CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-05217-001 Demandante: Édgar Muleth Hernández Molino Demandado Vinculados:: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Juzgado Cuarto (4°) Administrativo de Sincelejo, Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y departamento de Sucre Acción: Tutela Derechos Tema:: Debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia Tutela contra providencia, sanción moratoria por pago tardío de cesantías, prescripción Decisión: Sentencia de primera instancia Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia en la acción de tutela incoada por el señor Édgar Muleth Hernández Molino contra el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el actor frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. El señor Édgar Muleth Hernández Molino, quien actúa por intermedio de apoderada judicial, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección 1 Expediente digital disponible en Samai. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05217-00 Demandante: Édgar Muleth Hernández Molino Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión 2 de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión. Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos la sentencia de 5 de marzo de 2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión2 revocó la providencia de 20 de septiembre de 2024, en la que, el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo de Sincelejo accedió parcialmente3 a las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Sucre (expediente 70001-33-33-004-2022-00603-01), para declarar probada la excepción de prescripción extintiva de la sanción moratoria causada a su favor.
En su lugar, pidió que se ordene a la autoridad accionada emitir una nueva decisión en la que se acceda a las súplicas formuladas en el aludido asunto ordinario. Hechos4. De los documentos adjuntos a este trámite constitucional y de lo relatado por el accionante se puede evidenciar que, «como docente de vinculación [d]epartamental, al servicio de la Secretaría de Educación […] de Sucre», el 16 de agosto de 2018 solicitó el pago de una cesantía parcial, la cual fue reconocida mediante Resolución 1293 de 25 de octubre de ese año; sin embargo, fue cancelada «hasta el […] siete (07) de diciembre del 2021, lo que significa que la entidad tardó 1152 días», razón por la cual, el 26 de marzo de 2022 pidió la sanción moratoria por la no entrega oportuna de ese emolumento, frente a lo que no obtuvo respuesta alguna.
Por lo anterior, el 24 de octubre de 2022 el actor promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Sucre (expediente 70001-33-33-004-2022-00603-01), con el propósito de obtener la anulación del acto ficto derivado del silencio administrativo negativo respecto de la aludida reclamación de 26 de marzo de 2022 y lo deprecado en sede administrativa. 2 M. P. Rufo Arturo Carvajal Argoty. 3 Por cuanto, aunque declaró la nulidad del acto administrativo deprecado, negó la condena en costas solicitada. 4 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital en SAMAI, índice 00002.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05217-00 Demandante: Édgar Muleth Hernández Molino Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión 3 Del asunto ordinario conoció el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo de Sincelejo que, el 20 de septiembre de 2024 accedió parcialmente a las pretensiones formuladas, al estimar que, «le son aplicables a los docentes que se encuentren en el régimen anualizado de cesantías las reglas consagradas en la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006, que regulan la sanción moratoria, bajo el entendido de que el plazo con que cuenta el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio para no incurrir en el retardo será de 70 días»; no obstante, en este caso, aquel no se cumplió. Inconforme con la referida decisión, la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio interpuso recurso de apelación, desatado el 5 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión, en el sentido de revocarla, por cuanto, «[e]l pago de la sanción moratoria se ve afectado por el fenómeno de la prescripción», dado que, «cuando se realizó formalmente la petición de pago de sanción moratoria, la indemnización solicitada se encontraba prescrita, en atención a que la exigibilidad de la misma (momento que da inicio igualmente al conteo de la prescripción) […] se dio desde el 29 de noviembre de 2018 (día siguiente al plazo máximo para la cancelación de las cesantías) y los tres años para reclamar, inicialmente vencían el 29 de noviembre de 2021».
Que, aún si se tiene en cuenta «la adición […] en virtud de la suspensión de términos de la caducidad y de la prescripción de los derechos, dispuesta por el Gobierno Nacional mediante el Decreto- Legislativo 564 de 20205, en virtud del Covid 19, la cual operó por el término de 3 meses y 14 días, esto es, entre el 16 de marzo y el 30 de junio del año 2020, se advierte que para este caso, […] se extendió del 29 de noviembre de 2021 al día 17 de marzo de 2022; sin embargo, [el] demandante presentó su reclamación el […] 22 de marzo de 2022, esto es, por fuera de los tres (3) años desde que se hizo exigible el derecho, por lo que, opera la prescripción extintiva».
Sobre la precedente situación, el demandante expone que la providencia objeto de censura incurre en «defecto fáctico - motivacional - sustantivo al no fijar con rigor el dies ad quem y omitir ponderar todos los lapsos [del Acuerdo] CSJSUA20-43 de 14 de julio de 2020 del Consejo Seccional de la Judicatura de Sucre». II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto de 26 de agosto de 2025, admitió la presente acción de tutela.
En dicha decisión se (i) ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión; (ii) dispuso 5 «Por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05217-00 Demandante: Édgar Muleth Hernández Molino Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión 4 vincular al Juzgado Cuarto (4°) Administrativo de Sincelejo, a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al departamento de Sucre, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991; y (iii) negó la medida cautelar solicitada por el actor. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 La Nación - Ministerio de Educación Nacional6 solicitó ser desvinculada de este mecanismo constitucional por carecer de legitimación en la causa por pasiva, dado que, «no es el responsable de la conducta cuya omisión genera la vulneración alegada».
Agregó que, «[e]l descontento de la parte accionante respecto de la decisión que no reconoció sus pretensiones no puede servir de base para abrir la puerta a que la jurisdicción constitucional actúe en reemplazo del juez natural de la causa». 2.1.2 El departamento de Sucre7 señaló que, «la sentencia cuestionada no presenta defectos fácticos, motivacionales ni sustantivos; por el contrario, se ajusta plenamente a los principios de legalidad, seguridad jurídica y debido proceso, respetando la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia sobre la naturaleza autónoma de la prescripción frente a la suspensión de términos procesales», en consecuencia, pidió que se negara el amparo deprecado. 2.1.3 La Fiduprevisora S.A., actuando como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio8 sostuvo que, «[l]a presente tutela resulta improcedente toda vez que las entidades actuaron conforme a la normativa establecida sin que se pueda aducir que […] hayan desconocido entre otros, los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda».
Adicionalmente, solicitó su desvinculación de este trámite constitucional, al carecer de legitimación en la causa por pasiva, en tanto, «no es responsable del quebrantamiento del derecho fundamental de[l] acto[r], pues no existe nexo de causalidad». 2.1.4 El Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión y el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo de Sincelejo Juzgado guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto.
III. CONSIDERACIONES 6 Índice 00010 de Samai. 7 Índice 00011 de Samai. 8 Índice 00014 de Samai. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05217-00 Demandante: Édgar Muleth Hernández Molino Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión 5 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Falta de legitimación en la causa por pasiva El artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, dispone que la acción de tutela «[…]se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental […]».
En ese sentido, la Corte Constitucional9, ha considerado que, «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental […]». La Nación - Ministerio de Educación Nacional y la Fiduprevisora S.A., actuando como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el escrito de intervención solicitaron su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no profirieron la providencia cuestionada.
Al respecto, la Sala advierte que su vinculación en el presente asunto fue en calidad de terceros con interés, por integrar el extremo pasivo dentro del proceso contencioso en cuestión, esto, en aras de garantizar su derecho a la defensa y contradicción, por lo que, se negará su solicitud. 3.4 Problema jurídico. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05217-00 Demandante: Édgar Muleth Hernández Molino Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión 6 Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el fallo de 5 de marzo de 2025, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión9 revocó la providencia de 20 de septiembre de 2024, en la que, el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo de Sincelejo accedió parcialmente a las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el tutelante contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Sucre (expediente 70001-33-33-004-2022-00603-01), para declarar probada la excepción de prescripción extintiva de la sanción moratoria causada a su favor; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, dado que, no obstante, el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando 9 M. P. Rufo Arturo Carvajal Argoty. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05217-00 Demandante: Édgar Muleth Hernández Molino Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión 7 resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión;
(iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido. Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002.
Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales. Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales, deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible;
(vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05217-00 Demandante: Édgar Muleth Hernández Molino Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión 8 sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que, si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales10, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201211, en el sentido de disponer que, la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados 10 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004- 03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 11 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05217-00 Demandante: Édgar Muleth Hernández Molino Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión 9 jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que, esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos12. 3.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, en la medida en que, recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia del tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, teniendo en cuenta que, la providencia atacada quedó ejecutoriada el 31 de marzo de 202513 y la solicitud de amparo se presentó el 22 de agosto siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (4 meses y 22 días); y (v) el fallo acusado no es de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto sustantivo, comoquiera que, pese a que el actor alegó «defecto fáctico - motivacional», su inconformidad está encaminada a una presunta indebida aplicación del fenómeno jurídico de la prescripción, por lo que, en virtud del principio de oficiosidad, que señala que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial14, resulta procedente analizar este trámite a partir de la aludida causal de procedencia de tutela contra providencia judicial. 3.6.1 Defecto sustantivo. 12 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008- 00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 13 El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 21 de marzo de 2025, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 26 de los mismos mes y año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA. 14 Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.
En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción, así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05217-00 Demandante: Édgar Muleth Hernández Molino Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión 10 Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad.
La jurisprudencia constitucional15 ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales16.
En el asunto sub examine, el demandante aduce que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, al declarar la prescripción extintiva de la sanción moratoria causada a su favor, sin «fijar con rigor el dies ad quem y omitir ponderar todos los lapsos [del Acuerdo] CSJSUA20-43 de 14 de julio de 2020 del Consejo Seccional de la Judicatura de Sucre».
Con el propósito de dilucidar si el referido reproche tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno anotar que, el auxilio de cesantías es una prestación social a la que todos los empleados del Estado tienen derecho, cuya finalidad primaria consiste en «[…] cubrir o prever las necesidades que se originan para el trabajador con posterioridad al retiro de una empresa, por lo que resulta un ahorro obligado orientado a cubrir el riesgo de desempleo»17, que actualmente también promueve el acceso de los trabajadores a los componentes de educación y vivienda.
Por su parte, la sanción moratoria por el pago tardío de las anteriores, hace parte del derecho sancionador por el incumplimiento de una obligación del empleador, la que carece de carácter accesorio e imprescriptible18, habida cuenta de que (i) se 15 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. 16 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 17 Corte Constitucional, sentencia C-823 de 4 de octubre de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño. 18 Respecto del fundamento normativo de la sanción moratoria, ver sentencia de unificación de la sección segunda de 25 de agosto de 2016, interno 528-14.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05217-00 Demandante: Édgar Muleth Hernández Molino Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión 11 causa por su no pago y no depende directamente del reconocimiento de las cesantías, ni hace parte de ellas, en tanto se genera de manera excepcional, cuando el empleador omite su deber de cancelarlas dentro de los términos legales19; y (ii) dada su naturaleza sancionatoria, no puede considerarse como un derecho exento del término de prescripción, so pena de vulnerar disposiciones legales que consagran que no existirán sanciones imprescriptibles.
En lo que atañe a la sanción moratoria por el pago tardío o extemporáneo de las cesantías, la Ley 344 de 199620, que remite al artículo 99 de la 50 de 199021, refiere a las anualizadas, y la Ley 244 de 199522, adicionada y modificada por la 1071 de 200623, regula lo concerniente a las cesantías definitivas y parciales. Para el interés del asunto sub examine, la Ley 244 de 1995 determina: Artículo 1º.- Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
Parágrafo.- En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al penitenciario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar. Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 2º.- La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social. Parágrafo.- En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste. En ese contexto, la entidad pública empleadora debe expedir la correspondiente resolución dentro de los 15 días siguientes a la solicitud (cesantías parciales o liquidación de cesantías definitivas, según el caso) del interesado y tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles para su pago, a partir de la fecha en que adquiera 19 Sentencia de la sección segunda, subsección A, de 1º de diciembre de 2016, expediente: 08001-23-31-000-2011-01398- 01 (3221-15). 20 «Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones». 21 «Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones». 22 «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones». 23 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05217-00 Demandante: Édgar Muleth Hernández Molino Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión 12 firmeza el acto de reconocimiento, so pena de pagar un día de salario por cada día de retardo hasta su cancelación efectiva. Al respecto, la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 27 de marzo de 200724, proferido en vigor del Código Contencioso Administrativo (CCA), unificó el criterio respecto de la forma como se contabiliza ese término, así: En suma, es el vencimiento de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la fecha en la cual queda en firme el acto por el cual se reconocen las cesantías definitivas y no a la fecha de reclamación de las mismas o, en este caso, la de la solicitud de reliquidación, el hito que debe servir de punto de partida para contar el número de días a efectos de determinar el monto de la indemnización moratoria. […] Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía (…) el tiempo a partir del cual comienza el término para que se genere la indemnización moratoria será la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria.
Sobre el mismo tema, la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de unificación de 25 de agosto de 201625, en lo concerniente a la reclamación, explicó que «[…] entre la fecha del retiro del servicio y la fecha en que empieza a correr la indemnización moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías definitivas, existe un lapso de por lo menos 65 días, durante los cuales se hace la reclamación de las prestaciones definitivas, se expide la resolución para su liquidación, se notifica y queda en firme ese acto administrativo y, finalmente, se realiza el pago dentro del término que prevé la Ley 244 de 1995», comoquiera que vencido el anterior, se causa la sanción moratoria.
No obstante, en vigor del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el término de ejecutoria del acto administrativo es de diez días, como lo preceptúa el artículo 7626, motivo por el cual 24 Expediente 276001-23-31-000-2000-02513-01 (2777-2004) IJ. 25 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia CE-SUJ004 de 25 de agosto de 2016, expediente: 08001 23 31 000 2011 00628-01 (528-14). 26 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). «Artículo 76.
Oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez.
Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrán presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene recibirlos y tramitarlos, e imponga las sanciones correspondientes, si a ello hubiere lugar.
El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción. Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios». Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05217-00 Demandante: Édgar Muleth Hernández Molino Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión 13 el tiempo con el que cuenta la Administración para reconocer, liquidar y pagar el auxilio de cesantías es de 70 días hábiles a partir de la solicitud, como lo ha sostenido esta subsección27, comoquiera que trascurridos aquellos, se genera la sanción moratoria.
Dicho en otras palabras, el término a partir del cual resulta exigible la sanción moratoria, por el pago tardío de las cesantías definitivas, comprende las siguientes posibilidades: (i) 45 días hábiles a partir del día siguiente de la ejecutoria (5 días hábiles en vigor del CCA o 10 con el CPACA) del acto que reconoce las cesantías definitivas; o en su defecto, (ii) Cuando al cabo de los 15 días hábiles siguientes a la formulación de la solicitud por el interesado, esta no se resuelve o no se profiere el acto que las reconoce, se tendrá en cuenta la fecha de presentación, para contar 65 (CCA) o 70 (CPACA) días hábiles, que trascurridos, a partir del día hábil siguiente se causará la sanción moratoria.
Al respecto, cabe precisar que la norma a aplicar en el caso de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías es la que se encuentre en vigor al momento en que se causa la mora, no al término del vínculo laboral ni cuando se hace la petición de la cesantía. Ahora bien, en cuanto al fenómeno extintivo de la prescripción28, que comporta una sanción al titular del derecho por no haberlo reclamado dentro de los plazos que la ley le otorga y que por ello se presume que lo ha abandonado, la Sección Segunda, en la precitada sentencia29, unificó el criterio en el sentido de que es el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el que lo regula.
Prevé dicha norma: Artículo 151. Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho 27 Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho: (i) sentencia de 30 de marzo de 2017, expediente 08001-23-33-000-2014-00332-01 (3815-15);
(ii) sentencia de 2 de marzo de 2017, expediente 08001-23-33-000-2012-00431-01 (1721-14); y (iii) sentencia de 26 de enero de 2017, expediente 08001- 23-33-000-2013-00790-01 (2621-15). 28 La prescripción es la acción o efecto de «adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley "o en otra acepción" como concluir o extinguirse una carga, obligación o deuda por el transcurso del tiempo» (Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, sentencia de 20 de noviembre de 2014, interno 3404-2013, C. P. Alfonso Vargas Rincón). 29 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia CE-SUJ004 de 25 de agosto de 2016, expediente: 08001 23 31 000 2011 00628-01 (528-14), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05217-00 Demandante: Édgar Muleth Hernández Molino Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión 14 exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el [empleador], sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero sólo por un lapso igual.
Para arribar a esta decisión, la Sala estimó: La razón de aplicar esta disposición normativa y no el término prescriptivo consagrado en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 196930, previamente citados, consiste en que tales decretos en forma expresa señalan que la prescripción allí establecida, se refiere a los derechos de que tratan las referidas normas, entre los cuales no figura la sanción moratoria, pues para la época de su expedición, la sanción aludida no hacía parte del ordenamiento legal, la que solo fue creada a partir de la consagración del régimen anualizado de las cesantías, en virtud de la Ley 50 de 1990.
Así las cosas, para que la sanción moratoria31 por el no pago oportuno de las cesantías, de que trata la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, no se afecte por la prescripción extintiva, debe formularse dentro de los tres años siguientes a su exigibilidad (artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social) para interrumpirla por un lapso igual, comoquiera que, en aras de la seguridad jurídica «[…] resulta inherente a esta institución señalar plazos preclusivos para ejercer los derechos sustanciales»32.
Por tanto, según el criterio de la Sala mayoritaria33, el término de prescripción debe computarse desde el primer día en que se cause el incumplimiento en el pago del auxilio de cesantías y la respectiva reclamación administrativa deberá ser presentada dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva del derecho a la sanción moratoria.
A partir de ese contexto, en el sub lite se observa que el actor solicitó el pago de una cesantía parcial para vivienda el 16 de agosto de 2018, tal como se consignó en la Resolución 1293 de 25 de octubre de ese año34, en la que aquella fue reconocida, por lo que, la entidad contaba con 70 días hábiles para cancelar, plazo que vencía el 28 de noviembre de 2018; sin embargo, como lo efectuó el 7 de diciembre de 202135, incurrió en sanción moratoria. 30 Normas aplicadas para efecto de prescripción, entre otras en sentencias de 21 de noviembre de 2013, Consejera ponente Bertha Lucía Ramírez de Páez (E), radicación número: 08001-23-31-000-2011-00254-01(0800-13) y de 17 de abril de 2013, Consejero ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicación número: 08001-23-31-000-2007-00210-01 (2664-11). 31 Dijo la Corte Constitucional en su sentencia C-446 de 1996, que la sanción moratoria es una penalización por la ineficiencia de las autoridades para cumplir sus obligaciones, que se funda mutatis mutandi en la protección del poder adquisitivo de los trabajadores, quienes no tienen por qué soportar la demora en el pago de sus derechos laborales. 32 Ver concepto de la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado de 24 de agosto de 2006, con ponencia del entonces consejero Flavio Augusto Rodríguez Arce, en armonía con las sentencias de la Corte Constitucional C-198 de 1999, C-298 de 2002 y C-460 de 2004, en relación con la facultad del legislador para establecer plazos para el ejercicio de las acciones. 33 De la cual en pronunciamientos anteriores se ha apartado el suscrito ponente, porque dicha sanción tiene su causación cada día de no pago hasta cuando se consigne el valor del auxilio de cesantías, por lo que podría haber una prescripción parcial, si se reclama dentro de los 3 años siguientes a su cancelación. 34 Visible en el índice 00009 del expediente de Samai, archivo «01Demanda.pdf», páginas 19 a 21. 35 Índice 00009 del expediente de Samai, archivo «01Demanda.pdf», página 22.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05217-00 Demandante: Édgar Muleth Hernández Molino Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión 15 Cabe anotar que, en atención a la pandemia originada por la propagación del virus COVID-19, el Consejo Superior de la Judicatura, a través de Acuerdo PCSJA20- 11517 de 15 de marzo de 2020 suspendió los términos judiciales en todo el país desde el 16 siguiente36 al 30 de junio de ese año, lo que implicaba que, para este caso, el término de prescripción se extendiera del 29 de noviembre de 2021 al 17 de marzo de 2022; no obstante, el demandante presentó su reclamación el 26 de marzo de 202237, esto es, por fuera de los tres (3) años desde que se hizo exigible el derecho, razón por la cual, en armonía con el criterio de la sala mayoritaria y como lo concluyó la autoridad accionada, operó dicho fenómeno jurídico.
Ahora bien, se advierte que el argumento del tutelante concerniente a que no se tuvo en cuenta la suspensión de términos decretada en el Acuerdo CSJSUA20-43 de 14 de julio de 2020 del Consejo Seccional de la Judicatura de Sucre, ya fue objeto de estudio en dicho proceso ordinario, tan es así que, al respecto la autoridad accionada concluyó: Vale la pena anotar, que la consideración tenida en cuenta por la primera instancia para no declarar la prescripción, esto es, la adición del período de suspensión de términos por virtud de una decisión del Consejo Seccional de la Judicatura de Sucre no resulta aplicable al presente asunto, en tanto, tal determinación no deroga, ni subroga, ni adiciona la disposición de la Ley Nacional respecto a la suspensión de la prescripción, dada la reserva legal que al efecto existe.
Lo anterior denota que la única intención del actor es reabrir un debate que ya fue zanjado por el juez natural con el fin de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, como si la acción de tutela comportara una instancia adicional, lo que impone negar el amparo deprecado. En consecuencia, para la Sala no se configuró el defecto sustantivo alegado por el tutelante, puesto que, se insiste, la determinación objeto de reproche estuvo debidamente fundamentada, tanto normativamente como de conformidad con la postura jurisprudencial unificada, actual y vigente sobre la materia.
Por último, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que, el razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa vulneración de derechos fundamentales que haga necesaria su 36zMedida prorrogadanmediantezAcuerdoszPCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528, PCSJA20-11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549, PCSJA20- 11556 y PCSJA20-11567 del Consejo Superior de la Judicatura. 37 Índice 00009 del expediente de Samai, archivo «01Demanda.pdf», página 12.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05217-00 Demandante: Édgar Muleth Hernández Molino Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión 16 intervención. IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto el accionante no acreditó que la providencia de 5 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión, hubiere incurrido en defecto sustantivo.
Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. NEGAR la solicitud de desvinculación de la Nación - Ministerio de Educación Nacional y la Fiduprevisora S.A., conforme a la motivación.
SEGUNDO. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocados por el señor Édgar Muleth Hernández Molino, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. NOTIFICAR esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
CUARTO. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05217-00 Demandante: Édgar Muleth Hernández Molino Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión 17 Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.