Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 18001-23-33-000-2019-00145-01 (2974-2023) Demandante: María Daveiba Ico Sarrias Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden nacionalizado.
Vinculaciones efectuadas por intendentes. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el diez (10) de noviembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Caquetá, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora MARÍA DAVEIBA ICO SARRIAS instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 004503 del 7 de febrero de 2018, y (ii) RDP 014304 del 23 de abril de 2018; por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante y confirmó tal decisión respectivamente al resolver el recurso de reposición. 1 Índice 36 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00145-01 (2974-2023) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la actora conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas, reajustadas anualmente desde el 20 de octubre de 2015.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y 195 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la accionante nació el 3 de mayo de 1963. Que en su vida laboral estuvo vinculada al magisterio del departamento del Putumayo, nombrada docente por parte del intendente de la época desde el 2 de octubre de 1978 hasta el 2 de febrero de 1979.
Que luego, a través del Decreto 0184 del 12 de febrero de 1996 fue designada educadora por parte del departamento de Caquetá durante el periodo comprendido entre el 20 de febrero del mismo año y el 13 de agosto de 2019. Que, el 5 de octubre de 2017, la actora solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP. Que la mencionada autoridad negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 004503 del 7 de febrero de 2018, aduciendo que la reclamante tuvo una vinculación como maestra nacional desde 1996, y, por tanto, no cumplió la exigencia normativa para acceder a la prerrogativa.
Que la demandante presentó recurso de reposición contra dicha decisión, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 014304 del 23 de abril de 2018, resolviendo confirmar en todas y cada una de las partes la decisión inicial. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 1, 2, 4, 5, 13, 46, 48, 53, 58 y 336 de la Constitución Política; 1 y 3 de la Ley 114 de 1913;
Leyes 60 de 1993, 4 de 1992, 115 de 1994, 15 de la Ley 91 de 1989; y 25 y 27 del Código Civil. Que la reclamante demostró cumplir los requerimientos legales para acceder a la pensión de jubilación gracia, pero la UGPP no cumplió con las normas transcritas para el referido reconocimiento y pago. Por el contrario, partiendo de una subjetiva 2 Idem. 3 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00145-01 (2974-2023) interpretación probatoria, dicha autoridad transgredió la ley e impidió consolidar el derecho que le asiste a la educadora, configurándose la violación directa de la normativa sustancial como causal de nulidad de los actos impugnados.
Que la actora tuvo una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 en virtud a un nombramiento debidamente probado, demostró buena conducta, tiene más de 50 años de edad y 20 de servicio, y, adicionalmente, la jurisprudencia reciente también ha establecido que los tiempos de servicio pueden acumularse en cualquier tiempo, cumpliendo así con la totalidad de las exigencias para acceder al derecho reclamado, lo que hace nulas las decisiones cuestionadas.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto de 1.º de octubre de 20194 y notificada a la UGPP5, quien allegó memorial de contestación6 en el que manifestó que de conformidad con la Ley 114 de 1913 y los tiempos de servicio prestados por la accionante, se puede observar que esta no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional ni los desempeñados en cargos de carácter administrativo total o parcialmente.
Según el certificado de información laboral, el período de servicio cumplido desde el 20 de febrero de 1996 hasta la presentación de la demanda fue por un nombramiento del orden nacional, de manera que no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión solicitada. Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada, (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, (iii) prescripción, y (iv) genérica o innominada.
Con auto del 13 de julio de 20227 el tribunal estimó que se daban las condiciones para dictar sentencia anticipada conforme el artículo 182A del CPACA, razón por la cual fijó el litigio conforme a las pretensiones, fundamentos de derecho y problemas jurídicos planteados por las partes. Adicionalmente decretó las pruebas aportadas por las partes y ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Caquetá, mediante sentencia del 10 de noviembre de 4 Idem. 5 Idem. 6 Idem. 7 Idem. 8 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00145-01 (2974-2023) 2022 accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos y ordenar a la UGPP que reconociera la pensión gracia a favor de la accionante desde el 18 de octubre de 2015.
Además, condenó en costas a dicha entidad. Argumentó que está acreditado que, a través de Resolución 105 del 22 de septiembre de 1978, el intendente nacional del Putumayo nombró a la reclamante como directora en la Escuela Rural Mixta Alfonso López. Que, de igual forma, está probado por medio del certificado de historia laboral expedido por el FOMAG, que la demandante en virtud de tal acto administrativo tuvo una vinculación de tipo nacionalizada desde el 2 de octubre de 1978 hasta el 2 de octubre de 1979.
Que, por lo expuesto, la actora cumplió con el requisito de tener un vínculo como educadora antes del 31 de diciembre de 1980. Que, como material probatorio para acreditar la exigencia de los 20 años de labor oficial, se allegó la certificación expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en el que se certificó que la vinculación como docente de la actora desde el 20 de febrero de 1996 hasta el 8 de agosto de 2019 obedeció a una relación legal y reglamentaria de carácter nacional.
Que dentro de las pruebas allegadas al expediente se encuentra el Decreto 184 del 12 de febrero de 1996, con el cual se acreditó que el gobernador del Caquetá nombró a la accionante como maestra en la Escuela Bajo Sevilla, por lo que se deduce que el vínculo no fue del orden nacional, sino nacionalizado, de manera que, el tiempo de servicio desde el 20 de febrero de 1996 en el que se advierten incorporaciones y traslados debe ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia. Que, por tal motivo, la reclamante sí tiene derecho al pago de la prerrogativa solicitada, ello desde el 18 de octubre de 2015 cuando adquirió el respectivo estatus, y sin que haya operado la prescripción, pues esta solicitó lo propio el 5 de octubre de 2017 y la demanda fue presentada el 16 de septiembre de 2019, lo que indica que no trascurrieron más de 3 años entre la fecha en la que consolidó la pensión y la de presentación de la petición. RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandada interpuso recurso de apelación con el que solicitó que se revoque el fallo de primera instancia, y en su lugar, se nieguen las pretensiones de la parte activa.
Argumentó que no es procedente el pago de la pensión pretendida por la actora, ya que esta no cumplió con los requisitos ni las disposiciones normativas y 9 Idem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00145-01 (2974-2023) jurisprudenciales aplicables al caso, toda vez que buscó que el tiempo laborado en el periodo desde el 20 de febrero de 1996 hasta el 8 de agosto de 2019, sea computado válidamente cuando el certificado de tiempo de servicio expedido por la entidad pública indica que su vinculación es de orden nacional.
Que dicho documento lo expidió autoridad competente, generado con las solemnidades exigidas por la ley, y ha sido un soporte fundamental para consolidar el derecho de muchos docentes que la han disfrutado, pues eran estos medios de prueba los que indicaban el tipo de nombramiento del educador, lo que no permite entender cómo para el tribunal de primera instancia no es idóneo para comprobar la naturaleza de la relación. Que, tal como quedó probado en la actuación, la UGPP no desconoce que la demandante empezó a laborar en un periodo inicial desde el 2 de octubre de 1978 hasta el 2 de febrero 1979, esto es, antes del 31 de diciembre de 1981, pero también es cierto que existe un segundo interregno acumulado desde el 20 de febrero de 1996 hasta la fecha de certificación, lo que indica que desde la fecha final del primer lapso hasta la inicial del segundo, transcurrieron más de 17 años para que la accionante iniciara a laborar nuevamente como docente.
Que, por esa razón, no es inverosímil que este último tiempo de trabajo como maestra sea con un vínculo nacional como se indicó en el certificado generado por el FOMAG. Que, en todo caso, sobre el particular no se comprobó que el salario de la docente no haya provenido de la Nación. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 1.º de junio de 2023,10 en el que se dispuso que, de conformidad con el artículo 212 del CPACA, una vez notificada esta decisión pasara el proceso a despacho para dictar sentencia a menos que se presentara solicitud probatoria, lo cual no ocurrió. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4.° del artículo 247 del CPACA, una vez concedido el recurso y hasta la ejecutoria del auto que lo admitió, los sujetos procesales podían pronunciarse sobre el mismo, sin embargo, estos guardaron silencio.11 POSICIÓN DE MINISTERIO PÚBLICO12 El Ministerio Público allegó concepto frente al caso particular, en el que solicitó que 10 Ver índice 4 de SAMAI. 11 Según constancia secretarial que obra a índice 10 de SAMAI. 12 Índice 9 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00145-01 (2974-2023) se confirme el fallo apelado al asegurar que se encontró probado que la demandante ingresó al servicio docente el 2 de octubre de 1978 para la Intendencia de Putumayo. Que igualmente se demostró en forma idónea que fue nombrada para laborar en una institución educativa territorial desde 1996 (Resolución 184 del 22 de febrero de 1996), encontrándose además que las vinculaciones mencionadas se enmarcan, en el primer y segundo casos como docente territorial, situación que le permitió la acumulación de tiempos al servicio de entidades de ese orden con efectos hacia el acceso a la pensión gracia pues la mayoría del tiempo fue al servicio de estas.
Que, por lo anterior, la docente tiene el derecho a percibir la pensión gracia en razón a que cumplió con las vinculaciones anteriores al límite legal del 31 de diciembre de 1980 y luego su vinculación fue también territorial sin duda alguna, lo cual hace que la condición sea calificada como la de un docente oficial de carácter territorial apta para acceder a ese derecho, motivo por el cual debe mantenerse la decisión de primera instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00145-01 (2974-2023) 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: 13 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00145-01 (2974-2023) «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 15 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00145-01 (2974-2023) permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00145-01 (2974-2023) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo 16 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00145-01 (2974-2023) caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la actora nació el 3 de mayo de 1963,17 de modo que cumplió los 50 años el 3 de mayo de 2013.
Para el segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial: • (i) Del 2 de octubre de 1978 al 2 de febrero de 1979 y (ii) del 20 de febrero de 1995, al menos hasta el 8 de agosto de 201918 De conformidad con los Formatos Únicos para la Expedición del Certificado de Historia Laboral emitidos respectivamente por las Secretarías de Educación del Putumayo y de Florencia el 14 de junio de 2017 y el 8 de agosto de 2019,19 efectivamente se tiene demostrado que la demandante laboró como docente oficial durante los dos lapsos bajo estudio mediante vinculaciones que, según estos últimos dos documentos, se asegura que fueron nacionalizada (en el primero), y nacional (en el segundo). 17 Según copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrantes en el expediente digital del índice 36 de SAMAI – Tribunales. 18 Esta fecha corresponde a la del certificado de información laboral que indica que para ese momento aún seguía activa como docente oficial. 19 Ver expediente digital en el índice 36 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00145-01 (2974-2023) Acerca del primer lapso bajo análisis se observa que, en el expediente también reposa la Resolución 105 del 22 de septiembre de 1978,20 por medio de la cual el intendente nacional del Putumayo en calidad de presidente de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional nombró a la reclamante en el cargo de directora de la Escuela Rural Mixta Sumira.
Del mismo modo, respecto al segundo interregno, obra como prueba el Decreto 0184 del 12 de febrero de 1995,21 en virtud del cual el gobernador del departamento de Caquetá nombró en propiedad a la accionante en el cargo de docente en la Escuela Bajo Sevilla del municipio de Solano, cargo del cual tomó posesión con efectos fiscales desde el 20 de febrero de 1995.22 Pues bien, en lo referente al primer período en el que se observa que la designación se da por parte de un comisario o un intendente nacional, la reiterada jurisprudencia de esta corporación ha sostenido que el carácter de la vinculación generada por tal decisión sería, en principio, territorial, según las razones que, en un caso de similares connotaciones estudió la Subsección B, así: «Asimismo, la afirmación referente a que comoquiera que en las vinculaciones estaba concernida la intendencia nacional del C., estas tienen la naturaleza de nacionales, se aclara que para la fecha en que aquellas incorporaciones se efectuaron (1979 y 1980), el hoy conocido como departamento del Caquetá fue catalogado, por medio del Decreto 963 del 14 de marzo de 1950, como intendencia, y, posteriormente, elevado a la categoría de departamento con la Ley 78 de 15 de diciembre de 1981, en cumplimiento del Acto legislativo 1 de 14 de enero de ese año, motivo por el cual no puede confundirse que el hecho de que en las resoluciones de nombramiento de la actora de 1979 y 1980 se consigne «[d]ada[s] en Florencia, Intendencia Nacional del Caquetá […]», signifique que su naturaleza sea nacional, ya que, como quedó planteado, al Caquetá antes de denominarse departamento, en particular, para las anualidades en que se emitieron los referidos actos administrativos, se le atribuía el nombre de intendencia, sin que ello implique que sea nacional, puesto que pese a las transformaciones de que fue objeto el Caquetá siempre ha sido clasificado como una entidad territorial23».
Igualmente, en lo que respecta a la naturaleza jurídica de las Intendencias, la Sección Segunda ha precisado: «[…], a través de la Ley 22 del 18 de enero de 198517 se establece que la administración de esas intendencias en cada entidad territorial correspondería a los Consejos Intendenciales y Comisariales y a los Intendentes y Comisarios, confirmando de esta manera lo dispuesto en la Constitución y el art. 1º de la Ley 2ª de 1943, según los cuales si bien la administración de las intendencias y comisarias correspondía al Gobierno Nacional ellas se asimilaban a los departamentos, 20 Idem. 21 Idem. 22 Idem. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 22 de octubre de 2018, radicación número: 18001 -23-33-000-2014-00229-01(3494-16).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00145-01 (2974-2023) pudiendo establecer los mismos impuestos y contribuciones y tendrían las mismas rentas que aquellos24». Sin embargo, en el asunto particular se observa con total claridad que la decisión de vinculación fue dada por el mencionado intendente en calidad de presidente de la Junta Administradora del FER del Putumayo, y, adicionalmente, con el delegado del Ministerio de Educación ante dicha autoridad, esto es, con el fin de garantizar la vacancia y disponibilidad de recursos a través del entonces Situado Fiscal (hoy SGP) para financiar la plaza en la que sería designada la actora.
Por su parte, en el decreto mencionado para el segundo tiempo de servicio, se evidencia también que el nombramiento fue adoptado por el gobernador del departamento del Caquetá, pero con la intervención indirecta del delegado del Ministerio de Educación ante el respectivo FER, pues si bien este funcionario no participó con su firma en el acto, sí se advierte que hizo parte de la actuación administrativa exclusivamente con fines de autorización o aval de financiamiento y vacancia de la referida posición ocupada por la reclamante, tanto así que de la parte considerativa de dicho decreto se verifica que los nombramientos efectuados se hacían en cargos propios del ente territorial administrados por el fondo en comento, lo que implica que las acreencias de esta docente serían financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones.
A partir de este material probatorio, es posible arribar a la conclusión de que la demandante fue maestra oficial nacionalizada en ambos períodos estudiados, y no nacional como fue certificado en el documento del 8 de agosto de 2019, ni como lo sostiene la UGPP para el segundo lapso de labor oficial, para lo cual es adecuado resaltar que el Consejo de Estado25 ha precisado sobre la primera clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
De hecho, esta naturaleza jurídica frente a la primera vinculación de 1978 a 1979 fue tenida en cuenta expresamente por la propia entidad demandada en el acto administrativo reprochado (Resolución RDP 004503 del 07 de febrero de 2018)26, pues señala con exactitud que ese tiempo era de carácter nacionalizado, tal como se concluye en esta oportunidad, sin que se hubiese propuesto confrontación al respecto en el presente litigio. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, radicación 05001- 23-33-000-2014-00638-01 (2753-16) 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de julio de 2023.
Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 (3408–2021) 26 Ver expediente digital en el índice 36 de SAMAI – Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00145-01 (2974-2023) Bajo este contexto, es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. […]» (Líneas intencionales).
Con base en lo anterior, se observa que los nombramientos de la actora en los interregnos bajo análisis ocurrieron por decisión directa del intendente del putumayo y por el gobernador del departamento de Caquetá respectivamente, es decir, por autoridades territoriales, pero todo con el fin de que aquella ocupara unas plazas de la planta de personal de cada entidad, autorizada, aprobada, administrada y financiada presupuestalmente por el Fondo Educativo Regional a través del delegado del Ministerio de Educación y con recursos del SGP.
En tal sentido, resulta adecuado concluir que los cargos desempeñados por la reclamante fueron creados o transformados en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud de los cuales, los ingresos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer la mencionada cartera gubernamental.
Ahora, si bien el mencionado certificado laboral del 8 de agosto de 2019 sostiene que la relación legal y reglamentaria fue nacional, lo cierto es que en ningún aparte del acto administrativo de nombramiento se advierte que la posición ocupada por la demandante haya sido de aquellas previstas para la estructura funcional de la Nación, ni que esta entidad le haya conferido autorización expresa al departamento de Caquetá para que nombrara a la accionante en el cargo de maestra, pues no se verifica intervención directa de dicha autoridad en lo que respecta a la decisión de vinculación, sino solo la de su delegado ante el FER, pero exclusivamente para asegurar la financiación a través del SGP.
En consecuencia, lo que se verifica para el lapso examinado es que: i) las posiciones a ocupar estaban previstas en la planta de personal de las mencionadas entidades territoriales, pero creadas o autorizadas para financiarse por la aprobación del respectivo Fondo Educativo Regional con recursos del SGP; ii) se advierte la presencia de los delegados del Ministerio de Educación en la designación de la actora, sin que ello signifique necesariamente que la docente sea del orden nacional, más aún cuando se observa que el trámite de nombramiento fue realizado ante las máximas autoridades administrativas departamentales; y en todo caso, iii) la decisión fue proferida en una fecha posterior al 1.° de enero de 1976 y el 31 de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00145-01 (2974-2023) diciembre de 1980, cuando ya se había consolidado el proceso de nacionalización de la educación en virtud de la Ley 43 de 1975, por lo que, podían existir plazas vacantes de esa misma naturaleza, como las analizadas.
Lo anterior entonces se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente: «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».
Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la actora como docente nacionalizada durante los lapsos transcurridos entre el (i) 2 de octubre de 1978 y el 2 de febrero de 1979 (4 meses) y (ii) del 20 de febrero de 1995 al 8 de agosto de 2019 (24 años, 5 meses y 19 días), observa la Sala que, sumando ambos períodos analizados previamente, la reclamante sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia, pues en total acumuló 24 años, 9 meses y 19 días.
Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar algún vínculo en una plaza de iguales naturalezas jurídicas a las mencionadas antes, previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva de que la accionante se desempeñó como tal al servicio de la entonces intendencia del Putumayo en virtud de un nombramiento del orden nacionalizado del 2 de octubre de 1978 al 2 de febrero de 1979, es decir, en un período previo a la primera fecha en comento, por lo que está colmada la exigencia analizada.
En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la demandante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia y mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00145-01 (2974-2023) Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia acertó en el fallo apelado al acceder al reconocimiento de la prerrogativa solicitada por la parte activa, de manera que se confirmará dicha providencia, tal como fue solicitado por el Ministerio Público, quien también arribó a esta misma conclusión en su concepto, aunque no por haberse configurado en este caso una vinculación territorial como se adujo, sino una nacionalizada.
La anterior decisión incluye el análisis de la prescripción, pues, teniendo en cuenta el 18 de octubre de 2015 como la fecha de consolidación del estatus tomada por el juez de origen (lo cual no fue materia de discusión en esta oportunidad), se advierte que, en efecto, entre esa data y la presentación de la petición de reconocimiento pensional (5 de octubre de 2017)27 y la interposición de la demanda (16 de septiembre de 2019)28, no transcurrieron más de 3 años de los previstos para el efecto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, de manera que, en efecto, no debía declararse probada la prescripción trienal de mesadas.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentado por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos 27 Ver la parte motiva del acto demandado que obra en el expediente digital en el índice 36 de SAMAI – Tribunales. 28 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 18001-23-33-000-2019-00145-01 (2974-2023) razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Trujillo Polanía con tarjeta profesional 201.792, y como apoderada sustituta a la abogada Ana María Londoño, portadora de la tarjeta profesional 354.136, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 11 de SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente