Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación nro.: 11001 03 15 000 2025 04998 00 Accionante: NIVIA BIOLEDY ÁLVAREZ MALES Accionado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Auto que niega solicitud de aclaración y de adición La Sala resuelve las solicitudes de aclaración y de adición formuladas por la parte accionante contra del fallo de tutela proferido el 18 de septiembre de 2025 por esta Sección. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La señora Nivia Bioledy Álvarez Males, actuando por conducto de apoderado judicial, promovió acción de tutela contra la providencia proferida el 20 de febrero de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado nro. 19001 23 33 000 2019 00184 01, y formuló las siguientes pretensiones1: “[…] 1.
Que se deje sin efectos la sentencia del Consejo de Estado del 20 de febrero de 2025. 2. Que se ordene emitir una nueva sentencia ajustada a la Constitución y al bloque de constitucionalidad. 3. Que se reconozca el derecho a la sanción moratoria conforme a la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006. 4. Que se adopten medidas provisionales para la protección de los derechos fundamentales de la accionante, si el juez lo estima necesario […].”2 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04998 00. 2 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04998 00 Accionante: Nivia Bioledy Álvarez Males 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. La acción de tutela correspondió por reparto a esta Sección que, en sentencia del 18 de septiembre de 20253, notificada el 25 de septiembre de 20254, la declaró improcedente por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional. 1.3.
Mediante escrito radicado el 30 de septiembre de 20255 a través de la ventanilla virtual de esta Corporación, la parte actora solicitó la aclaración y la adición de la precitada providencia, en los siguientes términos6: “[…] me permito formular respetuosamente solicitud de aclaración y adición de la sentencia de 18 de septiembre de 2025, proferida por esa Sección (…), en atención a que la providencia contiene expresiones que generan dudas sustanciales en su motivación y, al mismo tiempo, omitió pronunciarse sobre aspectos centrales planteados en la acción de tutela.
La providencia califica la sanción moratoria como una “mera penalidad económica” y concluye que la discusión carece de relevancia constitucional al tratarse de un asunto de “mera legalidad y economía”. Tal caracterización, con el debido respeto, desconoce la línea consolidada de la Corte Constitucional y del propio Consejo de Estado. Basta recordar que la SU- 098 de 2018, la SU-332 de 2019 y la SU-041 de 2020 de la Sala Plena de la Corte Constitucional, han sostenido que la mora en el pago de cesantías y la consecuente sanción moratoria involucran directamente los derechos fundamentales al trabajo digno, a la igualdad, al acceso a la justicia y a la seguridad social.
Asimismo, la sentencia de unificación 00580 de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado ratificó, con efectos retrospectivos, que la sanción moratoria de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 se aplica a todos los docentes oficiales, en cuanto servidores públicos. La Sección Tercera de esta Corporación, en providencia de 4 de mayo de 2011 (Rad. 19957), también reconoció su carácter automático y vinculó su aplicación a principios constitucionales como la igualdad y el acceso a la justicia. No se explica, entonces, por qué la Sección Primera decidió desestimar de plano la relevancia constitucional de la sanción moratoria, cuando la jurisprudencia constitucional y contenciosa ha reconocido su función protectora de derechos fundamentales.
Esta afirmación ambigua requiere ser aclarada, pues influye de manera directa en la decisión adoptada. De otro lado, la providencia omitió pronunciarse sobre puntos esenciales que fueron materia de la tutela. La accionante alegó, desde la demanda, que el acto ficto negativo derivado del silencio administrativo de 2012 constituía el acto demandado en nulidad y restablecimiento, y que ni el Tribunal Administrativo del Cauca ni la Sección Segunda se habían pronunciado sobre su nulidad o legalidad.
Ese silencio judicial dejó incólume un acto que debía ser objeto de control jurisdiccional, configurando una evidente incongruencia citra petita. La sentencia de tutela aquí cuestionada también eludió pronunciarse sobre ese aspecto, perpetuando la denegación de 3 Visto en el índice 15 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04998 00. 4 Visto en el índice 18 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04998 00. 5 Ingresado al despacho el 3 de octubre de 2025.
Visto en el índice 19 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04998 00. 6 Visto en el índice 18 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04998 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 04998 00 Accionante: Nivia Bioledy Álvarez Males 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co justicia. Tal omisión debe ser adicionada, pues afecta el núcleo del derecho fundamental al debido proceso (art. 29 C.P.) y al acceso a la justicia (art. 229 C.P.).
Adicionalmente, la Sala omitió considerar la autonomía de la sanción moratoria. Esta se causa de pleno derecho por la mora en el pago de cesantías, independientemente de que exista o no una sentencia posterior que declare el contrato realidad. El desconocimiento de este carácter automático contradice lo señalado por la SU-041 de 2020, que precisó que la sanción moratoria coexiste con los intereses moratorios del artículo 192 del CPACA y no puede ser reemplazada por estos.
La omisión de este razonamiento en la sentencia exige que sea adicionada para garantizar un pronunciamiento íntegro. Tampoco hubo análisis sobre el principio de integralidad en la protección laboral. Negar la sanción moratoria fragmenta el bloque de garantías que aseguran el pago oportuno de las prestaciones sociales, lo que resulta regresivo y contrario al artículo 53 de la Constitución y al Convenio 95 de la OIT.
El escrito de tutela expuso este cargo, pero la providencia no lo abordó, lo cual configura otra omisión que debe ser subsanada. No menos importante es destacar que la sentencia desconoció precedentes obligatorios. Además de los ya citados, la Corte Constitucional en la SU-098 de 2018 dejó sin efectos una decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado que había negado la sanción moratoria a un docente, aplicando el principio de favorabilidad laboral.
La SU-332 de 2019 ordenó reconocer la sanción a docentes del Tolima, y la SU-041 de 2020 impuso incluso órdenes estructurales al MEN y al FOMAG para garantizar su pago. Estas decisiones, sumadas a la unificación de 2018 del Consejo de Estado y a la jurisprudencia de 2011 de la Sección Tercera, conforman un bloque de precedentes verticales que fue desconocido.
La sentencia debe ser adicionada para pronunciarse de manera expresa sobre este punto. Finalmente, es preciso insistir en que la cesantía es salario diferido y, en consecuencia, goza de protección constitucional. La sanción moratoria es un accesorio inseparable de esa prestación, conforme al principio de que lo accesorio sigue la suerte de lo principal.
Siendo la cesantía un derecho de naturaleza constitucional, la sanción que protege su pago oportuno hereda esa misma dimensión. Reducirla a una penalidad económica sin trascendencia constitucional desconoce esta conexidad esencial y debe ser objeto de aclaración. Por todo lo anterior, solicito a la Honorable Sección Primera que aclare las expresiones ambiguas que califican la sanción moratoria como mera penalidad económica y que adicionen la providencia para pronunciarse sobre los puntos omitidos: (i) la nulidad del acto ficto presunto, (ii) la autonomía de la sanción moratoria, (iii) el principio de integralidad en la protección laboral, (iv) el desconocimiento de precedentes constitucionales y contenciosos, y (v) la accesoriedad de la sanción respecto del salario diferido.
De no hacerlo, se consolidaría una denegación de justicia constitucional, en abierta contradicción con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del propio Consejo de Estado […]”. Radicación: 11001 03 15 000 2025 04998 00 Accionante: Nivia Bioledy Álvarez Males 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. De la solicitud de aclaración y adición en las sentencias de tutela El Decreto 2591 de 19917 no contiene disposición normativa expresa para reglar el asunto referido a la aclaración y/o adición de providencias; sin embargo, el artículo 4 del Decreto 306 del 19 de febrero de 19928 señaló que, para la interpretación de las disposiciones sobre el trámite de la acción de tutela contenidas en el Decreto 2591 de 1991, se aplicarían los principios generales del Código de Procedimiento Civil, siempre que no fueran contrarios al mencionado Decreto 2591.
En ese sentido, las figuras de aclaración y adición de las sentencias están previstas en los artículos 285 y 287, respectivamente, del Código General del Proceso que, en ningún caso, constituyen un recurso que permita un nuevo estudio sobre lo decidido como si fuera una tercera instancia; por el contrario, su uso es restrictivo y se circunscribe a los eventos establecidos en las respectivas disposiciones legales.
Al respecto, el citado artículo 285, señala lo siguiente: “[…] Artículo 285. Aclaración. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella.
En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto. La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia. La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración […]”.
(Negrilla del texto). A su turno, el 287 ibidem, indica lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO 287. Adición. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.
El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero, si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. 7 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 8 “Por el cual se reglamenta el Decreto 2591 de 1991”.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04998 00 Accionante: Nivia Bioledy Álvarez Males 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal […]”.
(Negrilla del texto). Ahora, la Corte Constitucional ha precisado frente a la aclaración y adición en materia de sentencias de tutela, lo siguiente9: “[…] 2. Este Tribunal en reiterada jurisprudencia ha indicado que uno de los pilares del derecho procesal -aplicable en materia constitucional-, es el del agotamiento de la competencia funcional del juzgador una vez dictada la sentencia con la cual se termina su actividad jurisdiccional.
Por esa razón, dicha sentencia, como regla general, no es modificable ni alterable por el cuerpo judicial que la profirió. Ahora bien, en la teoría procesal es factible la enmienda de algunos yerros del fallo, mediante la aclaración, corrección y adición de las providencias. (…) 5. La jurisprudencia de esta Corporación, en aplicación de lo que disponía el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil, cuyo contenido normativo es bastante similar al actualmente vigente en el Código General del Proceso, indicó que procede la aclaración de sentencias de tutela proferidas por las Salas de Revisión de la Corte Constitucional, en los casos previstos en la norma general ya citada.
(…) 6. De acuerdo con lo antes visto, la aclaración de las sentencias o autos de la Corte Constitucional procede respecto de (i) aquellos conceptos o frases que generen duda en el alcance del fallo, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o que influyan en ella. Conforme a esta regla, “se aclara lo que ofrece duda, lo que es ambiguo, lo que es susceptible de ocasionar perplejidad en su intelección y, solamente respecto de la parte resolutiva de los fallos o cuando lo expuesto en la parte motiva influye en aquélla”.
Y, (ii) la complementación o adición se funda estrictamente en el objeto del caso resuelto, por ello no necesariamente todos los asuntos jurídicos que surjan del caso deben ser analizados. Luego, concluida la etapa de revisión de un fallo de tutela o de revisión en Sala Plena, se agota su competencia para decidir materias nuevas sobre los mismos hechos y las mismas pretensiones.
(…) 8. Finalmente, es importante precisar que la Corte Constitucional ha establecido que la solicitud de aclaración y/o adición de una providencia proferida por ella misma debe presentarse dentro del término de su ejecutoria por una parte con interés en la decisión […]”. 9 Corte Constitucional, Auto 212 del 27 de mayo de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04998 00 Accionante: Nivia Bioledy Álvarez Males 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. El caso en concreto 2.2.1. Oportunidad de la solicitud de aclaración y adición La decisión objeto de las solicitudes de aclaración y de adición fue notificada el 25 de septiembre de 2025, por lo que, acorde con lo señalado en el artículo 52 de la Ley 2080 de 202110, tal notificación se entiende surtida pasados dos días hábiles, esto es el 29 de septiembre de 2025, y comoquiera que la petición fue radicada el 30 de septiembre de 2025, se desprende que se presentó en oportunidad. 2.2.2.
Análisis de la solicitud de aclaración El apoderado de la parte actora solicitó que se aclare el fallo de tutela proferido el 18 de septiembre de 2025, que declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional. Como sustento de lo anterior, alegó que “la providencia califica la sanción moratoria como una “mera penalidad económica”, por lo que, bajo su consideración, “[e]sta afirmación ambigua requiere ser aclarada, pues influye de manera directa en la decisión adoptada”, en razón a que está desconociendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.
De lo anterior, se advierte que lo pretendido por la parte accionante no es la aclaración de “conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda”, sino controvertir los fundamentos de la sentencia de 18 de septiembre de 2025, en la que se explicó que la acción de tutela no cumplía con el requisito general de relevancia constitucional porque implicaba, precisamente, una discusión meramente legal y económica que giraba en torno al reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
Sin perjuicio de lo anterior, se destaca que la naturaleza de la sanción moratoria fue analizada por la Corte Constitucional en sentencia la T-599 de 2019 en la cual se indicó: “(…) el caso sub judice carece de relevancia constitucional, porque la acción de tutela (i) tiene como finalidad el reconocimiento de una sanción económica, en lugar de la protección de un derecho fundamental, toda vez que la accionante solicita únicamente el pago de la sanción moratoria, mas no la consignación de las cesantías causadas por su trabajo durante los años 1999 a 2003 y, además, (ii) busca reabrir un debate de orden legal que ya fue decidido por el órgano de cierre de la jurisdicción competente, esto es, el Consejo de Estado (…)”.
En consecuencia, la Sala negará la solicitud de aclaración de la sentencia. 10 Que prevé las reglas para la notificación por medios electrónicos y en el numeral 2 indica que la notificación de la providencia se entenderá surtida “(…) una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación”.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04998 00 Accionante: Nivia Bioledy Álvarez Males 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.3. Análisis de la solicitud de adición En relación con la solicitud de adición se aduce que “la providencia omitió pronunciarse sobre puntos esenciales que fueron materia de la tutela”.
Al efecto, se señaló que “(…) La accionante alegó, desde la demanda, que el acto ficto negativo derivado del silencio administrativo de 2012 constituía el acto demandado en nulidad y restablecimiento, y que ni el Tribunal Administrativo del Cauca ni la Sección Segunda se habían pronunciado sobre su nulidad o legalidad. Ese silencio judicial dejó incólume un acto que debía ser objeto de control jurisdiccional, configurando una evidente incongruencia citra petita.
La sentencia de tutela aquí cuestionada también eludió pronunciarse sobre ese aspecto, perpetuando la denegación de justicia. Tal omisión debe ser adicionada, pues afecta el núcleo del derecho fundamental al debido proceso (art. 29 C.P.) y al acceso a la justicia (art. 229 C.P.). (…)”. En igual sentido, manifestó que “(…) la Sala omitió considerar la autonomía de la sanción moratoria.
Esta se causa de pleno derecho por la mora en el pago de cesantías, independientemente de que exista o no una sentencia posterior que declare el contrato realidad. El desconocimiento de este carácter automático contradice lo señalado por la SU-041 de 2020, que precisó que la sanción moratoria coexiste con los intereses moratorios del artículo 192 del CPACA y no puede ser reemplazada por estos.
La omisión de este razonamiento en la sentencia exige que sea adicionada para garantizar un pronunciamiento íntegro (…)”. Agregó que “tampoco hubo análisis sobre el principio de integralidad en la protección laboral. Negar la sanción moratoria fragmenta el bloque de garantías que aseguran el pago oportuno de las prestaciones sociales, lo que resulta regresivo y contrario al artículo 53 de la Constitución y al Convenio 95 de la OIT.
El escrito de tutela expuso este cargo, pero la providencia no lo abordó, lo cual configura otra omisión que debe ser subsanada”. La Sala precisa que no le asiste razón al solicitante porque en la sentencia de 18 de septiembre de 2025 no se omitió resolver ningún aspecto de la controversia. La solicitud de amparo se declaró improcedente por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional y por lo tanto no era posible descender al fondo del asunto y estudiar los defectos alegados.
Lo anterior, no implica que se haya omitido resolver algún extremo de la litis, sino que, al tratarse de una tutela contra providencia judicial, el juez constitucional debe hacer una cuidadosa constatación de los presupuestos generales de procedibilidad y al advertir que no se cumplía con el requisito de relevancia constitucional, la Sala no descendió al estudio de los defectos invocados.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04998 00 Accionante: Nivia Bioledy Álvarez Males 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, la Sala negará las solicitudes de aclaración y de adición presentadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de aclaración y de adición de la sentencia proferida por esta Sección el 18 de septiembre de 2025, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado (E) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.