CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-33-35-025-2017-00235-01 (4683-2024) Solicitante: Andrea Milena Rosas Ochoa Convocada: Defensoría del Pueblo Trámite Tema: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y solicitud de unificación de jurisprudencia. Ampliación de la causal del artículo 258 a sentencias de la Corte Constitucional.
Oportunidad de la solicitud de unificación de jurisprudencia Decisión: Resuelve recurso de súplica. Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de súplica interpuesto por la solicitante contra la providencia dictada por el consejero ponente Juan Enrique Bedoya Escobar el 28 de febrero de 2025, a través de la cual, no se repuso el auto del 30 de septiembre de 2024 que inadmitió el recurso extraordinario de unificación de la referencia y rechazó por improcedente la solicitud de unificación de jurisprudencia. I.
ANTECEDENTES 1. La parte convocante solicitó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia emitida el 30 de junio de 2023, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 2, Subsección al estimar que se había tenido en cuenta el precedente constitucional con efectos erga omnes de las sentencias SU-539 de 2012, SU-003 de 2018, SU-917 de 2010, SU-556 de 2014 y SU-054 de 2015 en concordancia con las C-1177 de 2001 y la C-046 de 2018, proferidas por la Corte Constitucional.
Este recurso extraordinario fue concedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 5 de julio de 2024. 2. El consejero conductor inadmitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia mediante providencia del 30 de septiembre de 2024, bajo los siguientes razonamientos: «12. No obstante, la recurrente incumplió con los requisitos previstos en el artículo 258 del CPACA, y en específico, con el del numeral 4 del artículo 262 ibidem, esto es el efectuar «[l]a indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se 2 Número interno: 4683-2024 Solicitante: Andrea Milena Rosas Ochoa Convocada: Defensoría del Pueblo estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento».
Lo anterior al advertir que en el recurso extraordinario Andrea Milena Rosas Ochoa indicó como desconocidas las sentencias SU-539 de 2012, SU-003 de 2018, SU-917 de 2010, SU- 556 de 2014 y SU-054 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional y el artículo 258 limitó la interposición del recurso sólo a las sentencias de los tribunales que se opusieran a las de unificación del Consejo de Estado. 13.
Como consecuencia de lo anterior, se inadmitirá el recurso y se otorgará el término de 5 días del que trata el artículo 265 del CPACA para que la recurrente cumpla con el requisito previsto en los artículos 258 y 262, numeral 4 del CPACA, esto es, para que identifique con precisión la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado que considera contrariada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 2, Subsección B en la sentencia del 30 de junio de 2023. 14.
Cabe precisar que para el cumplimiento de este requisito, en la sustentación del recurso se debe efectuar un ejercicio juicioso de contrastación de las situaciones fácticas y de la ratio decidendi10 de la providencia recurrida y de la de la de unificación invocada que permita verificar la unidad temática de la controversia. En ese orden, la recurrente deberá hacer una comparación de la argumentación plasmada en la sentencia recurrida con la de unificación que cite, de suerte que pueda advertirse la contradicción entre ambas providencias.» 3.
La interesada formuló recurso de reposición en los siguientes términos: «1. En la providencia objeto del recurso1, el Magistrado sustanciador hace una interpretación literal del artículo 258 del CPACA sin examen de los artículos 10, 102 y 257 ibidem, en concordancia con las sentencias de la Corte Constitucional C-634 y C- 816 de 2011, C-588 de 2012 y C-179/16, como también del artículo 7 de la Ley 1564 de 2012, en concordancia con la sentencia C-621/15. 2.
En criterio de la parte actora, la seguridad jurídica, la confianza legítima y la buena fe en las decisiones de los jueces administrativos reposa en su obligación de examinar en su integridad el ordenamiento jurídico, incluyendo el precedente constitucional, para garantizar el derecho a la igualdad y el acceso efectivo a la justicia. 3.
En virtud de las precitadas sentencias de constitucionalidad del párrafo primero, la expresión “sentencia de unificación jurisprudencial”, según el criterio de la parte, cobija también el precedente constitucional y, en el presente caso, se pidió al Tribunal Administrativo que diera aplicación a las sentencias SU-539 de 2012 y SU-003 de 2018, en concordancia con las sentencias C-1177 de 2001 y C-046 de 2018 de la Corte Constitucional, demanda que cayó en el vacío por cuanto no hubo pronunciamiento alguno. 4.
Al revisar la jurisprudencia del Consejo de Estado, este Alto Tribunal no ha emitido “sentencia de unificación jurisprudencial” respecto a las características y elementos que definen los cargos de libre nombramiento como excepción al principio constitucional del mérito en el ingreso al servicio público y a través del procedimiento de carrera administrativa (Para el caso concreto, artículo 15, numeral 2, del Decreto No. 026 de 2014).» 4.
El consejero conductor profirió el auto del veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025), en el que no se repuso el auto del 30 de septiembre de 2024 que inadmitió el recurso extraordinario de unificación de la referencia y rechazó por improcedente la solicitud de unificación de jurisprudencia. Arguyó: 33. De este modo, si bien las sentencias de unificación de la Corte Constitucional son vinculantes, el presente recurso no es la vía procesal para exigir su cumplimiento. 34.
Ahora, vale la pena precisar que si bien en las sentencias C-634 de 2001, C-816 de 2011 y C-588 de 2012 la Corte Constitucional señaló que se deben «observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales […]», ello se estableció en el marco del deber que tiene las autoridades administrativas de extender a los particulares las sentencias de unificación cuando estas sean aplicables a los asuntos de sus competencias. 35.
Así las cosas, la Corte Constitucional no ha dispuesto intretación (sic) distinta de la que se desprende de la literaildad (sic) del artículo 258 del CPACA, esto es que «[h]abrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de 3 Número interno: 4683-2024 Solicitante: Andrea Milena Rosas Ochoa Convocada: Defensoría del Pueblo Estado». 36.
De otra parte se encuentra que la demandante señaló como argumento del recurso de reposición que las deciciones (si c) de los jueces deben incluir el precedente constitucional, para garantizar el derecho a la igualdad y el acceso efectivo a la justicia. 37. Al respecto, se advierte que analizada la providencia recurrida no se avisora (sic) que esta vulnere los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia de la actora, ni mucho menos que desconociera el precedente constititucional (sic) que le era aplicable. 38.
Ahora bien, se advierte que examinados los otros argumentos expuestos en el recurso de reposición, esto es i) que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca «inobservó el precedente constitucional establecido en las sentencias SU-539 de 2012 y SU-003 de 2018, en concordancia con las sentencias C-1177 de 2001 y C-046 de 2018, sin que dicho órgano judicial haya expuesto la correspondiente carga argumentativa para apartarse de ese precedente»; y ii) que el Consejo de Estado no ha emitido «“sentencia de unificación jurisprudencial” respecto a las características y elementos que definen los cargos de libre nombramiento como excepción al principio constitucional del mérito en el ingreso al servicio público y a través del procedimiento de carrera administrativa (Para el caso concreto, artículo 15, numeral 2, del Decreto No. 026 de 2014)», se encuentra que estos no son realmente reparon (sic) contra el auto impugnado, por tal razón no se estudiaran en esta oportunidad.» Y en otro aparte: «40.
Revisado el recurso de reposición presentado contra la providencia del 30 de septiembre de 2024 que inadmitió el recurso extraordinario de unificación, el despacho se percató de que la parte demandante había presentado una solicitud de unificación de jurisprudencia en los siguientes términos: … 41. En este sentido, la demandante solicitó la unificación de la jurisprudencia en dos aspectos.
Por un lado, en cuanto a la interpretación y aplicación de la expresión Sentencias de Unificación Jurisprudencial del CPACA, a la luz de las sentencias 634/11, C-816/11, C-588/12 y C-179/16 de la Corte Constitucional. Por otro lado, respecto a la interpretación y aplicación de los artículos 125 y 150-23 de la Constitución Política, en relación con lo dispuesto en el artículo 15, numeral 2, del Decreto 26 de 2014, «[p]or el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos de la Defensoría del Pueblo y se dictan otras disposiciones». 42.
Al respecto, se advierte que la solictud (sic) presentada es improcedente por no cumplir con el requisito de oportunidad establecido en el inciso 3 del artículo 271 de la ley procesal, en tanto la norma establece que la solicitud de parte deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Como en este caso ya se profierió (sic) sentencia de primera y segunda intancia (sic), la solictud (sic) no esta llamada a tramitarse.» 5.
La recurrente impugna la providencia anterior a través del recurso de súplica tomando en cuenta los siguientes razonamientos: 1. Adicional a los argumentos expuestos en el recurso de reposición que se incluyen en el presente escrito, considero que se omitió, por parte del Consejero Ponente, el análisis sobre la importancia y obligatoriedad del precedente jurisprudencial, en el estado social de derecho, de las sentencias de constitucionalidad y de unificación de derechos fundamentales de la Corte Constitucional aplicables al caso concreto, para alcanzar el objeto inherente a este recurso extraordinario que no es otro que el de asegurar la aplicación uniforme del derecho. 2.
Respetuosamente considero que rechazar la demanda de recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia por limitarla a los pocos pronunciamiento que hasta ahora ha proferido el Consejo de Estado como sentencias de unificación (infortunadamente nada ha dicho sobre la materia objeto de la misma1) afecta en forma directa el derecho de acceso efectivo a la justicia – en los términos del artículo 103 del CPACA- y al derecho a la igualdad como lo regula el precedente constitucional para el caso concreto. 3.
Nada dijo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en su sentencia respecto a la aplicación de las Sentencias C-1177 de 2001 y C-046 de 2018 y SU-539 de 2012 y SU- 003 de 2018 de la Corte Constitucional al caso concreto; ahora, con la posición del 4 Número interno: 4683-2024 Solicitante: Andrea Milena Rosas Ochoa Convocada: Defensoría del Pueblo Magistrado Sustanciador, tampoco se dirá nada en la justicia contencioso administrativa respecto a este asunto que es de su competencia y que ha sido argumentado durante el trámite del proceso, tanto en primera como en segunda instancia, lo que constituiría una clara omisión jurisdiccional. 4.
Lo anteriormente expuesto no desconoce el principio de la autonomía judicial de esta Alta Corporación para no aplicar las sentencias de unificación objeto del recurso: SU- 539 de 2012 y SU-003 de 2018, con observancia de los requisitos que se exigen para apartarse de ese precedente; pero, en mi entendimiento, sí debe dar aplicación a las sentencias de constitucionalidad: C-1177 de 2001 y C-046 de 2018 porque son de obligatoria observancia por parte de todas las autoridades. 5.
El Consejo de Estado en Sala Plena ha analizado y adoptado el precedente constitucional, tanto en procesos de recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como en los de interés jurídico para unificar jurisprudencia. Al respecto me permito enunciar estos dos casos: 6. En Sentencia de Unificación del 9 de agosto de 2022, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, al decidir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (radicación 11001-03-25-000-2017- 00151-00) presentado por la señora Sonia Yamile Rondón Tasco) analizó la importancia del precedente jurisprudencial en el estado social de derecho y las sentencias de unificación, concluyendo, entre otros, que: 6.
El 23 de abril de 2025, el recurso de súplica fue fijado en la secretaria de la Sección Segunda. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Esta Sala es competente para decidir el presente recurso de súplica, de conformidad con los artículos 125, numeral 2, literal c), y 246, núm. 2 y literal d), del CPACA, según los cuales el trámite y decisión de los recursos de súplica corresponde a los demás integrantes de la sala, sección o subsección de la que haga parte quien profirió el auto recurrido, con exclusión del despacho que hubiera proferido el auto recurrido y será ponente el magistrado que sigue en turno. 2.2 Normativa aplicable.
Procedencia y oportunidad del recurso Teniendo en cuenta la fecha en que se formuló el recurso de súplica (1 de abril de 2025), se torna aplicable, en lo pertinente, la Ley 2080 de 2021, según su entrada en vigencia y transición normativa. En cuanto a la procedencia y oportunidad del recurso, el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021, el cual reformó a su vez el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011, dispuso que el de súplica procedería frente a los autos dictados por el magistrado ponente, entre los que señaló: “2.
Los enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios. (…)” (Negrillas fuera de texto). 5 Número interno: 4683-2024 Solicitante: Andrea Milena Rosas Ochoa Convocada: Defensoría del Pueblo Como el medio de control interpuesto es de única instancia, y el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, reformatorio del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, prevé en el numeral 2º como apelable el auto que ponga fin al proceso, la impugnación resulta procedente.
Ahora bien, en cuanto a la oportunidad del recurso, el artículo 246 del CPACA estableció el término de 3 días siguientes a la notificación de la providencia que se cuestiona, en caso de interponerse directamente, para presentar la súplica. En el presente asunto se tiene que: (i) el auto no repuso el del 30 de septiembre de 2024 que inadmitió el recurso extraordinario de unificación de la referencia y además rechazó por improcedente la solicitud de unificación de jurisprudencia, fue proferido el 28 de febrero de 2025;
(ii) la decisión fue notificada por medios electrónicos el 27 de marzo de este mismo año; y (iii) el recurso de súplica fue interpuesto el 1 de abril de esta misma anualidad. Por consiguiente, la impugnación fue interpuesta de forma oportuna. 2.3. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, está consagrado en los arts., 256 a 268 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La introducción, o consagración de este recurso en la Ley 1437 de 2011, está relacionada inescindiblemente, con la función constitucional de unificación de jurisprudencia que le corresponde al Consejo de Estado, como máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según los precisos términos señalados en los artículos 236 y 237 de la Constitución Política.
Bien lo ha definido esta Sección1: “22. Como puede observarse, y en efecto así lo ha sostenido la Sección en otras providencias(17), el recurso de que se trata es un mecanismo de unificación jurisprudencial de naturaleza correctiva toda vez que el momento en que corresponde emitir un pronunciamiento al Consejo de Estado es posterior al proferimiento de la sentencia ejecutoriada por el órgano judicial competente.
En ese orden de ideas, con este se busca enmendar la posición que se fijó en un fallo que ha adquirido firmeza y que ha sido dictado en única o segunda instancia por un tribunal administrativo, a efectos de que se acompase con lo que, sobre la materia de que se trate, haya establecido el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en una sentencia de unificación, lo que denota la importancia que el legislador quiso imprimirle al precedente vertical por medio de esta figura. 23.
Sobre los recursos extraordinarios de carácter correctivo y el mecanismo eventual de revisión, la Sala Plena de la Sección Segunda de esta corporación, en auto del 7 de abril de 2016, señaló las siguientes características(18). “(…) a) Sólo están legitimados los sujetos procesales para interponerlos o solicitar la 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P.: William Hernández Gómez, Rad.: 15001-23-33-000-2003-00605-01 (0288-15) Ce-Auj2- 005-19, Actor: Jaime Eduardo Flechas Mejía, Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 6 Número interno: 4683-2024 Solicitante: Andrea Milena Rosas Ochoa Convocada: Defensoría del Pueblo revisión eventual(19).
En ningún caso puede ser de oficio. b) La petición debe hacerse dentro de los términos previstos en la ley. c) Debe cumplirse con los requisitos formales regulados para cada uno de ellos para lo cual debe invocar una o varias de las causales previstas en el CPACA. d) Son garantías procesales a favor de las partes vencidas en sentencia de única o segunda instancia, dictada por el funcionario o el órgano judicial competente. f) Solo proceden después de dictada la sentencia que pone fin al proceso en única o segunda instancia. g) Cumplidos los requisitos no es optativo avocar su conocimiento, sino que es un imperativo legal (salvo en lo que tiene que ver con el mecanismo de revisión eventual que por su naturaleza es optativo de esta corporación) (…)”. 24.
El hecho de que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sea de tipo correctivo tiene importantes consecuencias prácticas. En efecto, la naturaleza extraordinaria del recurso hace que, como se dijo, este solo proceda respecto de sentencias que han puesto fin a un proceso en única o segunda instancia y ello, a su vez, significa que su trámite debe entenderse como una nueva actuación que, en tal virtud, ha de estar reglada por la ley vigente al tiempo de su iniciación.” Partiendo de estos lineamientos resulta evidente que la función constitucional de unificación de jurisprudencia, tiene su justificación en la protección del derecho a la igualdad y a la unidad del ordenamiento jurídico.
Y en el caso del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia el propósito no es otro que el de hacer prevalecer las interpretaciones que provengan del Consejo de Estado recogidas dentro de una sentencia de unificación, lo cual busca que las decisiones de los jueces sean uniformes y garantiza el derecho de igualdad de trato de todos los ciudadanos cuando acuden a la administración de justicia para resolver sus reclamaciones.
En esa dirección, adquiere contundencia lo indicado en la sentencia C-816 de 2011 la Corte Constitucional: “El mandato de unificación jurisprudencial, únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus decisiones judiciales superiores”.
Y es en este punto donde adquiere relevancia, que el CPACA, buscó proteger la labor de unificación del Consejo de Estado, y para materializar dicho objetivo, se estableció en esta norma procesal, una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial. Así las cosas, no todas las decisiones que se profieren por esta Corporación adquieren la condición de sentencias de unificación, puesto que, esa calidad se reservó para aquellas que se identifican, como tales, expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos.
Siguiendo el discurso planteado hasta el momento, resulta necesario destacar la relación que tiene el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y la sentencia de 7 Número interno: 4683-2024 Solicitante: Andrea Milena Rosas Ochoa Convocada: Defensoría del Pueblo unificación jurisprudencial, pues este mecanismo procesal se invoca cuando se desconoce dentro de una actuación judicial un fallo del Consejo de Estado, pero con dicha connotación. Es así que el artículo 258 del CPACA señala como causal para promover el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial cuando la sentencia que se censure contrarie o se oponga a una del Consejo de Estado que este catalogada como de unificación. En la providencia que se citó ut supra, se dijo sobre este punto: “27.
De otro lado, es preciso señalar que ese carácter correctivo se proyecta particularmente respecto de un tipo de fallos judiciales ya que el artículo 258 del CPACA dispuso “(…) Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado (…)”.
Esta norma resulta de especial trascendencia en la medida en que consagra la única causal de procedencia del recurso en mención. 28. En efecto, al estudiar los antecedentes del trámite legislativo que condujo a la expedición de la Ley 1437 de 2011, se observa que en un principio se pensaron múltiples causales de procedencia para este recurso(22) tales como la violación de normas sustanciales por vía directa e indirecta; contener la sentencia declaraciones contradictorias en la parte resolutiva o disposiciones violatorias del derecho al debido proceso; desconocer los derechos fundamentales consagrados en el Título I, Capítulo II de la Constitución Política; la incoherencia de la providencia judicial con los hechos o pretensiones de la demanda o con las excepciones propuestas o que ha debido reconocer de oficio la decisión judicial y; finalmente, haberse proferido el fallo por un magistrado en causal de impedimento cuando ello afecte la mayoría del quórum. 29.
No obstante lo anterior, en la ponencia para segundo debate el legislador decidió suprimir las causales 2 a 6 inicialmente consagradas en el artículo 258 del proyecto de ley(23), restringiendo la procedencia de este recurso exclusivamente respecto de aquellas decisiones judiciales que contrarían una sentencia de unificación del Consejo de Estado.
De esta forma, la anterior se convirtió en la única causal objetiva de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, lo que resulta acertado si se tiene en cuenta que el objetivo de este mecanismo procesal no es otro que lograr la coherencia interna en el ejercicio de aplicación e interpretación del derecho que les corresponde a los funcionarios judiciales de inferior jerarquía, como una manifestación del llamado precedente vertical, a través del acatamiento de las sentencias en las que el órgano de cierre de esta jurisdicción sienta reglas que deben ser aplicadas uniforme y reiteradamente.” En conclusión, el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial, instituido en la Ley 1437 de 2011 o CPACA, es el mecanismo procesal por medio del cual se hace prevalecer las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado según el artículo 270, dentro de su rol como corte de cierre de brindarle uniformidad a la interpretación y aplicación judicial en los conflictos. 2. 4.
La solicitud de unificación de jurisprudencia. La solicitud de unificación de jurisprudencia se encuentra regulada en el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). La norma es del siguiente tenor: 8 Número interno: 4683-2024 Solicitante: Andrea Milena Rosas Ochoa Convocada: Defensoría del Pueblo DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA, TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE SENTAR JURISPRUDENCIA O PRECISAR SU ALCANCE O RESOLVER LAS DIVERGENCIAS EN SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.
Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica trascendencia económica o social o la necesidad de Unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver l as divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.
PARÁGRAFO. El Consejo de Estado implementará un mecanismo electrónico de fácil acceso que permita comunicar y alertar a sus integrantes y a la ciudadanía en general respecto de aquellas materias o temas que estén en trámite en la Corporación, y que por su importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, puedan ser propuestos para ser asumidos de oficio por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, para los fines previstos en este artículo.
Este mecanismo también permitirá que los juzgados y tribunales del país informen sobre procesos en trámite en los respectivos distritos judiciales, que por tener circunstancias similares, puedan ser asumidos por el Consejo de Estado para los fines de este artículo. Así mismo, servirá para advertir las divergencias en la interpretación o aplicación de las sentencias y autos de unificación por parte del Consejo de Estado.
Y este trámite ha sido definido por esta Corporación. Por ejemplo, en el 2014, la Sección Quinta la definió2 como: 2 Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01795-00(ACU) Actor: SANDRA MILENA RIVERA MENDEZ Demandado: MUNICIPIO DE NEIVA Y OTROS 9 Número interno: 4683-2024 Solicitante: Andrea Milena Rosas Ochoa Convocada: Defensoría del Pueblo “En los términos del artículo 271 del CPACA, y por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social que ameriten la expedición de una sentencia de unificación, las Secciones del Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, por solicitud de parte, en los asuntos que provengan de los tribunales, cuando el trámite sea en única y segunda instancia. En aquellos eventos en los que la solicitud se invoque a petición de parte, será de competencia de la instancia establecer si avoca o no el conocimiento del asunto.” Y la Sección Segunda3 así: “De acuerdo con la norma trascrita, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público.
Igualmente dispone la norma, que para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que “imponen el conocimiento del proceso” y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia social o económica o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia.” Ahora bien, aunque la data de las providencias citadas es anterior a la modificación que hizo 2080 de 2011, al artículo 271, su referencia no resulta contradictoria u incoherente en vista que, simplemente identifican la figura procesal y su finalidad.
Continuando con el recuento, su formulación debe atenerse a la etapa en que se encuentre el proceso y a quien la invoca. Según el inciso tercero del artículo 271 del CPACA, la invocación para iniciar el trámite de unificación por petición de parte o de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado debe hacerse antes que se registre ponencia para fallo.
Cuando la solicitud de unificación provenga del Ministerio Público, Magistrado de Tribunal o de un consejero de estado no tiene la limitación temporal indicada en precedencia. 2.6 Caso concreto En este punto se debe estudiar las razones formuladas por la solicitante para oponerse a la providencia dictada por el consejero sustanciador Juan Enrique Bedoya Escobar, el 28 de febrero de 2025, por medio de la cual no repuso el auto que inadmitió el recurso extraordinario de unificación y rechazó por improcedente la solicitud de unificación de jurisprudencia. Resulta claro para la Sala, que el fundamento jurídico de la decisión que se cuestiona está dado en el artículo 258 del CPACA: 3 Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 85001-33-33-002-2013-00060-01(3420-15) Actor: BENICIO ANTONIO CRUZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL 10 Número interno: 4683-2024 Solicitante: Andrea Milena Rosas Ochoa Convocada: Defensoría del Pueblo «CAUSAL.
Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.» Esta causal exige que para la verificación de una sentencia emitida en única o segunda instancia por un tribunal administrativo a través del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se debe haber desconocido una sentencia del Consejo de Estado catalogada como de unificación jurisprudencial.
De modo que cuando se acuda al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se debe enrostrar expresamente cual es la sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado que supuestamente omitió, desconoció o contrarió el Tribunal. Justamente, este punto, el que se inadmita el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, porque no se invoca una sentencia de unificación jurisprudencial emitida por el Consejo de Estado como desacatada y en su lugar se aborde el estudio de los fallos SU-539 de 2012, SU-003 de 2018, SU-917 de 2010, SU-556 de 2014, SU-054 de 2015, C-1177 de 2001 y la C-046 de 2018, proferidos por la Corte Constitucional, resulta improcedente en vista que la vía procesal propuesta solo permite ese cuestionamiento.
Además, de admitirse lo propuesto por la recurrente, se estaría desbordando el rol del Juez Contencioso al permitirle la ampliación del estudio a otras hipótesis que no fueron contempladas por el legislador. Ahora, la impugnante afirma que con la negativa dada por el consejero sustanciador se estaría desconociendo la sentencia de unificación del 9 de agosto de 2022, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, (radicación 11001- 03-25-000-2017-00151-00), cuando se indica que se debe tener en cuenta también el precedente de la Corte Constitucional.
Sin embargo, de una lectura detallada del citado fallo, en ningún momento se afirma ello. Para mayor claridad se citará in extenso: “35. De acuerdo con lo dicho, para la Sala Plena, las sentencias de unificación dictadas por la Corte Constitucional cuando interpreta el contenido y alcance de un derecho fundamental, en el contexto vinculante que trajo la Ley 1437 de 2011 respecto del sistema de fuentes; encajan para los mecanismos y herramientas procesales dispuestas allí a partir de que los fallos de unificación del Consejo de Estado tienen valor normativo para la Administración y para los jueces administrativos. 36.
Siguiendo con el estudio del tema, la Sala vislumbra la intención inequívoca del legislador de otorgar a las sentencias de unificación el estatus de fuente formal y, en ese orden, el artículo 270 del CPACA define cuales providencias dictadas por el Consejo de 11 Número interno: 4683-2024 Solicitante: Andrea Milena Rosas Ochoa Convocada: Defensoría del Pueblo Estado tienen tal carácter, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 37.
La norma transcrita estableció de manera clara que las sentencias de unificación jurisprudencial son aquellas dictadas por el Consejo de Estado: (i) por importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de sentar jurisprudencia, reguladas en el artículo 271 ibídem; (ii) al decidir los recursos extraordinarios (regulados en los artículos 248 y siguientes del CPACA); y (iii) las relativas al mecanismo eventual de revisión de acciones populares y de grupo –denominadas por el CPACA como medios de control de protección de los derechos e intereses colectivos y reparación de los perjuicios causados a un grupo, respectivamente- (regulados en el artículo 272 del CPACA). 38.
Por otra parte, el mencionado artículo 271 también es diáfano en determinar que la competencia para dictar sentencias de unificación jurisprudencial recae en: (i) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, cuando existan diferencias surgidas ante las secciones de la Corporación y, (ii) en las Salas Plenas de sección de las que surjan entre sus subsecciones, además de los asuntos de competencia de los tribunales que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial. 39.
Finalmente, precisando el alcance del carácter vinculante de las sentencias de unificación, también se advierte que, de la jurisprudencia constitucional se infiere que los funcionarios judiciales cuentan con un margen de “autonomía funcional”, para de manera excepcional y justificada, apartarse de ellas. 40. Sobre este particular, se relieva la sentencia C- 816 de 2011, reiterada por las sentencias C- 588 de 2012 y C-621 de 2015, la Corte Constitucional expresó que si bien la jurisprudencia, por definición constitucional es criterio auxiliar de interpretación de la actividad judicial, las decisiones de los máximos tribunales de cierre de las jurisdicciones, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, en reconocimiento a la autonomía e independencia inherentes a la administración de justicia y al ejercicio de la función judicial consagrado en el artículo 228 superior, excepcionalmente, el juez puede apartarse de ellas, mediante una argumentación explícita y razonada.
Y luego recoge: “49. En este sentido, el Consejo de Estado, al analizar el contenido del artículo 258 del CPACA 26, indicó que «la única causal para que opere el estudio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se encuentra en oposición o contradicción a una providencia de unificación por parte de una sentencia»27.” De este fallo se puede concluir: - Si bien se alude a las sentencias de unificación dictadas por la Corte Constitucional de ninguna manera se tienen como referente adicional de la causal del recurso extraordinario de unificación. - La causal establecida en el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, solo habilita el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando el fallo censurado contraria uno catalogado como de unificación y que haya sido emitido por el Consejo de Estado. 12 Número interno: 4683-2024 Solicitante: Andrea Milena Rosas Ochoa Convocada: Defensoría del Pueblo En este orden de ideas, como la causal para invocar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no ha sido ampliada a las sentencias de unificación de la Corte Constitucional y este es el fundamento de la insistencia de la recurrente para oponerse a la decisión adoptada el 28 de febrero de este año por el Dr. Juan Enrique Bedoya Escobar, la Sala confirma la providencia sobre este particular.
Y en cuanto a la última crítica que se hizo en el auto censurado relativa a la formulación inoportuna de la solicitud de unificación jurisprudencia, la Sala también comparte lo indicado por el consejero sustanciador luego que solo se propuso en sede del recurso extraordinario cuando se interpuso el recurso de reposición contra el auto que lo inadmitió, lo cual riñe con el inciso tercero del artículo 271 del CPACA que exige su solicitud antes que se registre ponencia para fallo, situación que es imposible cuando en el proceso de la referencia ya se adoptó la segunda instancia con sentencia del 30 de junio de 2023.
Razones suficientes para negar la súplica formulada. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 28 de febrero de 2025 proferido por el consejero sustanciador Juan Enrique Bedoya Escobar que no se repuso el auto del 30 de septiembre de 2024 que inadmitió el recurso extraordinario de unificación de la referencia y rechazó por improcedente la solicitud de unificación de jurisprudencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia y hechas las anotaciones de rigor, ARCHIVAR el presente asunto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.