CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 4 de agosto de 2022. Referencia: Acción de tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03431-00 Actor: Arnulfo Cuervo Aguilera. Accionado: Nación – Presidencia de la República. Tema Tutela para solicitar que se objete proyecto de Ley.
Decisión: Declarar improcedente la acción de tutela - Subsidiariedad. FALLO PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Arnulfo Cuervo Aguilera, en nombre propio, contra el Presidente de la República, con el fin de que se le ordene objetar el proyecto de ley número 456 de 2022 CAMARA – 408 de 2021 SENADO; el cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la propiedad privada.
I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El 16 de marzo de 2021, se radicó ante el secretario general del Senado de la República el Proyecto de Ley: «Por la cual se dictan normas para garantizar los derechos a la vida, a la integridad personal y a la salud de los individuos mediante la seguridad vial bajo el enfoque de Sistema Seguro, y se dictan otras disposiciones», siendo publicado en la Gaceta del Congreso No. 145 de 2021, con el fin de continuar con el trámite legal y reglamentario.
El proyecto de Ley 408 de 2021 constaba, inicialmente, de 13 artículos los cuales guardaban estrecha relación con la seguridad vial en el país. En la exposición de motivos se indicó que el proyecto de Ley recoge la propuesta presentada por el Senador Roy Leonardo Barreras Montealegre, identificada como proyecto de Ley 127 de 2020; además, establece el sistema de puntos para las licencias de conducción y da aplicación a las políticas de transformación digital contempladas en la Ley 1955 de 2019 y en el Decreto Ley 2106 de 2019, en cuanto a la implementación de documentos digitales y simplificación de trámites.
El proyecto de Ley recoge las principales recomendaciones que, en la materia, han sido desarrolladas por la Organización de las Naciones Unidas, la Organización Mundial de la Salud y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con la seguridad vial.
Surtido el trámite legal en el Senado de la República, el 8 de abril de 2022, en cumplimiento de la designación realizada por la Mesa Directiva de la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes, el representante Emeterio Montes de Castro, presentó escrito de ponencia positiva para primer debate al proyecto de ley ya mencionado. Para este primer debate ante la Cámara de Representantes (tercero del proyecto) el proyecto de ley de seguridad vial contenía ya 20 artículos, el cual fue aprobado, posteriormente, se publicó en la gaceta del Congreso número 405 del 4 de mayo de 2022.
Para el primer debate en la Cámara de Representantes (tercero del proyecto) se introdujeron los artículos 22 (relacionado con la Sostenibilidad financiera del Fondo de Modernización del Parque Automotor de Carga) y 23 (sobre la Reducción de la informalidad en el transporte terrestre automotor de carga). Así, para el segundo debate de Cámara, cuarto de la ley en el Congreso, el proyecto tenía 24 artículos y, de tal manera, fue aprobado en Cámara de Representantes en plenaria del 18 de mayo de 2022, publicado en la gaceta 613 del 2 de junio de 2022.
Mediante acta 316 de junio 8 de 2022, se aprobó la conciliación del proyecto de ley 408 del 2021 Senado – 456 de 2022 Cámara, y se ordenó su envió al Presidente de la Republica para su sanción. Argumentó el accionante que los derechos fundamentales invocados le fueron vulnerados por las autoridades accionadas, en tanto el referido proyecto de ley se refiere solo a lo concerniente a la seguridad vial y los artículos 22 y 23 son ajenos al propósito de la ley y su contenido, lo cual vulnera el principio de unidad de materia en lo constitucional y creó una carga impositiva determinada en el artículo 22 que no solo le perjudicara a él sino al conglomerado del sector de transporte a nivel nacional, esto es a los propietarios, poseedores o tenedores de un automotor de carga de más de 10.5 toneladas.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, el accionante elevó como tales: «[…]
PRIMERO: Solicito TUTELAR MIS DERECHOS FUNDAMENTALES Artículo 13 la Igualdad, libertad y autodeterminación, Debido Proceso Art 29, Principio de Equidad, Principio de unidad de materia articulo 158, Falta de requisitos del proyecto de ley articulo 157, de no aceptarse esta tutela se vulneraria el Art 40 numeral 6, El derecho Fundamental a la Propiedad Privada.
SEGUNDO: Solicito Ordenar al Señor PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, que objete la ley 408 del 2021 Senado – 456 de 2022 Cámara por violarse con ella en sus artículos 22 y 23, los principios al debido proceso, igualdad, equidad, unidad de materia y no cumplir los requisitos para la elaboración de proyecto de ley.
TERCERO: Solicito Ordenar al Señor PRESIDENTE DE LA REPUBLICA dar trámite conforme al artículo 167 de la Constitución Nacional y devolver al congreso el proyecto de ley 408 del 2021 Senado – 456 de 2022 Cámara, eso en relación a los artículos 22 y 23 del mencionado proyecto de ley. […]» II. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto de 8 de julio de 2022, la Consejera ponente admitió la acción de tutela de la referencia, negó la solicitud de medida cautelar elevada y, ordenó notificar a: i) el señor Presidente de la República, en calidad de accionado, y, ii) al Congreso de la República, como tercero con interés, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Presidencia de la República. El apoderado judicial de la Presidencia de la República dio respuesta y pidió la desvinculación de la presente causa por falta de legitimación en la causa por pasiva o, en su defecto, declarar la improcedencia del amparo solicitado, por las razones que se observan a continuación: El señor presidente de la República y Presidencia de la República no son la misma persona.
De hecho, el primero es una autoridad, la máxima administrativa de la Rama Ejecutiva; la segunda es una entidad de varias del orden nacional, pertenecientes a esta última, por lo que no pueden confundirse en materia judicial, pues cada una es representada, en virtud de delegación, por la Secretaría Jurídica de la Entidad y lo será en los temas de competencia de cada una, según la Constitución y la Ley.
Al actor le corresponde mostrar que la presunta afectación de derechos se presenta como una consecuencia de una actuación específica de la entidad demandada en el proceso. En sentido opuesto, si la presunta violación en nada se relaciona con el accionar de la entidad, la consecuencia jurídica deberá ser necesariamente la improcedencia respecto de ella. 3.2.
Congreso de la República. El secretario general del Senado de la República rindió informe en el que solicitó su desvinculación en atención a que el referido proyecto de Ley surtió su trámite legislativo conforme a la normas y procedimientos legales vigentes sobre la materia, por lo cual fue enviado a la Presidencia de la República para su respectiva sanción presidencial IV.
CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente, se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; del requisito de subsidiariedad y, de la solución planteada. 4.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 12 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 1983 de 2017 y el artículo 1.º del Decreto 333 de 2021, en cuanto estipula que: «[…] 12.
Las acciones de tutela dirigidas contra las actuaciones del Presidente de la República, incluyendo las relacionadas con seguridad nacional, así como, las actuaciones administrativas, políticas, programas y/o estrategias del Gobierno nacional, autoridades, organismos, consejos o entidades públicas relacionadas con la erradicación de cultivos ilícitos, serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, al Consejo de Estado. […]», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra la Presidencia de la República y otros. 4.2.
Sobre el requisito de subsidiariedad. De conformidad con la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional y esta Corporación, para que la acción de tutela proceda debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la subsidiariedad. De conformidad con el artículo 86 constitucional se dispone que: « […]
ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. […]» (Subrayado por la Sala) Por su parte, el Decreto 2591 de 1991 «[…] por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]», en su artículo 6 dispone: «[…] ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]».
La subsidiariedad de la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos legales que, por negligencia, descuido o incuria, no han sido ejercidos o promovidos por quien se considera afectado, a menos que se convierta en el único medio eficaz e idóneo que le permita amparar un derecho fundamental. Ahora bien, esta regla general merece una excepción, esto es, cuando se convierte en el único medio que con eficiencia e idoneidad permite amparar un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado; esta excepción está sujeta a que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación gravosa que así se lo impedía. La Corte Constitucional en Sentencia T-187 de 2010.
M.P. Doctor Jorge Iván Palacio Palacio, manifestó que la acción de tutela es subsidiaria y, por tanto, no sustituye los mecanismos procesales ofrecidos por el ordenamiento jurídico para defender los intereses de los particulares. Al respecto, precisó que: «[…] La acción de amparo es un mecanismo preferente y sumario que busca dar protección privilegiada a los derechos fundamentales de las personas cuando los mismos se vean amenazados por una autoridad pública con su acción u omisión y excepcionalmente cuando se vean conculcados por un particular.
De igual manera la acción de tutela, por su naturaleza, opera de manera subsidiaria y residual, lo que implica que para su procedencia el accionante debe i) carecer de un mecanismo de defensa judicial o carezca de eficacia o ii) estar ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable y el amparo se promueva como mecanismo transitorio. […]» (Subrayas fuera del texto).
En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación han señalado reiteradamente que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y no alterno de administración de justicia, esto significa que los conflictos jurídicos deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias administrativas y jurisdiccionales, y que sólo ante la inexistencia o inoperancia de las mismas, resulta factible acudir a la acción constitucional.
Así, debe recordarse que la exigencia en la interposición de los recursos oportunamente tiene como finalidad evitar que la acción de amparo suplante los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico. Es decir, se persigue que en la tutela, no haya negligencia en el deber de acudir ante las autoridades competentes, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política.
Corolario de lo expuesto respecto al requisito de subsidiariedad en la acción de tutela, así como de su carácter residual y subsidiario para la defensa de los derechos fundamentales de las personas, se entiende que el recurso de amparo constitucional, por regla general, solo procede cuando el afectado no cuenta con otro medio de defensa judicial efectivo o cuando se utiliza para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, particularidad en la cual se encuentra el tutelante, puesto que su situación reúne los elementos de: i) inminencia, ii) urgencia y iii) gravedad, motivo por el cual resulta procedente el estudio de fondo del reclamo constitucional formulado por el tutelante.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la acción de amparo constitucional es improcedente cuando no existe actuación u omisión de la autoridad accionada a la que se le pueda atribuir la amenaza o vulneración de las garantías fundamentales invocadas. Al respecto, la Corte Constitucional, en Sentencia T-883 de 2008, sostuvo: «[…] partiendo de una interpretación sistemática, tanto de la Constitución, como de los artículos 5º y 6º del mencionado Decreto, se deduce que la acción u omisión cometida por los particulares o por la autoridad pública que vulnere o amenace los derechos fundamentales es un requisito lógico-jurídico para la procedencia de la acción tuitiva de derechos fundamentales.
En otras palabras, no es procedente la acción de tutela cuando se acude a ella bajo una mera suposición, conjetura, o hipotética trasgresión a los derechos fundamentales. […] En suma, para que la acción de tutela sea procedente requiere como presupuesto necesario de orden lógico-jurídico, que las acciones u omisiones que amenacen o vulneren los derechos fundamentales existan y por ende no se encuentren en el campo de las meras especulaciones o hipótesis. […]» En esa misma línea, la Corte Constitucional ha sostenido que la acción de tutela tampoco procede frente a hechos futuros e inciertos, en la medida en que materialmente no existiría vulneración de derechos fundamentales ciertos y reales.
Así, en la Sentencia T-279 de 1997, estableció: «[…] La informalidad de la tutela no justifica el que los ciudadanos recurran a ella con el único propósito de conjurar una situación que consideran, a través de conjeturas, podría ocasionar un perjuicio. Dicha acción no protege derechos fundamentales sobre la suposición de que llegarían a vulnerarse por hechos o actos futuros.
Por ello el ciudadano, actuando directamente o a través de apoderado, cuando vaya a instaurar una acción de amparo debe cotejar, sopesar y analizar si en realidad existe la vulneración o amenaza de tales derechos, pues la tutela no puede prosperar sobre la base de actos o hechos inexistentes o imaginarios, lo cual, por el contrario, conduce a congestionar la administración de justicia de modo innecesario y perjudicial para ésta. […]» 4.3.
Caso en concreto. En este orden de ideas, para establecer la procedencia del recurso de amparo constitucional, los supuestos a los cuales se atribuye la amenaza o vulneración, es decir, la presunta implementación de un articulado que afecta algunas condiciones del parque automotor de carga, debe ser analizada bajo el prisma de la concreción o materialización de la vulneración alegada, cuestión frente a la cual sea lo primero precisar que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional en cita, debe haber una razón claramente fundamentada que permita discernir con absoluta claridad los hechos u omisiones que amenazan los derechos fundamentales invocados.
Así pues, en el presente asunto no se observa conducta concreta de la cual se pueda inferir la afectación de los derechos fundamentales deprecados por la parte actora y, menos aún, una relación de causalidad directa que legitime a la parte activa en el presente asunto para promover este reclamo constitucional, en atención a que no estableció de manera clara y precisa la situación concreta o la manera en que la implementación de tal normatividad podría afectar directamente sus ius fundamentales invocados frente a la pretensión expuesta, en tanto no puede desconocerse que se trata de un hecho futuro e incierto.
Sumado a esto, los supuestos fácticos expuestos en el escrito de tutela no corresponden a actuación alguna administrativa o judicial en la que se encuentre vinculada la parte actora sino a una potestad reservada por la Norma Fundamental a las autoridades que hacen parte del gobierno nacional en el marco de sus funciones, máxime si se tiene en cuenta que no se particularizó su situación a tal punto que se pueda evidenciar que los derechos fundamentales invocados estén siendo vulnerados o pudieran resultar afectados.
Así pues, frente a los referidos requerimientos relacionados con las pretensiones de la parte actora, debe recordarse que la Constitución Política consagra el trámite legislativo de las leyes en Colombia en el artículo 150 y subsiguientes, entre los cuales, conforme al artículo 154 Ibídem. se establece que las mismas pueden tener un origen legislativo o popular, este último en el cual los interesados podrían presentar proyectos de ley en el sentido planteado en el libelo introductorio.
De otro lado, debe recordarse que la norma fundamental establece un sistema de control de las distintas normas que estudia la adecuación de estas al ordenamiento jurídico según el cual, dependiendo su naturaleza, procederá la acción pública de constitucionalidad, control automático de constitucionalidad, control inmediato de legalidad, medio de control de nulidad simple, etc, en caso de que se expida un precepto en uno u otro sentido respecto a la modernización o sostenibilidad del parque automotor de carga.
Por su parte, si lo que se pretendiera es controvertir la legalidad de la ley 2251 del 14 de julio de 2022 - Decreto 109 de 2021 «por la cual se dicta normas para el diseño e implementación de la política de seguridad vial con enfoque de sistema seguro y se dictan otras disposiciones - ley Julián Esteban», el tutelante o los interesados tienen a su disposición los medios idóneos, como es la nulidad por inconstitucionalidad preceptuada en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con lo dispuesto por los artículos 43, 45 y 46 de la Ley 270 de 1996.
Corolario de lo expuesto, esta Sala de decisión concluye que el amparo deprecado es improcedente, por no encontrar cumplido el requisito de subsidiariedad, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, V. FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por el señor Arnulfo Cuervo Aguilera, contra el Presidente de la República, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firma electrónica) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (Firma electrónica) (Firma electrónica) CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador.