CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Conjuez ponente: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicado No. 68001-33-33-002-2016-00378-01 No. Interno: 0667-2019 Demandante: Lilyam Obregón Carrillo Demandado: Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Excepción previa de integración de litisconsorte necesario Decisión: Confirma auto apelado AUTO Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la decisión adoptada por el Conjuez Ponente del Tribunal Administrativo de Santander, en el marco de la audiencia inicial celebrada el 27 de septiembre de 2018, en la que negó la solicitud de conformación de litisconsorte necesario integrado por la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Departamento Administrativo de la Función Pública.
ANTECEDENTES PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la parte actora, por intermedio de apoderado, solicita (i) expedir por parte del demandada acto administrativo definitivo, en el que se inaplique por ilegal las expresiones del artículo 21 “surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2015”, y equivalente al 30 % del “salario básico” del artículo 4° del Decreto 1105 de 2015, relacionado con el aumento salarial y prestacional de los servidores públicos (jueces y Magistrados) de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, que fue expedido única y exclusivamente para los funcionarios judiciales del régimen antiguo o denominado “no acogidos”, que no optaron por el régimen salarial especial establecido en los decretos 57 y 110 de 1993; 106 de 1994; 43 de 1995 y siguientes, (ii) ordenar que la accionada debe expedir a través del mismo acto administrativo, una decisión de fondo mediante el cual se les dé a los funcionarios judiciales (Magistrados y Jueces de la República), en aplicación del derecho constitucional de igualdad y del trabajo en condiciones dignas y justas, esto es, a los servidores de la Rama Judicial como la Juez aquí demandante, de régimen nuevo, el mismo trato en materia laboral y prestacional, que se les dio a los funcionarios de régimen antiguo (no acogidos) a través del decreto 1105 de 2015, artículo 4° sobre aumento salarial, debido a que los primeramente nombrados, al expedirse el decreto de aumento salarial No. 1257 de 2015, esto es, a los del régimen nuevo o acogidos, no se les reconoció ese 30 % de prima especial como componente adicional o plus de su salario mensual, (iii) como consecuencia de las pretensiones anteriores que los servidores judiciales (Magistrados y Jueces) del denominado régimen nuevo salarial que se acogieron a los decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y siguientes, a quienes a través del decreto 1257 de 2015 no se les reconoció el 30 % de prima especial del salario mensual como plus o componente adicional, tienen el mismo derecho que el que les fuera reconocido a los servidores no acogidos, o de régimen antiguo, concedido a través del artículo 4° del decreto 1105 de 2015 pero sin las limitaciones contenidas en las expresiones “a partir del 1° de enero de 2015” y la palabra “básico” de su parte final, así como la expresión del artículo 21 “surte efectos fiscales a partir del 1° de enero 2015” con respecto a dicho artículo 4°, las cuales resultan ilegales, pues debe entenderse que el artículo 4° del decreto 1105 de 2015 sobre aumento salarial, relacionado con el 30 % de la prima especial, como plus o componente adicional debe reconocerse, (a) con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 1993, y (b) con carácter salarial, ya que conforme a la sentencia del Consejo de Estado dentro del proceso No. 25000-23-25-000-2005-01134-01, dicha prestación tiene carácter salarial, precedente ratificado por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado en sentencia de mayo 7 de 2012 en el radicado 41001233100020030055101, (iv) declarar la nulidad de la resolución No. 01411 de 2016, proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bucaramanga – Santander, en la que negó a la demandante el reconocimiento y pago del 30 % de prima especial prevista en el artículo 14 de la ley 4° de 1992, causada entre el 29 de noviembre de 2007 a la fecha de presentación de la demanda y en adelante, como plus o componente adicional al salario, (v) que es nulo el acto administrativo ficto o presunto, proveniente del silencio negativo de la administración, al no responder dentro del término del artículo 86 del C.P.A.C.A., el recurso de apelación oportunamente interpuesto, dado que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con sede en Bogotá D.C., no ha dado respuesta.
Como consecuencia de ello, a título de restablecimiento del derecho, ordene (vi) reconocer, liquidar y pagar a la demandante, de régimen nuevo o acogido, su prima especial consagrada en el artículo 14 de la ley 4° de 1992, entre el 29 de noviembre de 2007 a la fecha de presentación de la demanda y en adelante como Juez de la República debiendo ajustarse o liquidarse el 30 % de prima especial como plus o componente adicional de su salario, incluyendo en él todas las prestaciones constitutivas de salario, tales como: prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a la cesantías, prima de productividad y demás prestaciones que por cualquier otro concepto le corresponda como prestaciones sociales de su salario.
La reliquidación del 30 % de prima especial como plus o componente adicional del salario, deberá causar intereses sobre el valor de los ajustes o reliquidaciones efectuadas, desde la fecha en que debieron liquidarse y pagarse los conceptos prestacionales señalados, hasta el día en que los mismos sean satisfechos. Igualmente la reliquidación del 30 % de prima especial como plus o componente adicional del salario, deberá ser actualizada o indexada aplicando el índice de precios al consumidor, expedido por el Dane, desde la fecha en que se debieron pagar los conceptos señalados, hasta el día en que los mismos sean efectivamente cancelados, (vii) que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a la demandada a pagar a la accionante, al tiempo de ejecutoria de la sentencia la suma total que corresponde por los conceptos expresados en la pretensión anterior, (viii) el pago de intereses en los términos del artículo 195 de la ley 1437 de 2011, (ix) que las condenas sean actualizadas o indexadas acorde con lo previsto en el artículo 187 de la ley 1437 de 2011, y (x) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 a 195 del C.P.A.C.A.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. La señora Lilyam Obregón Carrillo, al momento de presentar la demanda, venía laborando como Juez del Distrito Judicial de Bucaramanga, desde el 29 de noviembre de 2007, con lo cual está legitimada para reclamar ante la demandada, el reconocimiento y pago de, (i) prima especial del 30 %, creada como plus o componente adicional al salario, la que nunca se pagó desde el 29 de noviembre de 2007, (ii) que en ese porcentaje del 30 %, se incluya todo aquello que haya devengado desde el año 2007 hasta el 2016 y en adelante, como primas, bonificaciones, cesantías, intereses a la cesantías, e.t.c., las cuales por constituir salario, por disponerlo así la jurisprudencia nacional, tiene derecho la actora. 2.2.
La prima especial de servicios, como plus o componente adicional cuyo reconocimiento, liquidación y pago se solicita, fue creada en la ley 4° de 1992 y establecida en los decretos salariales a favor, entre otros, de los funcionarios judiciales (magistrados y jueces). 2.3. Cita textualmente el contenido del artículo 14 de la ley 4° de 1992. 2.4.
El Gobierno para dar desarrollo a la ley 4° de 1992, en concreto la prima especial de servicios, desde el 1° de enero de 1993, expidió los decretos de aumento salarial anual para los funcionarios judiciales a partir del 1° de enero de 1993, enunciando para el caso concreto los artículos y decretos aplicables proferidos desde 1993 hasta 2013, los que establecieron la prima especial de servicios, sin carácter salarial, equivalente al 30 % del salario básico, tomando del salario o remuneración mensual dicho porcentaje, por lo que al desarrollar la prima especial, la estableció sin carácter salarial y la creó para disminuir o restar el salario, lo que constituyó un detrimento patrimonial al rubro del salario de los funcionarios judiciales, y por consiguiente a las demás prestaciones económicas liquidables con base en dicho salario. 2.5.
En la forma en que quedaron redactados los decretos de aumento salarial desde el año 1993 hasta el 31 de diciembre de 2014, la prima especial operó para restar o disminuir el salario de los funcionarios judiciales, indicando mediante un ejemplo como opera tal redacción. 2.6. Teniendo en cuenta la sentencia del 29 de abril de 2014, proferida por el Consejo de Estado, dentro del proceso No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, ese derecho relacionado con el 30 % de prima especial como plus o componente adicional, se materializa en forma clara con la expedición del artículo 4° del Decreto Nacional No. 1105 de 2015, relacionado con el aumento salarial del año 2015 de los servidores judiciales de régimen antiguo o no acogidos de la Rama Judicial, en el que por primera vez el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Justicia y del Derecho, reconocen por primera vez el 30 % de prima especial como plus o componente adicional del sueldo básico, para sumar al salario, indicando mediante un ejemplo la operación. 2.7.
Precisa que es claro que el Gobierno Nacional al reglamentar a través de los Decretos de aumento salarial, la denominada prima especial, ha incurrido en claras violaciones de normas superiores, como el artículo 4 de la ley 4° de 1993 (sic), el artículo 150 – No. 19 de la Constitución Política, el artículo 127 del C.S. del T., las leyes 44 de 1990, 33 de 1985 y 50 de 1990, así como los decretos 3135 de 1968, 1042 y 1045 de 1978, debido a que al reglamentarse la prima especial, con los decretos de aumento salarial del año 1993 y los que se expidieron en adelante hasta el año 2014, no se tuvo en cuenta el sentido teleológico que enmarcan esa normas jurídicas que apuntan a la protección efectiva al mejoramiento – no a la disminución, de los derechos de los trabajadores; el artículo 13 de la C.P., y la Declaración Universal de Derechos Humanos, en sus artículos 2 y 7. 2.8.
El 11 de febrero de 2016, la parte actora, presentó petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Seccional Bucaramanga, a efecto de que se reconociera y pagara el 30 % de la prima especial de servicios, como plus o componente adicional del salario, em la forma como lo dispuso la sentencia citada del 29 de abril de 2014. 2.9.
El director ejecutivo Seccional de la Administración Judicial de Bucaramanga, en acto administrativo definitivo contenido en la resolución No. 01411 de 12 de febrero de 2016, negó el reconocimiento reclamado. 2.10. Contra el acto administrativo señalado, la demandante interpuso recurso de apelación ante la Dirección Ejecutiva con sede en Bogotá, el cual no fue respondido, ni notificada decisión expresa alguna dentro del término establecido en el artículo 86 del C.P.A.C.A., con lo cual se configuró un acto ficto negativo, producto del silencio de la administración, el cual puede ser demandado en cualquier tiempo, en este caso, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, previo trámite de conciliación prejudicial. 2.11.
El 24 de agosto de 2016 se presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría, la que fijó fecha para el 18 de octubre de 2016, pero no hubo conciliación entre las partes, agotándose tal etapa.
3. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA 3.1. La demanda fue presentada por el actor por intermedio de apoderado, el 22 de noviembre de 2016, correspondiéndole su reparto al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, quien en auto del 15 de diciembre de 2016, manifestó su impedimento para conocer del asunto por estar incurso en la causal del numeral 1 del artículo 141 del C.G.P., aplicado por remisión expresa del artículo 130 del C.P.A.C.A, ordenando remitir el proceso al Tribunal Administrativo de Santander. 3.2.
El Tribunal Administrativo Oral de Santander, en auto del 24 de febrero de 2017, aceptó el impedimento manifestado por el Dr. Arley Mendéz y los demás jueces administrativos, separándolos del conocimiento del asunto, y ordenó sorteo de conjueces. 3.3. El 18 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander, realizó el sorteo de Conjueces, como consta en proveído obrante a folio 53 del expediente. 3.4.
Mediante providencia del 9 de noviembre de 2017, el Conjuez del Tribunal Administrativo de Santander, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería al apoderado de la demandante. 3.5. El 29 de mayo de 2018, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, contestó la demanda oponiéndose a las declaraciones y condenas solicitadas en la demanda, ya que los salarios y prestaciones sociales cancelados en favor de la parte actora fueron pagados con estricta sujeción al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos para la época en que se causaron, y los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme a derecho, por lo que gozan de plena validez y están revestidos de la presunción de legalidad, ahondando en sus argumentos.
Propuso como excepciones, la integración del litisconsorcio necesario o subsidiariamente como litisconsorte facultativo a la Nación, Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Departamento Administrativo de la Función Pública, la prescripción trienal de los derechos reclamados, y expuso como razones de defensa, la legalidad de los actos administrativos demandados, resaltando los antecedentes normativos y jurisprudenciales de la prima especial, la no violación de la ley por los actos administrativos acusados, entre otras consideraciones. 3.6.
Mediante memorial del 9 de julio de 2018, el apoderado de la parte actora, descorrió el traslado de las excepciones propuestas por el demandado. 3.7. En auto del 24 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Santander, convocó a las partes a la audiencia inicial que trata el artículo 180 del CPACA. 3.7. El 27 de septiembre de 2018, se llevó a cabo la audiencia inicial, en la que la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander, profirió decisión en torno a la excepción previa propuesta de conformación de litis consorcio necesario integrado por la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Departamento Administrativo de la Función Pública, la cual negó. Decisión que fue objeto de apelación por la parte demandada, por lo que fue concedido el recurso de alzada en efecto suspensivo ante el Honorable Consejo de Estado. 3.8.
Mediante Auto del 10 de octubre de 2019, proferido por los Magistrados de la Sección Segunda, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, declaró el impedimento al tener interés directo o indirecto en el proceso, con fundamento en el artículo 141 del CGP. 3.9. La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en pronunciamiento del 27 de noviembre de 2020, se abstuvo de tramitar el impedimento manifestado y ordenó remitir el proceso al Consejero Ponente. 3.10.
En providencia del 8 de julio de 2021, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, manifestó su impedimento para conocer del asunto por encontrarse incursa en la causal prevista por el numeral 1 del artículo 141 del C.G.P. 3.11. La subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en decisión del 27 de enero de 2022, aceptó el impedimento planteado y ordenó el sorteo de conjueces. 3.10.
Tal sorteo fue efectuado el 31 de mayo de 2022 como consta en proveído obrante a folio 122 del expediente, correspondiéndole a la suscrita su conocimiento. 3.11. Mediante auto del 12 de septiembre de 2022, la Conjuez Ponente, declaró fundado el impedimento manifestado por los integrantes de la Sección Segunda, Subsección B, separándolos del conocimiento.
4. LA DECISIÓN APELADA En audiencia inicial llevada a cabo el 27 de septiembre de 2018, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander, realizó saneamiento del proceso, y resolvió la excepción previa propuesta por la demandada de conformación de litis consorcio necesario integrado por la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Departamento Administrativo de la Función Pública.
Precisó que la necesidad de comparecer a un proceso, en calidad de partes, ya sea desde el inicio como demandante o demandado, o porque en el transcurso del mismo se conformaron vía litis consorcio necesario, deviene de la obligatoriedad de su presencia para dictar sentencia; en ese sentido, señala el artículo 61 del C.G.P., que procede “…cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos(…)”, por lo que de lo anterior se concluye que la única fuente de la figura en discusión, es la naturaleza de la relación jurídica objeto del litigio, es por eso, que son las normas de derecho sustancial las que nos guían para determinar su es viable su conformación. Indicó que aceptar la solicitud bajo estudio, desconocería la naturaleza del medio de control incoado, la que consiste en atacar el acto administrativo, por ser presuntamente contrario a las normas superiores, que se le restablezca en su derecho conculcado, desconocido o menoscabado por aquel, por tal razón solo resulta necesario la comparecencia en el proceso de la entidad que expidió el mismo.
Es de advertir que en presenta caso no es necesaria la vinculación de la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Departamento Administrativo de la Función Pública, porque no existe ningún impedimento para resolver sobre la nulidad del acto administrativo – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial-, máxime cuando el acto administrativo cuya legalidad se ataca, es la resolución No. 1411 del 12 de febrero de 2016 y el acto administrativo ficto o presunto que negó el recurso de apelación interpuesto contra la resolución en comento, no tiene las características de un acto administrativo complejo, que es precisamente, aquel que requiere la fusión de voluntades de dos o más órganos de la administración. Evento que a todas luces no se configura en el presente caso.
Por lo anterior decidió negar la solicitud realizada de conformación de litis consorte necesario.
5. EL RECURSO DE APELACIÓN En el trascurso de la audiencia inicial celebrada el 27 de septiembre de 2018, ante el Tribunal Administrativo de Santander, el apoderado de la parte demandada, ante la decisión tomada de negar la excepción previa de conformación de litis consorte necesario integrado por la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Departamento Administrativo de la Función Pública, interpuso recurso de apelación. Argumentó que el contradictorio es un derecho que le asiste a la Rama Judicial, y en el caso particular las causas que estructuraron la demanda, devienen de una actuación adelantada por la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Departamento Administrativo de la Función Pública, entidades que fueron determinantes en las expediciones de los decretos que regulan la prima del 30 % y por ello insisto a través del recurso que se llame como litisconsorte necesario, pues son estas entidades las que definen el carácter no salarial de dicha prestación. El Gobierno Nacional en desarrollo de las normas generales señaladas en la ley 4 de 1992 expidió el decreto 57 de 1993, en el que estableció el nuevo régimen salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial, precisando el contenido del artículo 6 para señalar el “carácter no salarial de la prima especial”, para afirmar que como puede observarse por mandato expreso de la ley 4 de 1992, artículo 14, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, situación reiterada en los distintos decretos salariales aplicables a los servidores de la Rama Judicial lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de la prima de servicios, vacaciones, cesantías y bonificación por servicios prestados.
La demandada como autoridad administradora del gasto no puede interpretar como pretende la parte demandante el presento decreto porque sencillamente acatamos el decreto tal cual lo saca el Ejecutivo, y de ser al contrario se desacataría con las consecuencias jurídicas que conllevaría. Aduce que si bien es cierto se ataca unas resoluciones que expide la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, no es menos cierto que estas devienen es de un decreto que expide el Ejecutivo, por lo cual la demandada lo acata.
Igualmente las apropiaciones presupuestales para el pago de las acreencias laborales por nómina se realizan teniendo en cuenta las asignaciones que se distribuyen a la Rama Judicial conforme a la escala salarial establecida en los decretos del Gobierno Nacional que regulan las formas de liquidación y cuantía de cada una de tales acreencias por lo que acceder a las pretensiones implicaría un mayor valor en las asignaciones del demandante y los demás funcionarios que reclaman similares pretensiones, lo que implicaría un incremento en el caso asignado a la Rama Judicial por el rubro de gastos de personal haciéndose necesario que el Ministerio de Hacienda atienda al pago de dichas prestaciones en lo sucesivo.
Añadió que si bien es cierto ya hay una sentencia de unificación respecto a la prima del 30 %, sobre eso se ha solicitado al Ministerio de Hacienda en su momento una adición presupuestal para atender el pago de dichas prestaciones pero se ha manifestado lo siguiente por parte del Director de Presupuesto en su momento “…Así las cosas las sentencias de unificación en si mismas no son constitutivas de derechos a reclamar por lo que el trámite de dicha reclamación tanto en sede gubernativa como judicial debe atenerse la normatividad vigente.
Por último es preciso indicar que las finanzas públicas se encuentran en una situación apremiante que obliga al compromiso de todas las entidades en la priorización y reducción de sus gastos con el fin de dar cumplimiento a la totalidad de sus obligaciones en un marco de austeridad fiscal…” Refirió que traía a colación respecto a la solicitud que hace, lo precisado en una audiencia inicial en el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Conjueces, dentro del proceso 2016-00375, Dra. Rosa Isabel Ravelo, en el que se acepto la integración del litis consorcio necesario.
Precisa que en ese orden de ideas solicita el llamamiento de litisconsorte a las entidades anteriormente descritas.
6. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 6.1. En auto del 10 de octubre de 2019, proferido por los Magistrados de la Sección Segunda, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, declaró el impedimento al tener interés directo o indirecto en el proceso, con fundamento en el artículo 141 del CGP. 6.2. La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en pronunciamiento del 27 de noviembre de 2020, se abstuvo de tramitar el impedimento manifestado y ordenó remitir el proceso al Consejero Ponente. 6.3.
En providencia del 8 de julio de 2021, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, manifestó su impedimento para conocer del asunto por encontrarse incursa en la causal prevista por el numeral 1 del artículo 141 del C.G.P. 6.4. La subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en decisión del 27 de enero de 2022, aceptó el impedimento planteado y ordenó el sorteo de conjueces. 6.5.
Tal sorteo fue efectuado el 31 de mayo de 2022 como consta en proveído obrante a folio 122 del expediente. 6.6. Mediante auto del 12 de septiembre de 2022, la Conjuez Ponente, declaró fundado el impedimento manifestado por los integrantes de la Sección Segunda, Subsección B, separándolos del conocimiento. II. CONSIDERACIONES Procedencia del recurso de apelación y competencia para conocerlo De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86, inciso cuarto de la Ley 2080 de 2021, los recursos interpuestos, se regirán por las leyes vigentes cuando estos fueron interpuestos y como en el caso presente, el recurso fue interpuesto en vigencia de lo previsto en la Ley 1437 de 2011, se aplicará lo dispuesto en esta ley.
El artículo 180 numeral 6 inciso final del CPACA, dispone que el recurso de apelación procede contra el auto que decida sobre las excepciones. En este caso, dicho recurso se interpuso de manera oportuna y fue debidamente sustentado, en los términos del artículo 244 numeral 1 ejusdem. Ahora bien, por regla general, corresponde al juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite, salvo aquellos que decidan los recursos de apelación que se interpongan contra los autos enlistados en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 ibídem, cuya competencia radica en la Sala, conforme con el artículo 125 ib.
Como en este caso la decisión que ha de adoptarse, no está prevista en ninguno de los numerales citados, le corresponde a la Conjuez ponente conocer y decidir el presente recurso de apelación. Así pues, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 150 del CPACA, el ponente es competente para resolver la presente apelación, por tratarse de uno de aquellos autos que no se encuentran enunciados en los numerales uno a cuatro del artículo 243 ibidem.
Problema jurídico Los antecedentes anteriormente expuestos, muestran al Despacho, que el problema jurídico a resolver en esta oportunidad consiste en establecer si es procedente la intervención de la Nación–Presidencia de la República, la Nación–Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Nación–Departamento Administrativo de la Función Pública, como litisconsortes necesarios de la parte demandada.
Para resolver esta cuestión i) se harán algunas precisiones en torno a la institución del litisconsorcio necesario, ii) se hará una exposición de la naturaleza jurídica y competencias de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y iii) se efectuará el análisis del caso en concreto. El litisconsorcio necesario El artículo 61 del Código General del Proceso, consagra la institución del litisconsorcio necesario, en los siguientes términos: “Artículo 61.
Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
(…) Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio.” Aunado a lo anterior y en relación con el criterio para establecer cuándo existe litisconsorcio necesario, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente: “Debe tenerse presente que la figura del litisconsorcio necesario se caracteriza, fundamentalmente, por la existencia de una única relación jurídica o de un acto jurídico respecto de los cuales existe pluralidad de sujetos o, dicho en otros términos, hay litisconsorcio necesario cuando el asunto objeto de conocimiento por parte de la jurisdicción reclama una decisión uniforme para todos los litisconsortes, titulares de la misma relación jurídica o del mismo acto jurídico que es objeto de controversia.
Existe litisconsorcio necesario cuando hay pluralidad de sujetos en calidad de demandantes (litisconsorcio por activa) o demandados (litisconsorcio por pasiva) que están vinculados por una única `relación jurídico sustancial´. En este caso y por expreso mandato de la ley, es indispensable la presencia dentro del litigio de todos y cada uno de ellos, para que el proceso pueda desarrollarse, pues cualquier decisión que se tome dentro de éste es uniforme y puede perjudicar o beneficiarlos a todos.
Asimismo, la Sección Cuarta de esta Corporación ha señalado que para que sea necesario integrar el litisconsorcio necesario por pasiva se requiere que estén unidos por la relación jurídico sustancial objeto del litigio, al respecto manifestó: “(…) De acuerdo con la anterior disposición, existe litisconsorcio necesario cuando hay pluralidad de sujetos en calidad de demandante, litisconsorcio por activa, o demandado, litisconsorcio por pasiva, que están vinculados por una única relación jurídico sustancial.
En este caso y por expreso mandato de la ley, es indispensable la presencia, dentro del litigio, de todos y cada uno de ellos, para que el proceso pueda desarrollarse, pues cualquier decisión que se tome dentro de éste puede perjudicar o beneficiarlos a todos. La sentencia que decida la controversia ha de ser, en cuanto a su contenido, idéntica y uniforme para todos los litisconsortes, razón por la cual, si alguno de los sujetos de dicha relación jurídico material no se encuentra presente en -el proceso, la conducta procesal que debe observar el juzgador que advierta oportunamente dicha anomalía, es la de proceder a integrar el contradictorio, previa citación del sujeto ausente, como condición para fallar de fondo el respectivo proceso en primera instancia. (…)” Por lo tanto, es claro que cuando la cuestión litigiosa tiene por objeto una relación jurídica material única que debe resolverse de manera uniforme para todos los sujetos que integran la parte correspondiente, impone que su comparecencia al proceso se torne en obligatoria, por considerarse un requisito indispensable para su adelantamiento, caso en el cual, como se señaló, se está en presencia de la modalidad del litisconsorcio necesario.
Por su parte, la doctrina ha señalado: “Existen múltiples casos en los que varias personas deben obligatoriamente comparecer dentro de un proceso, ora en calidad de demandantes, bien como demandados, por ser requisito necesario para proferir sentencia, dada la unidad inescindible con la relación de derecho sustancial en debate que impone una decisión de idéntico alcance respecto de todos los integrantes; de no conformarse la parte con la totalidad de esas personas, es posible declarar la nulidad de la actuación a partir de la sentencia de primera instancia inclusive, lo cual pone de presente que esta irregularidad sólo afecta la validez del proceso de la sentencia de primera instancia inclusive, en adelante, debido a que hasta antes de ser proferida la misma es posible realizar la integración del litisconsorcio necesario.” Así las cosas, el litisconsorcio necesario corresponde a una figura procesal que consiste en la existencia de una pluralidad de sujetos -en la parte activa o pasiva del proceso- y se configura en todos los eventos en los cuales debe adoptarse una decisión uniforme para los titulares de una misma relación jurídica o de un mismo acto jurídico, y de no vincularse a alguno se configuraría una nulidad del proceso, inclusive, hasta la sentencia de primera instancia. De la naturaleza jurídica de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, sus funciones y autonomía administrativa.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial es en los términos de la Ley 270 de 1996, el órgano técnico y administrativo que tiene a su cargo la ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial, con sujeción a las políticas adoptadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. El artículo 98 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la Administración Pública, dispone la naturaleza jurídica de este órgano así: “Articulo 98.
De la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial. La Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial es el órgano técnico y administrativo que tiene a su cargo la ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial, con sujeción a las políticas y decisiones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
El Director Ejecutivo será elegido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de tres (3) candidatos postulados por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial. De la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, dependerán las Unidades de Planeación, Recursos Humanos, Presupuesto, Informática y las demás que cree el Consejo conforme a las necesidades del servicio.
El Director Ejecutivo de Administración Judicial, será el Secretario General del Consejo Superior de la Judicatura y Secretario de la Sala Administrativa del mismo. El Director tendrá un período de cuatro (4) años y sólo será removible por causales de mala conducta.” (Resaltado del Despacho). De la norma transcrita podemos colegir que i) la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial es un órgano sujeto a las políticas y decisiones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, y ii) que es esa Dirección el ente que tiene a su cargo la ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial, actividades dentro de las cuales se comprende la facultad para reconocer las prestaciones y derechos salariales de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial El artículo 99 ejusdem, al reseñar las funciones del Director Ejecutivo de Administración Judicial, dispone lo siguiente: “Artículo 99.
Del Director Ejecutivo de Administración Judicial. El Director Ejecutivo de Administración Judicial deberá tener título profesional, maestría en ciencias económicas, financieras o administrativas y experiencia no inferior a cinco años en dichos campos. Su categoría, prerrogativas y remuneración serán las mismas de los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura.
Son funciones del Director Ejecutivo de Administración Judicial: 1. (…) 8. Representar a la Nación-Rama Judicial en los procesos judiciales para lo cual podrá constituir apoderados especiales; y, 9. Las demás funciones previstas en la ley. En este mismo sentido, el artículo 159 del CPACA, al determinar la capacidad, representación y derecho de postulación en los procesos que se adelanten ante la jurisdicción contencioso administrativa, estableció: “Artículo 159.
Capacidad y representación. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.
(…) El Presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con la Rama Legislativa; y el Director Ejecutivo de Administración Judicial la representa en cuanto se relacione con la Rama Judicial, salvo si se trata de procesos en los que deba ser parte la Fiscalía General de la Nación. (…)” (Resaltado del Despacho). Conforme a lo antes expuesto, es claro que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, expidió el acto administrativo que le negó a la demandante el reconocimiento de la prima especial por ella reclamada, que la controversia jurídica planteada en la demanda radica en la discusión de la legalidad del acto que negó el mentado reconocimiento de la prima especial y que el Director Ejecutivo de Administración Judicial es quien representa a la Nación en este tipo de procesos.
No se evidencia que exista una relación jurídica material, única e indivisible, que deba resolverse de manera uniforme respecto de todos los sujetos que se pretende deben integrar al contradictorio, aunado a que en la causa petendi ninguna imputación directa recae sobre las entidades que la demandada solicita sean vinculados para integrar el litis consorte necesario.
En efecto, la entidad demandada solicitó vincular en calidad de litisconsortes necesarios por pasivos a la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Administrativo de la Función Pública al considerar, básicamente, que en virtud de lo establecido en la Ley 4 de 1992, la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional, lo cual indica que es éste quien determina dichas asignaciones sin que la Rama Judicial tome parte funcional de este proceso y sobre cuya expedición no tiene injerencia. Se observa al respecto, que es indiscutible que los decretos que establecen el régimen salarial, en este caso de la Rama Judicial, es competencia del Presidente de la República, pero su interpretación y aplicación compete a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, razón por la cual, expidió el acto administrativo que en este proceso es objeto de control de legalidad.
En cumplimiento de esa función administradora, inherente a su condición de autoridad administrativa de la Rama Judicial, la Dirección Ejecutiva tiene plena aptitud legal para interpretar las disposiciones normativas de carácter general que regulan el cumplimiento de las diversas obligaciones relacionadas con los estipendios salariales de los funcionarios judiciales, tal como ocurre en el caso presente, sin que sea necesario contar con el respaldo, anuencia o concepto jurídico previo de las entidades que aquí se pretende integrar como litisconsortes necesarios.
Por esta razón, se evidencia que no existe una única relación jurídica inescindible entre la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las entidades que se ha pretendido vincular, en la expedición del acto administrativo cuya legalidad aquí se debate, que justifique la comparecencia de tales entidades a este proceso en calidad de litisconsortes necesarios.
Esto, por cuanto el ámbito competencial de cada una es diferente y porque la demandada expide los actos administrativos propios del ejercicio de su función administrativa, de manera independiente, gracias a la autonomía administrativa y patrimonial con que fue dotada como órgano sujeto al Consejo Superior de la Judicatura- Sala Administrativa.
En el sub lite, evidentemente la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública no reúnen la condición de litisconsortes necesarios por pasivos, porque no es indispensable la presencia de tales entidades dentro del litigio para que el proceso pueda desarrollarse válidamente y se puedan adoptar decisiones de fondo, así como culminarlo mediante la sentencia respectiva.
En mérito de lo expuesto se,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander Sala de Conjueces, en audiencia inicial celebrada 27 de septiembre de 2018.
SEGUNDO: Por Secretaría, una vez quede ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.