Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 76001 23 33 000 2014 00820 01 (4158-2019) Demandante: Lucila Lozano de Llanos Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP1) Temas: Reconocimiento de pensión gracia post mortem.
Improcedencia ante la falta de acreditación de todos los requisitos para obtener el derecho. Aplicación de las sentencias de importancia jurídica del 29 de mayo y 9 de julio de 2024. Decisión: Se confirma la sentencia de primera instancia porque al momento del deceso el causante no acreditaba la totalidad de exigencias para beneficiarse de la pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación presentado por la demandante en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 6 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
I.
ANTECEDENTES Demanda2 1. La actora ejercitó el medio de control de la referencia pretendiendo que se declare la nulidad de la Resolución 38432 del 11 de agosto de 2008, por medio de la cual la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia post mortem alegando la calidad de cónyuge supérstite del señor Luis Mario Llanos Benítez. 2.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la demandada que le reconozca dicha prestación, que la mesada pensional sea incrementada conforme a la ley y liquidada incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados por el causante durante el año inmediatamente anterior a la fecha del fallecimiento. 1 En adelante UGPP. 2 Folios 17 al 43. 2 Radicación: 76001 23 33 000 2014 00820 01 (4158-2019) Demandante: Lucila Lozano de Llanos 3.
Asimismo, solicitó que se le reconozcan y paguen todas las mesadas que se han causado desde el día en que ocurrió el deceso y hasta la fecha en que se haga efectiva la cancelación, de manera indexada con los ajustes de valor y los intereses moratorios de acuerdo con lo establecido en los artículos 187, 189 y 195 del CPACA y 141 de la Ley 100 de 1993.
También requirió que la entidad sea condenada en costas. 4. Como sustento fáctico de sus pretensiones, expuso que el señor Luis Mario Llanos Benítez falleció el 12 de abril de 1972 mientras prestaba sus servicios como docente oficial al magisterio desde el 16 de octubre de 1951 en el Departamento del Valle del Cauca, contabilizando en su historia laboral 20 años y 6 meses de servicios. 5.
Explicó que estuvo unida en matrimonio con el referido docente, conviviendo desde el 2 de noviembre de 1954 (fecha en la que contrajeron nupcias) hasta el momento del fallecimiento. Durante su unión, procrearon seis hijos, todos mayores de 25 años. Destacó que es la única beneficiaria de los derechos prestacionales objeto de demanda. 6.
A su vez, reseñó que el 15 de febrero de 2008 presentó una solicitud ante la Caja Nacional de Previsión Social —actualmente UGPP— tendiente al reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión gracia post mortem. Sin embargo, mediante la Resolución 38432 del 11 de agosto de 2008, la entidad emitió respuesta negativa argumentando que el causante no cumplía con los requisitos establecidos para acceder a la prestación, específicamente por no satisfacer el requisito de edad mínima de 50 años. 7.
Por su parte, agregó que —en el momento del fallecimiento— el causante estaba vinculado como docente dependiente de la Secretaría de Educación del Departamento del Valle del Cauca y sus actos de nombramiento y traslados fueron realizados por una entidad territorial, lo que implica que su labor se enmarcó dentro del orden nacionalizado.
Además, resaltó que esta vinculación se produjo antes del 31 de diciembre de 1980 y que no fue objeto de sanción disciplinaria. Contestación de la demanda3 8. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones argumentando que el causante no cumplía con el requisito de edad (50 años) para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, ni lo cobijó la Ley 12 de 1975.
Por lo tanto, le era exigible reunir los presupuestos de tiempo de servicios y edad al momento del deceso. 9. Propuso las excepciones de «inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido», «ausencia de vicios en los actos administrativos demandados» y «prescripción». 3 Folios 65 a 70. 3 Radicación: 76001 23 33 000 2014 00820 01 (4158-2019) Demandante: Lucila Lozano de Llanos Sentencia apelada4 10.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia el 6 de septiembre de 2018, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. 11. La decisión tuvo como consideración el hecho de que el señor Mario Llanos Benítez (q.e.p.d.) prestó sus servicios como docente al Departamento del Valle del Cauca durante un total de 20 años, 6 meses y 1 día, abarcando el periodo desde el 8 de octubre de 1951 hasta el 12 de abril de 1972; fecha en la que falleció a la edad de 40 años. 12.
En este contexto, dado que no alcanzó la edad de 50 años antes de su fallecimiento, el a quo consideró inviable el reconocimiento de la prestación en calidad post mortem. Esto con fundamento en que el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 establece que la edad mínima para acceder a la pensión gracia de jubilación es de 50 años, sin distinción de género.
Por lo tanto, concluyó que no era necesario analizar la posibilidad de la sustitución de un derecho que no llegó a estructurarse. Recurso de apelación5 13. La demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia alegando que se está condicionando el reconocimiento de la pensión a un requisito imposible de cumplir. En concreto, porque se le exige que el causante haya alcanzado los 50 años de edad, sin considerar que este trabajó más de 20 años al servicio de la educación territorial.
Esta experiencia laboral debería ser la condición principal para acceder a la prestación. 14. Asimismo, sostiene que se están desconociendo los principios fundamentales que respaldan las leyes laborales. Adicionalmente, señaló que el haber prestado servicios durante más de 20 años constituye una garantía prestacional para el docente, transformando lo que era una mera expectativa en un derecho cierto e indiscutible, sujeto a un límite temporal para que se materialice como un derecho adquirido. 15.
Por lo demás, considera que se ha obviado el contenido del artículo 7 del Decreto 224 de 1972, el cual establece que se puede reconocer la pensión al cónyuge o a los hijos menores de 18 años de manera vitalicia, incluso si el docente no ha cumplido con el requisito de edad, siempre que haya trabajado al menos 18 años, ya sea de manera continua o discontinua; como es el caso del señor Llanos Benítez (q.e.p.d.). 4 Folios 179 al 192. 5 Folios 200 al 208. 4 Radicación: 76001 23 33 000 2014 00820 01 (4158-2019) Demandante: Lucila Lozano de Llanos II.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 16. Mediante auto del 27 de agosto de 20206 se admitió el recurso de apelación y el 25 de febrero de 20217 se corrió traslado a las partes, por el término de 10 días, para que presentaran sus alegatos de conclusión. Asimismo, vencido dicho plazo, se ordenó poner el expediente a disposición del Ministerio Público para que emitiera el correspondiente concepto. 17.
En cumplimiento de lo anterior, la parte demandada presentó sus alegatos8 y solicitó confirmar la decisión de primera instancia por no acreditarse la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia post mortem y la respectiva sustitución, en especial, lo relativo al cumplimiento de los 50 años de edad para acceder a la prestación. 18.
Por su parte, la demandante9 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación y pidió la condena en costas y agencias en derecho a la entidad demandada, teniendo en cuenta la actitud obstinada y arbitraria en el presente caso. 19. El Ministerio Público optó por guardar silencio en esta fase del proceso. III. CONSIDERACIONES Competencia 20.
De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Problema jurídico 21. En aras de resolver el problema jurídico planteado en precedencia, la Sala verificará si la demandante tiene derecho a que la entidad demandada le reconozca la pensión gracia post mortem en la calidad de cónyuge supérstite del señor Luis Mario Llanos Benítez (q.e.p.d.).
Para el efecto, previamente se deberá establecer si el docente cumplió con los requisitos exigidos en la ley para el reconocimiento de dicha prestación, y, en caso afirmativo, se deberá establecer si acreditó las exigencias legales para ser considerada beneficiaria del docente fallecido para que le sea concedida la sustitución. 22. Igualmente, se constatará si resulta o no procedente la condena en costas en primera instancia a la demandada de conformidad al reparo efectuado por la recurrente frente a ese tópico. 6 Folio 255. 7 Folio 257. 8 Índice 26 de Samai, ver archivo 9_760012333000201400820012MemorialWeb2021315191248. 9 Índice 27 de Samai, ver archivo 11_760012333000201400820011RECIBEMEMORIAL20210316230822. 5 Radicación: 76001 23 33 000 2014 00820 01 (4158-2019) Demandante: Lucila Lozano de Llanos Análisis del problema jurídico 23.
Para desatar tales cuestionamientos, la Sala parte de la base que para gozar de la pensión gracia los docentes deben acreditar los requisitos establecidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, como son: i) contar con más de 50 años de vida; ii) haberse vinculado como docente nacionalizado y/o territorial (municipal o departamental) antes del 31 de diciembre de 1980; iii) haberse desempeñado en tal calidad durante 20 años, que pueden ser continuos o discontinuos; y iv) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta. 24.
Ahora bien, la pensión gracia post mortem corresponde al derecho que tienen los beneficiarios de un docente oficial fallecido para reclamar el reconocimiento de dicha prerrogativa. 25. El Consejo de Estado había admitido la procedencia de la «sustituibilidad o transmisibilidad» de la pensión gracia, i) cuando el docente acumulaba al menos 15 años de servicio y se retiraba por causas ajenas a su voluntad, como una invalidez sobreviniente10; y ii) cuando había laborado al menos 18 años y fallecía, aplicándose el artículo 7 del Decreto 224 de 1972, que permitía una pensión post mortem equivalente al 75% para sus beneficiarios11, posiciones que se fundaban en la necesidad de protegerles el derecho a la seguridad social por sus condiciones de salud, en armonía con los principios de proporcionalidad, favorabilidad, equidad, progresividad y confianza legítima, tomando como base lo establecido en la sentencia C-794 de 2009 de la Corte Constitucional. 26.
Sin embargo, en los fallos emitidos por importancia jurídica el 29 de mayo12 y 9 de julio de 202413, la Sala Plena de la Sección Segunda revaluó estos precedentes argumentando, frente al primer caso, que la sentencia C-794 de 2009 no era aplicable al caso de los docentes que aspiraban al reconocimiento de la pensión gracia pues esta se refería al régimen pensional de aviadores civiles.
Además, tras un análisis integral de la Ley 114 de 1913, esta Colegiatura estimó que dicha prestación no puede otorgarse sin acreditarse todas las exigencias para ello, en cuanto «sería inadecuado extender el régimen pensional general de manera absoluta y definitiva para todos los casos en los que se formule este tipo de pretensiones, porque se desnaturaliza la dádiva como fue ideada (…)». 10 Ver las siguientes sentencias: i) del 30 de septiembre de 2010, radicación: 17001-23-31-000-2007-00187- 01 (1067- 09); ii) del 22 de septiembre de 2016, radicación: 41001-23-33-000-2013-00360-01 (5006-14); iii) del 30 de noviembre de 2017, radicación: 05001-23-33-000-2013-01030-01 (2681-15); iv) del 21 de junio de 2018, radicación: 25000-23-42- 000-2013-04847-01 (0229-15); v) del 14 de mayo de 2022, radicación: 05001-23-33-000-2014-01327-01 (1735-2017). 11 Ver las siguientes sentencias: i) del 28 de enero de 2010, radicado 05001–23–31–000–2004–05315–01 (1026–07); y ii) del 18 de noviembre de 2020, radicado 11001032500020180116900 (4045-2018).
De la Corte Constitucional puede consultarse la Sentencia T-586 de 2010. 12 Radicado 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018). 13 Radicado 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014) 6 Radicación: 76001 23 33 000 2014 00820 01 (4158-2019) Demandante: Lucila Lozano de Llanos 27. En cuanto al segundo escenario, se determinó que el artículo 7 del Decreto 224 de 1972 no regula este tipo de prerrogativas, por lo que no puede aplicarse analógicamente y se recordó que los riesgos de invalidez y muerte ya están cubiertos por otras figuras pensionales.
Por consiguiente, se concluyó que la pensión gracia, por su carácter gratuito, meritorio y personal, exige una vinculación mínima de 20 años en plazas oficiales. 28. Finalmente, la Sección afirmó que este nuevo criterio no vulnera los principios de igualdad, progresividad ni equidad e hizo énfasis en que, dado su respaldo exclusivo en el tesoro nacional y la desaparición de las causas que motivaron su creación, la pensión gracia requiere una interpretación estricta, lo que significa que para su reconocimiento se deben acreditar cada uno de los requisitos normativos para consolidar el derecho original. 29.
La presente controversia se originó en razón a que la demandante, alegando la calidad de cónyuge supérstite del señor Luis Mario Llanos Benítez (q.e.p.d.), solicitó el reconocimiento de la pensión gracia post mortem con base en que el causante, pese a no haber cumplido los 50 años de edad, había acumulado el tiempo de servicio requerido para acceder a la prestación, es decir, más de 20 años de servicio. 30.
Bajo este contexto, resultan aplicables como precedentes para este caso, las aludidas sentencias del 29 de mayo y 9 de julio de 2024, al analizar supuestos de hecho y de derecho similares a los de la presente controversia. 31. En ese orden de ideas, encuentra probado que el señor Luis Mario Llanos Benítez nació el 6 de marzo de 193214 y falleció el 12 de abril de 197215, por lo que, para el momento del deceso tenía 40 años. 32.
De igual forma, de acuerdo con el certificado de tiempo de servicio16 emitido el 27 de septiembre de 2007, la Secretaría de Educación Departamental del Valle hizo constar que el causante prestó sus servicios en el nivel básica primaria, con vinculación docente en propiedad como departamental, desde el 16 de octubre de 1951 hasta el día de su fallecimiento (12 de abril de 1972), por lo que acumuló un tiempo de servicios de 20 años, 5 meses y 27 días. 33.
Conforme a lo anterior, para la Sala resulta claro que el mencionado docente no satisfizo el requisito de edad de 50 años, aun a pesar de habar acreditado el mínimo de 20 años de labor oficial como maestro del orden territorial-departamental. 34. Así las cosas, de acuerdo con la línea jurisprudencial establecida por esta Subsección17, el señor Luis Mario Llanos Benítez no cumplió con los requisitos 14 Folio 11. 15 Folio 13 16 Folio 7. 17 A propósito, esta Subsección ha sido del criterio de negar la denominada pensión gracia post mortem cuando el causante incumple con el requisito de la edad de 50 años al momento del deceso.
Al respecto, ver: i) sentencia del 17 de julio de 2025, rad. 15001 23 33 000 2013 00723 01 (0446–2015), C.P. Luis 7 Radicación: 76001 23 33 000 2014 00820 01 (4158-2019) Demandante: Lucila Lozano de Llanos necesarios para obtener el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, dado que solo contaba con 40 años de vida al momento del deceso.
Por lo tanto, no existe un fundamento legal o jurisprudencial que permita a la demandante, en su calidad de cónyuge supérstite, acceder a la denominada «pensión gracia post mortem» en razón a que el finado no consolidó su derecho a percibirla. 35. Además, la Sala observa que la jurisprudencia actual de esta Sección ni las leyes que regulan la pensión gracia contemplan el reconocimiento post mortem en casos donde el titular del derecho no haya cumplido en vida con todos los requisitos establecidos para gozar del derecho. 36.
En definitiva, dado que el causante no cumplió con los requisitos establecidos por la normativa para obtener el reconocimiento de la pensión gracia antes de su fallecimiento, específicamente en relación con la edad de 50 años, se concluye que resulta inviable acceder a las pretensiones de la demanda. Por lo tanto, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia. Condena en costas 37.
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 38.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 39. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 40.
En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto se negaron totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Eduardo Mesa Nieves; ii) sentencia del 19 de junio de 2025, rad. 25000 23 42 000 2013 04687 01 (5250– 2018), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 8 Radicación: 76001 23 33 000 2014 00820 01 (4158-2019) Demandante: Lucila Lozano de Llanos En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV.
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia emitida el 6 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia.
SEGUNDO. Condenar en costas a la parte demandante en segunda instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.