CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 8 de junio de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-11209-01 Actor: José Antonio Martínez Alonso. Accionado: Subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado y otros.
Tema Tutela contra providencia judicial – Reparación directa y acción de tutela. Decisión: Confirma la improcedencia del amparo (Temeridad y tutela vs. tutela). FALLO SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora, contra la sentencia del 1.º de abril de 2022, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, con ocasión del proceso de reparación directa que promovió contra el municipio de Cáqueza y la acción de tutela interpuesta para cuestionar los pronunciamientos emitidos en la referida causa; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El señor Jesús Antonio Martínez Alonso promovió demanda de reparación directa en contra del municipio de Cáqueza - Cundinamarca, por los perjuicios causados con ocasión del no pago de las sumas adeudadas por la elaboración y diseño del proyecto sobre la red y planta de distribución de agua potable para dicha entidad territorial, en cuyo trámite el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Bogotá, a través de la sentencia del 12 de diciembre de 2017, negó las pretensiones de la demanda, tras encontrar configurada la falta de legitimación en la causa por pasiva, por lo cual la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, pero la autoridad judicial precitada no lo concedió por extemporáneo.
El 21 de marzo de 2019, el señor Martínez Alonso presentó recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2017 por el Juzgado referido. No obstante, la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia del 22 de enero de 2020, rechazó el recurso por no haberse instaurado oportunamente.
Posteriormente, el aquí accionante interpuso acción de tutela contra las autoridades judiciales referidas en precedencia, con el objeto de que se tramitara su recurso de revisión y se concediera el de apelación, sin embargo, la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 16 de septiembre de 2021, la declaró improcedente por no satisfacer el requisito de la inmediatez.
Argumentó la parte actora que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por las autoridades judiciales accionadas, al incurrir vías de hecho por impedirle impugnar la decisión que negó las pretensiones del medio de control de reparación directa mencionada. Pretensión. Con fundamento la situación fáctica descrita, la parte actora elevó como tales: «[…] a) Solicito al Despacho del Consejero Ponente, que revisada la acción de tutela sea concedida por los hechos señalados anteriormente en la cual rechazó el recurso pertinente. b) Concedida la misma solicito al Despacho del Consejo de Estado ordenarse dar trámite al Recurso Extraordinario de Revisión al TRIBUNAL ADMINISTRATRIVO DE CUNDINAMARCA, para que éste ordene dar trámite al Recurso de Apelación que fue interpuesto en su debido término al JUEZ 64 ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ. […]» II.
ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 14 de febrero de 2022, se admitió la acción de tutela de la referencia contra los magistrados que integran la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juez Sesenta y Cuatro Administrativo de Bogotá, como accionado; de otro lado, dispuso la vinculación del municipio de Cáqueza como tercero interesado, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Bogotá. El titular del referido despacho judicial respondió el libelo introductorio, solicitando negar o declarar improcedente el amparo, en tanto no se vulneró derecho fundamental alguno, además, de que el actor tenía a su disposición los recursos procedentes sin hacer uso de ellos. 3.2.
Subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado. El consejero ponente de la decisión judicial cuestionada dio respuesta al escrito de tutela y solicitó que se rechazara por improcedente la solicitud de amparo, pues, en primer lugar, el accionante contaba con la posibilidad de impugnar la decisión que rechazó el mecanismo de amparo, y, en segundo término, se está acusando una sentencia de tutela. 3.3.
Subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El magistrado ponente de la decisión judicial cuestionada rindió informe en el que advirtió que el actuar del accionante es temerario, en tanto ya había presentado una acción de tutela por los mismos hechos en el año 2021, además, que esta solicitud de amparo es improcedente, pues no se agotaron los medios de defensa judiciales, no cumple con el requisito de inmediatez y no sustentó causal específica de procedencia de la acción. Finalmente, solicitó su desvinculación. IV.
LA SENTENCIA IMPUGNADA La sección primera del Consejo de Estado, mediante la sentencia del 1.º de abril de 2022, declaró improcedente la acción de tutela al considerar que: «[…], la Sala advierte la improcedencia de la solicitud de amparo de la referencia, respecto de los reparos endilgados a las providencias de 22 de febrero de 2018 y 16 de septiembre de 2021, pues en este punto no se observan agotados los requisitos generales relativos a la inmediatez, y aquel según el cual no es posible acusar una providencia dictada en desarrollo de la misma acción constitucional, respectivamente.
Por otra parte, se declarará la improcedencia de la presente solicitud de amparo por haber operado el fenómeno de cosa juzgada en lo relativo a las acusaciones presentadas contra el auto de 22 de enero de 2020 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, dentro del trámite de recurso extraordinario de revisión con radicado número 25000 23 36 000 2019 00231 00, mediante el cual se rechazó el recurso presentado contra la sentencia dictada el 12 de diciembre de 2017 que negó las pretensiones de la demanda de reparación directa con radicado número 11001 33 36 719 2014 00069 00.
Sin embargo, y en razón a lo expuesto, se descarta la configuración de temeridad en el actuar del accionante, a partir de esta circunstancia. […]» V. ESCRITO DE IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó decisión del a quo, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela, haciendo especial énfasis en lo relacionado con la flexibilización del requisito de inmediatez, usando como justificación la situación excepcional causada por el virus COVID-19.
VI. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: competencia, procedencia: temeridad y tutela contra tutela; y, caso concreto. 6.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el literal b) de los artículos 13 y 25 del Acuerdo No. 80 de 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 1.º de abril de 2022, por la sección primera del Consejo de Estado. 6.2.
De la actuación temeraria en la acción de tutela. La acción de tutela [al constituirse en un mecanismo efectivo de defensa judicial de los derechos constitucionales] cuenta con un procedimiento -que si bien es sumario- garantiza el desarrollo de una actividad dotada de todas las posibilidades de defensa para los involucrados, llegando –en todos los casos- al conocimiento de la Corte Constitucional, a quien se le confió la guarda y supremacía de la Carta Magna y ante quien opera un proceso de selección cuya decisión, en todo caso, le imprime a las providencias de las instancias fuerza de cosa juzgada constitucional.
En este sentido, entonces, el uso de la acción de tutela debe ser racionalizado y atender al hecho de que una vez resuelto el caso por un Juez constitucional, éste no puede ser puesto en conocimiento -bajo los mismos supuestos y con idénticas pretensiones y partes- ante otra autoridad, pues ello implicaría un quebrantamiento del principio de la cosa juzgada constitucional.
Bajo esta óptica, entonces, el artículo 38 del Decreto 2591 de 1992 establece: «[…] Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años.
En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar […]». (Subrayas fuera del texto). Sin embargo, no es suficiente presentar una acción de amparo más de dos veces ante un mismo despacho judicial para que se configure la actuación temeraria, ya que deben concurrir una serie de requisitos establecidos por la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: «[…] Para deducir que una misma demanda de tutela se ha interpuesto varias veces, con infracción de la prohibición prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es indispensable acreditar: (i) La identidad de partes, es decir, que ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de apoderado judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquiera de sus representantes legales.
(ii) La identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa. (iii) La identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho fundamental. (iv) Por último, y como se dijo anteriormente, a pesar de concurrir en un caso en concreto los tres (3) primeros elementos que conducirían a rechazar la solicitud de tutela, el juez constitucional tiene la obligación a través del desarrollo de un incidente dentro del mismo proceso tutelar, de excluir la existencia de un argumento válido que permita convalidar la duplicidad en el ejercicio del derecho de acción […]» De lo expuesto, se concluye que los Jueces de Tutela deben verificar cuidadosamente los citados requisitos partiendo de la presunción de buena fe del accionante, pues no es suficiente con el cumplimiento formal de los mismos, sino que se hace necesario examinar las razones por las cuales se interponen las demandas y evaluar si los motivos están plenamente justificados y, de esta manera, determinar la existencia de una actuación temeraria. 6.3.
La acción de tutela contra fallos de tutela. De conformidad con lo sostenido por la Sala de la sección segunda de esta Corporación en la providencia de 4 de marzo de 2010, la acción de tutela contra sentencias proferidas en un trámite de la misma naturaleza es improcedente. En este sentido, se afirmó que es indiscutible que el juez en tratándose de fallos de tutela está inmerso en la posibilidad de equivocarse y con ello, de lesionar los derechos fundamentales de los ciudadanos. Frente a esta posibilidad, sin embargo, el ordenamiento jurídico ha establecido un mecanismo de control para evitar la vulneración de derechos fundamentales mediante sentencias de tutela, mecanismo que por decisión del propio constituyente es el de revisión por parte de la Corte Constitucional, el cual no sólo busca unificar la interpretación constitucional en materia de derechos fundamentales, sino erigir a la Corte Constitucional como máximo Tribunal en relación con la interpretación de estos y como órgano de cierre de las controversias sobre el alcance de los mismos.
Así mismo, se excluye la posibilidad de impugnar las sentencias de tutela mediante una nueva acción de tutela por presentarse vías de hecho, en razón a que la misma Constitución definió directamente las etapas básicas del procedimiento de amparo y previó que los errores de los jueces de instancia, inclusive de sus interpretaciones sobre los derechos fundamentales, pudieran ser siempre conocidos y corregidos por un órgano creado por él, la Corte Constitucional, a través del mecanismo de la revisión. Ahora bien, el referido instrumento abarca tres dimensiones: 1) el deber de remitir a la Corte Constitucional la totalidad de los fallos de tutela adoptados por los Jueces de la República para su eventual revisión, con el objeto de que aquella observe la totalidad de las sentencias de tutela y decida, previo el análisis de los fallos de instancia, seleccionar las que ameritan una revisión o decretar su no selección en los demás casos.
En dicho proceso, además, cualquier persona tiene la posibilidad de elevar una petición ante la Corte para que una sentencia sea escogida porque a su juicio incurrió en un error; 2) el efecto principal de no seleccionar para revisión una sentencia de tutela es la ejecutoria formal y material de la sentencia, con lo que opera el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional; y 3) el ámbito del control ejercido por la Corte cuando decide revisar un fallo de tutela es más amplio que el efectuado respecto a las vías de hecho, y, además de las funciones ya mencionadas, consiste en ejercer un control específico e idóneo de los fallos de instancia que presuntamente son contrarios a la Constitución. Conforme a lo anterior, admitir que los fallos de tutela definitivamente decididos o excluidos de revisión por la Corte Constitucional sean luego objeto de una nueva acción de tutela, sin que se evidencie violación al derecho al acceso a la administración de justicia o al debido proceso, sería avalar el desgaste de la administración de justicia para la tramitación de una nueva instancia sobre un proceso de tutela ya concluido, lo cual es contrario a la Constitución (art. 86 C.P.) y a la Ley (art. 33 del Decreto 2591 de 1991).
Esto por una poderosa razón: decidido un caso por la Corte Constitucional o terminado el proceso de selección para revisión y precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de tutela para revisión (art. 33 del Decreto 2591 de 1991), opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.). Una vez ha quedado definitivamente en firme una sentencia de tutela por decisión judicial de la Corte Constitucional, no hay lugar a reabrir el debate sobre lo decidido.
Sin embargo, el criterio asumido por la Corte Constitucional frente a la improcedencia de la acción de tutela contra otra tutela se flexibilizó a tal punto que estableció una serie de requisitos que debe estudiar el juez constitucional para determinar si la controversia planteada amerita un pronunciamiento que garantice el debido proceso.
Al respecto, en sentencia SU-627 de 2015, sostuvo: «[…] 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.
Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional[68]. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional. […]» 6.4.
Del caso en concreto. Ahora bien, teniendo en cuenta la normativa y la jurisprudencia aplicable y las actuaciones surtidas en cada una de las acciones de tutela instauradas ante esta Corporación Judicial es conveniente realizar un cuadro comparativo en el que se observa la configuración de la temeridad. Así pues, pese a existir identidad de partes, causa petendi y objeto, no puede hablarse siempre de que se ha configurado una acción temeraria, pues para que ello suceda se requiere que haya una actuación dolosa o de mala fe contra la administración de justicia, por parte de quien invoca varios recursos de amparo.
En síntesis, el tutelante instauró la presente acción contra la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Bogotá, con el fin de que se dejen sin efectos las decisiones judiciales proferidas al interior del proceso de reparación directa con radicado 2014-00069 en el que se negaron las pretensiones de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva, así como la providencia del 16 de septiembre de 2021 con la que se declaró improcedente el amparo que buscaba dejar sin efectos el mencionado pronunciamiento.
Sumado a lo anterior, en el caso sub exámine no se presenta un argumento válido que justifique el uso indiscriminado de la acción de tutela, no obstante, y sin desconocer que el tutelante interpone la presente acción bajo los mismos supuestos fácticos de la antes mencionada, su actuación no da lugar a interponer una sanción. Ello, por cuanto del líbelo introductorio presentado se deduce que la presentación del recurso de amparo obedeció a que aparentemente tenía el convencimiento errado de que al agregar, modificar o ampliar algunos hechos a la nueva demanda de tutela, de las cuales se constató tienen la misma finalidad, se entendería que se trataba de otra acción diferente a la impetrada en otra oportunidad; y a que su actuar urgente de defender sus derechos impedía la configuración de la temeridad, de lo que no se puede colegir mala fe o ánimo fraudulento contra la administración de justicia. Adicionalmente, se advierte que la parte actora interpuso ambas acciones constitucionales sin la asistencia de un abogado que le guiara en el ejercicio de sus derechos de manera acertada y con amplio conocimiento de la normatividad aplicable.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado profirió una decisión, la Sala considera que en el sub exámine ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, de donde no solamente se predican los efectos procesales de la inmutabilidad y definitividad de la decisión, sino que igualmente se producen efectos sustanciales, consistentes en precisar con certeza la relación jurídica objeto de litigio. - Ahora si en gracia de decisión se entrara a analizar, la acción de tutela sería improcedente, en la medida en que en el presente asunto no se cumple con la inmediatez como requisito de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, pues aquellas fueron proferidas el 12 de diciembre de 2017 y 22 de enero de 2020; y, por su parte la presente acción de tutela fue radicada el 19 de noviembre de 2021, frente a lo cual no sirve de justificación la situación excepcional ocasionada por el virus COVID-19, pues aun teniendo en cuenta la suspensión de términos que, en su momento, declarara el Consejo Superior de la Judicatura hasta el 30 de junio de 2020, tampoco resulta razonable el tiempo transcurrido para hacer uso del recurso de amparo constitucional.
Aunado a lo anterior, es claro que el accionante después de haber interpuesto la acción de tutela con radicado 2021-05171-00 y no obtener una decisión en los términos por él pretendidos, presentó éste recurso de amparo contra dicho fallo, lo cual para la Sala es improcedente, en tanto los argumentos expuestos en el escrito inicial, solo demuestran su interés en obtener una nueva resolutiva respecto de la solicitud de amparo inicialmente elevada, en tanto la ya proferida resulta contraria a sus intereses; además de no evidenciarse fraudulenta o enmarcada en alguno de los requisitos fijados por la Corte Constitucional para flexibilizar la utilización de este mecanismo para atacar pronunciamientos de tutela.
Así entonces, lo anterior permite a la Sala concluir que en el presente asunto se configuró el fenómeno de la temeridad, además de no proceder para el examen de un fallo de tutela; en consecuencia, esta Sala de decisión confirmará la decisión de declarar improcedente esta acción, pues el Juez Constitucional ya se ha pronunciado de fondo sobre el asunto planteado.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 1.º de abril de 2022, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela promovida por el señor José Antonio Martínez Alonso, contra la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Bogotá, de conformidad con las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente en permiso Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.