Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando de Jesús Pomarico Ramos Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Temas: Topes pensionales.
Acto no susceptible de control judicial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 11 de mayo del 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo 2 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos Contencioso Administrativo, el señor Armando de Jesús Pomarico Ramos formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en orden a que se declare la nulidad del Oficio número 20162000069401 del 21 de julio del 2016, proferido por el Fondo Previsión Social del Congreso de la República, por medio del cual se negó al demandante la solicitud de no aplicación de la sentencia C-258 del 2013, proferida por la Corte Constitucional en relación con el tope pensional de 25 s.m.l.m.v. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó lo siguiente: Segunda: […] se condene a la Nación, Fondo de Previsión Social del Congreso, a reconocer y pagar a mi poderdante la diferencia que generó la aplicación ilegal de la sentencia de constitucionalidad C-258 de 2013, la cual se llevara a cabo mediante la expedición de la Resolución No. 0443 del 12 de julio del 2013, emitida por la demandada, desde el 1 de julio de 2013, hasta la fecha en la que se haga efectivo el pago de dicha diferencia, en su calidad de prestación periódica, por tratarse de emolumentos pagados en forma mensual y en dos ocasiones adicionales al año, como lo establece la normatividad pensional aplicable al caso particular.
Tercera: igualmente, […] a pagar en forma actualizada (indexada) las sumas adeudadas por concepto de impago de la diferencia dejada de percibir por concepto de la prestación periódica reclamada, de acuerdo con los índices de precios al consumidor certificados por el DANE, o la autoridad administrativa que en su momento cumpla tal función en su momento, de llegar a variar su competencia. Cuarta: sobre las sumas adeudadas, debidamente indexadas, a título de restablecimiento del derecho, se reconozcan los intereses moratorios, desde el 1 de julio del 2013, hasta la fecha de pago efectivo, de conformidad con lo establecido en el inciso tercero del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 4 del artículo 195, ibídem, en la forma en la que el evento llegue a darse.
Quinta: que sobre las sumas adeudadas, debidamente indexadas, a título de restablecimiento, se reconozcan los intereses moratorios a la tasa equivalente al DTF desde la ejecutoria de la sentencia, hasta el máximo de los diez meses siguientes a tal fecha, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 del C.P.A.C.A., o hasta la fecha de pago efectivo de la obligación, de ocurrir dicho pago antes del plazo legal establecido. 3 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos Sexta: que sobre las sumas adeudadas, debidamente indexadas, a título de restablecimiento del derecho, se reconozcan los intereses moratorios a la tasa comercial, desde el primer día del mes once, contado desde la fecha de ejecutoria de la sentencia, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 195 del C.P.A.C.A., de darse el caso, hasta el día de pago efectivo de la obligación. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: i) El señor Armando Pomarico Ramos es pensionado del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República; sin embargo, a través de la Resolución 443 del 12 de julio del 2013, se aplicó lo dispuesto en la sentencia C-258 del 2013, es decir, un tope pensional de 25 s.m.l.m.v. a su mesada pensional, sin previamente darle la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción. ii) El 1 de julio del 2016, el demandante interpuso derecho de petición ante la parte demandada, con el objetivo de que se iniciara una actuación administrativa de interés particular, de tal modo que pudiera ejercer su derecho al debido proceso; que se le certificaran las diferencias de los dineros dejados de percibir a partir de la aplicación de la sentencia C-258 del 2013; y que se devolvieran dichas sumas. iii) El 21 de julio del 2016, el Fondo profirió una respuesta por medio del Oficio número 20162000069401, en donde se negó a acceder a lo pedido por el señor Pomarico Ramos bajo el argumento de que la limitación de la mesada pensional obedeció al cumplimiento de una orden emitida por la Corte Constitucional, en la que, además, se dispuso que no era necesario adelantar ninguna actuación administrativa previa. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos 1.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violados los artículos 2, 6, 13, 21, 29, 31, 42, 46, 48, 58, 82, y 209 de la Constitución Política de 1991; y artículos 3, numeral 1, y 93, de la Ley 1437 del 2011. En desarrollo del concepto de la violación, la parte demandante expuso los siguientes argumentos1: i) La Corte Constitucional profirió un fallo que revocó derechos adquiridos del adulto mayor, toda vez que, a través de la sentencia C-258 del 2013, ordenó la reducción de las mesadas pensionales, además, sin el respeto del debido proceso, por cuanto no se adelantó un trámite administrativo previo que garantizara a los afectados el ejercicio del derecho de defensa y contradicción. ii) La reducción de las mesadas pensionales debía estar precedida de un procedimiento de carácter particular en el que se vinculara a los afectados, con el fin de que se garantizara el derecho de audiencia y de defensa, de tal forma que se pudiera aplicar correctamente la sentencia de constitucionalidad mencionada. iii) El Consejo de Estado2 ha establecido que, en casos de identidad fáctica y jurídica al presente, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República no podía limitar el derecho pensional de sus afiliados sin antes garantizar la participación de los afectados en un procedimiento que permitiera asegurar el respeto por las mínimas garantías procesales. 1 Folios 12 al 52. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de tutela del 16 de julio del 2014, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez;
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de tutela del 23 de octubre del 2014, M.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez; y Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de tutela del 2 de julio del 2015, M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos 1.2.
Contestación de la demanda La parte demandada allegó memorial de contestación visible en los folios 71 al 82, en donde argumentó lo siguiente: i) El señor Armando Pomarico Ramos cuestiona también la Resolución 443 del 2013, por medio de la cual se establecieron los lineamientos para el cumplimiento de la sentencia C-258 del 2013, a pesar de que dicho acto administrativo no es objeto de estudio dentro de la presente demanda, en donde solamente se discute el oficio 20162000069401 del 21 de julio del 2016, por medio del cual se negó el restablecimiento del valor de su mesada pensional. ii) Para dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional en sentencia C- 258 del 2013 no era necesario iniciar un trámite administrativo previo, tal como lo ha aclarado la misma autoridad constitucional en las sentencias T-392 y T-615 del 2015, en donde se explicó que Fonprecon no ha violado el derecho fundamental al debido proceso de sus afiliados al aplicar, de forma directa, el tope pensional de 25 s.m.l.m.v. iii) La sentencia invocada por la parte accionante, del 2 de julio del 2015, no puede ser tenida en cuenta para resolver el presente asunto, toda vez que, por medio de auto del 15 de diciembre del 2015, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la nulidad de todo lo actuado en ese proceso a partir del 7 de mayo de ese año, por lo que el proceso finalizó con sentencia de segunda instancia del 19 de septiembre del 2016.
Por su parte, las otras dos sentencias fueron dictadas antes de que la Corte Constitucional profiriera los fallos T-392 y T-615 del 2015. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos iv) Los argumentos propuestos por el demandante se enfocan principalmente en discutir los argumentos utilizados por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 del 2013 y en el derecho que considera que le asiste a que su mesada pensional sea restablecida, pero no explicó las razones por las que el acto demandado debe ser declarado nulo. 1.3 La sentencia apelada En sentencia del 11 de mayo del 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, negó las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Armando Pomarico Ramos, de acuerdo con las siguientes consideraciones:3 […] La entidad demandada al expedir la mencionada resolución no vulneró el derecho al debido proceso del actor, pues se limitó a dar cumplimiento a la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 del 2013 y a las órdenes contenidas en ésta; esto es, reajustar de forma automática las pensiones a partir del 1 de julio del 2012, al monto de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Por ello, pueden considerarse que la Resolución 443 del 12 de julio del 2012, “reúne las características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Constitucional”. Así las cosas, el procedimiento administrativo previo que echa de menos la parte actora, para realizar el reajuste de la pensión, no es necesario, pues se ordenó que se realizara en forma automática, encaminada a dar cumplimiento a una norma constitucional; y a evitar que se perpetuara una vulneración a los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir el sistema de seguridad social, de acuerdo con la reforma contenida en el Acto legislativo 01 de 2005. […] Por otra parte, si bien el actor hace referencia a sentencias de tutela proferidas por el Consejo de Estado en las que se ha accedido a la protección al derecho al debido 3 Folios 136 al 143 7 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos proceso de algunos pensionados del Congreso, por cuanto, FONPRECON no agotó un procedimiento previo para disminuir el monto pensional a veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, la Sala advierte que en la más reciente de ellas 19 de septiembre de 2016, contrario a lo afirmado en el escrito de demanda, el alto tribunal fue claro en indicar que “FONPRECON, al definir la situación del actor, se ajustó a las previsiones previamente establecidas respecto de los límites constitucionalmente razonables, según los cuales el tope de la mesada pensional de los Congresistas, corresponde a la suma de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
Agregó que “también acertó al reajustarle la pensión al actor de manera automática dado que la Corte Constitucional había señalado en la referida sentencia que a partir del 1 de julio del 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Por ello, todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por autoridad administrativa”. [Negrilla y cursiva del texto] […] En suma, no es posible predicar una vulneración del derecho fundamental al debido proceso en el caso analizado, toda vez que FONPRECON dio estricto cumplimiento a la orden de reajustar las mesadas pensionales en veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, de acuerdo con el tope previsto en el Acto Legislativo No. 01 del 2005; y que la Resolución 0443 del 12 de julio del 2013 constituyó un acto de cumplimiento de la sentencia C-258 del 2013, que ordenó el reajuste automático de las mesadas pensionales a partir del 1 de julio del 2013.
Por lo anterior, la Sala concluye que FONPRECON actuó debidamente, razón por la cual se negarán las pretensiones de la demanda. 1.4. El recurso de apelación Como consecuencia de la sentencia de primera instancia, el señor Armando de Jesús Pomarico Ramos, por medio de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación visible en los folios 146 al 181, en donde argumentó lo siguiente: La sentencia aquí atacada desconoce lo ordenado por el Consejo de Estado, y que tal era la jurisprudencia directa, aplicable al caso para el momento de radicación de la demanda que nos ocupa, y por tal, debió ser aquella tenida en cuenta por el fallador para emitir el fallo de primera instancia que hoy se apela, pues era aquella que debía ser el fundamento para proferir la decisión atacada, sin más, pues era, reitero y enfatizo, aquella aplicable al caso particular, y como lo ha dicho el mismo Consejo de Estado, la jurisprudencia aplicable a 8 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos los casos sometidos a estudio de los operadores judiciales de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aquella vigente para el momento de radicación de la demanda, independientemente de que la misma cambie posteriormente. [Negrilla y subrayado del texto] De otra parte, la sentencia atacada desconoce lo ordenado por el Consejo de Estado, mediante la acción de tutela que reconociera la violación al derecho al debido proceso de mi poderdante y decidiera ajustar la conducta de la demandada a derecho.
El trámite surtido a través de los actos atacados no sustituyó tal orden, y basar la decisión judicial impugnada en ello no resulta acorde a lo ordenado por el mismo Consejo de Estado. Esto, además de todo lo anotado claramente desde la demanda, y lo acá vuelto a señalar, para facilidad en la lectura de los argumentos acá plasmados y el porqué de la inconformidad con la sentencia apelada. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Tanto la parte demandante como la demandada guardaron silencio. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República vulneró los derechos del debido proceso y a la defensa y contradicción del señor Armando Pomarico Ramos al aplicar, de forma automática, un tope de 25 s.m.l.m.v a su pensión de jubilación, en cumplimiento de la sentencia C-258 del 2013. 9 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos 2.2.
Marco normativo 2.2.1. Sobre los topes pensionales El artículo 2 de la Ley 4 de 19764 dispuso que las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, «no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario».
Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 preceptuó que ninguna pensión podría exceder de 15 veces el salario mínimo legal mensual.5A su vez, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 limitó la base de cotización a 20 SMLVM. Esta disposición fue modificada por la Ley 797 de 2003 que aumentó dicha suma a 25 SMLVM. Igualmente, el Acto Legislativo 1 de 2005 acogió el anterior criterio y dispuso que «a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública».
En relación con la existencia de topes pensionales, la Corte Constitucional ha concluido lo siguiente:6 4 Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones 5 Dicha previsión también se reiteró en el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989. 6 Sentencia C-155 de 1997. 10 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos […] el legislador puede, por razones de política legislativa, señalar cuáles son los límites máximos y mínimos que deben implantarse para que las reservas de dinero destinadas al pago de las pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no pierdan por un lado su capacidad adquisitiva, pero por otro garanticen y protejan los recursos existentes para el pago de las pensiones (C.P. art. 48 y 53).
La Corte considera que, dentro de ciertos límites, el legislador tiene libertad para determinar el monto y los alcances de los recursos a fin de lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema solidario de seguridad social; es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados […]. […] al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior. […].
De acuerdo con el anterior criterio, el legislador se encuentra facultado para establecer la figura de los topes pensionales como una medida idónea, proporcional y razonable en aras de garantizar la cobertura universal del sistema de seguridad social en pensiones. En cuanto a los regímenes especiales, la Corte Constitucional7 ha precisado que también les son aplicables las normas generales que fijan los topes pensionales, siempre y cuando establezcan un límite superior al previsto por la normativa especial.
Igualmente, es inaceptable predicar la ausencia de topes para los beneficiarios de leyes especiales, es decir, que no podría admitirse la «existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones».8 7 Sentencia C-089 de 1997. 8 Sentencia C-089 de 1997. 11 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos El anterior criterio fue reiterado en la Sentencia C-258 de 2013, en los siguientes términos: Esa preocupación por fijar límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, existía además desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993.
Como se indicó en apartes anteriores, desde la Ley 4 de 1976, el Legislador ha sometido a topes mínimos y máximos el valor que una persona puede recibir por razón de su pensión; así, esa normativa estableció un valor máximo de 22 smmlv. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 disminuyó el tope a 15 smmlv y la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 smmlv para los afiliados al régimen de prima media.
Más recientemente, el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 elevó el tope a 25 smmlv; ese mismo criterio fue luego acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005. En concordancia con la anterior preocupación y para el caso específico de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente.
Por las anteriores razones la Sala no puede mantener en el ordenamiento la regla de la ausencia de topes en el régimen de pensiones materia de análisis. Hacerlo, como en el caso de los anteriores elementos del régimen, (i) vulneraría el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector privilegiado de la población; y (ii) avalaría la continuidad de un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social.
(Resalta la Sala). Así las cosas, con la aplicación de los topes pensionales a todas la pensiones, ordinarias o especiales, se protege el financiamiento del sistema pensional. En efecto, desde la Ley 4 de 1976, todas las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía, toda vez que dicha medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, equidad, universalidad y sostenibilidad fiscal. 12 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos 2.2.2 La sentencia C-258 del 2013 El artículo 241 de la Constitución Política de 1991 encomendó a la Corte Constitucional la función de guardar su integridad y supremacía. La mencionada corporación en las Sentencias C-131 de 1996 y C-037 de 1996 analizó el alcance de las sentencias de constitucionalidad y concluyó lo siguiente: i) Tienen efectos erga omnes, es decir, para todos y no solo para quienes comparecen como partes. ii) Por regla general, son vinculantes para la universalidad de casos futuros. iii) Hacen tránsito a cosa juzgada explícita e implícita.
La primera se predica de la parte resolutiva de las sentencias y la segunda de aquellos «conceptos de la parte motiva que guarden una unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia, de tal forma que no se pueda entender éste sin la alusión a aquéllos». iv) Los operadores jurídicos están obligados por el efecto de la cosa juzgada material9 de las sentencias de la Corte Constitucional, por ende, «todas las autoridades públicas en Colombia, incluidas las autoridades administrativas y judiciales, deben acatar lo decidido por la Corte en sus fallos de control de constitucionalidad».10 Ahora bien, la Sentencia C-258 de 2013 analizó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que estableció el régimen especial de pensiones para los congresistas y demás cargos homologados.
En lo que respecta al objeto de controversia en el sub lite, la aludida providencia precisó que desde la Ley 4ª de 1976 todas las pensiones de los funcionarios 9 Las sentencias C-543 de 1992 y C-532 de 2013 han precisado que la cosa juzgada es formal cuando existe una decisión previa de constitucionalidad sobre idéntica norma demandada, mientras que la material opera cuando el juico de constitucionalidad recae respecto de una disposición que tiene igual contenido normativo de otra que fue examinada en anterior oportunidad. 10 Sentencia C-539 de 2011, magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva. 13 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos públicos han estado sujetas a límites en su cuantía, toda vez que dicha medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, universalidad y sostenibilidad fiscal.
De manera especial, la alta corporación reivindicó el mandato constitucional previsto en el Acto Legislativo 1 de 2005 en tanto dispuso que, a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a los 25 SMLMV. Igualmente, se precisó que dicho límite incorporó un componente de subsidio a las pensiones de las personas de más bajos ingresos, con lo cual se amplió la cobertura del sistema.
A su vez, la Corte Constitucional refirió que el mencionado mandato buscó «establecer topes para todas las mesadas pensionales con cargo a recursos de naturaleza pública, con el propósito de limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993».
Bajo este hilo argumentativo, la Sentencia C-258 de 2013, en su parte motiva, estableció que, a partir del 1 de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 SMLMV, por ende, «todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa».
En cuanto a la materialización de la anterior orden judicial, resulta relevante citar la Sentencia SU-579 de 2019, en la cual se acumularon diversas acciones de tutela 14 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos en las cuales los accionantes sostenían que para aplicar el mencionado límite los fondos de pensiones debían surtir previamente una actuación garante del derecho de audiencia y defensa de los afectados; sin embargo, la Corte Constitucional se apartó de dicho entendimiento por las siguientes razones: i) La Sentencia C-258 de 2013 es fundadora de línea en cuanto a la orden impartida a todas las entidades que administran el régimen pensional financiado con recursos públicos de reajustar de manera automática las mesadas que superaran los 25 SMLMV.
Esta tesis se ha seguido consolidando, entre otras, a través de las sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015 y SU-210 de 2017. ii) El ajuste debe operar de manera automática y sin que sea necesario iniciar un proceso de reliquidación, pues se trata de un mandato constitucional de obligatorio cumplimiento. En torno a esta conclusión, se destacan los siguientes argumentos esgrimidos en la sentencia T-615 de 2015: En consecuencia, la exigencia de un procedimiento administrativo iniciado por la entidad para dar cumplimiento a las órdenes contenidas en el artículo 48 superior y en la Sentencia C-258 de 2013 resulta desproporcionada y contraria a los fines de la mencionada providencia, por cuanto ello permitiría que se siguieran reconociendo pensiones por fuera de los límites constitucionales y legales hasta que finalizaran los respectivos procedimientos, con lo que se afectarían significativamente los principios de sostenibilidad financiera, universalidad, solidaridad e igualdad.
No puede perderse de vista que la orden de reajustar automáticamente las pensiones a partir del 1º de julio de 2013, tuvo la finalidad de imponer un límite a las excesivas subvenciones que el sistema pensional estaba realizando a favor de poblaciones privilegiadas. De esta manera, la iniciación de procedimientos por fuera de este límite temporal deviene en la permanente vulneración de los principios de sostenibilidad fiscal e igualdad que fueron protegidos por la Corte Constitucional en la mencionada providencia, después de verificar su recurrente vulneración por parte de las autoridades administrativas encargadas de realizar el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales. 15 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos Por lo tanto, la exigencia de adelantar procedimientos administrativos pondría en entredicho el principio de supremacía de la Constitución, consagrado en el artículo 4º de la Carta Política, y por ende, el contenido de la misma. […]. iii) La orden adoptada en la Sentencia C-258 de 2013 también se aplica a las pensiones reconocidas con anterioridad a su expedición, toda vez que los topes en las mesadas pensionales fueron previstos en el ordenamiento en las leyes 4ª de 1976, 71 de 1988, 100 de 1993 y 797 de 2003. iv) Los actos administrativos mediante los cuales los fondos de pensiones comunicaron a los pensionados el ajuste de sus prestaciones al monto de 25 SMLMV tienen el carácter de actos de ejecución de una providencia judicial, «en los cuales las autoridades administrativas se limitaron a dar cumplimiento a la Sentencia C- 258 de 2013».
En tal sentido, se reiteró el siguiente criterio: Así las cosas, deviene importante aclarar que de conformidad con la línea jurisprudencial sostenida por el Consejo de Estado, todos aquellos actos administrativos encaminados a materializar el cumplimiento de una orden judicial no están sometidos a control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni a ningún tipo de acción judicial ordinaria, pues de permitirse, se desconocería el principio de cosa juzgada.
Por tanto, si los jueces contenciosos aceptaran una acción de nulidad en contra de un acto de ejecución, la determinación a adoptar por parte del operador judicial no podría ser otra que la repetición de lo que se ordenó en la sentencia judicial que se acoge. […] Otro argumento, para inadmitir dicha posibilidad se contrae a la necesidad de evitar que con tal discurrir se genere la iniciación interminable de acciones judiciales encaminadas a controvertir los actos de ejecución, lo que contribuiría a la congestión judicial y socavaría, además del principio de cosa juzgada, el de seguridad jurídica.
Bajo el anterior lineamiento, las decisiones y actuaciones que adelantó la autoridad demandada para materializar el ajuste pensional ordenado por la Sentencia C-258 16 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos de 2013, corresponden a actos de ejecución de una providencia amparada por la figura de la cosa juzgada, por ende, no son susceptibles de recursos ante la administración ni son controlables ante la jurisdicción, en tanto no modificaron, crearon o extinguieron situación jurídica alguna. 2.3.
Hechos probados i) El señor Armando de Jesús Pomarico Ramos es pensionado del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Durante el primer semestre del año 2013, la mesada pensional del demandante ascendía a $ 20.160.236, pero a partir del mes de julio de ese mismo año el valor de la pensión fue ajustado a un máximo de 25 s.m.l.m.v., por parte de Fonprecon, correspondientes a $ 14.737.500 en virtud de la orden impartida por la Corte Constitucional en sentencia C-258 del 2013. ii) El 1 de julio del 2016, el demandante presentó una solicitud ante Fonprecon, con la que pretendía que se le pagaran las diferencias generadas a partir del ajuste pensional efectuado por la entidad demandada desde el mes de julio del año 2013, bajo el argumento de que no se adelantó un trámite administrativo previo que le permitiera ejercer su derecho de defensa y contradicción.11 iii) El mencionado derecho de petición fue resuelto por medio de Oficio número 20162000069401 del 21 de julio del 2016, a través del cual Fonprecon negó la solicitud elevada por el demandante y argumentó que no se vulneraron los derechos fundamentales del interesado, puesto que la decisión de fijar un tope pensional obedeció al estricto cumplimiento de la orden impartida por la Corte Constitucional en sentencia C-258 del 2013, por lo que no era necesario adelantar un 11 Folios 3 y 4 17 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos procedimiento administrativo previo.12 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala Conforme a lo expuesto en acápites precedentes, y en consonancia con los documentos aportados al plenario, la Sala concluye que Fonprecon no desconoció el ordenamiento superior al ajustar la mesada pensional del actor al monto de 25 SMLMV; por el contrario, se limitó a ejecutar una orden judicial que se tornaba de obligatorio cumplimiento para las autoridades del territorio nacional.
Esta tesis se funda en lo siguiente: En consideración a las precisas órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, Fonprecon estaba conminado a ajustar la mesada pensional del demandante al tope de 25 SMLMV, sin necesidad de adelantar un procedimiento administrativo previo, tal como sucedió, pues la entidad se limitó a dar cumplimiento de la orden impartida por la Corte Constitucional relativa a aplicar el límite pensional mencionado a partir del mes de julio del año 2013.
El ajuste en comento no vulneró los derechos al debido proceso, contradicción y defensa del interesado, como tampoco desconoció sus derechos adquiridos, toda vez que la Sentencia C-258 de 2015 fijó una regla inequívoca, cuyo cumplimiento era imperativo para los fondos de pensiones so pena de incurrir en un abierto desacato a una orden judicial impartida en sede de control de constitucionalidad.
En razón a la obligatoriedad de las órdenes dictadas en la Sentencia C-258 de 2015, Fonprecon no tenía una alternativa diferente a disponer el ajuste automático de la 12 Folios 5 al 10 18 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos pensión que venía devengando el demandante en aras de que se aviniera a los mandatos constitucionales allí reivindicados.13 En consecuencia, dicha determinación no constituyó una actuación arbitraria o irrazonable modificatoria de la situación jurídica del actor; por el contrario, reúne las características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Constitucional, vinculante para todas las autoridades públicas.
Mediante las Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T-073 de 2019 la referida corporación reafirmó la obligatoriedad de la Sentencia C-258 de 2013 al señalar que la aplicación del límite al monto pensional resulta imperativa para las entidades encargadas del pago de estas prestaciones, pues se trató de un mandato constitucional que rige para todas las pensiones que se paguen con recursos públicos.
La ejecución de la Sentencia C-258 de 2013 resultaba inexorable para Fonprecon y constituía una materialización del Acto Legislativo 1 de 2005, así como de los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el sistema de seguridad social integral. 13 Esta tesis también ha sido sostenida, entre otras, en las siguientes providencias: i) De la Corte Constitucional.
Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T-073 de 2019, SU-575 de 2019 y Auto 478 de 3 de diciembre de 2020, expediente: T-7.780.673 ii) Del Consejo de Estado. - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 13 de noviembre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-01911-01 (5824-2018). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2014-02515-02 (4114-2018). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 21 de febrero de 2019, radicado: 63001-23-33-000-2018-00103-01 (4771-18). - Sección Primera, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, auto de 16 de agosto de 2018, radicado: 11001- 03-15-000-2014-04194-01(AC) A. 19 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos Teniendo en cuenta que de forma automática la entidad demandada ajustó la mesada pensional del demandante a partir del mes de julio de 2013, se concluye que tal actuación obedeció a una ejecución de la sentencia de constitucionalidad en comento y, por ende, no es posible reabrir un debate en tal sentido en sede administrativa o judicial.
Ahora, frente al argumento según el cual el presente asunto debe resolverse de conformidad con la jurisprudencia vigente al momento de la radicación del proceso, debe decirse que es precisamente la sentencia C-258 del 2013 el antecedente jurisprudencial para el mes de agosto del 2018, momento de interposición del presente medio de control; además, si bien el señor Pomarico Ramos invocó una serie de sentencias de tutela en las que se ampararon los derechos al debido proceso y a la defensa de los tutelantes, lo cierto es que dichas decisiones solo tienen efectos inter partes, es decir que solamente generan obligaciones entre quienes intervienen en el proceso, pero que no son extensibles a otros casos.
Bajo el anterior contexto, el oficio demandado no es pasible de control jurisdiccional, por cuanto no creó, modificó o extinguió una situación jurídica, sino que se limitó a informar sobre el cumplimiento de la orden impartida en la Sentencia C-258 de 2013, es decir, dado que no tiene carácter decisorio, no es un acto demandable. Como consecuencia de lo anterior, se impone el deber de revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para, en su lugar, declarar probada, de oficio, la excepción de acto administrativo no susceptible de control judicial.
Corolario de lo anterior, es prudente precisar que la decisión que se adoptará en esta oportunidad, es decir la de declarar probada la excepción de acto no enjuiciable, no torna más gravosa la situación del apelante único, señor Armando 20 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos de Jesús Pomarico Ramos, toda vez que tal determinación tiene por objeto corregir la decisión emitida en primera instancia, la cual, de todos modos, había determinado, por las mismas razones, que al demandante no le asiste derecho a que se le concedan las pretensiones de la presente demanda. 2.5 De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201614, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 21 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8.° del artículo 365 del Código General del Proceso15, la Sala no condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante, como quiera que se trata de una reclamación laboral, debatida desde diferentes puntos de vista por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que el oficio demandado no es susceptible de control judicial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia apelada del 11 de mayo del 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, dentro 15 «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 22 Radicado: 25000 23 42 000 2016 05954 01 (3881-18) Demandante: Armando Pomarico Ramos del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el señor Armando de Jesús Pomarico Ramos en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Segundo. Declarar probada de oficio la excepción de acto administrativo no susceptible de control judicial, por las razones explicadas en la parte considerativa.
Tercero. Sin condena en costas. Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las respectivas anotaciones en el portal Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente16 LBC 16 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.