Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, departamento de Caldas Temas: Intereses moratorios o legales por homologación y nivelación salarial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 1.° de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor César Freddy Quintero Osorio formuló demanda, en orden a que se declare la nulidad las Resoluciones 6879-6 del 11 de septiembre de 2017 y 9470-6 del 4 de diciembre del mismo año, expedidas por la 2 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio Secretaría de Educación del departamento de Caldas, mediante las cuales se negó el reconocimiento y pago de los intereses de mora por el pago tardío del retroactivo que surgió a causa de la nivelación y homologación salarial.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar al Ministerio de Educación Nacional, departamento de Caldas, Secretaría de Educación departamental, a reconocer y pagar los intereses moratorios por el desembolso tardío de la homologación y nivelación salarial, los cuales deben ser liquidados a la tasa del interés bancario corriente, por períodos de treinta días, una vez ocurrido el incumplimiento; ii) liquidar y pagar los intereses reclamados con base en el capital neto cancelado, sin incluir el valor que se reconoció por concepto de indexación salarial; iii) ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; iv) disponer el pago de los intereses moratorios en los términos ordenados por el artículo 192 ibidem; y v) condenar en costas a la entidad demandada, en caso de que presente oposición a las pretensiones de la demanda. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El señor César Freddy Quintero Osorio prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, en calidad de personal administrativo. ii) El Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 3500 de 1996, con miras a dar cumplimiento a la Ley 60 de 1993, en el sentido de certificar al departamento de Caldas para la administración del servicio educativo. iii) Producto de lo anterior, se transfirió el personal administrativo del servicio educativo nacional, a las plantas de personal de las entidades territoriales, con iguales cargos, códigos y salarios que traían desde la Nación. Sin embargo, no se 3 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio tuvo en cuenta que, en la mayoría de los casos, el personal administrativo del orden territorial tenía un nivel salarial superior al personal del orden nacional. iv) A partir de lo antes indicado, se generó la obligación en las entidades del orden nacional, que entregó el personal, y del orden territorial, que lo recibió, de realizar la homologación de cargos y la nivelación salarial correspondiente, desde el momento en que se produjo el traslado y, por ende, desde esa fecha, el demandante debió recibir la diferencia salarial correspondiente. v) Pese a lo expuesto, al momento en que se produjo el traslado, el personal administrativo incorporado no fue homologado y nivelado salarialmente, respecto de los cargos pares del nivel territorial. vi) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 indicó que las entidades territoriales debían realizar la nivelación salarial y aseguró que la diferencia del mayor valor debía ser asumida por la Nación. vii) En el año 2008, el departamento de Caldas, Secretaría de Educación, efectuó el estudio técnico con el propósito de homologar y nivelar los cargos, el cual se aprobó por la directora de descentralización del Ministerio de Educación Nacional, a través del Oficio 2007EE6185 del 21 de diciembre de 2007. viii) Como consecuencia de lo anterior, la referida entidad territorial expidió el Decreto 0353 del 15 de diciembre de 2010, por medio del cual se produjo la homologación y nivelación de los cargos administrativos de la Secretaría de Educación, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones. ix) Mediante la Resolución 2110-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4333-6 del 26 de junio de 2013 y modificada por la Resolución 9135-6 del 11 de diciembre de 2014, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Secretaría de Educación departamental, reconoció y ordenó el pago a favor del 4 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio demandante de un retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, con fecha de constitución de la obligación desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009. x) En el año 2010, el departamento de Caldas pagó los valores homologados e incorporó a partir del 1.º de enero de 2011 al personal administrativo.
De conformidad con el certificado de pago expedido por la Secretaría de Educación de Caldas, el retroactivo salarial se reconoció al demandante a partir del 10 de febrero de 1997 hasta el año 2002; el pago se efectuó hasta el 15 de abril de 2013, al igual que el retroactivo correspondiente al ajuste de indexación, esto es, en forma extemporánea, puesto que desde el momento en que fue trasladado a la planta de cargos de la entidad territorial, debió percibir la diferencia salarial correspondiente. xi) El 31 de marzo de 2017, el señor Quintero Osorio solicitó a la Secretaría de Educación del departamento de Caldas el reconocimiento y pago de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a esa entidad. xii) Mediante las Resoluciones 6879-6 del 11 de septiembre de 2017 y 9470-6 del 4 de diciembre del mismo año, la entidad territorial demandada negó lo solicitado por el libelista. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209, 350 de la Constitución Política; 1608, numerales 1 y 2, 1617 y 1649 del Código Civil y 177 del Código Contencioso Administrativo. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos: i) La homologación es un procedimiento mediante el cual se comparan las funciones 5 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio y requisitos de un empleo existente en una planta de personal, para encontrar su empleo equivalente en la planta receptora, en este caso, como resultado de la descentralización del servicio de educación. ii) La entidad demandada realizó el proceso de homologación respectivo, en torno al empleo del reclamante.
Sin embargo, al negar el reconocimiento de los intereses moratorios pretendidos, aquella violó la ley, en la medida en que pretendió equiparar los intereses a la indexación cuando ambos provienen de una fuente distinta. iii) En el empleador recae la obligación de pagar oportunamente los salarios a sus empleados y, en caso de no cumplir su cometido, debe reconocer los intereses moratorios que surgen a causa de tal tardanza. iv) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, indicó que las entidades territoriales, previo al proceso de homologación, debían realizar la nivelación salarial, pues en virtud del principio de igualdad, debían recibir iguales salarios a sus homólogos del nivel territorial.
No obstante, en el caso del libelista, las diferencias salariales no se pagaron en forma oportuna y, por ende, es viable reconocer los intereses pretendidos, decisión que atiende los principios de igualdad y favorabilidad en la aplicación de la condición más beneficiosa al empleado. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. La Nación, Ministerio de Educación, por intermedio de apoderado, contestó la demanda1 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación: i) Los artículos 34 y 38 de la Ley 715 establecieron el procedimiento para incorporar las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones a las 1 Ver expediente digital que obra en el índice 2 de la plataforma SAMAI. 6 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio plantas de personal de las entidades del orden territorial y, en el caso bajo análisis, tal procedimiento se cumplió mediante la incorporación y homologación de cargos, lo que generó los costos derivados del estudio técnico. ii) En el Acto Legislativo 01 de 2005 se dispuso que los recursos de participación para la educación serían destinados para financiar la prestación del servicio educativo y el pago del personal docente y administrativo de las instituciones públicas. iii) A través de la Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005 se establecieron las directrices orientadas a que se produjera la homologación, así como los criterios y procedimiento necesarios para el efecto; además, se impuso en las entidades territoriales, la obligación de ajustar sus plantas de personal y todo ese proceso se siguió en el caso analizado, sin que ello dé lugar al reconocimiento de los intereses pretendidos.
Finalmente, el apoderado de la entidad planteó las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, ineptitud de la demanda, prescripción y la genérica. 1.2.2. El departamento de Caldas, por intermedio de apoderado, contestó la demanda2 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación: i) Cuando se produjo la homologación y nivelación salarial, los recursos fueron pagados en forma oportuna a cada uno de sus beneficiarios.
Además, los dineros recibidos por el demandante fueron indexados, por lo cual no tiene derecho a reclamar la sanción moratoria en calidad de intereses en tanto que con ello el departamento de Caldas incurriría en una doble sanción. 2 Idem. 7 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio ii) El departamento no está legitimado en la causa por pasiva toda vez que fue el Ministerio de Educación Nacional el que asignó los recursos para el reconocimiento de la homologación salarial.
Adicionalmente, propuso las excepciones de buena fe, inexistencia de la obligación a inaplicabilidad de los intereses moratorios. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia proferida el 1.° de octubre de 20213, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al libelista, con base en los siguientes argumentos: i) En el marco del proceso de descentralización del servicio público educativo, las entidades territoriales certificadas asumieron la administración del personal docente y el administrativo que antes pertenecía a la Nación, lo cual implicó a su vez un proceso de ajuste de los cargos a la planta de personal de los departamentos y municipios (homologación), y la correspondiente compensación de las diferencias salariales y prestacionales que resultaron con la incorporación a las nuevas plantas de personal (nivelación salarial), que en principio se sufragaba con recursos del Sistema General de Participaciones. ii) Tradicionalmente se ha identificado la indexación como la actualización del dinero en el tiempo para mantener su valor y evitar la pérdida adquisitiva de la moneda, es decir, se trata de una equivalencia financiera en la cual unidades monetarias del pasado (VP) se expresan en unidades monetarias del futuro (VF), que tienen el mismo poder adquisitivo, siendo la diferencia entre dichos valores temporales la corrección monetaria del dinero con base en los índices determinados por el ordenamiento jurídico. 3 Idem. 8 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio iii) Ahora bien, concretamente sobre las pretensiones de la demanda, debe tenerse en cuenta que el Consejo de Estado en casos como el presente, en específico conforme a la sentencia del 7 de diciembre de 2017 (0905-2015), reiteró la improcedencia del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas por concepto del proceso de homologación y nivelación salarial en el sector de la educación cuando estas han sido previamente indexadas en debida forma, pues existe incompatibilidad entre ambos conceptos jurídicos. iv) En tal sentido, al revisar las particularidades del caso, efectivamente se encuentra que al libelista le fue indexado el pago concedido con motivo de la mentada nivelación salarial, por lo que estimó improcedente conforme a lo anterior reconocer los intereses moratorios deprecados al no poder coexistir con la actualización monetaria debidamente efectuada. v) Finalmente, debe replantearse la tesis sobre la orden extrapetita que en fallos anteriores se impartía con el fin de indexar el valor del retroactivo dejado de abonar desde la fecha de su reconocimiento hasta el momento efectivo de pago en sede administrativa, pues diversos pronunciamientos del Consejo de Estado han revocado aquel planteamiento, al punto de precisar que resulta clara la imposibilidad de exceder el objeto del litigio con el fin de otorgar de oficio una corrección dineraria no planteada ante la administración ni solicitada en el libelo, y menos aún, en el sentido de atribuirle a la referida figura el carácter de derecho laboral a la luz del canon 53 Superior, pues es una condición que no le es propia. vi) Por lo anterior, se debe condenar en costas a la parte activa conforme al artículo 188 del CPACA, las cuales se fijaron en un 3% del valor de lo pretendido de acuerdo con las previsiones del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016. 1.4.
El recurso de apelación El señor César Freddy Quintero Osorio, actuando por conducto de apoderado, 9 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio interpuso recurso de apelación,4 que sustentó así: i) La controversia está orientada a que se reconozcan los intereses por mora debido al pago tardío de la homologación y nivelación salarial, pues la administración debe reconocer oportunamente sus obligaciones. ii) La incompatibilidad entre indexación e intereses moratorios invocada por el a quo para negar las pretensiones de la demanda, no es una figura que pueda aplicarse en el asunto bajo análisis, comoquiera que una y otra no devienen de idéntica fuente; en efecto, la mora que se reclama, se produce como una sanción al empleador por el pago inoportuno de la obligación, mientras que la indexación resulta de la actualización del valor debido, con el fin de que no se pierda el poder adquisitivo, producto de la devaluación. iii) Por lo anterior, la obligación de pago del retroactivo debió reconocerse con intereses moratorios y no de manera indexada, pues fue cancelada 16 años después de su causación, es decir, tardíamente, por lo que no era procedente la aplicación del artículo 178 del CCA [sic] aplicable a la ejecución de sentencias, sino los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil, pues este derecho no nació en virtud de una providencia judicial, sino del propio proceso de homologación y nivelación salarial. iv) Adicionalmente, el incumplimiento de las entidades demandadas en abonar de forma oportuna las diferencias salariales debidamente homologadas y niveladas corresponde a una mora que no se le puede atribuir a la demandante, dado que el pago de dicha obligación dependía únicamente de la administración quien de forma negligente retuvo el valor y solo reconoció una indexación que solo cubre el componente inflacionario, pero deja de lado el sancionatorio al cual tiene derecho con base en los artículos 1617 del Código Civil y 16 de la Ley 446 de 1998, además con los principios de favorabilidad, igualdad y equidad. 4 Idem. 10 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio v) Por último, si bien es cierto lo pretendido es que se declare que la demandante tiene pleno derecho a que la parte pasiva le reconozca intereses moratorios sobre el retroactivo por homologación en lugar de la indexación ya abonada, lo anterior no se hace con la intención como manifiesta y precisa el a quo, de que se paguen sobre una misma obligación ambos conceptos, puesto que para el caso en particular, en efecto, no es aceptable jurídicamente que se causen las dos figuras para el mismo período, pero sí que se atienda el principio constitucional de favorabilidad para el trabajador (tanto para la aplicación de normas como para su interpretación), es decir, que se de prelación a la sanción por mora y no a la actualización monetaria otorgada en su momento. vi) La condena en costas resulta ilegal, dado que se le está castigando al demandante por acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ello sin tener en cuenta que su actuar en la presente causa judicial nunca ha sido temerario o doloso. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Teniendo en cuenta que no hubo solicitud de pruebas en el recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 2081 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 1.6. El Ministerio Público El agente del ministerio público no rindió concepto.5 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico 5 Ver constancia secretarial obrante en el índice 10 de la plataforma SAMAI. 11 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio Se circunscribe a establecer si: i) el demandante tiene o no derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios respecto de las sumas otorgadas por concepto de retroactivo, producto de la homologación y nivelación salarial; y ii) si la condena en costas de primera instancia, es procedente. 2.2.
Marco normativo 2.2.1. En torno a la homologación y nivelación salarial A través de la Ley 43 de 1975, el legislador decidió «nacionalizar la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarias […]». Ahora bien, con la expedición de la Constitución Política de 1991, en su artículo 356, se estableció que el Gobierno Nacional fijaría los servicios a ser prestados por la Nación y las entidades territoriales.
De igual manera, debía determinar el situado fiscal, que comprendía «el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que ser[í]a cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los Distritos Especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para la atención directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen».
En la aludida norma constitucional se determinó que los recursos del situado fiscal se destinarían para financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale. Producto de tal previsión constitucional, se expidió la Ley 60 de 19936, en la que se dispuso la descentralización del sector educativo7 y, de ese modo, empezó la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la 6 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 7 En el artículo 16 literal «B. En educación» se fijaron las reglas para la descentralización de ese servicio. 12 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio prestación de ese servicio.
En el parágrafo8 del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos. De igual manera, a través de los diferentes artículos de esa normativa, se dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos, a las entidades del orden territorial.
Con base en lo anterior, las plantas de personal entrarían a hacer parte de la respectiva entidad territorial y, para ello, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que regiría tanto a los docentes que venían incorporados, como a los que se vincularan con posterioridad, sería el establecido en la Ley 91 de 19899.
Posterior a ello, se expidió la Ley 115 de 1994, denominada ley general de la educación, en cuyo artículo 147 se determinó que la Nación y las entidades territoriales ejercerían la dirección y administración de los servicios educativos estatales en los términos de la Ley 60 de 1993 y demás que expida el legislador. Además, en su artículo 148 se fijaron las competencias de la Nación, de manera específica, en aspectos relacionados con política y planeación, inspección y vigilancia, y administración. En lo que respecta a la financiación de la educación estatal, se consagró que se produciría con recursos del situado fiscal, más el aporte de los departamentos, los 8 El parágrafo en cita ordenó: «En concordancia con la descentralización de la prestación de los servicios públicos de salud y educación y las obligaciones correspondientes, señalados en la presente ley, la Nación cederá a título gratuito a los departamentos, distritos y municipios los derechos y obligaciones sobre la propiedad de los bienes muebles e inmuebles existentes a la fecha de publicación de la presente ley destinados a la prestación de los servicios que asuman las entidades territoriales». 9 Así se determinó en el artículo 6 de la Ley 60 de 1993, en cuyo aparte pertinente, señaló: «El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989 y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones». 13 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio distritos y los municipios, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, lo que se consideraban un gasto público social10.
A través del Acto Legislativo 1 de 2001, en su artículo 2, en reemplazo del denominado situado fiscal, se creó el Sistema General de Participaciones, con el propósito de «atender los servicios a cargo de [la nación, los departamentos, los distritos y los municipios] y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación» y, en relación con los recursos que se destinarían para los departamentos, distritos y municipios, se señaló que se daría prioridad a aquellos relacionados con la salud y la educación preescolar, primaria, secundaria y media, entre otros, de modo que se garantizara la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre.
Más adelante, por medio de la Ley 715 de 200111, se determinaron las competencias tanto de la Nación como de las entidades territoriales, en materia de educación12, y a la primera de ellas se le asignó, entre otras, la de distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones, destinados a la cobertura de ese servicio. En dicha norma se estableció el procedimiento que se debía seguir a efecto de incorporar las plantas de personal financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, a las entidades territoriales, así: Artículo 34.
Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes 10 Tales previsiones se consagraron en los artículos 173 y 174 de la Ley 115 de 1994. 11 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 12 Establecidas en los artículos 5 y 6 de la Ley 715 de 2001. 14 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan. […] Artículo 37.
Organización de plantas. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley. Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas.
La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo.
A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año 2001, por el municipio o el departamento, indistintamente, serán vinculados de manera provisional durante el año lectivo de 2002.
Mientras ello ocurre, deberán, los departamentos y municipios, renovarles los contratos a más tardar el 1° de febrero de 2002. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios por los departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes y el 1° de noviembre de 2000, demostrando solución de continuidad durante ese período, y que cumplan los requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional durante el año 2002.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron renovados en el 2001, serán vinculados durante el año 2002 de manera provisional, previa identificación y verificación de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido suprimidos como resultado del proceso de reorganización del sector educativo o de la entidad territorial. […] 15 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio La incorporación de las plantas de personal aludidas «suponía, de un lado, que los departamentos debían reajustar, atendiendo sus necesidades, su estructura orgánica y funcional para cumplir con los fines del servicio educativo y, de otro, que la inclusión en la nueva planta debía tomar en cuenta no solo el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado -que podían y pueden diferir-, sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio, con sujeción a los manuales específicos respectivos, para de esta manera determinar la remuneración, lo cual debió cumplirse dentro del proceso de homologación»13.
Posteriormente, el Ministerio de Educación Nacional emitió la Directiva 10 del 30 de junio de 2005, con destino a los gobernadores, alcaldes y secretarios de educación, que tenía como propósito absolver las inquietudes formuladas con relación a la viabilidad de la homologación de los funcionarios administrativos del sector educativo y de la consecuente nivelación salarial que se podía generar en las respectivas entidades territoriales y, para ello, fijó las directrices a tener en cuenta para llevar a cabo ese proceso.
En relación con la retroactividad de la homologación y nivelación salarial, en forma concreta, en la aludida directiva se estableció que para determinar la deuda era necesario que la entidad territorial realizara un listado de las reclamaciones, indicando la fecha de cada una de ellas, y que la retroactividad tan solo se concedería, en la medida en que el derecho no hubiera prescrito, según lo consagrado en los artículos 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969 y 151 del Código Procesal Laboral.
De igual manera, se determinó que la homologación y consecuente incorporación conllevaría la nivelación salarial, lo cual se asumiría con recursos del Sistema General de Participaciones, previa disponibilidad presupuestal, pero que si no existía disponibilidad, la Nación se haría cargo. Sin embargo, en caso de que la 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004. 16 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio homologación e incorporación se hubiera realizado contrariando el orden jurídico, el respectivo municipio debía responder por ello con sus recursos propios.
Y, en forma concreta, en lo que respecta a la deuda se definió lo siguiente: Para el reconocimiento de la deuda por parte de la Nación, la entidad territorial deberá enviar a la Oficina Asesora de Planeación y Finanzas del MEN, la liquidación individual anualizada de la deuda, el estudio técnico que sirvió de base para la nivelación y homologación, realizado de conformidad con lo previsto en el numeral A.1 de la presente Directiva, y los actos administrativos correspondientes mediante los cuales se hacen efectivas, todo lo anterior debidamente certificado por el gobernador o alcalde y secretario de educación respectivos.
En los casos de reconocimiento de deudas por decisiones de homologación que no hayan seguido estrictamente los criterios legales, las entidades territoriales, con la debida diligencia, acudirán al ejercicio de las acciones judiciales y administrativas procedentes en aras de proteger los intereses del Estado (Nación, Departamento, Distrito o Municipio), de lo cual informarán a este Ministerio en la misma oportunidad a la que se refiere el inciso anterior. 2.2.2.
En torno a los intereses comerciales y/o moratorios El interés legal es un porcentaje, fijado por el legislador, para calcular el monto de la indemnización en casos de mora, cuandoquiera que las partes no hubieran pactado una suma por ese concepto y, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1617 del Código Civil, se fijó en un 6% anual.
Entre tanto, en el Código de Comercio, en su artículo 884 se estableció el interés comercial, en el equivalente a una y media veces el interés bancario corriente, el que debe ser empleado en casos en que no se hubiere hecho ninguna estipulación convencional al respecto. Adicionalmente, en el Estatuto Tributario, el interés moratorio se fijó en el equivalente a la tasa efectiva de usura certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia, para el respectivo mes de mora, tal como se determinó en su artículo 635. 17 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio Valga aclarar, además, que en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en lo que respecta al pago de las condenas judiciales impuestas a cargo de las autoridades públicas, en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se estableció que «las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto»; no obstante, en caso de que transcurra un término superior a 3 meses, posteriores a la ejecutoria, sin que el interesado acuda a la entidad correspondiente a hacer efectiva la condena o la orden dada en una conciliación, cesa la causación de los intereses correspondientes, hasta cuando se presente la respectiva solicitud.
Ahora bien, para la determinación de los intereses moratorios en los casos previamente señalados por el CPACA, en el artículo 195 ibidem se estableció que los que se causan desde la ejecutoria corresponden a «una tasa equivalente al DTF», pero en caso de que venza el término de 10 meses previsto en el inciso segundo del artículo 192 o el de 5 días señalado en el numeral 3 del aludido artículo 195, sin que la entidad hubiera pagado el crédito reconocido judicialmente, el valor del interés moratorio corresponderá al de la tasa comercial. 2.3.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: i) El 22 de marzo de 2013, la Secretaría de Educación del departamento de Caldas expidió la Resolución 2110-6,14 por la cual reconoció y ordenó un pago a favor del demandante, por concepto de retroactivo por ajuste de la homologación y nivelación salarial.
En su parte resolutiva se observa, además, un pago por valor de 14 Ver expediente digital obrante en el índice 2 de la plataforma SAMAI. 18 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio $29.051.679 por concepto de indexación de las sumas adeudadas.
De sus consideraciones se desprende lo siguiente: […] Que en atención a lo dispuesto en la Directiva Ministerial No. 10 de 2005 y en la Resolución 2171 del 17 de mayo de 2006, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, y que en consecuencia la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, elaboró y presentó ante el Ministerio de Educación Nacional el estudio técnico para el correspondiente Homologación y nivelación salarial antes definida, cuya metodología fue la de revisar que las funciones específicas correspondieran al nivel jerárquico, en el cual se encuentra ubicado cada funcionario con los pares del Departamento de Caldas, comparando el salario actual con el salario más aproximado de la escala de administración central del Departamento, de acuerdo con el nivel jerárquico y los requisitos exigidos para el desempeño del cargo y el de recomendar el nivel, cargo y grado salarial que se debe asignar. […] Que la Unidad Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación de Caldas realizó la liquidación y revisión del retroactivo a pagar al personal administrativo financiado con recursos del Sistema General de Participaciones, por el período comprendido a partir del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009 que arrojó un valor bruto de […] Que por lo expuesto, es procedente ordenar el pago de nómina de la nivelación salarial. […] ii) El acto administrativo anterior fue aclarado por la Resolución 4333-6 del 26 de junio de 2013,15 y modificado por la Resolución 9135-6 del 11 de diciembre de 2014.16 iii) El 25 de febrero de 2016, la profesional universitaria del Área de Recursos Humanos de la Unidad Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas expidió certificación en la cual consta que los valores por concepto de retroactivo de AJUSTE A LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL reconocidos al demandante a través de los actos antes mencionados, se pagaron el 15 de abril de 2013.17 iv) El 31 de marzo de 2017, la parte actora, por intermedio de su apoderado, formuló petición ante la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, con miras a 15 Idem. 16 Idem. 17 Idem. 19 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio que se reconocieran a su favor los intereses moratorios por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial, desde cuando el derecho se hizo exigible hasta cuando se produjo el pago efectivo.18 v) El 11 de septiembre de 2017, la Secretaría de Educación del departamento de Caldas expidió la Resolución 6879-6,19 por medio de la cual dio respuesta a la anterior petición en los siguientes términos: […] Qué teniendo en cuenta que este ministerio aprobó el estudio de homologación de administrativos de la secretaría educación se procedió a actualizar en nómina a las nuevas denominaciones y salarios y efectuar los pagos con los nuevos sueldos. […] Que respecto de los intereses moratorios al ministerio de mi comunicado número 2014ER1113 del 28 de marzo de 2014; en el cual manifiestan que el reconocimiento de los intereses moratorios tiene un objeto y es el sancionar y penalizar económicamente a quienes incurran en mora o incumplimientos obligaciones, la cual se establece a título de indemnización de perjuicios, desde el momento en que el deudor se constituye en mora de pagar a su acreedor. […] Qué por lo anterior y en caso que nos ocupa, el cual corresponde los pagos que se realizaron por concepto de retroactivo de homologación y nivelación salarial del personal administrativo; no resulta razonable la exigencia de intereses moratorios toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado fundamentada en el Concepto número 1607 del 9 de diciembre de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, la cual tiene un procedimiento legal establecido el cual permitió determinar el monto y reconocer y para establecer cuáles eran las fuentes de financiación y la asignación de recursos para el pago, por lo tanto no podría hablarse de un retardo injustificado imputable al deudor que lleve la obligación a un estado patológico que justifique el pago de los perjuicios traducidos a los intereses moratorios.
Que por medio de actos administrativos individualizados y debidamente motivados emitidos en el mes de diciembre 2014 se modificaron las resoluciones expedidas en el año 2013, por medio de los cuales se efectuaron los pagos por concepto de revisión y ajuste del proceso de homologación y Nivelación salarial; y en los cuales no se había efectuado el reconocimiento de la indexación con vigencia de la fecha en la que se efectuó el pago en el año 2013; de igual manera tampoco se efectuó reconocimiento de pago de intereses moratorios reclamados por los funcionarios.
Que la sumas canceladas por este concepto, fueron en su momento indexadas de tal manera que se tradujeron en el valor real de la acreencias al momento de su pago efectivo, lo cual hacía que fuera la forma idónea de impedir el deterioro 18 Idem. 19 Idem. 20 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio inflacionario de los conceptos salariales adeudados, garantizando de esta manera la aplicación efectiva del principio de equidad y particularmente del mandato constitucional contenido en el artículo 53 de la carta política, de conformidad con el cual los principios mínimos fundamentales del derecho al trabajo. vi) El 20 de septiembre de 2017, el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la referida decisión,20 el cual fue resuelto el 4 de diciembre de 2017, a través de Resolución 9470-6, confirmando la manifestación inicial.21 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre el reconocimiento de intereses moratorios A fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario señalar que el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos en el departamento de Caldas, implicó el reconocimiento y pago de un retroactivo correspondiente a los años 1997 a 2009, el cual estaba sujeto al cumplimiento de requisitos legales para su perfeccionamiento.
En esa medida, en atención al concepto expedido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado22 y a la Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda, en los siguientes términos: EFECTOS RETROACTIVOS DE LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN Para determinar la deuda por concepto de retroactividad de la homologación y nivelación salarial, es preciso que la entidad elabore un listado de las reclamaciones recibidas, indicando en cada caso, la fecha de presentación de la misma.
Con base en este listado, debe proceder a determinar el monto de las deudas respectivas. 20 Idem. 21 Idem. 22 Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante concepto de fecha 9 de diciembre de 2004, Número 1607. 21 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio Solo se reconocerá el reconocimiento de la retroactividad de aquellos derechos que no hayan prescrito de conformidad con lo dispuesto en los artículo 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969y 151 del Código Procesal Laboral, conforme a las cuales las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible y que el simple reclamo del titular del derecho o prestación debidamente determinado, recibido por el empleador, interrumpe la prescripción por un lapso igual.
De igual manera, tanto el Ministerio de Educación Nacional como el departamento de Caldas, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial; procedimiento que requirió de varios ajustes, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios administrativos y sus apoderados, que incluyó: i) La elaboración del estudio técnico y su modificación que fue aprobado por la Nación (Ministerio de Educación Nacional) mediante concepto jurídico 2007ER9711, comunicado el 30 de marzo de 2007, y tras la nueva solicitud de la Secretaría de Educación del Departamento, el Ministerio de Educación mediante oficio 2009EE29765 del 1.º de junio de 2009 aprobó la modificación. ii) La homologación y nivelación de los cargos en el departamento de Caldas, que incluyó la asignación de la correspondiente denominación de código, grado y asignación mensual, determinado en la planta de plazas homologadas, al personal administrativo del sector educación. iii) La certificación por parte del Ministerio de Educación Nacional de la deuda correspondiente al retroactivo producto del ajuste de la homologación y nivelación salarial fue realizada mediante el Oficio 2011EE63868 del 5 de octubre de 2012. iv) El 28 de diciembre de 2012, la Gobernación de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, acordaron celebrar el acuerdo de pago para reconocer la deuda del personal administrativo de la Secretaría de Educación de Caldas, entre ellos, el demandante. v) El 24 de diciembre de 2012, se celebró contrato de encargo fiduciario irrevocable 22 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio de administración de pagos entre el departamento de Caldas y Fiduciaria Bogotá S.A. vi) La Secretaría de Educación del departamento de Caldas expidió la Resolución 2110-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4333-6 del 26 de junio de 2013, y modificada por la Resolución 9135-6 del 11 de diciembre de 2014; con las cuales liquidó y ordenó el pago del retroactivo por homologación a favor del demandante, a partir del 10 de febrero de 1997 y hasta 31 de diciembre de 2009, abono que se realizó el 15 de abril de 2013.
De lo anterior se colige que el proceso de homologación y nivelación salarial del año 1997 al 2009 se materializó después de cumplir con los requerimientos legales y el cumplimiento de la totalidad de las etapas, que eran de obligada observancia para las entidades demandadas. De los planteamientos relacionados en los actos administrativos mencionados, no se observa que en manera alguna el Ministerio de Educación Nacional o el departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago, toda vez que este fue realizado el 15 de abril de 2013.
Además, el departamento de Caldas ordenó la indexación de las sumas reconocidas, tal y como se relacionó anteriormente, con lo que mantuvo el valor o poder adquisitivo constante de la moneda en razón de la depreciación que sufrió por el paso del tiempo sin aumentar su valor nominal, salvaguardando, de este modo, la equidad e igualdad laboral que echa de menos el demandante en la medida que trajo a valor presente la suma adeudada, fundado en principios constitucionales como la equidad, la justicia y la reparación plena,23 lo que se verifica al constatar los valores totalizados por el pagador que corresponden al mayor valor que incluye la indexación, tal y como lo certificó la entidad territorial el 25 de febrero de 2016. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de mayo de 2013, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 25000 23 24 000 2006 00986-01. 23 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio Ahora bien, en lo que tiene que ver con el reconocimiento de intereses moratorios, conforme lo ha señalado esta Sección en asuntos similares24 no hay lugar a ellos, toda vez que: i) Por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar previstos en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de estos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoció el derecho.
En el sub lite se impone colegir que tampoco se generó a cargo de la entidad el pago de intereses moratorios, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido. Bajo este entendido comoquiera que no se dijo nada al respecto en la resolución que reconoció el retroactivo y tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no procede, el reconocimiento de los intereses moratorios. ii) No es procedente acudir a la regla que trae el artículo 1617 del Código Civil,25 pues en estricto sentido no se está hablando de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a su arbitrio cláusulas contractuales; como ya se expuso, el reconocimiento de las sumas de dinero obedeció a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo, se ajustaran a la nueva reglamentación en cuanto a clasificación, nomenclatura, funciones y requisitos de los empleos del nivel territorial. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 9 de marzo de 2020, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, número de radicación 08001- 23-31-000-2014-00852-01 (2624-2019): (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 19 de julio de 2019, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número de radicación 660012333000-2016-00565-01 (4947-2018);
(iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 1 de marzo de 2018, C.P. William Hernández Gómez, número de radicación 73001-23-33-000-2014- 00265-01 (3484-2015). 25 «Artículo 1617. Indemnización por mora en obligaciones de dinero. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.
El interés legal se fija en seis por ciento anual. […]» 24 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio Hecha la anterior precisión y como el cuestionamiento del demandante se centra en la tardanza en el pago de los valores reconocidos por la entidad demandada, la Sala debe indicar que las actuaciones previamente relacionadas por parte del Ministerio de Educación Nacional y del departamento de Risaralda, no conllevan demora en el pago de los valores reconocidos por concepto de ajuste de la homologación y nivelación salarial, en la medida en que, entre el año 2009, cuando se presentó la solicitud de revisión del estudio técnico de homologación, y el 15 de abril de 2013, cuando se expidió la resolución mediante el cual se dispuso el pago por concepto del ajuste de tal homologación y nivelación salarial, transcurrió el tiempo durante el cual la administración tuvo que realizar diversas gestiones necesarias para definir la viabilidad del aludido ajuste y los montos a reconocer por tal concepto.
Adicionalmente, es importante precisar que en la Resolución 2110-6 del 22 de marzo de 2013, se ordenó indexar las sumas reconocidas por concepto de diferencias salariales a favor del libelista, que se originaron por el ajuste a la homologación y nivelación salarial, ello con el objeto de que no perdieran su valor entre el período al que correspondía cada una de tales diferencias y la fecha del pago, debido al tiempo que transcurrió durante el proceso tanto de homologación, como del ajuste correspondiente, de manera que dicha orden de actualización cumplió con la finalidad de evitar que el accionante se viera afectado por la pérdida del valor adquisitivo de tales diferencias.
Valga aclarar que esta Corporación ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en forma contraria a la pretensión de intereses moratorios en procesos con identidad fáctica a la planteada en el sub examine, así: De acuerdo con el criterio jurisprudencial de esta Corporación, en atención a que en el presente caso, se acreditó que entre la resolución que reconoció el derecho a la acá demandante y el pago del valor ordenado, transcurrió un plazo de aproximadamente un mes, el cual, en atención a la naturaleza del asunto y las apropiaciones presupuestales que para el efecto debieron hacerse, resulta ser un plazo razonable que no acarrea una sanción para las entidades públicas demandadas, por ende, no es procedente el reconocimiento de intereses legales o moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y 25 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio nivelación de la planta de personal administrativo reconocido.26 Bajo el anterior lineamiento, cuando se demuestra que ha transcurrido un término razonable entre la expedición del acto administrativo que reconoce la suma correspondiente a la homologación y nivelación salarial y el momento del pago, no procede el reconocimiento de los intereses moratorios; por ende, la Sala coincide con la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda.
Por último, es importante aclarar que esta Subsección también ha concluido que es improcedente el reconocimiento de los intereses moratorios pretendidos, por las siguientes razones: De igual manera, tal como lo ha señalado la Subsección en asuntos similares27 no puede concluirse que por el hecho de no haberse «pactado» el pago de un interés, deba acudirse en subsidio a la regla que trae el artículo 1617 del Código Civil,28 pues en estricto sentido no se está hablando de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a su arbitrio cláusulas contractuales; como ya se expuso, el reconocimiento de las sumas de dinero obedecieron a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo, se ajustaran a la nueva reglamentación en cuanto a clasificación, nomenclatura, funciones y requisitos de los empleos del nivel territorial.
Finalmente, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios29 en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido. Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de octubre de 2019, radicación 66001-23-33-000-2016-00868-01, número interno: 5425-18. 27 Cita propia del texto transcrito: «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de diciembre de 2017, número interno 0905-2015;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 28 de septiembre de 2017, Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, número interno: 2077-2015.» 28 Cita propia del texto transcrito «ARTICULO 1617. INDEMNIZACIÓN POR MORA EN OBLIGACIONES DE DINERO. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.
El interés legal se fija en seis por ciento anual. […]» 29 Cita propia del texto transcrito: «Señala el artículo 884 del Código de Comercio Modificado por el Art. 111, Ley 510 de 1999. Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72, Ley 45 de 1990». 26 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios.
Se debe precisar que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto.30 Con base en el anterior antecedente, se debe concluir que como los intereses pretendidos en la demanda no estaban contemplados en norma expresa que los autorice o que faculte su cobro, tampoco es procedente acceder a las pretensiones de la demanda, y esta constituye una razón adicional para confirmar la sentencia proferida por el a quo que las resolvió en forma desfavorable. 2.4.1.
De la condena en costas en primera instancia El demandante solicitó revocar la condena en costas que se le impuso en primera instancia, pues, considera que: no realizó conductas tendientes a dilatar el proceso, no actuó de mala fe, y no se probó que la entidad demandada hubiera incurrido en gastos y/o agencias en derecho. Al respecto, la Sala precisa que, por mandato del artículo 188 del CPACA, la imposición de las costas obedece a un criterio objetivo, sin que para ello deba evaluarse la conducta de las partes.
De este modo, conforme con los criterios fijados en el artículo 365 del CGP habrá lugar a condenar en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, sin que se requiera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de las partes. Del estudio del expediente, se tiene que en el presente asunto se causaron agencias en derecho, dado que los apoderados de las entidades demandadas, esto es, de la Nación, Ministerio de Educación Nacional y del departamento de Caldas, 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014-00221-01, número interno: 1914-15. 27 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio intervinieron en el proceso, pues, presentaron contestación de la demanda, asistieron a la audiencia inicial y descorrieron traslado para alegar de conclusión. En ese orden de ideas, no están llamados a prosperar los argumentos de la apelación en este aspecto, en atención a los criterios establecidos en el artículo 365 del Código General del Proceso, pues, se atendió a los parámetros de causación de acuerdo con la actividad de las partes. 2.5.
De la condena en costas en segunda instancia Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,31 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi. 28 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso,32 la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia al demandante, pues, pese a que no prosperó el objeto de su recurso de alzada y por lo tanto se confirmará el fallo apelado, la parte demandada no actuó en esta instancia debido a que no se habilitó la etapa correspondiente para el efecto conforme al artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 a través del cual se modificó el artículo 247 del CPACA.33 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que el señor César Freddy Quintero Osorio no tiene derecho al reconocimiento, liquidación y pago de intereses moratorios y/o legales sobre el valor concedido por concepto del retroactivo del ajuste a la homologación y nivelación salarial reconocida para los años 1997 a 2009, motivo por el cual se confirmará la sentencia recurrida que denegó las súplicas de la demanda, y no se condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante, conforme a lo señalado en el acápite que antecede.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 32 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 33 No presentó alegatos de conclusión, como consta en el informe secretarial visible en el índice 9 del registro en SAMAI. 29 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00141-02 (1515-2022) Demandante: César Freddy Quintero Osorio F A L L A Primero. - Confirmar la sentencia proferida el 1.° de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Caldas que denegó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por el señor César Freddy Quintero Osorio contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Caldas, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. - Abstenerse de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, según lo manifestado en las consideraciones que anteceden.
Devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado