Radicado: 19-001-23-33-000-2018-00167-01 (0943-2021) Demandante: COLPENSIONES 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19-001-23-33-000-2018-00167-01 (0943-2021) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones Demandado: Ana Concepción Benavides Hoyos Tema: Devolución de dineros pagados por concepto de mesada pensional.
Decisión: Confirmar sentencia que concedió parcialmente las pretensiones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO 1. La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 13 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca que concedió parcialmente las súplicas de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 2.1.1. Pretensiones 2. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112, solicitó declarar la nulidad de la Resolución GNR 67883 de 10 de marzo de 2015 por medio de la cual se reconoció una pensión de vejez a la señora Ana Concepción Benavides Hoyos bajo los requisitos establecidos en la Ley 797 de 2003. 3.
Así mismo, solicitó la nulidad de la Resolución GNR 221823 de 26 de julio de 2015 que resolvió el recurso de reposición presentado contra la anterior decisión y la modificó, concediendo la pensión de conformidad con la Ley 33 de 1985, y de la 1 Folio 9 y ss del expediente. 2 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA.
Radicado: 19-001-23-33-000-2018-00167-01 (0943-2021) Demandante: COLPENSIONES 2 Resolución VPB 10534 de 3 de marzo de 2016, que resolvió el recurso de apelación y ordenó la inclusión en nómina de la pensionada. 4. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se declare que reliquide la pensión de la demandada de conformidad con la Ley 797 de 2003 y que se ordene el reintegro de las sumas de dinero pagadas por concepto de pensión de vejez con ocasión de los actos demandados, así como la indexación de dichas sumas. 2.1.2.
Hechos 5. El apoderado de Colpensiones relató que la señora Ana Concepción Benavides Hoyos, nació el 18 de diciembre de 1956. 6. El 22 de agosto de 2022 solicitó el traslado al régimen de prima media con prestación definida. 7. Mediante Resolución GNR 67883 de 10 de marzo de 2015, Colpensiones le reconoció a la demandada una pensión de vejez, bajo los parámetros de la Ley 797 de 2003, condicionada al retiro efectivo del servicio. 8.
A través de Resolución GNR 221823 de 26 de julio de 2015 se resolvió el recurso de reposición y se modificó la Resolución GNR 67883 de 10 de marzo de 2015. En esta oportunidad, se reliquidó la pensión de la demandada de conformidad con la Ley 33 de 1985. 9. Colpensiones solicitó a la pensionada su autorización para revocar las anteriores resoluciones, pero esta no la otorgó. 10.
En Resolución VPB 10534 de 3 de marzo de 2016, la entidad incluyó en la nómina de pensionados a la demandada. 2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación. 11. Como normas vulneradas citó la Constitución Política, las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, el Acto Legislativo 01 de 2005 y el Decreto 758 de 1990. 12. En el concepto de violación explicó que la demandada no era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pues a la entrada en vigor de esta disposición contaba con 38 años de edad y 631 semanas cotizadas.
Indicó que el 22 de agosto de 2002 se trasladó del Régimen de ahorro individual al de prima media con prestación definida, por lo que a 1. de abril de 1994 debió acreditar mínimo 15 años cotizados y no lo hizo. Radicado: 19-001-23-33-000-2018-00167-01 (0943-2021) Demandante: COLPENSIONES 3 2.2. Contestación de la demanda. 13.
La señora Ana Concepción Benavides Hoyos, a través de apoderado judicial, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma. 14. Sostuvo que, a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 había cotizado aproximadamente 9 años, pero tenía 38 años de edad, por lo que cumplía con uno de los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993. 15.
En ese orden, estimó que tiene derecho a que su pensión sea reconocida bajo los parámetros de la ley 33 de 1985, pues cumple con uno de los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición aun cuando se trasladó al régimen de prima media. 2.3. La sentencia apelada. 16. El Tribunal Administrativo del Cauca, a través de la sentencia de 13 de agosto de 20203, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda. 17.
Como fundamento de su decisión indicó que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sólo quienes cumplen con el requisito de tiempos cotizados (15 años o más de servicios) pueden retornar sin límite temporal alguno al régimen de prima media con prestación definida, pues son los únicos afiliados que no pierden el derecho al régimen de transición por el traslado. 18.
Señaló demandada no contaba con los 15 años de servicios cotizados, al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 (30 de junio para las entidades territoriales) y que se trasladó al régimen de ahorro individual y posteriormente regresó al régimen de prima media con prestación definida, por lo que perdió los privilegios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la misma norma, y, en consecuencia, no tenía derecho a pensionarse conforme al régimen pensional anterior. 19.
Por lo anterior declaró la nulidad de los actos acusados y en su lugar, ordenó la reliquidación de la pensión de la demandada de conformidad con la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003. A pesar de lo anterior, negó la pretensión de devolución de los dineros pagados a la señora Benavides Hoyos con ocasión a los actos acusados por estimar que los mismos habían sido percibidos de buena fe. 20.
A través de auto de 11 de septiembre de 2020, se corrigió el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia en el sentido de precisar que la llamada a reliquidar la pensión era Colpensiones, y no la UGPP. 3 Folios 94 y siguientes del expediente Radicado: 19-001-23-33-000-2018-00167-01 (0943-2021) Demandante: COLPENSIONES 4 2.4.
Recurso de apelación.4 21. La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. 22. Indicó que la actuación de la demandada es reprochable desde el momento en que se expidió la Resolución GNR 67883 de 10 de marzo de 2015, pues en esta se precisa que la señora Benavides Hoyos no es beneficiaria del régimen de transición, y, sin embargo, ignora dicho pronunciamiento y solicita su revocatoria a través de recurso de reposición, induciendo a error a Colpensiones. 23.
Sumado a lo anterior, presentó recurso de apelación, y en dicha actuación los funcionarios de Colpensiones ordenaron su inclusión en nómina y el pago de la pensión de vejez. 24. Para Colpensiones, dichas actuaciones desvirtúan la presunción de buena fe de la demandada, pues existía convicción en el ciudadano de que el acto proferido por la administración no está sujeto a la legalidad. 25.
Señaló que, como consecuencia de la pensión reconocida a través de los actos acusados, la demandada percibió unos montos a los que no tenía derecho por un periodo de cinco años, lo que tiene incidencia en la sostenibilidad, equidad y eficiencia del sistema pensional. 26. Por las razones expuestas, solicitó a la Sala que ordenara a la demandada a devolver a Colpensiones las diferencias causadas entre el acto reconocimiento pensional y la reliquidación ordenada por el tribunal. 2.5.
Trámite en segunda instancia 27. A través de auto de 27 de mayo de 20215, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y mediante auto de 27 de agosto de 20216 se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al agente del Ministerio Público para conceptuar en segunda instancia, respectivamente. 28.
El apoderado de la parte demandada presentó escrito de alegatos a través de memorial de 6 de octubre de 20217. Solicitó a la Sala mantener incólume el derecho pensional, pues de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, quienes al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 hubiesen cotizado 15 años o hubiesen cumplido con el requisito de la edad (35 para las mujeres), tenían derecho a 4 Folio 166 y siguientes del expediente 5 Índice 3 de Samai. 6 Índice 10 de Samai. 7 Índice 15 de Samai Radicado: 19-001-23-33-000-2018-00167-01 (0943-2021) Demandante: COLPENSIONES 5 pensionarse de conformidad con el régimen anterior, como es el caso de la señora Benavides Hoyos, quien al entrar en vigencia la citada ley tenía 38 años de edad. 29.
Las partes demandantes, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 30. Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1508 de la Ley 1437 de 2011. 3.2. Marco de análisis de la segunda instancia 31.
Según el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos del apelante. Si ambas partes apelan la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 32. En el asunto objeto de estudio, el demandante es apelante único, por lo que la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada a los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación. 3.3.
Problema Jurídico 33. Corresponde a la Sala determinar si procede la devolución de los dineros que surgen de las diferencias entre las mesadas pensionales reconocidas por los actos anulados y la reliquidación ordenada por el Tribunal en el fallo de primera instancia. 3.4. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. Devolución de sumas percibidas de buena fe. 34.
El artículo 164, numeral 1.°, literal c del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció la siguiente premisa normativa según la cual no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a particulares de buena fe. 35. Es preciso tener en cuenta que el principio de buena fe fue consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, en los siguientes términos: 8 « El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]».
Radicado: 19-001-23-33-000-2018-00167-01 (0943-2021) Demandante: COLPENSIONES 6 «ARTICULO 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 36. En la ponencia relativa al principio de buena fe en la Asamblea Nacional Constituyente se señaló que este tiene dos elementos fundamentales: 37.
El primer elemento lo constituye el deber genérico de obrar de buena fe, lo que implica un límite a los derechos de los particulares, quienes no pueden abusar del ejercicio de las prerrogativas que el ordenamiento les reconoce y además, sirve de barrera para evitar la desviación de poder de las autoridades. 38. El segundo elemento, se encuentra en la presunción de buena fe en la actuación de los particulares, la cual se justificó en los siguientes términos: «Este principio que parecería ser de la esencia del derecho en Colombia ha sido sustituido por una general desconfianza hacia el particular.
Esta concepción negativa ha permeado todo el sistema burocrático colombiano, el cual, so pretexto de defenderse del asalto siempre mal intencionado de los particulares, se ha convertido en una fortaleza inexpugnable ante la cual sucumben las pretensiones privadas, enredadas en una maraña de requisitos y procedimientos que terminan por aniquilar los derechos sustanciales que las autoridades están obligadas a proteger»9. 39.
En relación con este principio la Corte Constitucional ha señalado: «[…] bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de la buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.
En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que el margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y el principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos.
Por consiguiente, podría decirse entonces que la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado- administración hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos»10. 40. Esta Subsección considera que el argumento de la entidad apelante no goza de vocación de prosperidad ya que, se entiende que, para los efectos de la devolución de prestaciones pagadas de buena fe, no basta con que el particular haya recibido unas sumas que no encuentran fundamento en una norma jurídica, pues es necesario que haya acudido a una maniobra fraudulenta o deshonesta con la cual se haya inducido 9Cfr, Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia Nro. 24.
Título: Buena Fe. Autores: Álvaro Gómez Hurtado y Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Gaceta Constitucional 19, marzo 11 de 1991. p. 3. 10 Corte Constitucional, sentencia C – 840 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Jaime Araújo Rentería. Radicado: 19-001-23-33-000-2018-00167-01 (0943-2021) Demandante: COLPENSIONES 7 en error a la administración11. 41.
Significa lo anterior, conforme al desarrollo del principio de buena fe, que no basta con que el pago no sea acorde con el ordenamiento jurídico, sino que es necesario que medie una maniobra deshonesta o con falta de lealtad respecto del Estado. 3.5. Caso concreto 3.5.1. De las pruebas 42. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala de Subsección advierte como relevantes las siguientes pruebas: • En Resolución GNR 67883 de 10 de marzo de 2015, Colpensiones le reconoció a la demandada una pensión de vejez, bajo los parámetros de la Ley 797 de 2003, condicionada al retiro efectivo del servicio.12 • A través de Resolución GNR 221823 de 26 de julio de 2015 se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y se modificó la Resolución GNR 67883 de 10 de marzo de 2015.
En esta oportunidad, se reliquidó la pensión de la demandada de conformidad con la Ley 33 de 1985.13 • Mediante Resolución VPB 10534 de 3 de marzo de 2016, se resolvió el recurso de apelación y se ordenó la inclusión en nómina de la pensionada.14 3.5.2. Análisis de la Sala 43. En el caso objeto de estudio Colpensiones solicitó la nulidad de las Resoluciones GNR 67883 de 10 de marzo de 2015 mediante la cual reconoció a la demandada una pensión en los términos establecidos en la Ley 797 de 2003; de la Resolución GNR 221823 de 26 de julio de 2015 que resolvió el recurso de reposición y modificó la anterior decisión, reliquidándola de conformidad con la Ley 33 de 1985, y de la Resolución VPB 10534 de 3 de marzo de 2016 que ordenó la inclusión en nómina de la pensionada. 44.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó la reliquidación de la pensión de la demandada de conformidad con la Ley 797 de 2003 y el reintegro de las sumas de dinero que resulten de la diferencia entre la pensión reconocida en los actos acusados y la reliquidación ordenada por el tribunal. 11 En este sentido véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 14 de febrero de 2019, expediente 3096-16, magistrado ponente: William Hernández Gómez;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 2 de marzo de 2000, expediente 12.971, magistrado ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. 12 Folio 15 y ss del expediente. 13 Folio 19 y ss del expediente. 14 Folio 23 y ss del expediente. Radicado: 19-001-23-33-000-2018-00167-01 (0943-2021) Demandante: COLPENSIONES 8 45.
El Tribunal Administrativo del Cauca declaró la nulidad de los actos acusados, pero negó la devolución de los dineros producto de la diferencia entre las mesadas pagadas con ocasión de los actos anulados y las mesadas a las que tenía derecho de acuerdo a la reliquidación ordenada por el tribunal, por estimar que se recibieron de buena fe. 46.
Como fundamento de la apelación la parte demandante señaló que en el presente asunto si había lugar a la devolución de dichos dineros, ya que las actuaciones de la demandada desvirtuaron la presunción de buena fe. Para tal efecto indicó que, a pesar de que en la Resolución GNR 67883 de 10 de marzo de 2015 Colpensiones manifestó que tenía derecho a una pensión en los términos de la Ley 797 de 2003, solicitó mediante recurso de reposición la revocatoria de dicha decisión, induciendo en error a la entidad y posteriormente un recurso de apelación, en la que se ordenó su inclusión en nómina y el pago de la prestación. 47.
De acuerdo con estos argumentos concluyó que existió mala fe por parte de la señora Benavides Hoyos, quien actuó con el que conocimiento de que los actos proferidos por la administración no estaban sujeto a la legalidad. 48. Ahora bien, esta Corporación se ha pronunciado en numerosas oportunidades sobre el reintegro de prestaciones periódicas y ha reiterado que no habrá lugar a ello cuando hayan sido pagadas de buena fe, de conformidad con lo señalado en el artículo 164 numeral 1° literal C del CPACA.
Sobre la presunción de buena fe, la Corporación ha señalado lo siguiente: «La jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una ‘persona correcta (vir bonus).
Así, «la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada». 49. Revisado el expediente, se advierte, que la demandada presentó recurso de reposición y de apelación en contra de la Resolución GNR 67883 de 10 de marzo de 2015 en la que solicitó la reliquidación de su pensión, sin embargo, contrario a lo que afirma el demandado, la interposición de los recursos no denota per se, un actuar fraudulento, ni doloso dirigido a defraudar a la administración. 50.
Para la Sala, la recurrente no argumentó las razones por las cuales consideró que la señora Ana Concepción Benavides Hoyos indujo en error a la administración, ni demostró siquiera sumariamente que la demandada se valiera de maniobras fraudulentas o deshonestas para adquirir el derecho, como tampoco que aportara información falsa para ello, por lo que dichos argumentos no tienen vocación de prosperidad.
Radicado: 19-001-23-33-000-2018-00167-01 (0943-2021) Demandante: COLPENSIONES 9 51. Así las cosas, la parte demandante no logró desvirtuar que la demandada se apartó de los postulados de buena fe, razón por lo cual se confirmará la decisión de primera instancia. 52. Finalmente, esta Corporación se abstendrá de pronunciarse frente a las solicitudes realizadas por la parte demandada en el escrito de alegatos, quien pretende que se reabra el debate frente al régimen pensional aplicable a su caso, por considerarlo un argumento extemporáneo.
Lo anterior, teniendo en cuenta que competencia de la segunda instancia está limitada a los argumentos expuestos en el recurso de apelación y la parte demandada no recurrió el fallo del Tribunal. 3.6. Decisión de segunda instancia 53. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la nulidad de los actos que reconocieron la pensión de la demandada y negó la devolución de la suma causada de la diferencia entre el valor que se encontraba percibiendo como pensión con ocasión a los actos acusados y la reliquidación ordenada en el fallo de primera instancia, pues las mismas fueron percibidas de buena fe. 3.7.
De la condena en costas en segunda instancia. 34. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por la parte apelante, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas. 54.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 13 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca que concedió parcialmente las súplicas de la demanda dentro del proceso promovido por Colpensiones en contra de la señora Ana Concepción Benavides Hoyos, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia, de acuerdo con las consideraciones expresadas en este fallo. Radicado: 19-001-23-33-000-2018-00167-01 (0943-2021) Demandante: COLPENSIONES 10 TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.