Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-03583-00 Demandante: Jhon Fredy Tabarez Salazar Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho para reclamar el reconocimiento y pago de sanción moratoria por la no consignación de cesantías anualizadas en favor de docente / Condena en costas / Defecto sustantivo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por Jhon Fredy Tabarez Salazar, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 Jhon Fredy Tabarez Salazar promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión del numeral segundo de la sentencia proferida el 29 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 05001333302520230001801.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Presentó, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, FOMAG y el Distrito de Ciencia y Tecnología e Innovación de Medellín, con el fin de cuestionar la legalidad del acto administrativo ficto configurado el día 9 de noviembre de 2021 que le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías correspondientes al año 2020, en los términos del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, y de la indemnización por el pago inoportuno de los intereses a las cesantías, de acuerdo con el artículo 1 de las Leyes 1 Ver índice 2 de Samai.
Archivo denominado «1_DemandaWeb_Demanda_TUTELAJHONFREDYTABAR(.pdf) NroActua 2» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03583-00 Demandante: Jhon Fredy Tabarez Salazar 52 de 1975 y 50 de 1990, y el Decreto Nacional 1176 de 1991. ii) El Juzgado Veinticinco del Circuito Judicial de Medellín en sentencia proferida el 25 de septiembre de 2023 negó las súplicas de la demanda En contra de esta decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación. iii) El Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 29 de abril de 2024 confirmó lo resuelto por el a quo al considerar que, tal como definió el Consejo de Estado, Sección Segunda en sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 proferida el 11 de octubre de 2023 2, «[l]os docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989».
Asimismo, resolvió «ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en segunda instancia.» (sic) iv) La corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en defecto sustantivo3 por indebida aplicación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el 47 de la Ley 2080 de 2021, que dispone la condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», lo cual no ocurrió en el asunto contencioso-administrativo cuestionado, sin contar con que al tratarse de una controversia de puro derecho, no se acreditó que la entidad demanda hubiera sufragado gastos judiciales. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÒN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA MAGISTRADO PONENTE ALVARO CRUZ RIAÑO radicado 05001333302520230001801 el numeral segundo donde no condena en costas en esta instancias […]» (sic) 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.2.1 El Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Medellín4 solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela o, en su defecto, se niegue el amparo, en razón a que la decisión proferida por ese despacho y el Tribunal Administrativo de Antioquia no incurrió en los defectos endilgados ni vulneró los derechos fundamentales del demandante. 2 Expediente 66001333300120220001601 (5746-2022) 3 Aunque no se identifica de forma expresa, la motivación efectuado permite establecerlo 4 Ver índice 10 de Samai.
Archivo denominado « 12RECIBE MEMORIAL_Memorial_202403583CEContestac(.pdf) NroActua 10 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03583-00 Demandante: Jhon Fredy Tabarez Salazar 1.2.2 El Ministerio de Educación Nacional5 solicitó que se declare la improcedencia de la tutela, toda vez que el asunto carece de relevancia constitucional. 1.2.3.
El Tribunal Administrativo de Antioquia6 solicitó que se declare improcedente la tutela en cuanto no satisface el requisito de la relevancia constitucional, pues, «quien acciona no identifica con precisión y claridad el cumplimiento de los requisitos generales y especiales requeridos» para ello. Sin embargo, llamó la atención del hecho que los argumentos se dirigen a cuestionar la improcedencia de la condena en costas, lo cual «resulta contradictorio porque en la sentencia del 29 de abril de 2024 la Sala Segunda de Oralidad decidió abstenerse de imponer costas y agencias en derecho en segunda instancia»; ahora, si la intensión fuera cuestionar el hecho que no se revocó la imposición que se hiciera en tal sentido en primera instancia, ello no le era posible en razón a que tal punto de la litis no fue apelado. 1.2.4.
El Distrito de Ciencia y Tecnología e Innovación de Medellín7 solicitó que se desestimen las pretensiones de amparo, pues el actuar del Tribunal Administrativo de Antioquia se encuentra enmarcada en la ley y la jurisprudencia; además, de que «la disposición establecida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 de no se trata de un requisito sine qua non para la condena en costas, sino que esta es una excepción a la excepción consagrada en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011» (sic). 1.2.5.
La Fiduprevisora S.A guardó silencio. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021,8 esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Antioquia. 5 Ver índice 11 de Samai.
Archivo denominado « 14RECIBE MEMORIAL_2024EE212551Comunica(.pdf) NroActua 11» 6 Ver índice 13 de Samai. Archivo denominado «20RECIBE PRUEBAS_Memorial_202403583Respuestatu(.pdf) NroActua 13» 7 Ver índice 14 de Samai. Archivo denominado « 22_MemorialWeb_Respuesta- Pronunciamientoacci(.pdf) NroActua 14» 8 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03583-00 Demandante: Jhon Fredy Tabarez Salazar 2.2.
Cuestión previa – delimitación del asunto a decidir Si bien es cierto la pretensión de amparo elevada por el demandante se dirige a cuestionar el numeral segundo de la sentencia del 29 de abril de 2024 en cuanto resolvió «ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en segunda instancia»; sin perjuicio de la forma en que se planteó, entiende la Sala que lo que realmente se objeta es la condena en costas ordenada en primera instancia, confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia; razón por la cual, bajo tal perspectiva se abordará el estudio del asunto. 2.3.
Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- administrativo9 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.10 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala].
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo11 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03583-00 Demandante: Jhon Fredy Tabarez Salazar Ahora bien, la Corte Constitucional12 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos13, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales14. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿la solicitud de tutela presentada por Jhon Fredy Tabarez Salazar es procedente, de conformidad con el requisito de la subsidiariedad? 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva – de la subsidiariedad El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».
A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» 12 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;
T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03583-00 Demandante: Jhon Fredy Tabarez Salazar Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia15, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.2.
Caso concreto Jhon Fredy Tabarez Salazar acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia del 24 de abril de 2024, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la condena en costas impuesta en primera instancia. Lo anterior, al considerar que se incurrió en defecto sustantivo por indebida interpretación y aplicación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el 47 de la Ley 2080 de 2021, que dispone la condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», lo cual no ocurrió en el asunto contencioso-administrativo cuestionado, sin contar con que al tratarse de una controversia de puro derecho, no se acreditó que la entidad demandada hubiera sufragado gastos judiciales.
Para mayor claridad del asunto, la Sala recuerda las actuaciones adelantadas en el referido medio de control según consta en el aplicativo Samai16, así: - Jhon Fredy Tabarez Salazar, en ejercicio del medio de control de ulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional y otros, con el fin de cuestionar la legalidad del acto administrativo a través del cual se le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías correspondientes al año 2020. ii) El Juzgado Veinticinco del Circuito Judicial de Medellín en sentencia proferida el 25 de septiembre de 2023 negó las súplicas de la demanda y condenó en costas a la parte vencida En contra de esta decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación, pero sin objetar lo pertinente a la condena en costas. iii) El Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 29 de abril de 2024 confirmó lo resuelto por el a quo, y se abstuvo «de condenar en costas y agencias en derecho en segunda instancia». 15 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003. 16 Visible en el expediente de reparación directa identificado con el radicado 73001-33-33-009- 2022-00127-00. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03583-00 Demandante: Jhon Fredy Tabarez Salazar Como se observa, la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia del a quo, mecanismo que se encuentra regulado en los artículos 243 y 247 de la Ley 1437 de 201117; trámite en el cual, de cara a la discusión traída por Jhon Fredy Tabarez Salazar ante el juez de tutela, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la condena en costas proferida por el Juzgado Veinticinco del Circuito Judicial de Medellín. Al respecto, se encuentra que dicho punto de la litis no fue objeto de discusión a través del recurso de apelación interpuesto, por lo que, al ser vencido el demandante en juicio, la consecuencia lógica era que la decisión de primera instancia fuera confirmada en su integridad, sin realizar análisis alguno respecto de la condena en costas allí impuesta; pues, «el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»18 A partir de lo expuesto, encuentra la Sala que la solicitud de tutela presentada por Jhon Fredy Tabarez Salazar no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que la condena en constas impuesta en primera instancia no fue apelada, sin perjuicio del recurso que interpuso respecto de los demás aspectos resueltos, frente a lo cual se advierte que en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el de tutela, ni el ciudadano puede elegir entre uno y otro, como aquí se propone.
De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisface el requisito de procedencia general de la solicitud de tutela contra providencia judicial de la subsidiariedad; razón por la cual, la Sala declarará improcedente la solicitud de tutela presentada por Jhon Fredy Tabarez Salazar, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar improcedente, por no superar el requisito de la subsidiariedad, la solicitud de tutela promovida por Jhon Fredy Tabarez Salazar contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión judicial Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 17 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 18 Artículo 328 del CGP 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03583-00 Demandante: Jhon Fredy Tabarez Salazar Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador