11001031500020230478000 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-04780-00 Accionante: JULIO EDILBERTO ENRÍQUEZ RAMOS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Tema: Acción de tutela contra providencia judicial / medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / auto que rechaza la demanda / falta de requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial / derecho fundamental al debido proceso / defecto procedimental por exceso ritual manifiesto Sentencia de primera instancia La Sala de Subsección decide la acción de tutela interpuesta por el señor Julio Edilberto Enríquez Ramos en contra del Tribunal Administrativo de Nariño por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, ocurrida con ocasión de la expedición de la providencia del 23 de junio de 2023, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 86001-33-33-002-2022-00049-01, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 333 de 2021.

ANTECEDENTES La parte actora, actuando por conducto de apoderado judicial, invoca la protección al derecho fundamental al debido proceso, con fundamento en los siguientes: 1. HECHOS1 1.1. El 7 de marzo de 2022, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el accionante demandó el acto administrativo por medio del cual el FOMAG negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. 1.2.

Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, despacho judicial que mediante proveído del 4 de mayo de 2022 resolvió inadmitir la demanda para que acreditara el agotamiento de la conciliación extrajudicial so pena de rechazo. 1.3. No obstante, el 21 de junio de 2022 mediante escrito de subsanación de la demanda, la parte actora indicó que dicho requisito era de carácter facultativo en virtud de lo dispuesto en la Ley 2080 de 2021. 1.4.

El 26 de septiembre de 2022 la autoridad en mención resolvió rechazar la demanda por no haber agotado el requisito de procedibilidad. 1 Es de advertir que en el acápite de hechos la parte actora hace alusión al proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado n.º 86003-33-001-2018-00105-00 en el que se cuestiona el acto administrativo que declaró la vacancia del cargo por abandono injustificado.

No obstante, la decisión que en sede de tutela cuestiona proferida el 23 de junio de 2023 corresponde a otro proceso con el radicado n.º 860013333002- 2022-00049-00 en el que el accionante también funge igualmente como parte demandante solo que este relaciona con el reconocimiento de la sanción moratoria. En ese sentido, teniendo en cuenta dicha circunstancia, procederá la Sala a referirse al proceso cuya decisión se cuestiona en el trámite de la tutela.

ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-04780-00 Accionante: Julio Edilberto Enríquez Ramos w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.5. Por lo anterior, interpuso recurso de apelación el cual fue desatado negativamente por el Tribunal Administrativo de Nariño a través del auto del 23 de junio de 2023. 2.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Si bien el accionante no especifica el defecto atribuido a la providencia cuestionada, la Sala infiere que sus argumentos encuadran en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, toda vez que la autoridad judicial accionada rechazó la demanda por no acreditar el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, pese a la Ley 2080 de 2021 contempla que por tratarse de un asunto de índole laboral dicho requisito es facultativo. 3.

PRETENSIONES Con fundamento en lo anterior, solicita: «(…) 1. Tutelar A favor del accionante señor JULIO EDILBERTO ENRIQUEZ RAMOS, el derecho fundamental del debido proceso, ocasionado por violación al principio de congruencia que quiebra irremediablemente el umbral de contradicción y el derecho de defensa, como garantías esenciales de la seguridad jurídica y de la recta administración de justicia, los cuales han sido vulnerados por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, Magistrada Ponente Dra. BEATRIZ ISABEL MELODELGADO PABON. 2.

Como consecuencia dejar sin efectos jurídicos la sentencia de 23 de junio de 2023 dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, Magistrada Ponente Dra. BEATRIZ ISABEL MELODELGADO PABON, dentro del radicado No. 2022 - 00049 (12958). 3.

Ordenar proceda el accionado con nuevo fallo de fondo en el asunto, en el término de diez (10) días conforme al principio de congruencia en relación con lo pedido, probado, excepcionado y recurrido en alzada.» 4. INTERVENCIONES Mediante auto del 5 de octubre de 2023 se admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-04780-00 Accionante: Julio Edilberto Enríquez Ramos w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Nariño como accionado y a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como tercero interesado en las resultas del proceso. 4.1.

El Tribunal Administrativo de Nariño, por conducto de la magistrada ponente de la decisión cuestionada, solicitó se niegue el amparo de tutela. Al respecto, informó que la sanción moratoria no es una prestación, ni un factor salarial, es decir, que para demandar era necesario acudir previamente al agotamiento de la conciliación judicial, lo cual no ocurrió y eso implicaba que, como se plasmó en el proveído del 23 de junio de 2023, se rechazara la demanda, por falta de dicho requisito de procedibilidad. 4.2.

El Ministerio de Educación Nacional, a través del jefe de la oficina jurídica de la entidad, solicitó se declare improcedente la acción de tutela, puesto que no se acreditó el requisito de relevancia constitucional. 4.3. La Fiduprevisora en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del FOMAG, solicitó ser desvinculada del presente proceso por falta de legitimidad en la causa por pasiva.

Por otra parte, señaló que por disposición del artículo 2.° del Decreto 1582 de 1998, las entidades administradoras de cesantías creadas por la Ley 50 de 1990 podían administrar en cuentas individuales los recursos para el pago de las cesantías. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-04780-00 Accionante: Julio Edilberto Enríquez Ramos w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 No obstante, indicó que el FOMAG era una entidad creada por la Ley 91 de 1989 bajo el principio de unidad de caja, por lo que la totalidad de recursos constituían un patrimonio autónomo administrado a través de un esquema fiduciario en donde los valores que corresponden a las cesantías no se consignan, sino que ya están presupuestados y trasladados al fondo, desde el primer mes de cada vigencia. Por otra parte, sostuvo que las circunstancias fácticas relacionadas en la sentencia SU 098 de 2018 no corresponden a las mismas en que se fundamentaron la demanda que resultó desfavorable a las pretensiones del accionante, puesto que en el asunto bajo estudio no se cuestionó la afiliación inoportuna al FOMAG que ocasionó el retardo en la consignación del auxilio de cesantías.

Finalmente, trajo a colación la sentencia de unificación del 11 de octubre de 2023 en la que se precisó que los docentes afiliados al FOMAG no tiene derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3.° de la Ley 50 de 1990. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes descritos, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a establecer si la autoridad judicial accionada incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al proferir el proveído del 23 de junio de 202, por medio del cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por no acreditar el requisito de conciliación extrajudicial.

ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-04780-00 Accionante: Julio Edilberto Enríquez Ramos w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 2. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente2 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.

Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta le impone.

Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.

De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la 2 Corte Constitucional.

Sentencia C-590-05. 3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-04780-00 Accionante: Julio Edilberto Enríquez Ramos w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.

Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;

(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;

(v) que se identifique la situación fáctica; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 2.1.

En el presente caso, la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-04780-00 Accionante: Julio Edilberto Enríquez Ramos w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 En efecto, (i) esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados se encuentran plenamente individualizados;

(ii) la accionante no cuenta con recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional; (iii) se advierte, igualmente, que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso razonable y proporcionado, pues no transcurrieron más de 6 meses, incluso, desde que se profirió de la decisión cuestionada (23 de junio de 2023) hasta la radicación de la acción de tutela (1.º de septiembre de 2023); y (iv) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia de los defectos procedimental y sustantivo en que, presuntamente, incurrió la autoridad judicial cuestionada. 2.1.4.

Sobre el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa, esta Sala se pronunciará en el caso concreto. 2.2. Del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto En cuanto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, este ocurre cuando la autoridad judicial utiliza o concibe los procedimientos como obstáculo para la eficiencia del derecho sustancial, de tal manera que sus actuaciones generan una denegación de la justicia4.

Este defecto procedimental puede llegar afectar la prevalencia del derecho sustancial y el derecho a acceder a la administración de justicia cuando: i) se inaplican normas 4 Corte Constitucional, Sentencia T-053 de 2012., ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-04780-00 Accionante: Julio Edilberto Enríquez Ramos w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales de cada caso en concreto, ii) se exige cumplir requisitos formales de manera irracional, a pesar de que pueda tratarse de cargas imposibles de cumplir, siempre y cuando dicha circunstancia sea comprobada, iii) se incurre en un exceso de severidad procedimental en la apreciación de las pruebas, iv) o se omite el decreto oficioso de pruebas cuando a ello hay lugar5.

Según la jurisprudencia constitucional, la configuración tanto para el defecto procedimental absoluto como el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en todos sus supuestos fácticos, también requiere: i) que se trate de un error procedimental grave y trascendente que influya de manera cierta y directa con el fondo de la decisión; ii) que dicha deficiencia no pueda imputarse directa ni indirectamente a la persona que alega la vulneración al debido proceso; iii) que no se pueda corregir la irregularidad por ninguna otra vía; iv) que se haya alegado la irregularidad dentro del proceso, a no ser que ello hubiere sido imposible por la situación fáctica del caso; y v) que a consecuencia de todo lo anterior se vulneren derechos fundamentales6. 2.

Caso concreto De conformidad con las piezas procesales7, la Sala observa lo siguiente: i. El 7 de marzo de 2022 la parte actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de que se declarara 5 Corte Constitucional, Sentencias, T-1306 de 2001, T-1323 de 2002, T-950 de 2003, T-973 de 2004, T-289 de 2005 y T-053 de 2012. 6 Corte Constitucional, Sentencias, C-590 de 2005, T-214 y T-053 de 2012, T-160 de 2013 y SU-770 de 2014. 7 Información que se extrae una ve ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-04780-00 Accionante: Julio Edilberto Enríquez Ramos w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 la nulidad del acto administrativo por medio del cual el FOMAG negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, proceso que por reparto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Mocoa. ii.

Mediante auto del 4 de mayo de 2022 la autoridad judicial en mención resolvió inadmitir la demanda para que la parte actora acreditara el agotamiento de la conciliación extrajudicial. iii. Por lo anterior, el 21 de junio de 2022 el hoy accionante presentó escrito de subsanación en el que indicó lo siguiente: «El despacho indica que la parte demandante en la presentación de la demanda no allegó la constancia de agotamiento de la conciliación extrajudicial, aspecto el cual, si bien goza de plena certeza, no lo convierte en un requisito imperativo para la presentación de la demanda indicando lo siguiente: De acuerdo con lo estipulado en la ley 2080 de 2021, por medio de la cual centro de reforma del código administrativo de lo contencioso administrativo, el requisito de posibilidad de la demanda de conciliación previa se vuelve facultativo, razón por la cual, nos regalamos de agotar dicho requisito.

(…) De acuerdo con lo señalado, se debe observar el origen de la sanción reclamado, el cual es un vínculo de carácter laboral entre el docente y la nación, cumpliendo de esta forma con lo enunciado razón por la cual el requisito de profundidad se vuelve facultativo y no obligatorio como lo quiere hacer ver el despacho. (….) Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte Constitucional en sentencia SU 041 del 2020, realiza un análisis frente al pago de la sanción moratoria, indicando que debe enmarcarse dentro de las acreencias laborales surgidas por la existencia anterior vigente dicho vínculo (…)» iv.

El 26 de septiembre de 2022 el Juzgado resolvió rechazar la demanda, al estimar que no fue subsanada. v. Inconforme, la parte actora presentó recurso de apelación el cual fue resuelto desfavorablemente mediante auto del 23 de junio de 2023, por las siguientes consideraciones: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-04780-00 Accionante: Julio Edilberto Enríquez Ramos w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 «El señor Julio Edilberto Enríquez Ramos, con mediación de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para que, previos los trámites de un proceso ordinario, se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 20211073822531 del 18 de noviembre de 2021, a través de la cual la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que se ocasionó, presuntamente, por la demora injustificada en el trámite y cancelación de las cesantías parciales que se reconocieron a su favor.

(…) Es indudable que la sanción moratoria se aplica en relación con el incumplimiento en el pago de las cesantías, que constituyen una obligación de carácter patrimonial para los empleadores. Por ello, los conflictos que surgen en torno a la sanción moratoria se centran en la interpretación y aplicación de las disposiciones legales relacionadas con el oportuno pago de esta prestación, sin involucrar directamente derechos laborales.

En otras palabras, los conflictos relacionados con la sanción moratoria que surge porque no se reconocieron o pagaron en forma puntual las cesantías, no poseen un carácter laboral propiamente dicho, sino que se enmarcan en una discusión de índole meramente patrimonial, de carácter sancionatorio, pues el deber de pago o la acreencia surgen por el incumplimiento de los términos establecidos en la ley, para el pago oportuno de una prestación laboral.

Al analizar la naturaleza de la sanción moratoria, en providencia del 16 de abril de 2021, proferida en el expediente radicado con el No. 76001-23-33-000-2018-0573- 01(0502-21), la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, definió: (…) Al amparo de este contexto, en forma clara considera la Sala, que si bien la sanción moratoria, deviene de un derecho de índole laboral no genera discusión en torno a la naturaleza irrenunciable, cierta e indiscutible de un derecho específico, razón por la cual, es necesario indicar que acierta el juzgador de instancia cuando decide que el conflicto planteado desborda el ámbito laboral.

Así las cosas, era exigible el agotamiento del requisito previo a demandar, lo cual se evidenció a través de la providencia del 4 de mayo de 2022, cuando la autoridad judicial requirió a la parte demandante con el propósito que aportara la prueba de haber agotado la etapa previa. Ante la no acreditación del cumplimiento de tal exigencia, era necesario aplicar las consecuencias previstas por el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011, en el cual se determina: (…) Está demostrado que el juzgador de instancia requirió de la parte actora que corrigiera la demanda, sin que la demandante actuara de conformidad, es decir, que en el caso objeto de análisis se configura uno de los presupuestos en los que el legislador autorizó rechazar la demanda.» De conformidad con las transcripciones, no encuentra la Sala que en el proceso aquí cuestionado hubiere ocurrido una irregularidad como lo señala el demandante, en tanto, la razón por la que la autoridad judicial accionada rechazó la demanda obedeció a que la parte actora en el trámite del proceso una vez inadmitida la misma, no acreditó ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-04780-00 Accionante: Julio Edilberto Enríquez Ramos w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 el agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial, pese a que era necesario porque se trataba de un asunto conciliable.

Lo anterior, teniendo en cuenta que los procesos relacionados con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria no son de índole laboral en la medida que el litigio se enmarca en una discusión meramente patrimonial de carácter sancionatorio, que surge del incumplimiento en el pago de una prestación social. Así las cosas, resulta evidente para la Sala que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto alegado, toda vez que la providencia contiene una carga argumentativa suficientemente sustentada en virtud de las normas vigentes y precedente jurisprudencial aplicable al caso concreto, que le permitió concluir que se debía rechazar la demanda porque una vez inadmitida la misma, no se acreditó el requisito de la conciliación extrajudicial, lo que descarta una actuar arbitrario por parte de la autoridad demandada.

De esta manera, lo que se observa es la divergencia de criterios frente al análisis que se realizó en la decisión objeto de censura, hecho que no puede ser calificado como violatorio de los derechos fundamentales, en respeto de los principios de autonomía e independencia judicial. En consecuencia, la Sala negará el amparo constitucional reclamado por la parte accionante, al no configurarse ninguna vulneración ius fundamental.

ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-04780-00 Accionante: Julio Edilberto Enríquez Ramos w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR el amparo constitucional solicitado por el señor Julio Edilberto Enríquez Ramos en contra del Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: De no ser impugnada ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado