada y aclarada por la Resolución 181568 de 2010 del Ministerio de Minas y Energía. 4 “[…] Por el cual se organiza el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología. […]”. 5 “[…] Por la cual se impone una sanción y se imparte una orden administrativa […]” 6 “[…] Por la cual se resuelve un recurso de reposición y se concede recurso de apelación. […]”. 7 “[…] Por la cual se resuelve un recurso de apelación […]” 8 Modificado por el artículo 4.° del Decreto 3144 de 22 de agosto de 2008. 9 Al respecto, se debe señalar que si bien la sociedad actora citó como norma infringida el numeral 23 del artículo 1 del Decreto 4886 de 2011, en realidad corresponde al numeral 18 del artículo 1° del Decreto 4886 de 2011. 10 “[…] Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio, se determinan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones […]”. 3 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. i) Primer cargo.

Violación de la ley y del debido proceso por desconocimiento del principio de legalidad de la sanción 7. Explicó que se transgredió el debido proceso administrativo establecido en el artículo 29 de la Constitución Política, destacando dentro de tal garantía el principio de legalidad de las faltas y de las sanciones. 8. Sostuvo que el artículo 39 del Decreto 2269 de 1993, precisó que la Superintendencia de Industria y Comercio, en desarrollo de las facultades de supervisión, control y vigilancia, puede sancionar con multa hasta de 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a los productores, importadores y/o comercializadores de bienes o servicios sometidos al cumplimiento de reglamentos técnicos y/o prohibir la comercialización de los bienes y servicios, por violación a lo señalado en ese decreto y en los respectivos reglamentos técnicos, sin que se encuentren incluidos, como sujetos pasivos de la sanción de multa, los organismos de certificación y de inspección, ni los laboratorios de prueba, de ensayo y de calibración. 9.

Expuso que el artículo 36 del Decreto 2269 de 1993 establece que los organismos evaluadores de la conformidad están sujetos a la inspección y vigilancia por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio. Sin embargo, esta autoridad solamente puede ejercer las funciones previstas en una norma legal y el Decreto 2269 de 1993 no incluye la atribución para imponer las multas.

Por ende, la multa que impuso la parte demandada carece de respaldo legal. ii) Segundo cargo. Violación del debido proceso por desconocimiento del principio de imparcialidad 10. Anotó que en la actuación administrativa adelantada por la Superintendencia de Industria y Comercio se vulneró tal garantía, toda vez que la funcionaria Luz Ángela Parra, en su calidad de coordinadora del grupo de reglamentos técnicos y metrología legal, intervino en la etapa de instrucción y posteriormente, en su calidad de Directora de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología legal adoptó la decisión sancionatoria. 11.

Indicó que a pesar que el numeral 2.° del artículo 15 del Decreto 4886 de 2011, autoriza a la Dirección de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal para adelantar las investigaciones administrativas e imponer las sanciones que correspondan de acuerdo con la ley, la Superintendencia de Industria y Comercio debió abstenerse de aplicar esa norma y acudir a la excepción de inconstitucionalidad, figura que se fundamenta en el artículo 4.° de la Constitución Política. iii) Tercer cargo.

No contravención de lo dispuesto en el numeral 110.4 de la sección 110 y numeral 820.3 de la sección 820 del Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público, RETILAP 4 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. 12. Subrayó que la Superintendencia de Industria y Comercio, en la Resolución 22726 de 18 de abril de 2012, fundamentó la decisión sancionatoria en el hecho consistente en que el producto F 48T12/DLP 39W había sido certificado por la sociedad actora, sin haber cumplido el requisito contemplado en el numeral 310.3.1. que versa sobre los requisitos de producto, letra a), sobre eficacia luminosa del Reglamento técnico de iluminación y Alumbrado Público, RETILAP. 13.

Adujo que se demostró que el producto F 48T12/DLP 39W cumplía con el requisito contemplado en el el numeral 310.3.1. que versa sobre los requisitos de Producto, letra a), sobre eficacia luminosa del Reglamento técnico de iluminación y Alumbrado Público, RETILAP, ya que la fotografía aportada para demostrar la verificación del flujo y la eficacia luminosa debía evaluarse con el informe del auditor y el formato de atestiguación que dan fe del cumplimiento de la evaluación. 14.

Alegó que la impresión en la pantalla del fotómetro no fue aportada por la sociedad actora como prueba de la eficacia luminosa, sino para demostrar que la sociedad actora realiza la prueba de durabilidad del producto y que los resultados de las dos fotografías no coinciden porque se trata de muestras diferentes tomadas por el auditor. 15.

En síntesis, expuso que se demostró el cumplimiento del requisito previsto en el el numeral 310.3.1. que versa sobre los requisitos de producto, letra a), sobre eficacia luminosa del Reglamento técnico de iluminación y Alumbrado Público, RETILAP, según consta con el informe de auditoría IT 504, suscrito por el señor Carlos Fernando Castañeda Niño, el formato de atestiguamiento y las pruebas fotográficas junto con CD que contiene un video. iv) Cuarto cargo.

La falsa motivación 16. Sostuvo que los fundamentos que tuvo en cuenta la Superintendencia de Industria y Comercio resultan erróneos, puesto que esta autoridad no valoró la prueba fotográfica junto con el informe del auditor, en los cuales se indicó que el producto cumplió con el Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público, RETILAP, específicamente, con la eficacia lumínica. 17.

Agregó que la parte demandada partió de una premisa equivocada porque consideró que la fotografía que acompañó al CD correspondía a dos muestras distintas de la misma referencia. I.2. La contestación de la demanda11 18. La Superintendencia de Industria y Comercio, mediante escrito del 14 de noviembre de 2013, se opuso a las pretensiones de la demanda. 11 Cfr. Folios 1 a 25 del Cuaderno 2. 5 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. i) Oposición al primer cargo.

Violación de la ley y del debido proceso por desconocimiento del principio de legalidad de la sanción 19. Luego de precisar los alcances del susbsistema nacional de la calidad, explicó que el procedimiento de evaluación de la conformidad de un producto con el Reglamento Técnico, RETILAP, hace parte integral de la producción, importación y/o comercialización de productos sometidos al cumplimiento de los reglamentos técnicos. 20.

Adujo que la evaluación de conformidad hace parte de un control integral del proceso de producción que culmina con la emisión del certificado de calidad, por parte de los organismos evaluadores. 21. Sostuvo que el Decreto 2269 de 1993, le asignó a la Superintendencia de Industria y Comercio la vigilancia de los organismos privados que hacen parte del Subsistema Nacional de Calidad y, en particular, el artículo 36 ibidem señaló que la supervisión, control y vigilancia se ejercería sobre los organismos de certificación e inspección, los laboratorios de prueba y ensayos y los laboratorios de metrología acreditados y sobre las autoridades, empresas o personas que prestan los servicios públicos domiciliarios de acueducto, energía eléctrica y gas natural.

Así mismo, sobre los productores o importadores de bienes y servicios, sometidos al cumplimiento de reglamentos técnicos o normas técnicas obligatorias. 22. Explicó que, aunque el artículo 39 del Decreto 2269 de 1993 con sus modificaciones, hace referencia a los productores, importadores y/o comercializadores, debe entenderse que en esta norma se encuentran incluidos los organismos de evaluación de la conformidad. 23.

Destacó que la Resolución 71221 de 2012 definió que la función de los organismos certificadores es complementaria a la de los productores, importadores y comercializadores, tal como lo establece el numeral D.1.2.2. de la Directriz para la Aplicación de la Guía - ISO/IEC65 para Organismos que operan sistemas de certificación de productos. 24.

Sostuvo que la sanción se impuso por el incumplimiento de lo dispuesto en el numeral 110.4 de la sección 110 y el numeral 820.3 de la sección 820 RETILAP, normas que exigen que todos los productos objetos del reglamento deben demostrar la conformidad mediante un certificado del producto expedido por un organismo de certificación acreditado. 25.

En síntesis, precisó que era incuestionable que los organismos evaluadores de la conformidad son susceptibles de ser sancionados de conformidad con lo previsto en el artículo 39 del Decreto 2269 de 1993, cuando se evidencie que el organismo evaluador de la conformidad declaró su cumplimiento y expidió el respectivo certificado de conformidad sin haber cumplido a cabalidad sus deberes y responsabilidades al momento de evaluar el producto o proceso sujeto al cumplimiento del reglamento técnico. 6 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. ii) Oposición al segundo cargo.

Violación del debido proceso por desconocimiento del principio de imparcialidad 26. Estimó que no estaba llamado a prosperar el cargo de violación al debido proceso por desconocimiento del principio de imparcialidad, ante la falta de intervención de la funcionaria Luz Ángela Parra en instancia diferente a la que ostentaba en calidad de Coordinadora del Grupo de Reglamentos Técnicos y Metrología. 27.

Adujo que el nombramiento de la señora Luz Ángela Parra en el cargo de Directora de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología legal se dio en el marco del proceso de reestructuración de la Superintendencia de Industria y Comercio, con ocasión del Decreto 4886 de 2011 y destacó que, conforme a la estructura organizacional de esta entidad, esa dirección cuenta con plenas facultades para instruir e imponer las sanciones administrativas. iii) Oposición conjunta a los cargos tercero y cuarto. No contravención de lo dispuesto en el numeral 110.4 de la sección 110 y numeral 820.3 de la sección 820 del Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público, RETILAP y la falsa motivación 28.

Indicó que en la actuación administrativa sancionatoria se demostró que la sociedad BVQI Colombia Ltda. no cumplió con sus deberes y responsabilidades propios de la evaluación de la conformidad al haber emitido el certificado de conformidad CP/3911-2011 para el producto denominado Bombillos Fluorescentes tubulares TD12 marca Sylvania Referencia F48T12/DLP 39W, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el RETILAP. 29.

Sostuvo que la sociedad actora no aportó elementos de prueba dirigidos a demostrar que efectivamente la expedición del certificado de conformidad se fundamentó en resultados que demostraban que el producto cumplía con los requisitos establecidos en el Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público, RETILAP. I.3. La fijación del litigio 30.

El día 5 de febrero de 2014, se celebró la audiencia inicial12 prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 y se fijó el litigio en los siguientes términos: “[…] si con la expedición de las resoluciones números 22726 de abril dieciocho (18) de dos mil doce (2012), 42236 de julio cinco (5) siguiente (sic) y 71221 de noviembre veintiséis (26) del mismo año por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio a través de las cuales se impuso y confirmó una sanción en contra de la sociedad demandante se vulneraron o no las normas de rango superior en que aquellas debían fundarse, se desconocieron o no el debido proceso, el principio de 12 Cfr. Folios 106 a 110 del Cuaderno 1. 7 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. legalidad de la sanción y el principio de imparcialidad y si se incurrió en falsa motivación o no por parte de la demandada […]”.

I.4. La sentencia de primera instancia13 31. La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 20 de marzo de 2014, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora14. i) La violación de la ley y del debido proceso por desconocimiento del principio de legalidad de la sanción 32.

El Tribunal de primera instancia indicó que, como lo puso de presente la actora, el artículo 1.° del Decreto 2269 de 1993, no incluye a los organismos de evaluación como sujetos pasivos de la sanción, dado que únicamente hace referencia a los productores, importadores y comercializadores de bienes y servicios. 33. Sin embargo, subrayó que según el numeral 18 del artículo 1° del Decreto 4886 de 201115, que modificó la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio, esta entidad tiene asignada la competencia para imponer las sanciones a los organismos privados de evaluación por la inobservancia de las previsiones de los reglamentos técnicos aplicables a sus actividades. 34.

Resaltó que el mismo Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público, RETILAP, adoptado mediante la Resolución 181331 de 6 de agosto de 2009 del Ministerio de Minas, atribuyó a la Superintendencia de Industria y Comercio la competencia para la vigilancia y control del cumplimiento de las normas sobre los productos de iluminación y los sistemas de este ramo diferentes al alumbrado público. 35.

Explicó que la evaluación de la conformidad con los reglamentos técnicos, a cargo de organismos privados, constituye un mecanismo que forma parte del proceso mediante el cual un producto llega al mercado. Tras la fase de producción, la verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en el reglamento técnico desempeña un papel fundamental en la consolidación del producto, ya que, sin satisfacer dichas exigencias, no podría acceder a la etapa de comercialización. 36.

Aclaró que la intervención de la entidad tiene como finalidad determinar el cumplimiento de los requisitos técnicos necesarios para que el producto pueda ser adecuadamente ofrecido en el mercado, considerando que el Decreto 2269 de 1993 establece las normas generales y específicas del sistema nacional de normalización, certificación y metrología de los productos sujetos a condiciones técnicas especiales. 13 Cfr. Folios 198 a 216 del Cuaderno 1. 14 La parte resolutiva ordenó: “[…] Primero: Deniéganse las pretensiones de la demanda.

Segundo: Condénase en costas a la parte actora. Por secretaria liquídense. Tercero: En firme esta providencia, archívese el expediente […]” 15 Al respecto, se precisa un error de transcripción porque si bien el a quo hizo alusión al numeral 23 del artículo 1° del Decreto 4886 de 2011, en realidad corresponde al numeral 18 de esa norma. 8 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. 37.

Argumentó que las facultades previstas en el artículo 39 del Decreto 2269 de 1993 son aplicables a los organismos privados de evaluación, en tanto forman parte de la cadena continua de actividades necesarias para poner el producto a disposición de los consumidores en el mercado. ii) La violación del debido proceso por desconocimiento del principio de imparcialidad 38.

Para estudiar el cargo en mención, señaló que, en efecto, la investigación adelantada en contra de la sociedad actora fue instruida por la entonces coordinadora del grupo de reglamentos técnicos y metrología legal de la Superintendencia de Industria y Comercio, quien rindió el informe preliminar y comunicó la iniciación de la actuación. Además, en su calidad de directora de investigaciones para el control y verificación de reglamentos técnicos y metrología legal, impuso la sanción e impartió la orden en contra de la parte demandante. 39.

Advirtió que, la anterior circunstancia, no implica la violación del principio de imparcialidad, debido a que, según el Decreto 4886 de 2011, mediante el cual se modificó la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio, a la Dirección de Investigaciones para el Control y Verificación de los Reglamentos Técnicos y Metrología Legal de dicha entidad le fue encomendada la función de adelantar las investigaciones administrativas e imponer sanciones a los organismos evaluadores de la conformidad, por el incumplimiento de los reglamentos técnicos y la inobservancia de los deberes y obligaciones que le son propios (artículo 15). 40.

Aclaró que el referido Decreto 4886 de 2011 se encontraba vigente al momento en que le fue impuesta la sanción y no estableció ninguna regla especial que impidiera su aplicación a los procedimientos administrativos que estuvieran en curso y tampoco incorporó un régimen de transición respecto de las investigaciones que se encontraran en curso. iii) No contravención de lo dispuesto en el numeral 110.4 de la sección 110 y numeral 820.3 de la sección 820 del Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público- RETILAP 41.

Estimó que las pruebas aportadas por la sociedad actora no demuestran el cumplimiento de los deberes y responsabilidades propios de la evaluación de la conformidad, al haber emitido el certificado de conformidad CP/3911-2011 para el producto denominado Bombillos Fluorescentes tubulares TD12 marca Sylvania Referencia F48T12/DLP 39W. 42.

Explicó que fueron valoradas las pruebas fotográficas junto con el informe del auditor; sin embargo, no existe un soporte que permita relacionar de manera directa que la fotografía aportada corresponda con el producto objeto de investigación ni demuestra que el resultado de la eficacia lumínica sea aquel consignado por el auditor sobre las bombillas fluorescentes, 9 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. 43.

En cuanto a la pantalla del fotómetro, adujo que dicha prueba carecía de relevancia por cuanto no demuestra el cumplimiento de la eficacia luminosa sino que fue remitida para probar la durabilidad de la bombilla fluorescente. 44. En relación con la segunda fotografía y el CD que contiene el video sobre la verificación luminosa, sostuvo que “[…] tales elementos hacen parte de aquellos que fueron presentados extemporáneamente por la sociedad a la actuación, lo que descarta su valoración. A pesar de lo anterior, es necesario resaltar que la sociedad actora no aportó al expediente prueba que desvirtúe la manifestación hecha por la Superintendencia de Industria y Comercio sobre los resultados inferiores que dichas pruebas registraron frente a los niveles de luminosidad exigidos por el reglamento técnico de este ramo de la industria. […]”. iv) La falsa motivación 45.

Refirió que la Superintendencia de Industria y Comercio valoró las pruebas aportadas por la sociedad actora para acreditar el cumplimiento de los deberes y obligaciones que le son propios en su actividad de Evaluación de la Conformidad del Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público, RETILAP. 46. Reiteró que el informe del auditor, por sí solo, no podía tenerse como prueba de la eficacia lumínica del producto, puesto que la fotografía que lo acompaña no muestra el tipo de producto que fue objeto de evaluación y este factor implicó que la entidad demandada no tuviera certeza sobre la evaluación de las bombillas fluorescentes, ya que no acreditaba que fuera el producto requerido dentro de la actuación. 47.

Agregó que la segunda fotografía allegada con el CD que contiene el video sobre la verificación de la eficacia luminosa fue presentada de manera extemporánea por la sociedad, razón que impedía su valoración por parte de la autoridad administrativa. 48. Agregó que la sociedad actora no aportó elementos de prueba dirigidos a desvirtuar las conclusiones de la Superintendencia de Industria y Comercio en el acto sancionatorio.

I.5. El recurso de apelación16 49. La demandante interpuso recurso de apelación contra las sentencia de primera instancia, con sustento en los siguientes cargos: i) Violación de la ley y del debido proceso por desconocimiento del principio de legalidad de la sanción 16 Cfr. Folios 226 a 239 del Cuaderno 1. 10 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. 50.

Insistió en que ni el Decreto 2269 de 1993 ni los decretos modificatorios incluyen a los organismos de certificación y de inspección como sujetos pasivos de las multas. 51. Argumentó que el a quo desconoció que el Decreto 4886 de 2011, únicamente faculta a la Superintendencia de Industria y Comercio para imponer a los organismos evaluadores de la conformidad las sanciones previstas en una norma legal. 52.

Adujo que la atribución prevista en el numeral 18 del artículo 1.° del Decreto 4886 de 2011 solo puede ejercerse si existe una norma legal que establezca la sanción y, en caso de que esta sea la multa, el valor de la misma. ii) Violación del debido proceso por desconocimiento del principio de imparcialidad 53. Insistió en que la funcionaria Luz Ángela Parra, en su calidad de coordinadora del grupo de reglamentos técnicos y metrología legal, intervino en la etapa de instrucción y posteriormente, en su calidad de Directora de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología legal adoptó la decisión sancionatoria, conculcando el principio de imparcialidad como principio rector del debido proceso. 54.

Adujo que el a quo no analizó el argumento planteado en la demanda encaminado a que se aplique la excepción de inconstitucionalidad del artículo 15 del Decreto 4886 de 2011, norma que autoriza a la directora de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal para adelantar la investigación administrativa e imponer la sanción, en la medida en que dicha disposición normativa resulta contraria a la Constitución Política, por violar el principio de imparcialidad, garantía que se encuentra reconocida en el ordenamiento jurídico interno y en numerosos tratados internacionales como la Convención Americana de Derechos Humanos. 55.

Luego de referirse a las diferencias existentes entre la imparcialidad objetiva y la subjetiva, subrayó que la norma que autoriza al Director de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal para adelantar la etapa de instrucción e imponer sanciones transgrede el principio de imparcialidad objetiva y, por consiguiente, el artículo 15 del Decreto 4886 de 2011 debió ser inaplicado por resultar contrario a la Constitución Política. iii) No contravención de lo dispuesto en el numeral 110.4 de la sección 110 y numeral 820.3 de la sección 820 del Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público, RETILAP 56.

Refutó la conclusión a la que arribó el tribunal de primera instancia, cuando indicó que el informe del auditor no prueba el cumplimiento de la eficacia lumínica 11 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. porque no era posible deducir que correspondía a la muestra a que hace referencia la fotografía. 57.

A su juicio, la tesis del tribunal implicaría exigir, hacia el futuro, que todos los informes de los auditores, junto con los formatos de atestiguamiento, solamente puedan ser aceptados como pruebas de la verificación de un requisito, si al referido informe se acompaña la fotografía que dé fe del cumplimiento del requisito que se verifica, siempre y cuando en la fotografía aparezca el producto objeto de la prueba. 58.

Alegó que no era cierto que la prueba fotográfica junto con el CD que contiene el video sobre la verificación de la eficacia lumínica haya sido presentada extemporáneamente como lo indicó la Superintendencia de Industria y Comercio y el a quo, puesto que, junto con el memorial de 22 de agosto de 2012, mediante el cual se dio respuesta a la solicitud de explicaciones se acompañó el referido documento17. iv) La falsa motivación 59.

Argumentó que el a quo no explicó la razón por la cual el informe del auditor junto con el formato de atestiguamiento, en el cual se afirmó que se cumplía con la eficacia lumínica no era una prueba pertinente para demostrar la evaluación de las bombillas fluorescentes. 60. Insistió en que el CD contentivo del video y de las fotografías fue aportado oportunamente, en tanto que este se anexó junto con la respuesta a la solicitud de las explicaciones y no extemporáneamente.

I.6. Trámite del proceso en segunda instancia 61. El recurso de apelación interpuesto por la parte demandante fue concedido, en el efecto suspensivo, mediante auto del 2 de mayo de 201418. 62. Por auto del 6 de julio de 201519, se admitió el recurso de apelación. 63. A través de auto de 28 de septiembre de 201520, se corrió traslado para alegar de conclusión para que las partes presentaran sus escritos y el Ministerio Público rindiera concepto. 64.

La parte demandante21 insistió en los argumentos planteados en la demanda y agregó que la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del expediente identificado con el radicado: 2013-00222-01, resolvió un caso idéntico al analizado, y arribó a una conclusión distinta, en el sentido de indicar que 17 Al respecto, indicó: “[…] En suma, si se revisa con detenimiento el expediente administrativo 11- 74501 y especialmente las páginas 7 y 8 de la comunicación del 28 de marzo de 2012, se podrá verificar que el CD contentivo del video y nueve fotos, si (sic) fueron aportados dentro de la oportunidad legal.

(fls. 274 a 281) […]”. 18 Cfr. Folio 241 del Cuaderno 1. 19 Cfr. Folio 4 del Cuaderno del Consejo de Estado. 20 Cfr. Folio 9 del Cuaderno del Consejo de Estado. 21 Cfr. Folios 13 al 20 del Cuaderno del Consejo de Estado. 12 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. no resultaba posible hacer extensiva la sanción prevista en el artículo 39 del Decreto 2269 de 1993 a otras personas naturales o jurídicas, distintas de los productores, importadores y/o comercializadores de bienes y servicios. 65.

La Superintendencia de Industria y Comercio allegó memorial22, en el cual reiteró los argumentos del escrito de contestación de la demanda. 66. El Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 67. A efectos de decidir la presente controversia la Sala de Decisión abordará el análisis de los siguientes aspectos: i) competencia; ii) los actos administrativos acusados; iii) cuestión previa; iv) el problema jurídico; v) el análisis del caso concreto y; vi) condena en costas en segunda instancia. II.1.

Competencia 68. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201923, modificado por el Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 202424, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

II.2. Los actos administrativos acusados 69. La demanda va dirigida a cuestionar los siguientes actos administrativos expedidos por la Superintendencia de Industria y Comercio dentro de la investigación administrativa adelantada en contra de la sociedad BVQI Colombia Ltda.: i) la Resolución 22726 de 18 de abril de 2012 “[…] Por la cual se impone una sanción y se imparte una orden administrativa. […]”; ii) La Resolución 42236 de 5 de julio de 2012 “[…] Por la cual se resuelve un recurso de reposición y se concede recurso de apelación […]”; y iii) la Resolución 71221 de 26 de noviembre de 2012 “[…] Por la cual se resuelve un recurso de apelación […]”. 70. i) La Resolución 22726 del 18 de abril de 2012, expedida por la Directora de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal, en su parte resolutiva indicó: “[…]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Imponer a la sociedad BVQI COLOMBIA LTDA. identificada con NIT 830.055.049-8, una sanción pecuniaria por la suma de quinientos treinta y cinco millones seiscientos mil pesos moneda corriente {$535.600.000.oo), 22 Cfr. Folios 62 al 81 del Cuaderno del Consejo de Estado. 23 “[…] Reglamento Interno del Consejo de Estado […]”. 24 “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90 […]”. 13 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. equivalente a un mil (1.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes para la época de los hechos, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución.

PARAGRAFO. El valor de la sanción pecuniaria que por esta resolución se impone, deberá consignarse en efectivo o cheque de gerencia en el Banco de Bogotá, Cuenta Corriente No. 062-87028-2, a nombre de la Superintendencia de Industria y Comercio, Código Rentístico No. 03, Nit. 800.176.089-2. El pago deberá efectuarse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la ejecutoria de esta resolución y acreditarse en la ventanilla de Tesorería de esta Superintendencia con el original de la consignación, donde le expedirán el recibo de caja aplicado a la resolución sancionatoria.

Vencido este plazo se cobrarán intereses por cada día de retraso, liquidados a la tasa del 12% efectivo anual.

ARTÍCULO SEGUNDO: Ordenar a la sociedad BVQI COLOMBIA LTDA. identificada con NIT 830.055.049-8, que se abstenga de utilizar los laboratorios de HAVELLS SYLVANIA COLOMBIA S.A. para certificar el producto “Bombillos Fluorescentes tubulares TD12 marca Sylvania Referencia F48T12/DLP 39 W", hasta que no se demuestre su neutralidad, independencia e imparcialidad en los términos de la parte motiva de la presente providencia.

ARTÍCULO TERCERO: Dar traslado de las presentes diligencias al Organismo Nacional de Acreditación Colombiano - ONAC para lo de su competencia.

ARTÍCULO CUARTO: Notificar personalmente el contenido de la presente resolución a la señora Martha Angélica Triana Bejarano, representante legal de la sociedad BVQI de Colombia Ltda. o quien haga sus veces, entregándole copia de la misma y advirtiéndole que contra ella procede el recurso de reposición ante la Directora de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal, y subsidiariamente el de apelación ante el Superintendente Delegado para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE […]” (Mayúscula y negrilla del texto) 71. ii) La Resolución 42236 del 5 de julio de 2012, expedida por la Directora de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal, en su parte resolutiva, dispuso: “[…]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. Confirmar la decisión contenida en la resolución 22726 del 18 de abril de 2012, por las razones expuestas en la presente resolución.

ARTICULO SEGUNDO: Notificar personalmente el contenido de la presente resolución al doctor Mauricio Izquierdo Arguello en calidad de apoderado especial de la sociedad BVQI COLOMBIA LTDA., entregándole copia de la misma e informándole que el expediente será remitido al Superintendente Delegado para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal, para que se resuelva el recurso de apelación subsidiariamente interpuesto.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE […]” (Mayúscula y negrilla del texto) 72. iii) La Resolución 71221 de 26 de noviembre de 2012, expedida por el Superintendente Delegado para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal, en su parte resolutiva indicó: 14 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. “[…]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. Modificar el artículo primero de la Resolución 22726 del 18 de abril de 2012, el cual quedará así: “Imponer a la sociedad BVQI COLOMBIA LTDA., identificada con Nit. 830.055.049-8, una sanción pecuniaria por la suma de doscientos ochenta y tres millones trescientos treinta y cinco mil pesos ($283.335.000) equivalente a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución”.

ARTÍCULO SEGUNDO: Confirmar en lo demás la Resolución 22726 del 18 de abril de 2012, por las razones expuestas en la presente Resolución.

ARTÍCULO TERCERO: Notificar personalmente el contenido de la presente Resolución al doctor Jairo Rubio Escobar […] en su calidad de apoderado de la sociedad BVQI COLOMBIA LTDA., identificada con NIT. 830.055.049-8, entregándole copia de la misma e informándole que contra ésta no procede recurso alguno.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE […]” (Mayúsculas, cursivas y negrilla del texto) II.3. Cuestión previa 73. Los impedimentos y las recusaciones establecidas en la ley, son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales, estén enmarcadas dentro de los principios de imparcialidad, independencia y transparencia. 74.

Estas instituciones procesales tienen igualmente su fundamento constitucional en el derecho al debido proceso, pues el trámite judicial adelantado por un juez subjetivamente incompetente, no puede entenderse desarrollado bajo el amparo de la presunción de imparcialidad a la cual se llega, sólo en cuanto sea posible garantizar que el funcionario judicial procede y juzga con absoluta rectitud. 75.

El Consejero de Estado doctor Oswaldo Giraldo López fundamenta su impedimento25, así: “[…] Por su conducto me permito manifestarle a la Honorable Sala de la Sección Primera que podría encontrarme incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 1º del artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo texto es del siguiente tenor: […] Lo anterior, en consideración a que mi hermano, Alejandro Giraldo López, suscribió la Resolución 71221 de 26 de noviembre de 2012, esto es, uno de los actos cuya nulidad se pretende con la demanda de la referencia, en la calidad de Superintendente Delegado para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal que ostentaba para la fecha en que fue expedido […]”.

(Negrilla fuera del texto) 25 Índice 25, SAMAI. 15 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. 76. Al respecto, se observa que en el proceso de la referencia se encuentra que el señor Alejandro Giraldo López, en su calidad de Superintendente Delegado para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal suscribió la Resolución 71221 de 26 de noviembre de 201226, acto enjuiciado en este proceso. 77.

Por lo tanto, al encontrarse configurado el supuesto del numeral 1.° del artículo 130 de la Ley 143727, resulta procedente declarar fundado el impedimento manifestado por el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López. II.4. El problema jurídico 78. Siguiendo para tal efecto las prescripciones de los artículos 32028 y 32829 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201230 y atendiendo los argumentos planteados en el recurso de apelación, el problema jurídico tiene por objeto establecer si los actos demandados son nulos por: i) violación de la ley y del debido proceso por desconocimiento del principio de legalidad de la sanción; ii) inobservancia del debido proceso por desconocimiento del principio de imparcialidad; iii) no se configuró la falta administrativa prevista en el numeral 110.4 d la sección 110 y en el numeral 820.3 de la sección 820 del RETILAP y; iv) por falsa motivación. II.4.1.

Nulidad por violación del principio de legalidad de la sanción 79.El Tribunal de primera instancia señaló que, según el numeral 18 del artículo 1° del Decreto 4886 de 201131, que modificó la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio, esta entidad tiene asignada la competencia para imponer las sanciones a los organismos privados de la evaluación por la inobservancia de las previsiones de los reglamentos técnicos aplicables a sus actividades. 80.La demandante en el recurso de alzada insistió en lo siguiente: i) el artículo 39 del Decreto 2269 de 1993, no incluye a los organismos evaluadores de la conformidad como sujetos pasivos de la sanción de multa por violación de los reglamentos técnicos; ii) si bien el artículo 36 del Decreto 2269 de 1993 establece que los organismos evaluadores de la conformidad están sujetos a la inspección y vigilancia por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio debía tenerse en cuenta que el artículo 1.° del Decreto 4886 de 2011, indica que esa entidad solamente puede imponer las sanciones que, de acuerdo con la ley, sean 26 Cfr. Folio 48 Expediente Principal. 27 “[…]

ARTÍCULO 130. Causales. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: 1.Cuando el juez, su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, hubieren participado en la expedición del acto enjuiciado, en la formación o celebración del contrato o en la ejecución del hecho u operación administrativa materia de la controversia. […]”.(Negrilla fuera del texto) 28“[…]

ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71 […]”. 29 “[…]

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]”. 30 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”.. 31 Al respecto, se precisa un error de transcripción porque si bien el a quo hizo alusión al numeral 23 del artículo 1° del Decreto 4886 de 2011, en realidad corresponde al numeral 18 de esa norma. 16 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. pertinentes, es decir, debe existir una norma de rango legal que establezca la sanción y; vi) por analogía no resulta posible establecer los sujetos pasivos de las sanciones. 81.

El principio de legalidad exige que la imposición de cualquier medida sancionatoria esté predeterminada por el legislador como infracción y, de igual manera, establecida la respectiva sanción a aplicar. Sobre este asunto en particular, la Sección Primera de esta Corporación señaló: “[…] Debe precisarse que la flexibilidad del principio de legalidad no puede tener un carácter extremo, al punto que se permita la arbitrariedad de la Administración en la imposición de las sanciones o las penas.

Por el contrario, en el derecho administrativo sancionador el principio de legalidad exige que directamente el legislador establezca, como mínimo, los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta, al igual que exige que en la ley se establezca también la sanción que será impuesta o, igualmente, los criterios para determinarla con claridad […]”.32 82.El principio de tipicidad de la infracción, por su parte, exige: i) que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la remisión a otras normas jurídicas; ii) que la sanción esté previamente definida en la ley, el término o la cuantía de la misma y; iii) que exista correlación entre la conducta y la sanción33. 83.Ahora bien, la jurisprudencia ha admitido que dichos principios aplican con un rigor diferente que el exigido en el derecho penal, en razón de “[…] “la naturaleza de las conductas sancionables en materia administrativa, los bienes jurídicos implicados y la finalidad de las facultades sancionatorias que difieren del derecho penal”34 […]35”. 84.

El procedimiento administrativo adelantado por la Superintendencia de Industria y Comercio en contra de la sociedad actora se fundamentó en lo dispuesto en el numeral 18 del artículo 1° y 15 del Decreto 4886 de 2011 “[…] Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio, se determinan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones. […]”, en concordancia con el artículo 39 del Decreto 2269 de 1993 “[…] Por el cual se organiza el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología […]”. 32 Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 18 de septiembre de 2014, radicación 2013 – 00092. 33 Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-595 de 201033, indicó que los elementos esenciales del principio de tipicidad son: “(i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, lo que implica la descripción de todos los aspectos relativos a ella, esto es, el tipo de sanción a imponer, el término o la cuantía de la misma, la autoridad competente para aplicarla y (iii) el procedimiento que debe seguirse para proceder a su imposición. También ha de señalarse que a la tipificación en el derecho sancionatorio de la administración, el sistema le impone recurrir a la prohibición, a la advertencia, al deber, etc., para seguidamente establecer la sanción”. 34 Corte Constitucional, Sentencia C-219 de 2017, que cita la Sentencia C-703 de 2010. 35 Corte Constitucional, sentencia C- 044 de 2023. 17 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. 85.Como premisa normativa, en primer lugar se encuentra el Decreto Ley 2153 de 199236 “[…] Por el cual se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones […]”, el cual fue expedido con fundamento en el artículo 20 Transitorio de la Constitución Política. 86.Esta norma indicó que la Superintendencia de Industria y Comercio es un organismo de carácter técnico adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico, que goza de autonomía administrativa, financiera y presupuestal y quedó investida de la facultad sancionatoria para adelantar investigaciones por violación a las siguientes normas: i) prácticas comerciales restrictivas y promoción de la competencia; ii) para sancionar a las empresas oficiales o privadas que presten los servicios públicos de telecomunicaciones, energía, agua potable, alcantarillado y aseo, cuando se atente contra los principios de libre competencia a solicitud de una de las Comisiones de Regulación de tales servicios, o cuando se incumplan las normas vigentes en materia tarifaria, facturación, medición, comercialización relaciones con el usuario; iii) las normas sobre protección al consumidor y; iv) las normas sobre control y vigilancia. 87.

El numeral 5° del artículo 1° del referido decreto señala: “[…] ARTÍCULO 1º. NATURALEZA. La Superintendencia de Industria y Comercio es un organismo de carácter técnico adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico, que goza de autonomía administrativa, financiera y presupuestal. ARTÍCULO 2º. FUNCIONES. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las siguientes funciones: […] 5.

Imponer, previas explicaciones, de acuerdo con el procedimiento aplicable, las sanciones que sean pertinentes por violación de las normas sobre protección al consumidor, así como por la inobservancia de los Instrucciones Impartidas por la Superintendencia. […]”. (Negrilla del texto y subrayado fuera del texto) 36 En relación con la naturaleza jurídica que ostenta este decreto se puede consultar la sentencia de la Corte Constitucional, sentencia C-032 de 2017, Alberto Rojas Ríos.

Igualmente, en sentencia de 7 de diciembre de 1993 (C.P. Dr. Libardo Rodríguez), al decidir la constitucionalidad del Decreto 2153 de 1992, se señaló lo siguiente: “[…] Concordantemente con la naturaleza legislativa de los decretos expedidos con fundamento en el art. 20 transitorio de la Carta, la Sala considera que el criterio para analizar el alcance de estos decretos está dado por la idea de que a través de ellos el gobierno nacional podía dictar las mismas normas para cuya expedición está habilitado el congreso con relación a la supresión, fusión o reestructuración de entidades del orden nacional.

Además agrega la Sala, es lógico entender que ese alcance no está delimitado por la decisión pura y simple de suprimir, fusionar o reestructurar la entidad, sino que comprende la facultad de dictar todas las medidas legislativas que tengan una relación necesaria con la decisión central, de tal manera que esta última tenga unas consecuencias reales en la vida jurídica.

En ese orden de ideas y concretamente con la decisión de reestructuración, como es el caso sub judice respecto de la Superintendencia de Industria y Comercio, esa facultad conllevaba la de disminuir o ampliar sus funciones y consecuentemente con ella, si esa disminución o ampliación de funciones afecta la conducta de los particulares, ello no es extraño por sí mismo ya que es de las esencia de las funciones públicas y sobre todo de la función legislativa, regular las relaciones entre los gobernantes y gobernados, de tal manera que, salvo el ejercicio de funciones entre entidades del Estado, lo normal es que la actividad de estas se ejerza respecto de los casos particulares.La interpretación lógica y sistemática de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional por el artículo 20 transitorio, consistentes, en "suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional", frente a las normas constitucionales permanentes citadas, han llevado a la Sala a considerar que los decretos expedidos con base en la norma transitoria tienen, en consecuencia, la misma fuerza o entidad normativa de la ley, lo que equivale a decir que desde los puntos de vista material y jerárquico constituyen actos de naturaleza o categoría legislativa. […]”.

(Negrilla fuera del texto) 18 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. 88. En segundo lugar, el Decreto 2269 de 1993 creó el Sistema de Normalización, Certificación y Metrología, el cual tiene como objetivos fundamentales promover en los mercados la seguridad, la calidad y la competitividad del sector productivo o importador de bienes y servicios y proteger los intereses de los consumidores. 89.El artículo 36 del referido decreto señala que corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio ejercer la supervisión, el control y la vigilancia sobre los organismos de certificación e inspección por incumplimiento de las normas de los reglamentos técnicos e imponer las sanciones específicas y, a renglón seguido indicó que dicha facultad se ejerce sobre los organismos de certificación e inspección, en los siguientes términos: “[…] Artículo 36.

Corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio realizar visitas de supervisión para comprobar el cumplimiento de este Decreto y sus reglamentos técnicos, e imponer las sanciones que se señalan por su violación. La supervisión, control y vigilancia se ejercerá sobre los organismos de certificación e inspección, los laboratorios de pruebas y ensayos y los laboratorios de metrología acreditados y sobre las autoridades, empresas o personas que prestan los servicios públicos domiciliarios de acueducto, energía eléctrica y gas natural.

Así mismo, sobre los productores o importadores de bienes y servicios, sometidos al cumplimiento de reglamentos técnicos o normas técnicas obligatorias. […]” (Negrilla y subrayado fuera del texto) 90. Por su parte, el artículo 39 del Decreto 2269 de 199337, le confió a la Superintendencia de Industria y Comercio la competencia para sancionar a los productores, importadores y/o comercializadores de bienes o servicios sometidos al cumplimiento de reglamentos técnicos o normas técnicas colombianas obligatorios hasta con multa de 1000 salarios mínimos mensuales vigentes, en el siguiente sentido: “[…] Artículo 39.

En desarrollo de las facultades de supervisión, control y vigilancia, asignadas por la ley a la Superintendencia de Industria y Comercio, esta podrá, previa investigación realizada, sancionar con multa hasta de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del tesoro nacional a los productores, importadores y/o comercializadores de bienes o servicios sometidos al cumplimiento de reglamentos técnicos y/o prohibir la comercialización de los bienes o servicios, por violación a lo señalado en el presente decreto y en los respectivos reglamentos técnicos.

Los gastos 37 Modificado por el art. 4, Decreto Nacional 3144 de 2008, Modificado por el Decreto Nacional 3735 de 2009. EL 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de junio de 2004, CP: Camilo Arciniegas Andrade, radicado núm.: 11001-03-24-000-2001-00192-0, al analizar la legalidad de las disposiciones que confiaron a la Superintendencia de Industria y Comercio para imponer sanciones indicó: “[…] En jurisprudencia reiterada se ha precisado que el campo de aplicación del principio de legalidad de los delitos y de las penas, en cuya virtud no hay delito sin ley que lo defina («nullum crimen sine lege») ni pena sin ley que la determine («nullum poena sine lege») no significa que su determinación, en materias distintas de la penal, sea competencia privativa del Congreso.

La fijación de un procedimiento administrativo sancionatorio puede resultar de un mandato de intervención, como ocurre en el caso presente. De suyo, la imposición de una obligación vincula al sujeto pasivo a la prestación o a las consecuencias de su incumplimiento. Por tanto, la habilitación legislativa para fijar normas para el control de calidad de bienes y servicios comporta la de determinar las sanciones que acarrea su incumplimiento y el procedimiento para su imposición. Su alcance comprende la facultad de dictar todas las medidas legislativas necesarias para que la regulación que se adopta sea efectiva.

De nada serviría autorizar al Ejecutivo para intervenir en la fijación de normas de calidad si careciera de competencia para establecer las sanciones derivadas de su inobservancia. Este cargo tampoco prospera. […]”. 19 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. correspondientes a ensayos e inspecciones de laboratorio estarán a cargo de la entidad sometida a supervisión. […]”.

(Negrilla fuera del texto) 91. La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 3 de junio de 200438, analizó la legalidad del Decreto 2269 de 1993 y, de manera concreta, declaró ajustada al ordenamiento jurídico la facultad en cabeza de la Superintendencia de Industria y Comercio para determinar las sanciones que se derivan del incumplimiento de las normas de calidad, del siguiente modo: “[…] En jurisprudencia reiterada se ha precisado que el campo de aplicación del principio de legalidad de los delitos y de las penas, en cuya virtud no hay delito sin ley que lo defina («nullum crimen sine lege») ni pena sin ley que la determine («nullum poena sine lege») no significa que su determinación, en materias distintas de la penal, sea competencia privativa del Congreso.

La fijación de un procedimiento administrativo sancionatorio puede resultar de un mandato de intervención, como ocurre en el caso presente. De suyo, la imposición de una obligación vincula al sujeto pasivo a la prestación o a las consecuencias de su incumplimiento. Por tanto, la habilitación legislativa para fijar normas para el control de calidad de bienes y servicios comporta la de determinar las sanciones que acarrea su incumplimiento y el procedimiento para su imposición. Su alcance comprende la facultad de dictar todas las medidas legislativas necesarias para que la regulación que se adopta sea efectiva.

De nada serviría autorizar al Ejecutivo para intervenir en la fijación de normas de calidad si careciera de competencia para establecer las sanciones derivadas de su inobservancia. Este cargo tampoco prospera. […]”. 92. Así las cosas, de acuerdo con la estructura normativa del artículo 39 del Decreto 2269 de 1993, la Sala evidencia que se encuentran integrada por: (i) Un sujeto pasivo de la sanción: los productores, los importadores y/o comercializadores de bienes o servicios sometidos al cumplimiento de reglamentos técnicos.

(ii) Una conducta: violación de los señalado en ese decreto y en los respectivos reglamentos técnicos y; (iii) Multa: hasta 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 93. Según se evidencia esta norma acudió a la figura del reenvío, al permitir que los reglamentos técnicos entren a definir el catálogo de conductas sancionables.

Los reglamentos técnicos son “[…] documentos de obligatorio cumplimiento expedidos por las autoridades de regulación del Gobierno Nacional, en los que se establecen las características de un producto, servicio o proceso, con el fin de proteger la vida, salud, seguridad, medio ambiente y prevenir prácticas que induzcan a error a los consumidores, entre otros objetivos legítimos tutelados […]”.39 (Negrilla del texto). 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de junio de 2004, CP: Camilo Arciniegas Andrade, radicado núm.: 11001-03-24-000-2001-00192-01. 39 Corte Constitucional, sentencia C- 044 de 2023, MP: Antonio José Lizarazo Ocampo. 20 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. 94.

Por otro lado, se encuentra el Decreto 4886 de 2011, el cual fue expedido por el Presidente de la República con el objeto de modificar la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio, manteniendo la facultad para imponer sanciones por violación a las normas sobre protección al consumidor e indica que la facultad sancionatoria tiene como sujetos pasivos a los evaluadores de la conformidad por el incumplimiento de los deberes y obligaciones previstos en los reglamentos técnicos, así como por la inobservancia de las instrucciones que imparta en desarrollo de sus funciones.

Así se desprende de su tenor literal: “[…] ARTÍCULO 1°. FUNCIONES GENERALES. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las funciones establecidas en la Ley 155 de 1959, el Decreto 3307 de 1963, el Decreto 1302 de 1964, los Decretos 3466 y 3467 de 1982, el Decreto 2876 de 1984, el Decreto 2153 de 1992, el Decreto 2269 de 1993, la Ley 256 de 1996, la Ley 446 de 1998, la Ley 527 de 1999, el Decreto 1130 de 1999, el Decreto 1747 de 2000, la Ley 643 de 2001, el Decreto 3081 de 2005, el Decreto 3144 de 2008, la Ley 1266 de 2008, las Leyes 1335,1340 y 1341 de 2009, la Ley 1369 de 2009, el Decreto 4130 de 2011, y el Decreto 4176 de 2011, y aquellas que modifiquen o adicionen las anteriores, las demás que le señalen las normas vigentes y las que le delegue el Presidente de República.

La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las siguientes funciones: […] 18. Imponer previas explicaciones, de acuerdo con el procedimiento aplicable, las sanciones que de acuerdo con la ley sean pertinentes por violación de las normas sobre protección al consumidor, por incumplimiento de la metrología legal, así como de aquellos reglamentos técnicos cuya vigilancia se le haya asignado expresamente, por incumplimiento por parte de los organismos evaluadores de la conformidad de reglamentos técnicos de los deberes y obligaciones que les son propios, así como por la inobservancia de las instrucciones que imparta en desarrollo de sus funciones. […]”.

(Negrilla fuera del texto) 95.En correlación con lo anterior, el artículo 15 del Decreto 4886 de 2011, le confió a la Dirección de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal, la función de “[…] 2. Adelantar las investigaciones administrativas a los fabricantes, importadores, productores y comercializadores de bienes y servicios sujetos al cumplimiento de reglamentos técnicos cuyo control y vigilancia le haya sido asignado a la Superintendencia de Industria y Comercio, e imponer las medidas y sanciones que correspondan de acuerdo con la ley, así como por incumplimiento por parte de los organismos evaluadores de la conformidad de reglamentos técnicos, de los deberes y obligaciones que les son propios. […]”. 96.

En el presente caso, a través de la Resolución 180540 de 2010, modificada y aclarada por la Resolución 181568 de 2010, el Ministerio de Minas y Energía expidió el Reglamento Técnico de iluminación y Alumbrado Público RETILAP, y de manera particular, el numeral 110.4 de la sección 110 y el numeral 820.3 de la sección 820 correspondientes a la evaluación de la Conformidad del Reglamento 21 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. Técnico de Iluminación y Alumbrado Público, RETILAP, consagran las siguientes obligaciones a cargo de los evaluadores de la conformidad: “[…] 110.4 CONFORMIDAD CON EL PRESENTE REGLAMENTO.

Todos los productos objeto del presente reglamento deben demostrar la conformidad mediante un certificado de producto expedido por un organismo de certificación acreditado. Toda instalación de iluminación construida, remodelada o ampliada durante la vigencia del RETILAP requiere de la declaración de conformidad con este reglamento, dicha declaración debe ser suscrita por la persona calificada responsable de la construcción del sistema de iluminación, la cual deberá tener formación académica en materia de iluminación, experiencia certificable o un certificado de competencia profesional en materia de iluminación. Las instalaciones que en este reglamento específicamente se determina la exigencia de un dictamen de inspección, son consideradas como de certificación plena y deberán validar la declaración del constructor mediante un dictamen de inspección expedido por un organismo de inspección acreditado. […] 820.3 CERTIFICACIÓN DE PRODUCTOS.

Previamente a su comercialización, los fabricantes, importadores o comercializadores de los productos sometidos a este Reglamento Técnico, deben demostrar su cumplimiento a través de un Certificado de Conformidad de acuerdo con los procedimientos establecidos en los Decretos 2269 de 1993 Decreto 3144 de agosto 22 de 2008 y demás normas que lo modifiquen o sustituyan, establecidos o que establezca la autoridad competente para la conformidad de productos incluidos en el alcance de Reglamentos Técnicos.

Los productos objeto del presente reglamento, deberán demostrar la conformidad mediante un certificado de producto expedido por un organismo de certificación acreditado para el presente reglamento o mediante los procedimientos establecidos o que establezca la autoridad competente para probar la conformidad de productos con los reglamentos técnicos.

Los productos de que trata el presente Reglamento deben cumplir los requisitos aquí establecidos y demostrarlo a través del certificado de conformidad de que trata esta sección. Los productos que por su condición particular, en el presente Reglamento se les exige certificado de conformidad con una norma técnica internacional, de reconocimiento internacional o NTC que le aplique, a conformidad con el RETILAP se dará con el certificado bajo esa norma.

El certificador de productos para determinar la conformidad tendrá en cuenta el tipo de aplicación del producto, para no inducir a error al usuario señalará en el certificado el uso permitido o los usos no permitidos. En la vigencia del presente reglamento las lámparas y portalámparas objeto de RETIE y RETILAP, certificadas bajo RETIE por un organismo de certificación, podrán utilizar este certificado para demostrar conformidad con RETILAP, mientras el certificado este vigente.

Las luminarias usadas en instalaciones especiales, deberán ser certificadas bajo RETIE con los criterios de seguridad expuestos en la NTC 2050. El organismo certificador deberá en su proceso de certificación aplicar los lineamientos establecidos en Subsistema Nacional de la Calidad, la certificación se hará por familias de producto, buscando que en el proceso de certificación se 22 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. seleccionen muestras que sean representativas de cada familia a certificar.

Las diferentes pruebas que requiere el producto se podrán realizar a las muestras representativas de cada familia de productos a certificar y en las auditorías de seguimiento de la certificación se debe hacer la verificación de otros productos de la familia. El organismo de certificación será el responsable de la toma de las muestras a ensayar para la demostración de la conformidad con el presente reglamento, para lo cual podrá realizar convenios con entes tales como organismos de certificación del país de origen del producto, que garantice total independencia, imparcialidad y seguridad en la selección, transporte y manejo de las muestras.

Sólo requieren de certificación de la conformidad con el RETILAP, aquellos productos con requisitos establecidos en el presente Reglamento que estén destinados a las instalaciones de iluminación y alumbrado público. Productos que aún teniendo la misma partida arancelaria pero que no sean objeto del RETILAP, o se importen o fabriquen con destino exclusivo a instalaciones excluidas de este reglamento, no requieren de certificación de conformidad con el RETILAP.

Para hacer uso de esa exclusión, el importador o fabricante deberá hacer explicito la destinación del producto, aspecto que podrán verificar en cualquier momento los organismos de vigilancia y control. Para aquellos productos que se les permita la declaración de proveedor como mecanismo para demostrar la Conformidad con RETILAP, el proveedor deberá cumplir lo establecido en la norma NTC ISO IEC 17050 partes 1 y 2.

La citada declaración debe manifestar el cumplimiento de una norma internacional, de reconocimiento internacional o NTC aplicable al producto para el uso que se le pretende dar y en general atender todos los lineamientos que sobre declaración del proveedor o certificación de primera parte establezca la autoridad competente. El proveedor debe suministrar la información que respalda la declaración de conformidad de su producto y el organismo de inspección debe verificar esta información en el proceso de inspección de la instalación. Para efectos de la certificación de producto, los Organismos de certificación acreditados por ONAC o por la SIC podrán aceptar certificados expedidos en el exterior siempre y cuando el organismo de certificación tenga acuerdo de reconocimiento con el organismo que expidió el certificado, previa evaluación de la equivalencia de la norma bajo la cual esté certificado el producto.

El concepto de equivalencia no es un certificado de producto, el certificado de producto expedido en el país de origen debe identificar plenamente la vigencia, referencia del producto objeto del certificado y para su validez en Colombia debe ser homologado por la SIC o por la entidad o mecanismo que la autoridad competente establezca.

Los certificados así expedidos serán validos siempre y cuando se encuentren vigentes y hayan sido homologados por la Superintendencia de Industria y Comercio de conformidad con lo establecido en la Circular Única expedida por esta entidad. En estas condiciones el certificado de conformidad del producto deberá estar acompañado del concepto de equivalencia de la norma con el RETILAP, expedido por el organismo de certificación. El responsable de la importación o comercialización de estos productos, verificará que el producto importado corresponda al producto efectivamente certificado, en todo caso la SIC y demás entes de vigilancia y control, podrá verificar el cumplimiento de los requisitos certificados y sancionar a aquellos que presenten desviaciones. 23 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. Los diodos o semiconductores emisores de luz (LED o LEP) de menos de 10 W individuales y los arreglos con estas fuentes que no superen los 10W no requieren de certificado de producto.

Los diodos o semiconductores emisores de luz (LED o LEP) individuales o en arreglos con estas fuentes de potencia mayores a los 10W utilizados en sistemas de iluminación objeto de este reglamento, las fuentes lumínicas o luminarias decorativas, las lámparas decorativas, de mesa, de pie o móviles de oficina, no requieren demostrar la fotometría y para demostrar la conformidad con el presente reglamento se les aceptara la declaración del proveedor, para lo cual el fabricante o comercializador responsable del ingreso del producto al Colombia, deberá declarar que dicho producto cumplen los requisitos de seguridad para ser incorporados en sistema de iluminación. Las luminarias con arreglos de diodos para aplicaciones distintas a la iluminación decorativa, deberán certificar los documentos fotométricos. […]”.

(Negrilla fuera del texto) 97. Así mismo, la Sección 830, sobre régimen sancionatorio, de la Resolución 180540 de 2010, modificada y aclarada por la Resolución 181568 de 2010 del Ministerio de Minas y Energía por medio de la cual se expidió el Reglamento Técnico de iluminación y Alumbrado Público RETILAP, señala: “[…] SECCIÓN 830 RÉGIMEN SANCIONATORIO.

Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar, el incumplimiento de los requisitos establecidos en el presente Reglamento Técnico se sancionará según lo establecido en la Legislación Colombiana vigente, así: a) Las Empresas de Servicios Públicos por el Régimen establecido en la Ley 142 de 1994, demás normas que la modifiquen, aclaren, o sustituyan y demás disposiciones legales aplicables. b) Las personas naturales responsables de los diseños, construcción, interventoría, inspección, de sistemas de iluminación o alumbrado público, por las leyes que reglamentan el ejercicio de las profesiones relacionadas con iluminación y demás disposiciones legales aplicables. c) Los productores, comercializadores, proveedores e importadores, por los decretos 3466 de 1982, 3144 de 2008, la Ley 446 de 1998 y demás disposiciones legales aplicables.

Los constructores de sistemas de iluminación o alumbrado público se entenderán como productores, para los efectos del presente reglamento y en tales condiciones podrán ser sujetos a las sanciones establecidas en el Decreto 3144 de 2008 cuando incumplan el reglamento técnico. d) Los prestadores del servicio público de alumbrado y los interventores de tales contratos por el régimen de contratación pública y régimen disciplinario aplicable a los servidores públicos que realicen actividades en cumplimiento de funciones relacionadas con el servicio de alumbrado público. e) Los Organismos Acreditados por lo dispuesto en los Decretos 2152 de 1992 y 2269 de 1993, 4738 de 2008 y demás disposiciones legales aplicables y las normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan. […]”.

(Subrayado fuera del texto) 24 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. 98. El Decreto 2269 de 1993, si se mira en su contexto, señala que, peviamente a su comercialización, los fabricantes y los importadores deberán demostrar el cumplimiento de la norma técnica obligatoria o el reglamento técnico a través del certificado de conformidad expedido por un organismo acreditado o reconocido (artículo 8.°).

El artículo 28° ibidem indica que se reconocerán como certificados de conformidad válidos oficialmente para el cumplimiento de los reglamentos técnicos, las normas técnicas obligatorias o voluntarias, aquellos expedidos por organismos de certificación debidamente acreditados o reconocidos. 99. Además, el artículo 36 del citado decreto es claro en señalar que corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio realizar visitas de supervisión para comprobar el cumplimiento de este Decreto y sus reglamentos técnicos, e imponer las sanciones que se señalan por su violación y que esta supervisión se ejerce sobre los organismos de certificación e inspección. 100.Por lo tanto, no resulta cierta la premisa de la parte actora en el sentido de considerar que los organismos evaluadores no son susceptibles de ser sancionados por el incumplimiento de los reglamentos técnicos, toda vez que a partir de una interpretación sistemática y armónica de las normas contenidas en el Decreto 2269 de 1993, en especial, los artículos 36 y 39, en concordancia con el numeral 18 del artículo 1.° del Decreto 4886 de 2011, la Superintendencia de Industria y Comercio goza de la facultad sancionatoria para investigar a los organismos evaluadores por la inobservancia de los reglamentos técnicos e imponer las sanciones a que haya lugar. 101.Esta Sección, en sentencia de 18 de agosto de 200540, en un asunto similar y al resolver una acusación concreta en contra del artículo 24 del Decreto 3466 de 1982 que establecía la responsabilidad de los productores y no de los proveedores, señaló: “[…] Las referidas disposiciones ciertamente no mencionan al proveedor o distribuidor como sujeto pasivo de las mismas, sino que en realidad señalan de manera taxativa al productor como responsable de las conductas en ellas descritas, de modo que consideradas aisladamente dentro de la normativa que regula los derechos de los consumidores y las garantías y protección de tales derechos, aparece que a la actora le asiste razón, pero como lo advierte el a quo, si así se debieran interpretar, dicha normativa, tanto constitucional como de orden legal y reglamentario resultaría inocua en su mayor parte, por cuanto el proveedor o distribuidor quedaría legitimado para realizar las mismas conductas que se reprochan en tales disposiciones como lesivas de tales derechos, es decir, incurrir, v. gr. en información o publicidad engañosa, o incurrir en propaganda de promociones o incentivos que no correspondan a la realidad, por el sólo hecho de que las disposiciones citadas, que proscriben conductas como esas, no los hacen responsables de las mismas.

A todas luces dicha interpretación, que es la que aduce la actora, cae en el absurdo, más si las normas comentadas se miran en su contexto, esto es, de manera sistemática, para lo cual basta atender el objeto del estatuto que las contiene, el Decreto Ley 3466 de 2 de diciembre de 1992, “por el cual se dictan normas relativas 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,CP: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, sentencia de 18 de agosto de 2005, Radicación número: 25000-23-24-000-2002-00524-01. 25 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. a la idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijación pública de precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones.”, de lo cual se desprende que los expendedores y proveedores son, en términos generales, sujetos pasivos de ese estatuto, y de manera específica lo son en relación con los hechos o actividades que tienen relación directa con los aspectos que allí se enuncian, como son los de las leyendas, las propagandas y la fijación de precios.

Justamente, en relación con esos aspectos es menester considerar el artículo 14 de dicho estatuto, en cuanto contiene una prohibición de carácter general y que por ende cobija tanto al productor como a los proveedores y distribuidores, consistente en que están prohibidas las marcas, las leyendas y la propaganda comercial que no correspondan a la realidad, así como las que induzcan o puedan inducir a error respecto de la naturaleza, el origen, el modo de fabricación, los componentes, los usos, el volumen, peso o medida, los precios, la forma de empleo, las características, las propiedades, la calidad, la idoneidad o la cantidad de los bienes o servicios ofrecidos (subrayas de la Sala).

Esa prohibición no hace distinción alguna entre los sujetos mencionados, y por la actividad básica en la cual se encuadra, esto es, la del ofrecimiento de bienes o servicios, es obvio que comprende al distribuidor o proveedor. De otra parte, el articulo (sic) 78 de la Constitución Política, en primer lugar remite a la ley la regulación del control, no solo de la calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados, a la comunidad, sino de la información que debe suministrarse al público en su comercialización y, en segundo lugar, incluye a quienes comercializan productos o servicios como responsables por hechos o conductos que atenten contra esa calidad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios. 102.En consecuencia, la Superintendencia de Industria y Comercio no quebrantó el principio de legalidad como garantía del debido proceso que rige en el derecho administrativo sancionador, toda vez que esta se sujetó a las normas sustanciales que le otorgaban la competencia para imponer sanciones a los organismos evaluadores de la conformidad, por el incumplimiento de los derechos y deberes contenidos en los reglamentos técnicos. 103.

Por lo tanto, se comparte el criterio del tribunal de primera instancia, en cuanto a que las facultades previstas en el Decreto 2269 de 1993 son aplicables a los organismos privados de evaluación, en tanto estos forman parte de la cadena continua de actividades necesarias para poner el producto a disposición de los consumidores en el mercado.

Cabe recordar que el “[…] certificado de conformidad […]” corresponde a un documento que es emitido por organismos de certificación, a través del cual se hace constar la adecuada confianza de que un producto, proceso o servicio se encuentra conforme con una norma técnica u otro documento normativo específico. II.4.2. Nulidad por violación del principio del debido proceso por desconocimiento del principio de imparcialidad 104.

El a quo señaló que el cargo sobre violación al principio de imparcialidad no estaba llamado a prosperar, pues según el Decreto 4886 de 2011 y conforme a la nueva estructura, a la Dirección de Investigaciones para el Control y Verificación de los Reglamentos Técnicos y Metrología Legal le fue encomendada la función relativa a adelantar las investigaciones administrativas e imponer sanciones a los 26 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. organismos evaluadores de la conformidad, por el incumplimiento de los reglamentos técnicos y la inobservancia de los deberes y obligaciones que le son propios (artículo 15). 105.

La apelante señala que la Superintendencia de Industria y Comercio debió aplicar la figura de la excepción de inconstitucionalidad y abstenerse de aplicar el artículo 15 del Decreto 4886 de 2011, puesto que esta norma transgrede el principio de imparcialidad objetiva y, por consiguiente, no debió ser aplicada pues autoriza al Director de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología legal a instruir la investigación administrativa e imponer la correspondiente sanción. 106.

En el sub examine, se encuentra probado que la investigación adelantada en contra de la sociedad actora fue instruida por la entonces coordinadora del grupo de reglamentos técnicos y metrología legal de la Superintendencia de Industria y Comercio, quien rindió el informe preliminar y comunicó la iniciación de la actuación administrativa. 107.

Así mismo, en su calidad de directora de investigaciones para el control y verificación de reglamentos técnicos y metrología legal, impuso la sanción a la parte demandante con fundamento en lo dispuesto en el artículo 15 del Decreto 4886 de 2011, norma que es del siguiente tenor: “[…]

ARTÍCULO

15. FUNCIONES DE LA DIRECCIÓN DE INVESTIGACIONES PARA EL CONTROL Y VERIFICACIÓN DE REGLAMENTOS TÉCNICOS Y METROLOGÍA LEGAL. Son funciones de la Dirección Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal: […] 2. Adelantar las investigaciones administrativas a los fabricantes, importadores, productores y comercializadores de bienes y servicios sujetos al cumplimiento de reglamentos técnicos cuyo control y vigilancia le haya sido asignado a la Superintendencia de Industria y Comercio, e imponer las medidas y sanciones que correspondan de acuerdo con la ley, así como por incumplimiento por parte de los organismos evaluadores de la conformidad de reglamentos técnicos, de los deberes y obligaciones que les son propios. […]”.

(Negrilla del texto y subrayado fuera del texto) 108. El artículo 3.° de la Ley 1437 de 2011 señala que en virtud del principio de imparcialidad, las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin discriminación alguna y sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. 27 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. 109.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional41 ha señalado que la imparcialidad constituye una garantía del debido proceso y un derecho fundamental y requiere la presencia de dos elementos: “[….] En otras palabras, para hacer efectiva dicha garantía, es necesario que la persona que ejerza la función de juzgar, sea lo suficientemente neutral y objetiva, precisamente, con el propósito de salvaguardar la integridad del debido proceso y de los demás derechos e intereses de los asociados.

A partir de las citadas consideraciones, la doctrina procesal ha concluido que la imparcialidad requiere de la presencia de dos elementos. Un criterio subjetivo y otro objetivo. El componente subjetivo, alude al estado mental del juez, es decir, a la ausencia de cualquier preferencia, afecto o animadversión con las partes del proceso, sus representantes o apoderados.

El elemento objetivo, por su parte, se refiere al vínculo que puede existir entre el juez y las partes o entre aquél y el asunto objeto de controversia - de forma tal - que se altere la confianza en su decisión, ya sea por la demostración de un marcado interés o por su previo conocimiento del asunto en conflicto que impida una visión neutral de la litis42. […]” (Negrilla del texto) 110.

En lo que atañe a la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad o control de constitucionalidad por vía de excepción del artículo 15 del Decreto 4886 de 2011, debe señalarse que esta figura ha sido concebida como una herramienta que tienen los jueces la cual puede ser usada cuando se desprenda que un determinado contenido normativo resulta incompatible con la Carta Política con el fin “[…] de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política[…]”43.

Esta figura se justifica en el artículo 4° de la Constitución Política según el cual “[l]a Constitución es norma de normas[…]” y constituye una clara manifestación del principio de supremacía constitucional. 111. Como quedó visto la excepción de inconstitucionalidad se encuentra establecida en el artículo 4° de la Constitución Política y su aplicación se da al momento en que se presente contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, para que, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales.44 112.

La procedencia de esta figura se encuentra sujeta al cumplimiento de ciertos requisitos, los cuales han sido explicados ampliamente por la jurisprudencia de esta Corporación, “[…] siempre que se advierta que en una situación concreta se presenta una ostensible contradicción entre una norma de rango legal y otra constitucional, caso en el cual, se opta por la aplicación de esta última con el propósito de salvaguardar la supremacía de la Constitución y el orden jurídico. […] De manera que, se trata de un instrumento que se usa con el fin de salvaguardar, 41 Corte Constitucional, sentencia C- 095 de 2003, MP: Rodrigo Escobar Gil. 42 Algún sector de la doctrina denomina este evento como el amor propio del juez (Ver.

Morales Molina. Hernando. Curso de Derecho Procesal Civil. Editorial A.B.C. 1978. Pág. 113). 43 Corte Constitucional, SU 132 de 2013. MP: Alexei Julio Estrada. 44 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Primera, CP: María Elizabeth García González, sentencia de 11 de noviembre de 2010, radicación número: 66001-23-31-000-2007-00070-01. 28 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. en un caso concreto y con efecto inter partes, las garantías constitucionales que se pueden ver involucradas por la aplicación de una norma de inferior jerarquía, que de forma clara y evidente es contraria a la Constitución Política […]”.45 113.

La Sala no considera que el artículo 15, numeral 2.° del Decreto 4886 de 2011 deba ser inaplicado por inconstitucional, toda vez que: i) la excepción de inconstitucionalidad tiene un alcance excepcional y restrictivo que identifica esta figura y, en este sentido, no se evidencia prima facie una contradicción clara, manifiesta o palmaria con la Constitución Política y; ii) este decreto fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales conferidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, que le otorgan al Presidente de la República la facultad para modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.

El Decreto 4886 de 2011, es un acto administrativo de carácter reglamentario que, entre otras, consagra las funciones generales de la entidad y determina las facultades específicas para sus diferentes dependencias. 114. Además de lo anterior, en el plenario no reposan elementos de prueba que demuestren que la decisión sancionatoria se haya impuesto por la Superintendencia de Industria y Comercio basada en algún sesgo preferencia o motivada por alguna animadversión que haya comprometido el principio de imparcialidad y neutralidad.

Por ende, el motivo de la alzada no prospera. II.4.3. La no contravención de lo dispuesto en el numeral 110.4 de la sección 110 y numeral 820.3 de la sección 820 del RETILAP y la falsa motivación 115. La Sala abordará el análisis conjunto de estos dos motivos de la alzada, en la medida que guardan unidad de materia y se fundan en los mismos argumentos, por cuanto se dirigen a controvertir la ausencia de la falta administrativa que dio lugar a la imposición de la sanción, situación que conduce a analizar si, de conformidad con las pruebas aportadas al proceso, se demostró el incumplimiento por parte de la actora de lo dispuesto en el numeral 110.4 de la sección 110 y numeral 820.3 de la sección 820 correspondientes a la evaluación de la Conformidad del Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público, RETILAP, al haber certificado el producto F48T12/DLP 39W, sin cumplir con el requisito contemplado en el numeral 310.3.1. que versa sobre los requisitos de producto, letra a), sobre eficacia luminosa del referido reglamento. 116.Según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación la falsa motivación ha sido definida “[…] como aquella razón que da la administración de manera engañosa, fingida, simulada, falta de ley, de realidad o veracidad.

De igual forma se ha dicho que la falsa motivación se configura cuando las circunstancias de hecho y de 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 15 de octubre de 2021, radicado: 25000-23-37-000-2014-01020-01(23623), MP: Stella Jeannette Carvajal Basto. 29 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. derecho que se aducen para la emisión del acto administrativo correspondiente, traducidas en la parte motiva del mismo, no tienen correspondencia con la decisión que se adopta o disfrazan los motivos reales para su expedición […]”46. 117.

La falsa motivación comporta «[…] un problema probatorio, de confrontación de dos extremos, como son lo dicho en el acto y la realidad fáctica atinente al mismo, con miras a comprobar la veracidad; también plantea un juicio lógico de correspondencia entre la realidad constatada y la consecuencia jurídica que se pretende desprender de ella, cuando la primera resulta demostrada […]47”. 118.

Según se indicó anteriormente, la sociedad actora fue sancionada por haber infringido el numeral 110.4 de la sección 110 y numeral 820.3 de la sección 820 correspondientes a la evaluación de la Conformidad del Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público, RETILAP, al haber certificado el producto F48T12/DLP 39W, sin cumplir con el requisito contemplado en el numeral 310.3.1. que versa sobre requisitos de producto, letra a), sobre eficacia luminosa, normas que, se transcriben nuevamente: 119.El numeral 110.4 de la sección 110 señala: “[…] 110.4 CONFORMIDAD CON EL PRESENTE REGLAMENTO.

Todos los productos objeto del presente reglamento deben demostrar la conformidad mediante un certificado de producto expedido por un organismo de certificación acreditado. Toda instalación de iluminación construida, remodela o ampliada durante la vigencia del RETILAP requiere de la declaración de conformidad con este reglamento, dicha declaración debe ser suscrita por la persona calificada responsable de la construcción del sistema de iluminación, la cual deberá tener formación académica en materia de iluminación, experiencia certificable o un certificado de competencia profesional en materia de iluminación. Las instalaciones que en este reglamento específicamente se determina la exigencia de un dictamen de inspección, son consideradas como de certificación plena y deberán validar la declaración del constructor mediante un dictamen de inspección expedido por un organismo de inspección acreditado. […]”. 120.

El numeral 820.3 de la Sección 820 correspondientes a la evaluación de la Conformidad del Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público, RETILAP indica: “[…] 820.3 CERTIFICACIÓN DE PRODUCTOS. […] Los productos objeto del presente reglamento, deberán demostrar la conformidad mediante un certificado de producto expedido por un organismo de certificación acreditado para el presente reglamento o mediante los procedimientos establecidos o que establezca la autoridad competente para probar la conformidad de productos con los reglamentos técnicos. 46 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “A”. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia del doce (12) de octubre de dos mil once (2011). Radicación número: 68001-23-31- 000-2008-00066-01(1982-10). 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de agosto de 2019, CP: Oswaldo Giraldo López, radicado: 11001-03-24-000-2007-00261-00. 30 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. […] El organismo de certificación será el responsable de la toma de las muestras a ensayar para la demostración de la conformidad con el presente reglamento, para lo cual podrá realizar convenios con entes tales como organismos de certificación del país de origen del producto, que garantice total independencia, imparcialidad y seguridad en la selección, transporte y manejo de las muestras […]”. 121.El numeral 310.3.1. que versa sobre los requisitos de producto, letra a), sobre eficacia luminosa, incorporado en el Reglamento técnico de Iluminación y Alumbrado Público – RETILAP señala: 122.

En estas condiciones, en el expediente se encuentra probado lo siguiente: i) La sociedad actora otorgó el certificado CP/3911-2011 para el producto denominado “[…] TUBO FLUORESCENTE F48T12/DLP 39 W, MARCA SYLVANIA […]”, en el siguiente sentido: 31 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. 32 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. ii) De acuerdo con el cuadro denominado “[…] Mantenimiento del flujo luminoso en fluorescentes tobulares […]” los valores máximos y mínimos obtenidos en la prueba de laboratorio para la referencia F48T (potencia nominal de 39 W) es de 2357 y 2246, en el siguiente sentido48: iii) La Directora de la Cámara del Sector de Electrodomésticos de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI presentó una denuncia, con el fin de que se adelantara una investigación para determinar el presunto incumplimiento de los requisitos contenidos en el Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público, RETILAP de los bombillos fluorescentes marca Sylvania. iv) El 10 de octubre de 2011, la Superintendencia de Industria y Comercio realizó un requerimiento de información documental al organismo de certificación BVQI Colombia Ltda., con el fin de que se allegaran la totalidad de los antecedentes que sirvieron de base para otorgar el certificado de conformidad CP/3911-2011. v) El 19 de octubre de 2011, BVQI Colombia Ltda. envió los siguientes documentos: a) copia del certificado CP/3911-2011; b) copia de los documentos “[…] Revisión Administrativa […]” y “[…] Revisión Técnica […]”; c) copia de los registros de la auditoría IT 510 del 13 de agosto de 2010; d) copia del informe de auditoría IT 504 CFC130810; e) copia del formato de atestiguamiento de los ensayos IT 508 y; v) copia de los soportes del proceso de auditoría. vi) Mediante Informe Técnico Preliminar de 15 de diciembre de 201149, se encontró lo siguiente: “[…] 1.

Formato de atestiguamiento Bureau Veritas Certification (anexo 5 de IT 508) 48 Folio 53 del Cuaderno de contestación de la demanda. 49 Folios 57 a 58 del Cuaderno de la Contestación de la demanda. 33 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. para el flujo luminoso de bombillas T12, dentro del folio número 27 del expediente, del cual no se tienen los soportes de pruebas de laboratorio, ni se tiene certeza de cuál es la unidad de medida a la que hace referencia el numero “2749” mostrado en los folios 23 y 24.

“2. Datos de mediciones de flujo luminoso para la referencia F48T12 (folio 53 del expediente), sobre los cuales se puede inferir acerca del requisito especificado en la tabla 310.3.1 b del RETILAP ‘eficacias mínimas para lámparas T10 y T12’, que con la eficacia máxima para los bombillos tubulares T12 de 39W no se alcanza siquiera los 70 Im/W mínimos que establece el reglamento […]” (Cursiva del texto). vii) El 20 de diciembre de 201150, la Superintendencia de Industria y Comercio y con sustento en el informe técnico preliminar, ordenó la apertura de la investigación administrativa en contra de la sociedad actora, por el presunto incumplimiento de los deberes y obligaciones en la actividad de evaluación de la conformidad del Reglamento Técnico, al haber otorgado el certificado de conformidad CP/3911- 2011, respecto del producto “[…] TUBO FLUORESCENTE F48T12/DLP 39 W, MARCA SYLVANIA. […]”. viii) La Superintendencia de Industria y Comercio impuso una sanción pecuniaria por la suma de $535.600.000, con sustento en los siguientes argumentos: “[…] Al respecto, debemos tener en cuenta la definición de eficacia luminosa dada por el anexo general de la Resolución 180540 de 2010: Eficacia luminosa de una fuente: Relación entre el flujo luminoso total emitido por una fuente luminosa (bombilla) y la potencia de la misma.

La eficacia de una fuente se expresa en lúmenes/vatio (Im/W). En las pruebas allegadas al proceso, encontramos a folio 53 del expediente el cuadro denominado "Mantenimiento del flujo luminoso en fluorescentes tubulares", el que presenta los valores máximos y mínimos obtenidos en las pruebas de laboratorio para la referencia F48T12 (potencia nominal de 39 W), que son respectivamente 2537 Im y 2246 Im (folio 53): En los resultados mostrados se observa que para 100 horas de quemado el flujo luminoso máximo medido es de 2537 lúmenes, lo cual origina una eficacia máxima de 65.05 Im/M, y que para cuando el bombillo cumple las 10.000 horas, la eficacia se reduce a 57.59 Im/W. Como se señaló, según los márgenes especificados en la tabla 310.3.1 b del RETILAP “eficacias mínimas para lámparas T10 y T12”, se advierte que la eficacia mínima para los bombillos tubulares T12 de 39W, es de 70 Im/W. Basados en este 50 Folios 61 a 62 del Cuaderno de la Contestación de la demanda.

A través de comunicación de 28 de febrero de 2012, dio alcance a la comunicación de 20 de diciembre de 2011, por la cual se abrió la investigación precisando la normatividad aplicable y otorgando un plazo de 28 días para contestar dicho requerimiento (Folios 136 a 137). 34 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. requisito, el flujo luminoso mínimo permitido para una lámpara de 39 W debería ser de 2730 lúmenes, que establece el reglamento: En el escrito de descargos de BVQI (fl. 75), afirma que los resultados obtenidos en las pruebas presentan un flujo luminoso de 2730 Im, y que por tanto la eficacia lumínica es de 70,48 Im/W, y para probarlo envía una foto de un fotómetro registrando una medición de 2749, pero en ningún lado se ve que dicha prueba corresponda a los bombillos fluorescentes T12 de 39W.

Es más, el único pantallazo completo del fotómetro en el que sí se demuestra que la prueba se hace sobre los bombillos de referencia F48 T•12 D/L, es la que consta a folio 52 del expediente, realizada el 20/09/2010, el cual arroja como resultado un flujo luminoso de 1884 Im, lo que demostraría una eficacia luminosa de 48 Im/W, muy por debajo de la eficacia mínima exigida por el RETILAP.

En conclusión, una vez analizadas las pruebas aportadas y de conformidad con los hallazgos encontrados de acuerdo a los antecedentes del proceso de certificación de los tubos fluorescentes T12 - documentación aportada por parte de la sociedad BVQI Colombia Lida-, como soporte del proceso de certificación del producto F48T12/DLP 39W, esta Entidad encontró que que (sic) el referido producto fue certificado por parte de la sociedad BVQI Colombia Ltda., sin cumplir con el requisito contemplado en el Numeral 310.3.1.

Requisitos de Producto, letra a) Eficacia Luminosa del Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público - RETILAP., por consiguiente, se tiene que los hechos establecidos permiten evidenciar el incumplimiento de sus deberes y obligaciones que le son propios en su actividad de evaluación de la conformidad del Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público – RETILAP […]”(Subrayado del texto). ix) La sociedad actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la anterior decisión. x) A través de la Resolución 42236 de 5 de julio de 2012 se resolvió el recurso de reposición, confirmando el acto recurrido, con fundamento en los siguientes argumentos: “[…] Al respecto esta Superintendencia considera que en el Informe de Auditoría IT504 (fls 20 “Referencias Certificadas”) se cubre un total de cuarenta y ocho (48) referencias, para las cuales a lo largo del mismo informe se presentan resultados de manera general, adicionalmente se manejan tres (3) distintas referencias: o Daylight/coolwhite o Groluxwidespectrum o Daylight/coolwhite/ colores Es importante remarcar que el valor de los “2749 lúmenes (Im)” que se muestra en la foto anexada por el investigado (fls 23 y 24) no tiene por ningún lado identificado el producto al que corresponde dicha medición, ni tampoco se puede determinar el intervalo de tiempo para el cual se hizo la medición, elementos esenciales por cuanto la norma indica que debe ser realizada a las 100 horas de vida.

La misma incertidumbre planteada aplica para el organismo de certificación, quien debe asegurarse de verificar que el producto con la referencia que lo identifica, cumple a cabalidad todos y cada uno de los requisitos del referente normativo para proceder a declarar su conformidad. En conclusión, la prueba aportada no tiene la capacidad de desvirtuar las demás pruebas que reposan en el expediente, al no cumplir los mínimos requisitos para su 35 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. validez, como es la de identificar el producto y las condiciones en que se practica la prueba […]”. xi) El 22 de agosto de 2012 y encontrándose pendiente de desatarse el recurso de apelación, la sociedad actora aportó un CD junto unas fotografías, documentos que, a su juicio, demostraban el cumplimiento del requisito de la eficacia lumínica. xii) A través de la Resolución 71221 de 2012, se redujo el monto de la sanción impuesta a la suma de doscientos ochenta y tres millones trescientos treinta y cinco mil pesos ($283.335.000), con fundamento en los siguientes argumentos: “[…] En los anteriores términos, es claro que quien hace una evaluación de la conformidad, en el presente caso de un producto, debe demostrar que éste cumple con todos los requisitos especificados, que para el asunto aquí discutido están establecidos en el Reglamento Técnico RETILAP.

Los resultados de las pruebas, ensayos e inspecciones son el soporte del certificado de conformidad, y éstos deben ser verificables tanto por el usuario que solicitó la evaluación de la conformidad, como de la autoridad correspondiente en caso de que sea necesaria su revisión. Ahora bien, al entrar a revisar si existen o no los soportes adecuados que demuestren el cumplimiento de los requisitos establecidos, este Despacho encuentra a folio 23 y 24 del expediente, dentro del informe de evaluación expedido por la investigada, aparece una imagen de un fotómetro donde se observa un resultado de 2749 lúmenes, pero dicha imagen no muestra e tipo de producto que se esta (sic) verificando, ya que la imagen está recortada precisamente en esa parte.

Al entrar a analizar las demás pruebas que reposan en el expediente, encontramos que a folio 52 del expediente aparece una impresión de una pantalla de un fotómetro, de una prueba realizada a bombillas F48 T12 D/L, el día 20/09/2010, pero en esta prueba los resultados de lúmenes es muy inferior a lo exigido por la norma, pues indica 1.884, cuando lo mínimo debería ser 2.700.

A folio 53 aparece un gráfico elaborado por Havells Sylvania Colombia S.A., de la Dirección Control de Calidad, sobre el “Mantenimiento del Flujo Luminoso en Fluorescentes Tubulares". Esta prueba, según el mismo documento, fue realizada sobre bombillas de referencia F48T12 LD y F48T8 LD por un periodo de 10.550 horas, comenzando a reportar resultados a partir de las 100 horas.

El primer resultado anotado da una intensidad lumínica de 2.537, lo que resulta insuficiente para cumplir con la norma. Con un escrito radicado por un nuevo apoderado de la investigada y muy por fuera del término correspondiente para presentar los recursos de ley. como “complemento" al recurso interpuesto en tiempo, se anexo un CD con un video y unas fotografías que nunca habían sido aportadas al proceso.

El hecho de que estas pruebas no fueron allegadas en los mementos oportunos que la investigada tuvo para ejercer su derecho de defense y contradicción, antes de la decisión inicial y al momento de presentar los recursos correspondientes, sería razón suficiente para rechazarlas de plano y no entrar a su análisis. Sin embargo, y con el fin de ser garantista en extremo, se entrará a verificar el contenido de las mismas.

En el CD aparecen 9 fotos, la primera de ellas aparecen 2 bombillas, la primera de referencia “DAYLIGHT PLUS 5000K F48T12/DLP 39W IRC 69, y la segunda de referencia “Dayligh F48T12/D 39W”, en la que se ve escrita una fecha, “30.03.09”. En esta foto no hay prueba alguna del flujo lumínico del bombillo objeto de investigación. En la segunda foto, la vista es más panorámica y aparece un tercer bombillo de reverencia F48T12/D. En el primer bombillo, se escribió a mano en lápiz rojo “Lum 36 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. 2648”, y la fecha “21.08.10”.

En el segundo bombillo, también escrito a mano, aparece “2537 LUME”. Si bien en dichas fotos pareciera que están anotados los lúmenes de cada uno, dichas fotos no son idóneas para demostrar que se practicó la prueba correspondiente, y menos que se cumplió con el requisito legal, ya que, en gracia de discusión, los lúmenes escritos no alcanzan a cumplir el requerimiento legal de 2.700.

En la tercera foto aparece un bombillo con fecha escrita a mano “agosto 9” sin especificar año, y con las siguientes anotaciones adicionales “73 L 2775 INICIA; 56429". De esta foto tampoco se puede deducir ningún resultado de pruebas positivo. En las fotos cuarta, quinta, séptima y octava, se ve un fotómetro, sin poderse determinar nada más. En la foto sexta, aparece una foto de la pantalla del fotómetro, en el que registra una medición hecha el 13/08/2010, a un producto de referencia F48, en el que se indica un resultado de intensidad lumínica de 2775.

El video aportado dura 8 segundos, y capta el momento del inicio de la prueba hasta que el fotómetro alcanza los 2775 lúmenes. Sin embargo, es importante resaltar, que esta foto y el video aportado no corresponden a la foto del resultado de las pruebas del informe de auditoría con el cual se expidió el certificado de conformidad, ya que la foto de la auditoría reporta un resultado final de 2749 lúmenes.

Y si, en gracia de discusión, detuviéramos el video exactamente en el momento en que el fotómetro alcanza los 2749 lúmenes, también se puede observar con claridad que no son los mismos, ya que, como se puede ver, el “tiempo” reportado es diferente en ambos, y la gráfica de la curva también. Además, el producto que se verifica en la prueba aportada, corresponde a uno de referencia F48 y no al F48T12/DLP 39W, objeto de la investigación. Como conclusión de las pruebas aportadas, tenemos que ellas no corresponden a las que sirvieron de sustento para la expedición del certificado de conformidad hoy objeto de investigación, por tanto el organismo de certificación BVQl no ha aportado durante todo el proceso una prueba idónea que permita a este órgano de control y vigilancia determinar que efectivamente la expedición del certificado No. CP/3911-2011 se basó en resultados que demuestren que el producto cumplía con los requisitos establecidos en el Reglamento Técnico RETILAP […]” En los anteriores términos, este Despacho considera que la decisión adoptada por la Dirección de Investigaciones se ajusta a la realidad procesal y por lo tanto confirmará el fallo en cuanto a la imputación de la infracción de los deberes que le son propios al organismo BVQI, al no demostrar que la expedición del certificado No. CP/3911-2011, se basó en resultados que cumplieran con los requisitos exigidos por el Reglamento Técnico RETILAP especialmente en el requisito de eficacia luminosa de la fuente, establecido en el literal a) de numeral 310.3.1., del capítulo tercero […]” (Negrita y subrayado del texto original). 37 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. 123.En estas condiciones, la Superintendencia de Industria y Comercio encontró que la sociedad actora incumplió con los deberes que le son propios al expedir el Certificado CP/3911-2011, en particular, por el incumplimiento del requisito de eficacia luminosa. 124.En efecto, de acuerdo con el acervo probatorio arrimado al expediente se demostró que el producto F 48T12/DLP 39W, acorde con el numeral 310.3.1, sobre requisitos de producto, letra a) del Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público debió cumplir con una eficacia luminosa de 70 lm/w y un flujo luminoso mínimo de 2730 lm; sin embargo, la eficacia máxima era de 65.05 lm/W cuando el bombillo completa las 100 horas de quemado y este se reduce a 57.59 lm/W cuando cumple las 10.000 horas. 125.De acuerdo con el Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público, RETILAP, la eficacia luminosa de una fuente hace referencia a: “[…] Relación entre el flujo luminoso total emitido por una fuente luminosa (bombilla) y la potencia de la misma.

La eficacia de una fuente se expresa en lúmenes/vatio (lm/W). […]51”. 126.Para probar lo anterior, la parte actora solicita que sean valorados los siguientes documentos, a saber: i) el Informe de Auditoría IT 0504 y; ii) el CD junto con unas fotografías, los cuales serán valorados:  Estudio del informe de Auditoría IT 0504 127.A través del Informe de Auditoría IT 0504 se indica que el producto tiene una presunta eficacia lumínica de 2749, en el siguiente sentido52: 51 Sección 120 Definiciones y Abreviaturas. 52 Cfr. Folio 23 del Cuaderno 2. 38 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. 128.Tal y como lo indicó la Superintendencia de Industria y Comercio en los actos acusados, no existe prueba en el expediente de que dichos valores identifiquen el flujo luminoso del producto “[…] F48T12/DLP 39 W, MARCA SYLVANIA. […]”.

En consecuencia, dicho elemento de prueba no logra demostrar el cumplimiento del numeral 310.3.1. que versa sobre los requisitos del producto, letra a), sobre eficacia luminosa del Reglamento técnico de iluminación y Alumbrado Público - RETILAP.  El CD junto con unas fotografías. Fotografía Valoración probatoria En esta fotografía aparece la referencia de un bombillo de marca DAYLIGHT PLUS 5000K, F48T12DLP 38, sin que exista prueba del flujo lumínico del bombillo.

En la segunda fotografía aparece la referencia de bombillo F48T12/D, con fecha de “[…] 30.03.09 […]”, el cual no corresponde con el bombillo objeto de la investigación y sin que exista prueba del flujo del bombillo. En el primer bombillo, se escribió a mano en lápiz rojo “ […] Lum 2648 […]”, para el bombillo F48T12/DLP. En el segundo bombillo, también escrito a mano, aparece “[…] 2537 LUME […]”. para el bombillo F48T12/DLP A juicio de la Sala, los lúmenes referenciados no alcanzan a cumplir el requerimiento legal de 2730 lúmenes.

En dicha fotografía se evidencia un bombillo con fecha escrita a mano “[…] agosto 9 […]” sin especificar año, y con las siguientes anotaciones adicionales “[…] 73 L 2775 INICIA; 56429 […]”. Sin embargo, dicha anotación no permite demostrar el requisito del flujo lumínico del bombillo. 39 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. Esta fotografía se aprecia solo un fotómetro, que es el instrumento para medir las cantidades fotométricas: tales como luminancia, intensidad luminosa, flujo luminoso e iluminancia53.

Esta fotografía se aprecia solo un fotómetro, que es el Instrumento para medir las cantidades fotométricas: tales como luminancia, intensidad luminosa, flujo luminoso e iluminancia. La foto de la pantalla, junto con el video hacen referencia a un producto que se identifica con F48, que no corresponde con el producto objeto de la investigación. Esta fotografía solo se aprecia un fotómetro, que es el Instrumento para medir las cantidades fotométricas: tales como luminancia, intensidad luminosa, flujo luminoso e iluminancia. 53 Sección 120 Definiciones y Abreviaturas. 40 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. e En esta fotografía solo se aprecia un fotómetro, que es el Instrumento para medir las cantidades fotométricas: tales como luminancia, intensidad luminosa, flujo luminoso e iluminancia. La foto de la pantalla, junto con el video hacen referencia a un producto que se identifica con F48, que no corresponde con el producto objeto de la investigación. 129.

Así las cosas, las pruebas referidas no tienen la idoneidad para desvirtuar las conclusiones de la decisión sancionatoria y, en todo caso, con el fin de brindar las garantías del debido proceso, la Superintendencia de Industria y Comercio sí valoró estos documentos, una vez fueron allegadas por la parte demandante en el curso de la actuación administrativa. 130.

Por las razones expuestas, de acuerdo con las pruebas aportadas en el expediente, se demostró que la sociedad BVQI Colombia Ltda. no cumplió con sus deberes y responsabilidades propios de la evaluación de la conformidad al haber emitido el certificado de conformidad CP/3911-2011 para el producto denominado Bombillos Fluorescentes tubulares TD12 marca Sylvania Referenda F48T12/DLP 39W, concretamente, el numeral 310.3.1. que versa sobre los requisitos de Producto, letra a), sobre eficacia luminosa del Reglamento técnico de iluminación y Alumbrado Público - RETILAP. 131.

Ahora, la sociedad actora no aportó elementos de prueba útiles, pertinentes y conducentes que permitan identificar que el producto certificado cumplió a cabalidad con el parámetro correspondiente a la eficacia luminosa, incumpliendo así el deber previsto en el artículo 167 de la Ley 1564. 132. Así las cosas, el motivo de la alzada que se funda en la no contravención de lo dispuesto en el numeral 110.4 de la sección 110 y numeral 820.3 de la sección 820 del RETILAP y en la falsa motivación no están llamados a prosperar. 41 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-00759-01 Demandante: BVQI Colombia Ltda. II.5.

Condena en costas en segunda instancia 133. De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el numeral 8.°54 de la Ley 1564 y atendiendo al criterio objetivo – valorativo, la Sala no condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, por cuanto las mismas no se encuentran probadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López y, en consecuencia, SEPARAR del conocimiento del proceso de la referencia al mencionado Consejero de Estado.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 20 de marzo de 2014, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 54 “[…] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. […]”.