Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., primero (1°) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 31 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones María Lucero Bedoya Martínez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo generado frente a la solicitud del 23 de abril de 2018, con radicado 2018600511872062, a través del cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 le negó el reconocimiento de una pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) el reconocimiento y pago de la prestación solicitada a partir del 1° de septiembre de 2015; ii) el reajuste de las sumas adeudadas de conformidad con los índices de precios al consumidor; iii) el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del CPACA; y iv) la condena en costas a la entidad demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - María Lucero Bedoya Martínez nació el 27 de octubre de 1957. - Acreditó las siguientes vinculaciones como docente del orden territorial: i) con el departamento del Meta a partir en el año 1975, nombrada a través del Decreto 493 de esa anualidad; ii) con el municipio de Restrepo Valle (Valle del Cauca) entre el 4 de abril de 1994 y el 7 de abril de 1997; y iii) con el departamento del Valle del Cauca desde el 7 de noviembre de 1997 [vinculación que se encontraba vigente al momento de presentación de la demanda]. - El 1° de septiembre de 2016 solicitó a la Ugpp el reconocimiento de una pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 013913 del 31 de marzo de 2017. - El 23 de abril de 2016 a través de la petición con radicado 201860051182062, nuevamente solicitó el reconocimiento de la referida prestación, la cual fue archivada por la entidad demandada a través del Auto ADP 004757 del 28 de junio de 2018, por considerar que «no se encuentran peticiones pendientes de resolver».
Comoquiera que no se resolvió de fondo la petición, se configuró el silencio administrativo negativo. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 29, 48 y 53 de la Constitución, 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 1 y 15 de la Ley 116 de 1928; 3 del Decreto 81 de 1976; 1, 2 y 3 del Decreto 2277 de 1979; y las leyes 24 de 1947 y 4 de 1966. 2 En adelante UGPP 3 Radicado: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez En cuanto al concepto de violación expuso que la Ugpp desconoció que cumplió la totalidad de los requisitos previstos para el reconocimiento de la pensión gracia, puesto que acreditó una vinculación como docente territorial anterior al 31 de diciembre de 1980, se desempeñó como docente con igual tipo de vinculación durante más de 20 años y cuenta con más de 50 años de edad. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresaron a continuación3: - La demandante no acreditó 20 años de servicios como docente con vinculación, territorial o nacionalizada, por lo que, de acuerdo con las normas que regulan el reconocimiento de la prestación pretendida no es posible computar el periodo durante el cual contó con una vinculación del orden nacional, toda vez que constituye requisito indispensable que no reciba retribución alguna de la nación. - De conformidad con el material probatorio aportado, los nombramientos que le fueron efectuados desde el 1° de enero de 1990 son del orden nacional.
Finalmente propuso las excepciones que denominó: i) ausencia de vicios en los actos demandados; ii) inexistencia del derecho; iii) «buena fe para efecto de costas»; iv) prescripción; e v) innominada. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia proferida el 31 de agosto de 2022 negó las súplicas de la demanda y para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente: - Según el escrito contentivo de la demanda, se pretende la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo respecto de la petición con radicado 2018600511872062; sin embargo, se advirtió que esta fue resuelta negativamente mediante la Resolución ADP 004754 del 28 de junio de 2018, por lo que «en aplicación del deber del juez de interpretar la demanda para garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, la Sala interpreta que» este último es el acto demandado. 3 Índice 2 del aplicativo SAMAI, tipo de archivo (.zip).
Certificado: AA1EF7D2EF197882 289878A92718B274 54774AD8CE3C438D D1967F9FDBE774AF (carpeta: 028_UGPP CONTESTA DEMANAD-fusionado.pdf). 4 Radicado: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez - Si bien la demandante acreditó que contaba con más de 50 años de edad y una vinculación como docente territorial anterior al 31 de diciembre de 1980, no demostró 20 años de servicio, continuos o discontinuos, como docente territorial o nacionalizado. - En relación con el tiempo de servicio comprendido entre el 4 de abril de 1994 y el 7 de noviembre de 1997, no existe material probatorio que permita identificar la naturaleza de la vinculación. De otra parte, de acuerdo con las certificaciones laborales, entre el 7 de noviembre de 1997 y enero de 2020, se desempeñó como educador del orden nacional. - Finalmente, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 365.1 del Código General del Proceso, condenó en costas a la demandante. 1.4.
El recurso de apelación María Lucero Bedoya Martínez solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y en su lugar se accediera a las pretensiones de la demanda. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos: - De conformidad con las pruebas aportadas, acreditó todos los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y la jurisprudencia, por lo que, adquirió el estatus pensional el 30 de agosto de 2015, fecha en la que cumplió 20 años de servicio como docente territorial y contaba con más de 50 años de edad. - Se desempeñó entre el 4 de abril de 1994 y el 7 de noviembre de 1997 como docente municipal, lapso durante el cual su empleador fue el municipio de Restrepo Valle (Valle del Cauca).
En relación con esta vinculación, pese a que no obra el acto de nombramiento, su naturaleza se puede verificar con los certificados de información laboral. - El gobernador del departamento del Valle del Cauca la nombró mediante el Decreto 3433 del 22 de octubre de 1997 como docente en la escuela Antonio Ricaurte del municipio de Ricaurte Valle (Valle del Cauca).
Esta designación también es del orden territorial, lo que se puede corroborar a través de los certificados de información laboral, según los cuales fue financiada con recursos del sistema general de participación y «la plaza que ocupa es territorial». 1.5. Pronunciamientos en segunda instancia Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los 5 Radicado: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6.
El Ministerio Público En esta oportunidad, el Ministerio Público no emitió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Se circunscribe a resolver ¿si María Lucero Bedoya Martínez acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con las normas que la regulan? 2.2.
Marco normativo La Ley 114 de 19134 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación5 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación». 4 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 6 Radicado: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez Posteriormente, las leyes 116 de 19286 y 37 de 19337, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública.
Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así8: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›.
(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 19759 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198910, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200011 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 6 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 7 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 9 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 10 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 11 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 7 Radicado: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala12 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales.
(…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional. Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3.
Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198913 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original). 12 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 8 Radicado: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201814, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202215, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».16 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó 14 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 9 Radicado: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3. Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - María Lucero Bedoya Martínez nació el 26 de octubre de 1957. - El gobernador del departamento del Meta, mediante el Decreto 493 del 10 de septiembre de 1975, la designó maestra en la escuela urbana Miguel Segovia del 10 Radicado: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez municipio de Puente de Oro, «a partir del 19 de agosto por el tiempo que dure la licencia por maternidad de la titular». - El 10 de octubre de 1975 se posesionó en el cargo de maestra, para el cual fue nombrada mediante Decreto 493 del 10 de septiembre de ese año. Según el acta esta tuvo «efectividad» desde el 19 de agosto de 1975. - De acuerdo con el certificado de periodos de vinculación laboral para bonos pensionales y pensiones, expedido por la gerente de gestión administrativa de la Gobernación del Meta, prestó sus servicios como docente de ese ente territorial entre el 19 de agosto y el 13 de octubre de 1975, periodo durante el cual efectuó aportes en la caja de previsión social departamental. - Según el certificado de historia laboral, expedido el 30 de agosto de 2018 por la Secretaría de Educación del departamento del Meta, prestó sus servicios como docente del nivel básica primaria con vinculación departamental, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Ing. y Reing.
Sede San Agustín Fuente de Oro (Met) Decreto 493 10-09-1975 19-08-1975 13-10-1975 Tiempo total 1 mes y 25 días - El gerente administrativo y financiero de la Secretaría de Educación del Meta certificó que el «[p]eriodo del 19/08/1975 al 13/10/1975 tipo de vinculación departamental pago con recursos propios, nombramiento provisional». - De acuerdo con el certificado de información laboral expedido por Álvaro Mosquera Muñoz, secretario de gobierno del municipio de Restrepo Valle (Valle del Cauca), prestó sus servicios como docente municipal entre el 4 de abril de 1994 y el 7 de noviembre de 1997, periodo durante el cual efectuó aportes al Instituto de Seguros Sociales. - A través del Decreto 017 del 1° de febrero de 2016, el alcalde del municipio de Restrepo Valle (Valle del Cauca) delegó «en el Secretario de Gobierno y Convivencia Ciudadana, en cabeza del doctor ÁLVARO MOSQUERA MUÑOZ […] la función de SUSCRIBIR, VERIFICAR Y FIRMAR los certificados de información laboral para emisión de bono pensional, cuota parte pensional y todo trámite pensional, que como empleador deba expedir la entidad: MUNICIPIO DE RESTREPO VALLE». 11 Radicado: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez - A través del Decreto 3433 del 22 de octubre de 1997, el gobernador del departamento del Valle del Cauca, la nombró docente del Centro No. 9 Docente Antonio Ricaurte, del Municipio de Restrepo Valle, Corregimiento llama, Distrito Educativo No. 04, en plaza vacante.
Asimismo, en las consideraciones del referido acto de designación señaló: «Que el Departamento del Valle del Cauca, previo lleno de los requisitos exigidos, convoc[ó] a concurso en fecha 01 de julio de 1997. Que la Secretaría de Educación Departamental realiz[ó] el concurso para seleccionar los elegidos a las plazas docentes de la Secretaría de Educación Departamental» (sic) - El 7 de noviembre de 1997 se posesionó en el cargo de «DOCENTE EN EL CENTRO No. 9 “ANTONIO RICAURTE” DEL MUNICIPIO DE RESTREPO, CORREGIMIENTO LLAMA, DISTRITO E. No. 4». - Según el certificado de historia laboral, expedido el 23 de septiembre de 2016 por la Secretaría de Educación del departamento del Valle del Cauca, prestó sus servicios como docente del nivel básica primaria con vinculación nacional, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Ing. y Reing.
Sp. Teodoto Munera Hincapié Restrepo (Vall) 2004-2150 07-11-1997 31-12-2008 Continuidad IE Teodoro Munera Hincapié Restrepo (Vall) Resolución 0424 23-04-2009 02-03-2010 31-10-2010 Continuidad IE Teodoro Munera Hincapié Restrepo (Vall) Resolución 0424 23-04-2009 01-11-2010 31-12-2010 Tiempo total 18 años, 10 meses y 18 días17 - A través del oficio 1.210.66.10-451461 del 15 de enero de 2019, el profesional universitario de la Secretaría de Educación del departamento del Valle del Cauca indicó que la plaza ocupada por la demandante se financia por el sistema general de participaciones y «el tipo de vinculación es nacional, y la plaza que ocupan es en el Gagem/Buga/Restrepo IE Teodoro Munera». 17 La vinculación se encontraba vigente en la fecha en la que se expidió la certificación. 12 Radicado: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez - El gobernador del departamento del Valle del Cauca expidió el Decreto 242 del 11 de febrero de 2004 «[p]or medio del cual se hace la incorporación del personal docente cancelado con recursos del sistema general de participaciones que presta sus servicios en los municipios no certificados que componen el GAGEM No. 3 de Buga del Departamento del Valle del Cauca y se dictan otras disposiciones».
A través de este acto fue incorporada al departamento la planta de cargos de personal docente, dentro de los cuales se encontraba la demandante18. En la motivación de la disposición en cita se indicó: «Que se hace necesario incorporar al personal Docente que venía vinculado con el lleno de los requisitos en las plantas tanto Departamental como Municipales, a la nueva planta de cargos adoptada en el Departamento del Valle del Cauca mediante Decreto No. 1059 del 10 de octubre de 2003 y 1110 de 2003.» - Mediante Resolución PAP 013913 del 31 de marzo de 2017, la Ugpp negó el reconocimiento de la pensión gracia. - Contra la anterior decisión presentó «solicitud de revocatoria directa», por cuanto «no se tuvo en cuenta los tiempos de servicio en calidad de docente nacionalizada», la cual fue resuelta mediante la Resolución RDP 023970 del 7 de junio de 2017 en la que dispuso «no acceder a la solicitud». - El 23 de abril de 2018 solicitó nuevamente el reconocimiento de una pensión gracia, con ese fin pidió que se tuviera en cuenta el tiempo de servicios que prestó en el municipio de Restrepo, el cual no fue objeto de pronunciamiento durante la anterior actuación administrativa. - A través del auto ADP 004754 del 28 de junio de 2018, la UGPP ordenó el archivo de la solicitud, por cuanto «no se encuentra petición pendiente por resolver», toda vez que a través de las resoluciones RDP 011812 del 25 de marzo de 2015 y RDP 013913 del 31 de marzo de 2017, resolvieron la solicitud de reconocimiento pensional pretendida. 2.4.
Análisis sustancial El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda al considerar que la demandante no acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 18 Relacionada en la página 19 del acto administrativo. 13 Radicado: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez La parte demandante presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión adoptada por el tribunal de primera instancia, al considerar que contrario a lo concluido en dicho proveído, sí acreditó los requisitos establecidos en las normas que regulan el reconocimiento de la prestación pretendida.
De acuerdo con la anterior, la sala deberá verificar si como se afirma en el recurso de apelación, la recurrente acreditó los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, para esos efectos, se verificará si: i) cuenta con 50 años de edad; ii) ejerció la docencia con buena conducta; iii) acreditó una experiencia anterior al 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada y iv) completó 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada.
Al respecto, se advierte que María Lucero Bedoya Martínez cuenta con más de 50 años de edad [nació el 26 de octubre de 1957, por lo que cumplió con ese requisito en el año 2007]. Asimismo, se encuentra acreditado el requisito de la buena conducta, en tanto, se presume y frente a este no se efectuó reproche alguno. Ahora bien, en relación con el requisito de contar con experiencia docente con vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, en el expediente se evidencia que la demandante se desempeñó como maestra entre el 19 de agosto y el 13 de octubre de 1975, «por el tiempo que dure la licencia por maternidad de la titular».
En cuanto a esta vinculación se advierte que fue efectuada por el gobernador del departamento del Meta, por lo que se encuentra dentro de la clasificación que estableció el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, según la cual son docentes nacionalizados los «vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976». Adicionalmente, en el expediente obra certificado de historia laboral expedido por la Secretaría de Educación del Meta según el cual, entre el 19 de agosto y el 31 de octubre de 1975 la demandante prestó sus servicios como docente del nivel básica primaria con vinculación departamental; por lo que, la sala encuentra acreditado este requisito.
De otra parte, se encuentra que María Lucero Bedoya Martínez prestó sus servicios como docente: i) en el municipio de Restrepo Valle (Valle del Cauca) entre el 4 de abril de 1994 y el 7 de noviembre de 1997 y ii) en el departamento del Valle del Cauca desde 7 de noviembre de 1997. En relación con el primer periodo en el expediente obra: i) certificado de información laboral expedido por el secretario de gobierno del departamento del Valle del Cauca, 14 Radicado: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez según el cual esta vinculación fue del orden municipal y ii) el Decreto 017 del 1° de febrero de 2016, según el cual la competencia para expedir los certificados de información laboral con el fin de adelantar las reclamaciones tendientes al reconocimiento pensional fue delegada al secretario de gobierno del ente territorial.
El anterior material probatorio permite establecer el lapso durante el cual la demandante prestó sus servicios como docente en el municipio de Restrepo Valle y que este tuvo origen en una vinculación del orden municipal; asimismo, que el servidor público que expidió el certificado ostentaba la competencia para efectuarlo, por lo que, en tanto, frente a este no se efectuó reproche alguno es suficiente para acreditar que esta vinculación es de aquellas que pueden ser computadas para el reconocimiento de la pensión gracia. En ese orden, la sala no comparte lo señalado por el tribunal, según el cual «[r]especto al período que laboró para el municipio de Restrepo -4 de abril de 1994 a 7 de noviembre de 1997- la Sala no puede determinar si fue una vinculación territorial, nacionalizada o nacional pues no obran en el expediente el acto de nombramiento y posesión que permitan determinar la naturaleza de la plaza a ocupar y de la naturaleza de la institución educativa» (sic), puesto que, contrario a esa conclusión el documento aportado sí permite determinar la naturaleza de la vinculación y tiene la idoneidad para esos efectos, toda vez que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación «también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial19».
Ahora bien, en relación con la vinculación con el departamento del Valle del Cauca que inició el 7 de noviembre de 1997, en el expediente obra: i) Decreto 1433 del 22 de octubre de 1997 mediante el cual el gobernador del departamento la nombró docente; ii) certificado de historia laboral, según la cual prestó sus servicios como docente del nivel básica primaria con vinculación nacional; iii) certificación suscrita por un servidor de la Secretaría de Educación del ente territorial, según el cual su vinculación es nacional; y iv) Decreto 242 del 11 de febrero de 2004 con el cual, algunos docentes vinculados a municipios no certificados fueron incorporados al departamento, dentro de los cuales se encontraba la demandante.
Al respecto, advierte la sala que en la medida en que la designación fue efectuada por la autoridad territorial, se encuentra dentro de la clasificación contenida en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, según la cual el personal territorial son los «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
Asimismo, que la designación se efectuó el 22 de octubre de 1997, esto es, cuando se encontraban vigentes las leyes 19 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 15 Radicado: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez 60 de 1993 y 115 de 1994, a través de las cuales el legislador estableció que los municipios, distritos y departamentos prestarían directamente el servicio educativo y «aclaró que los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital, o departamental, dependiendo de la entidad territorial que tuviera a cargo la prestación del servicio educativo.
En consonancia con ello, los artículos 105 y 106 de la Ley 115 de 1994 regularon la vinculación al servicio educativo estatal y las novedades de personal20». Aunado lo anterior, como se indicó en el capítulo de hechos probados, a través del Decreto 242 del 11 de febrero de 2004, la demandante fue incorporada en la planta del departamento del Valle del Cauca, y en este se explicó que «se hace necesario incorporar al personal Docente que venía vinculado con el lleno de los requisitos en las plantas tanto Departamental como Municipales», lo que permite concluir que, en efecto, esta vinculación nació como del orden territorial.
Adicionalmente, en relación con este tiempo de servicios, obran certificados en los que se indica que la vinculación de la demandante es del orden nacional, sin embargo, esta puede ser superada con los actos de nombramiento y las normas que sustentaron su expedición, que permiten concluir que la vinculación es del orden territorial por lo que puede ser computada para el reconocimiento de la prestación que es objeto de litigio.
Así las cosas, la demandante acreditó el siguiente tiempo de servicios como docente territorial: i) entre el 19 de agosto y el 13 de octubre de 1975, esto es, durante 1 mes y 25 días; ii) entre el 4 de abril de 1994 y el 6 de noviembre de 1997, durante 3 años, 7 meses y 2 días; y iii) entre el 7 de noviembre de 1997 y 23 de abril de 2018 [fecha en la que presentó la solicitud de reconocimiento pensional21], durante 20 años, 5 meses y 16 días.
En suma, María Lucero Bedoya Martínez acreditó los requisitos para el reconocimiento de la prestación pretendida, por cuanto: i) acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980; ii) cuenta con más de 50 años de edad; iii) prestó sus servicios como docente oficial del orden nacionalizado y territorial por más de 20 años [24 años, 2 meses y 14 días22]; y iv) ejerció la docencia con buena conducta, bajo el entendido de que no fue desvirtuada.
De acuerdo con lo anterior, la demandante adquirió el estatus pensional el 10 de febrero de 2014, fecha en la que acreditó los requisitos de edad y tiempo de servicios. 20 Consejo de Estado, sentencia SUJ-030-CE-S2-2021. 21 Fecha en la cual la vinculación laboral se encontraba vigente. 22 Hasta el momento en el que efectuó la solicitud de reconocimiento pensional. 16 Radicado: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez Ahora bien, resulta oportuno precisar que si bien el derecho pensional es de carácter imprescriptible, en cuanto a las mesadas pensionales adeudadas se configuró la prescripción extintiva, comoquiera que entre la adquisición del estatus pensional de la demandante [10 de febrero de 2014] y la solicitud de reconocimiento pensional [23 de abril de 2018] trascurrieron más de 3 años, según los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, el pago de las correspondientes mesadas procede a partir del 23 de abril de 2015.
Así las cosas, se impone a revocar la sentencia apelada y, en su lugar se anulará el auto ADP 004754 del 28 de junio de 2018, por medio del cual la Ugpp ordenó el archivo de la solicitud y como consecuencia le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho: i) se condenará a la Ugpp al reconocimiento y pago de la pensión gracia con el 75% de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente a la consolidación de su estatus pensional, esto es, el 10 de febrero de 2014, pero con efectos fiscales a partir del 23 de abril de 2015 por prescripción. 2.5.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.23 23 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 17 Radicado: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala revocará la condena en costas impuesta en la sentencia objeto de apelación y se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que María Lucero Bedoya Martínez acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, según lo previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes.
En esas condiciones, se revocará la sentencia proferida el 31 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en cuanto negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar acceder parcialmente a aquellas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 31 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda presentada por María Lucero Bedoya Martínez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (Ugpp), y en su lugar: Segundo. Declarar la nulidad del auto ADP 004754 del 28 de junio de 2018, por medio del cuales la UGPP ordenó el archivo de la solicitud y como consecuencia le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a María Lucero Bedoya Martínez.
Tercero. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (Ugpp) el reconocimiento y pago de la pensión gracia a María Lucero Bedoya Martínez con el 75% de todos los 18 Radicado: 76001-23-33-000-2018-01058-01 (1712-2023) Demandante: María Lucero Bedoya Martínez factores salariales devengados en el año inmediatamente a la consolidación de su estatus pensional, esto es, el 10 de febrero de 2014, pero con efectos fiscales a partir del 23 de abril de 2015 por prescripción. Cuarto. Declarar probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 23 de abril de 2015.
Sexto. La entidad demandada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, en consideración a los índices de precios al consumidor (IPC) certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final__ índice inicial Séptimo. Dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.
Octavo. Sin condena en costas en esta instancia. Noveno. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JMC