1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 680012333000-2022-00342-01 (73147) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Santander Demandado: Agencia Nacional de Tierras Referencia: Revisión de clarificación de la propiedad Salvamento de voto 1.

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala, me aparto de la posición mayoritaria adoptada en la sentencia, en cuanto adecuó el medio de control que la Corporación Autónoma Regional de Santander promovió y sustentó como revisión de clarificación de la propiedad y que, en esos precisos términos, fue admitida, tramitada y decidida en primera instancia, para luego tener por oportuna su presentación y confirmar la sentencia recurrida, cuando lo procedente era revocar esa decisión y declarar de oficio la caducidad de la acción. 2.

Mi disenso no se dirige contra la valoración sustancial de los títulos y de los registros que sustenta la providencia —comparto que lo adquirido e inscrito por la demandante fueron unas mejoras y no el derecho de dominio sobre el predio El Retiro—, sino contra dos aspectos que anteceden a ese examen que lo excluían: (i) la calificación de la vía judicial procedente frente a un acto que puso fin a un procedimiento de clarificación iniciado, instruido y decidido bajo la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1071 de 2015; y (ii) el término de caducidad aplicable a esa vía, que era el de quince (15) días previsto en el artículo 164, numeral 2, literal f), del CPACA, vencido el jueves 26 de mayo de 2022, un día hábil antes de la radicación de la demanda.

La vía judicial procedente y la subsistencia de la revisión frente a los actos de clarificación tramitados bajo el régimen anterior 3. La providencia parte de una premisa correcta en términos abstractos, consistente en que el juez conserva la facultad de verificar la procedencia del medio de control ejercido y de adecuarlo al que corresponda cuando advierta que la vía procesal escogida no es la idónea; sin embargo, al aplicar ese criterio se desplazó el análisis hacia el contenido de las pretensiones y se omitió el dato normativo que resultaba determinante, esto es, que el acto demandado no fue expedido dentro del Procedimiento Único del Decreto Ley 902 de 2017 sino al término de una actuación transicional cuya identidad jurídica el propio decreto se encargó de preservar.

Radicación: 680012333000-2022-00342-01 (73147) Actor: Corporación Autónoma Regional de Santander Demandado: Agencia Nacional de Tierras Acción: Revisión de clarificación de la propiedad 2 4. La derogatoria del artículo 50 de la Ley 160 de 1994 por el artículo 82 del Decreto Ley 902 de 2017 no comportó la supresión de la revisión frente a los actos que deciden de fondo los procedimientos iniciados y tramitados bajo el régimen anterior, comoquiera que el parágrafo 1.º del artículo 81 de ese mismo decreto dispuso que las actuaciones administrativas iniciadas antes de su expedición, así como aquellas ubicadas en zonas distintas de aquellas en las que se inicie la formulación del respectivo plan de ordenamiento social de la propiedad rural, continuarían su trámite hasta su culminación mediante el procedimiento vigente con anterioridad, regla de transición que no se limita a validar las etapas ya surtidas sino que conserva la identidad del acto definitivo que culmina el procedimiento. 5.

Paralelamente, la nulidad agraria prevista en el artículo 39 del Decreto Ley 902 de 2017 fue concebida para controlar la legalidad de los actos administrativos definitivos expedidos dentro del Procedimiento Único, como se desprende de su propio texto —que legitima a quienes se hubieren hecho parte de ese trámite— y de los artículos 58 y 76 ibidem, que vinculan esa vía judicial con el nuevo modelo de ordenamiento social de la propiedad rural, de manera que se trata de un mecanismo con ámbito propio y delimitado, que no opera como cláusula general de reemplazo de la revisión ni comprende, por su objeto ni por su presupuesto normativo, las decisiones finales dictadas en trámites clásicos de clarificación. 6.

Bajo esa perspectiva, lo que produjo el Decreto Ley 902 de 2017 no fue la derogatoria de la revisión sino una redistribución funcional de los medios de control, conclusión que se refuerza con que esa vía conserva soporte normativo propio en los artículos 152, numeral 18, y 164, numeral 2, literal f), del CPACA, y con el hecho de que la Ley 2080 de 2021, expedida cuatro años después de aquel decreto y vigente al momento de presentación de la demanda, mantuvo la competencia para conocer de la revisión contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos, sin modificar el término especial inicialmente previsto. 7.

En el presente caso, la actuación de clarificación del predio El Retiro fue iniciada mediante la Resolución 6252 del 6 de noviembre de 2015, expedida por el extinto INCODER, esto es, con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto Ley 902 de 2017, sin que obre prueba de que antes de la Resolución 30715 del 23 de diciembre de 2021 se hubiere iniciado la formulación del plan de ordenamiento social de la propiedad rural en la zona del inmueble, de modo que el acto acusado no fue el resultado del Procedimiento Único sino de un trámite que podía continuar y culminar válidamente bajo la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1071 de 2015, como en efecto aconteció, conservando así la naturaleza propia del régimen anterior y su aptitud para ser controlado mediante la revisión. 8.

A ello se suma que la demandante ejerció de manera expresa esa vía judicial, según lo indicó en el encabezado de la demanda, en la identificación del mecanismo invocado, en la pretensión primera y en el acápite destinado al cómputo de la caducidad, donde calculó el término de 15 días propio de la revisión, al paso que el Tribunal admitió, tramitó y falló el proceso bajo esa misma denominación, mientras que la entidad demandada contestó y alegó de conclusión sin controvertir tal Radicación: 680012333000-2022-00342-01 (73147) Actor: Corporación Autónoma Regional de Santander Demandado: Agencia Nacional de Tierras Acción: Revisión de clarificación de la propiedad 3 calificación, circunstancia que si bien no determina por sí sola la vía procedente, sí confirma que la revisión ejercida se acompasaba con la naturaleza del acto demandado y con el régimen administrativo que gobernó la actuación. 9.

Tampoco comparto que las pretensiones declarativas y registrales formuladas en la demanda conduzcan necesariamente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues si el juez concluye que el acto que declaró baldío el inmueble es ilegal, la consecuencia natural de ese pronunciamiento consiste en definir que el bien no tiene esa condición y en disponer las medidas registrales que reflejen tal determinación, al punto que el artículo 50 de la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1071 de 2015 condicionaban la inscripción y la ejecución de la resolución de clarificación a que no se promoviera la revisión, a que esta fuera rechazada o a que sus pretensiones fueran negadas.

Sostener lo contrario implicaría convertir toda revisión de actos de clarificación en una nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que el sentido práctico de revisar una decisión que declara baldío un predio es, precisamente, determinar si esa calificación debe mantenerse o removerse. 10. La doctrina constitucional fijada en la Sentencia C-623 de 2015 tampoco conduce a la conclusión mayoritaria, toda vez que allí la Corte habilitó la nulidad y restablecimiento del derecho para evitar que el interesado quedara privado de instrumentos para obtener, además del control de legalidad, la indemnidad por los perjuicios derivados de un eventual error de la administración, sin declarar que toda demanda dirigida contra un acto de clarificación deba entenderse promovida por esa vía cuando incluya pretensiones declarativas o registrales, de suerte que lo reconocido fue una opción y no una reconducción automática.

En este asunto la demandante no formuló pretensión indemnizatoria alguna ni solicitó el reconocimiento de perjuicios, ausencia que resulta coherente con la revisión que expresamente escogió e incompatible con la estructura típica del medio de control al que la sentencia adecuó la demanda. 11. Lo que estimo más problemático es que la adecuación se produjo en segunda instancia y que su efecto práctico fue sustituir el término de 15 días propio de la vía ejercida por el de 4 meses previsto en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, con lo cual una demanda extemporánea a la luz del régimen bajo el cual fue presentada, admitida, tramitada y fallada terminó habilitando un pronunciamiento de fondo.

El deber de dirección y saneamiento del proceso está llamado a corregir el cauce procesal para garantizar el acceso a la administración de justicia, pero no puede operar como mecanismo para reactivar un derecho de acción ya extinguido, en tanto la caducidad es una institución de orden público, improrrogable e insubsanable, que no admite ser removida por la vía de recalificar el medio de control.

La oportunidad de la demanda 12. El artículo 164, numeral 2, literal f), del CPACA dispone que la demanda de revisión de los actos que deciden de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de baldíos debe interponerse dentro de los 15 días siguientes al de su ejecutoria, y si bien esa misma disposición contempla un término Radicación: 680012333000-2022-00342-01 (73147) Actor: Corporación Autónoma Regional de Santander Demandado: Agencia Nacional de Tierras Acción: Revisión de clarificación de la propiedad 4 de 30 días contado desde el día siguiente al de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, tal supuesto se predica exclusivamente de los terceros, condición que no ostentaba la demandante, quien intervino directamente en la actuación administrativa, fue destinataria de las decisiones adoptadas, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución 4136 de 2018 y obtuvo respuesta a esas impugnaciones en las Resoluciones 3332 del 28 de marzo de 2019 y 30715 del 23 de diciembre de 2021. 13.

La ejecutoria del acto que resolvió la apelación se produjo, conforme al numeral 2 del artículo 87 del CPACA, desde el día siguiente al de su notificación, la cual se surtió por medios electrónicos el 4 de mayo de 2022, según dan cuenta el oficio de notificación radicado 20223000493061, dirigido al correo institucional de la entidad demandante, y el Certificado de Comunicación Electrónica E75148441-S expedido por un tercero de confianza, que registra la entrega del mensaje ese mismo día a las 11:33 y acredita que la Resolución 30715 de 2021 fue adjuntada como archivo al correo remitido. 14.

Esa notificación se ajustó al artículo 56 del CPACA y al artículo 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020 —cuya vigencia se extendió hasta el 30 de junio de 2022 en virtud de la prórroga de la emergencia sanitaria dispuesta por la Resolución 666 del 28 de abril de 2022 del Ministerio de Salud y Protección Social—, disposición que habilitó transitoriamente esa modalidad y entendió otorgada la autorización con la sola radicación, sin perjuicio de que en el caso concreto la propia entidad hubiere aceptado de manera expresa el canal electrónico mediante comunicación del 5 de abril de 2022.

A lo anterior se suma que, por remisión del artículo 53 del CPACA, el artículo 24 de la Ley 527 de 1999 sitúa la recepción del mensaje de datos en el momento en que este ingresa al sistema de información designado por el destinatario, con independencia de que un usuario lo hubiere abierto, de manera que el ingreso certificado por el tercero autorizado satisface funcionalmente la exigencia de acceso al acto, sin que una lectura distinta resulte admisible, pues sujetar la eficacia de la notificación a la apertura del mensaje sometería la publicidad de los actos administrativos a la diligencia, o incluso a la voluntad, del notificado. 15.

A lo dicho se agrega que la fecha de notificación no fue objeto de discusión alguna, ya que la demandante la reconoció en el escrito introductorio al afirmar que la Resolución 30715 de 2021 le fue notificada el 4 de mayo de 2022 mediante correo electrónico, y añadió que el día de ejecutoria era el 5 de mayo siguiente, de suerte que el término de 15 días debía contarse desde el 6 de mayo, sin que en ninguna actuación procesal —ni en la demanda, ni en los alegatos de primera instancia, ni en el recurso de apelación— hubiere cuestionado la fecha, la forma o la validez de esa notificación. 16.

Al efectuar el cómputo desde el 6 de mayo de 2022, primer día hábil siguiente a la ejecutoria, el término de 15 días hábiles se completó el jueves 26 de mayo de 2022, comoquiera que la semana comprendida entre el 23 y el 27 de mayo únicamente aportaba cuatro días al cómputo —lunes 23, martes 24, miércoles 25 y jueves 26—, con los cuales se surtieron los días 12, 13, 14 y 15 del plazo legal.

La demanda, sin embargo, fue presentada el viernes 27 de mayo de 2022 a las 8:19 Radicación: 680012333000-2022-00342-01 (73147) Actor: Corporación Autónoma Regional de Santander Demandado: Agencia Nacional de Tierras Acción: Revisión de clarificación de la propiedad 5 de la mañana mediante correo electrónico dirigido al Tribunal Administrativo de Santander, esto es, el decimosexto día hábil y un día después de agotado el plazo, sin que operara suspensión alguna del término de caducidad. 17.

De ello se sigue que la demanda fue extemporánea a la luz del término que correspondía a la vía efectivamente ejercida. Las consecuencias procesales de la caducidad 18. Acreditada la extemporaneidad, la consecuencia no era otra que revocar la sentencia de primera instancia —que omitió verificar ese presupuesto— y declarar probada la caducidad de la acción, decisión que impide cualquier pronunciamiento sobre el fondo del asunto y torna improcedente el examen de los cargos formulados en la apelación, por manera que las consideraciones de la providencia sobre la suficiencia de los títulos y de las inscripciones registrales, sobre la motivación del fallo apelado y sobre el alcance de la destinación ambiental del predio, con independencia de que las comparta en su sustancia, no debieron abordarse. 19.

Por las razones expuestas, considero que la sentencia debió (i) reconocer que el acto acusado conservó la identidad jurídica del régimen transicional bajo el cual fue expedido y que, por tanto, la vía judicial procedente era la revisión ejercida por la demandante y tramitada por el Tribunal; (ii) aplicar, en consecuencia, el término especial de quince (15) días previsto en el artículo 164, numeral 2, literal f), del CPACA, contado desde la ejecutoria del acto notificado el 4 de mayo de 2022; y (iii) constatar que la demanda, radicada el 27 de mayo de 2022, se presentó un día hábil después del vencimiento de ese plazo. 20.

En consecuencia, la Sala debió revocar la sentencia del 24 de abril de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y declarar probada de oficio la caducidad de la acción. Fecha ut supra. Firmado electrónicamente1 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado VF 1 Nota: se deja constancia de que este documento se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador