REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiuno (21) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-02021-00 Demandante: MARYS EMELDA PARRA PATRÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓDOBA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
RELIQUIDACIÓN PENSIÓN. INCONGRUENCIA EN LAS DECISIONES. SE DECLARA IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA POR EL INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ, FRENTE AL PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, Y POR EL INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL RESPECTO DEL PROCESO EJECUTIVO;
ADEMÁS, SE NIEGA EL AMPARO INVOCADO RESPECTO DEL DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL. Síntesis del caso: la demandante consideró que en la providencia cuestionada se configuró una vulneración a sus derechos el debido proceso y acceso a la administración de justicia, debido a que en cada una de las instancias de los procesos que instauró, esto es, el de nulidad y restablecimiento del derecho y el de cobro ejecutivo, hubo incongruencias en sus decisiones, por cuanto, por un lado, se estimó que era procedente la acción declarativa y, por el otro, que era la ejecutiva.
La Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez frente a los cargos presentados en contra del auto que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, respecto de los cargos presentados en contra del auto que revocó el mandamiento de pago en el proceso ejecutivo; además, negará el amparo invocado respecto del desconocimiento del precedente judicial.
La Sala decide la acción de tutela1 presentada por la señora Maryd Emelda Parra Patrón en contra del Tribunal Administrativo de Córdoba para la protección de sus derechos constitucionales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de las providencias del 16 de febrero de 2023 y 5 de abril de 2024 proferidas por dicha autoridad judicial. 1 Mediante escrito radicado el 24 de abril de 2024. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02021-00 Demandante: Marys Esmelda Parra Patrón Acción de tutela I.
ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Mediante sentencia del 23 de junio de 2016, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería ordenó la reliquidación de su pensión teniendo en cuenta el promedio del 75 % de todos los factores de salario que percibió durante el último año de servicios y, además, dispuso que se realizara la deducción de los aportes a salud y pensión que no se hubiesen efectuado, decisión que fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Córdoba. 2) La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por medio de la Resolución RDP 015549 del 30 de abril de 2018, reajustó la pensión en cuantía mensual de $298.091.00, efectiva a partir del 16 de septiembre de 1997, pero con efectos fiscales a partir del 29 de abril de 2010 por prescripción trienal. 3) Además, descontó la suma de $46.174.420.00, por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, monto del cual se ordenó deducir de las diferencias de mesadas a pagar el equivalente supuestamente al 25% correspondiente al trabajador. 4) No obstante, al registrar la novedad de inclusión en nómina en junio de 2018 solo se le pagaron $18.066.463. 5) En atención a los descuentos realizados por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados por la suma total de $46.174.420.00, el 9 de mayo de 2018, presentó un derecho de petición a la UGPP para que informara la metodología utilizada, las normas aplicadas y expidiera copia de las certificaciones con fundamento en el cual determinó que no se le habían efectuado las deducciones en aportes en los términos de la Ley 4 de 1966, Decreto 1045 de 1978 y las Leyes 33 y 62 de 1985. 6) Por medio del Radicado no. 201814302325231 del 15 de mayo de 2018, la UGPP le indicó que la liquidación se ajustaba a lo dispuesto en el Acta 1362 del 20 de enero de 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02021-00 Demandante: Marys Esmelda Parra Patrón Acción de tutela 2017, para lo cual adujo que era el único procedimiento para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones; sin embargo, se abstuvo de exhibir los soportes que demostraran que no se hicieron cotizaciones en pensiones con anterioridad al 1 de abril de 1994. 7) Asimismo, elevó petición ante el departamento de Córdoba y el Ministerio de Salud para que le certificara los factores salariales devengados en toda la vida laboral. 8) El 28 de mayo de 2018, el departamento de Córdoba informó que, revisados los archivos, no se encontró información relacionada con su vinculación. 9) Por su parte, el 27 de agosto de 2018, el Ministerio de Salud expidió el certificado desde el 16 de enero de 1971 al 30 de diciembre de 1993, pero se abstuvo de hacerlo respecto de todos los rubros, tales como, primas, subsidios y auxilios devengados. 10) El 3 de abril de 2019, radicó demanda ejecutiva, la cual fue repartida al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería2 para que se librara orden de ejecución por las mesadas atrasadas y dejadas de pagar y de las que se apropió injustificadamente la UGPP a través de la Resolución RDP 015549 de 2018, teniendo en cuenta que la orden judicial solo autorizó los descuentos por aportes omitidos, pero con garantía del debido proceso. 11) El 10 de diciembre de 2020 se dictó mandamiento de pago por la suma de $ 7.921.219, que correspondía al mayor valor liquidado y descontado por la UGPP por concepto de aportes no realizados. 12) De manera paralela, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho3, en la que pidió la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que presuntamente realizaron descuentos indebidos cuando la UGPP dio cumplimiento al fallo que ordenó la reliquidación pensional. 13) En auto del 16 de febrero de 20234, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería rechazó de plano la demanda, por cuanto las resoluciones 2 Proceso con radicación no. 23001-33-33-002-2014-00145-00/02. 3 Proceso con radicación 23001-33-33-004-2022-00774-00. 4 Decisión que fue notificada el 17 de febrero de 2023. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02021-00 Demandante: Marys Esmelda Parra Patrón Acción de tutela demandadas no eran susceptibles de control judicial por no ser actos definitivos que decidieran el fondo de un asunto, sino que simplemente se limitaban a dar cumplimiento a una orden judicial, decisión contra la cual no se interpuso ningún recurso. 14) Por su parte, el 11 de julio de 2023, en el marco del proceso ejecutivo, se declaró probada la excepción de inexistencia de título ejecutivo, por lo cual se revocó el mandamiento de pago5, decisión que fue confirmada6 por el Tribunal Administrativo de Córdoba en auto del 5 de abril de 20247.
Fundamentos de la vulneración La demandante señaló que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia con ocasión de las providencias proferidas el 16 de febrero de 2023 y el 5 de abril de 2024, por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial.
En cuanto al defecto sustantivo manifestó que en el proceso ejecutivo se profirió una decisión contradictoria, pese a que la sentencia ejecutada sí contenía una obligación clara, expresa y exigible. Por su parte, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que presentó para debatir la legalidad de los actos administrativos, se rechazó la demanda, por lo cual era necesario que se continuara el trámite del proceso ejecutivo para no quedar desprovista de herramientas que le permitieran cuestionar los descuentos excesivos hechos por la UGPP.
Por otra parte, sostuvo que se vulneró de manera flagrante la Constitución, en el entendido que las decisiones adoptadas dentro de los procesos ejecutivo y de nulidad y 5 Adujo que, si bien en las sentencias objeto de ejecución ordenaron la reliquidación pensional del demandante y descontar el monto de los aportes no realizados con base en los nuevos factores incluidos, no se señalaron las fórmulas aritméticas, periodos y normas aplicables al caso, por lo tanto, el proceso ejecutivo no resultaba idóneo para controvertir la Resolución RDP 015549 del 30 de abril de 2018. 6 Dispuso que no es procedente la pretensión de ejecución del valor de los descuentos por aportes pensionales efectuado por la entidad ejecutada, por no ser una obligación, clara, expresa, ni exigible, y por tal razón, no es calculable a través de una operación aritmética, como lo plantea el artículo 424 del Código General del Proceso. 7 Decisión que fue notificada el 9 de abril de 2024. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02021-00 Demandante: Marys Esmelda Parra Patrón Acción de tutela restablecimiento del derecho la dejaron sin un juez natural o medio de control que le permitiera cuestionar los descuentos excesivos hechos por parte de la UGPP, cuando calculó los valores no cotizados por los nuevos factores incluidos, producto de la reliquidación pensional.
Se declaró definitivamente improcedente el proceso ejecutivo a pesar de existir otra decisión que también consideraba improcedente el medio de control de legalidad, con lo cual se le privó de las herramientas legales para dar a conocer su inconformidad y censurar actos administrativos arbitrarios. Finalmente, adujo que se desconoció el precedente contenido en una sentencia del Consejo de Estado8, en la cual, en un asunto similar, se ampararon los derechos fundamentales del demandante ante la evidente contradicción de las decisiones judiciales adoptadas por el Tribunal Administrativo del Cesar, en los procesos ejecutivo y de nulidad y restablecimiento del derecho, que cerraron la posibilidad de obtener la resolución de fondo sobre las pretensiones invocadas.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “1. Se declare la comisión de defectos censurables constitucionalmente en la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Córdoba de fecha 5 de abril de 2024, entre ellos: el DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO- INCONGRUENCIA O CONTRADICCIÓN SUSTANCIAL RESPECTO A LA PROCEDENCIA O IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y/O EL COBRO EJECUTIVO; así como a su vez la VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN- ART 29 DEBIDO PROCESO/ ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA/TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN ART 48 SEGURIDAD SOCIAL EN MODALIDAD DE GARANTÍA, DEVENGO Y DISFRUTE OPORTUNO DE LAS MESADAS PENSIONALES, APLIACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN- ART 13 DERECHO A LA IGUALDAD, y/o cualquier otro defecto que encuentre probado el juez constitucional. 2.
Que se declare la comisión de una transgresión directa a contenidos o derechos fundamentales los cuales ameritan tutela constitucional, entre ellos DEBIDO PROCESO-ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y SEGURIDAD SOCIAL/TUTELA JUDICIAL EFECTIVA- DERECHO A 8 Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 1 de febrero de 2024, radicación no. 11001-03-15-000-2023-02246-01, MP Rafael Francisco Suárez Vargas. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02021-00 Demandante: Marys Esmelda Parra Patrón Acción de tutela PERCIBIR OPORTUNA E INTEGRALMENTE DE LA MESADA PENSIONAL COMO ÚNICO INGRESO. 3.
Como consecuencia de lo anterior, de acuerdo con precedente vertical del Consejo de Estado aplicable, se ordene Tribunal Administrativo de Córdoba a que en el término legal se sirva proferir una nueva providencia en tenor del desarrollo constitucional y normativo procedente que omita la transgresión de derechos fundamentales como lo expuesto. 4.
Que se reconozca personería en los términos el poder adjunto.”. Actuación procesal Mediante auto de 26 de abril de 2024, se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Córdoba, al director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y al titular del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Intervenciones de las autoridades demandadas La magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Córdoba manifestó que la acción de tutela es improcedente por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, debido a que la demandante no agotó los recursos que tenía a su alcance para cuestionar el auto que rechazó la demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual impidió que esa Corporación conociera en segunda instancia sobre la procedencia del medio de control.
Asimismo, indicó que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora acude a la acción de tutela como si fuera una tercera instancia para reabrir un debate interpretativo sobre los hechos y normatividad procesal aplicable, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
En todo caso, afirmó que la decisión que se adoptó frente al título ejecutivo se hizo teniendo en cuenta que las obligaciones reclamadas en la vía ejecutiva carecen del requisito de claridad y expresividad, puesto que en las sentencias judiciales ejecutadas dentro del proceso de controversia no se impuso en cabeza de la UGPP la obligación de pagar en favor de la demandante lo deducido por exceso en la liquidación de los aportes pensionales no efectuados. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02021-00 Demandante: Marys Esmelda Parra Patrón Acción de tutela La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) señaló que no podía afirmarse que la acción ejecutiva era el medio de control idóneo para obtener el reconocimiento de los pagos, debido a que no existía un documento donde constara de manera clara y expresa la existencia de la obligación a cargo de la UGPP.
En la decisión adoptada por la autoridad judicial demandada no se incurrió en ninguno de los defectos invocados, por el contrario, las mismas se ajustaron al ordenamiento legal y jurisprudencial. Tampoco se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable, pues la demandante se encuentra percibiendo una pensión de vejez pagada por el FOPEP.
El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, guardó silencio, a pesar de que fue notificado en debida forma. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02021-00 Demandante: Marys Esmelda Parra Patrón Acción de tutela El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Córdoba con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia presuntamente vulnerados con ocasión de las providencias del 16 de febrero de 2023 y 5 de abril de 2024, por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial, debido a que en cada una de las instancias de los procesos que instauró, esto es, el de nulidad y restablecimiento del derecho y el de cobro ejecutivo, las decisiones fueron contradictorias, pues, por un lado, se estimó que era procedente la acción declarativa y, por el otro, que era la ejecutiva En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, frente a los cargos presentados en contra del auto que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, respecto de los cargos presentados en contra del auto que revocó el mandamiento de pago en el proceso ejecutivo; además, negará el amparo invocado respecto del desconocimiento del precedente judicial, por las razones que procederán a exponerse: Por razones metodológicas y en orden a tener mayor claridad sobre el asunto se dividirá el estudio.
Así, en primer lugar, se estudiarán los cargos presentados en contra del auto que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en segundo lugar, lo referente al proceso ejecutivo y, por último, el desconocimiento del precedente judicial. 2.1 Análisis de los cargos presentados en contra del auto que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 2.1 Caracterización del requisito de subsidiariedad La acción de tutela es un mecanismo excepcional y extraordinario para acudir ante el juez constitucional cuando el ordenamiento jurídico no prevea una herramienta jurisdiccional idónea y eficaz para la protección de los derechos fundamentales, como se infiere del texto del inciso 3 del artículo 86 de la Carta Política. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02021-00 Demandante: Marys Esmelda Parra Patrón Acción de tutela En desarrollo del precepto constitucional aludido, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 exige como presupuesto procesal de la acción de tutela que el demandante no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La finalidad de este presupuesto de procedibilidad de la acción es que las personas hagan uso de todos los mecanismos que el sistema judicial consagra para conjurar la situación que amenaza o vulnera sus derechos fundamentales, de modo que se restrinja el uso indiscriminado e indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial alterna de protección para desplazar o reemplazar a las herramientas judiciales que el legislador estableció para la protección de los derechos.
En esa medida, cuando se presenta la acción de tutela con el fin de obtener una decisión más rápida, para burlar los procedimientos judiciales previamente estatuidos o para proponer argumentos y planteamientos que no se propusieron ante el juez ordinario habiendo tenido la oportunidad de hacerlo, se desconoce el carácter subsidiario y residual de este mecanismo constitucional.
Ahora bien, como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de la subsidiariedad debe ser estudiado en cada caso concreto y, por ende, aun en los eventos en que existan otros medios de defensa judicial, existen dos excepciones que justifican su procedibilidad, así: (i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y, (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.
En suma, la acción de tutela condiciona el ejercicio de la acción de tutela a la inexistencia de otro medio de defensa judicial, salvo que este no suponga un mecanismo idóneo y efectivo para evitar la vulneración o amenaza del derecho fundamental o que se pretenda un amparo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio irremediable. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02021-00 Demandante: Marys Esmelda Parra Patrón Acción de tutela 2.2 Verificación del cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto 1) En el asunto sub examine, la demandante indicó que con el rechazo de la demanda el juzgado le impidió acceder a la administración de justicia a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de cuestionar los descuentos excesivos hechos por parte de la UGPP, cuando calculó los valores no cotizados por los nuevos factores incluidos, producto de la reliquidación pensional. 2) No obstante, revisada la solicitud de tutela objeto de examen la Sala advierte que la misma es improcedente en los términos previstos por el ordinal 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en razón a que, a pesar de que se invoca la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso y acceso a la administración de justicia, la demandante no agotó todos los medios de defensa judicial que tenía a su alcance y tampoco demostró la existencia de un perjuicio irremediable que imponga la imperiosa necesidad de que el juez constitucional intervenga y adopte medidas urgentes, improrrogables y suficientes en aras de evitar su inminente materialización o mitigarlo. 3) En efecto, de conformidad con el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, la providencia mediante la cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho era susceptible del recurso de apelación. 4) Por consiguiente, a partir de los documentos allegados al expediente, resulta claro que la demandante no hizo uso del recurso de apelación contemplado en el numeral 1 del artículo 243 de la Ley 1437 de 20119, con lo cual impidió que el tribunal, en segunda instancia, resolviera sobre la procedencia o no del rechazo de la demanda. 5) Así pues, como la parte actora no presentó el recurso de apelación que constituía el medio de defensa idóneo y eficaz para controvertir la presunta irregularidad en el rechazo del medio de control resulta procedente declarar improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 9 “ARTÍCULO 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo.”. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02021-00 Demandante: Marys Esmelda Parra Patrón Acción de tutela 6) Por otra parte, para la Sala tampoco se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que torne procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, pues, a partir del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que la demandante se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables, improrrogables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales. 7) Asimismo, para la Sala resulta claro que tampoco se cumple con el requisito de inmediatez si se tiene en cuenta que la demanda de tutela fue presentada el 24 de abril de 2024, es decir, a la fecha de la presentación de esta acción habían transcurrido aproximadamente 1 año, 2 meses y 3 días desde la notificación del auto de primera instancia -17 de febrero de 202310-. 8) Por consiguiente, como el auto que rechazó la demanda fue notificado el 21 de febrero de 2023 y el escrito de tutela se presentó el 24 de abril de 2024, se advierte que la acción no fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia atacada. 9) En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, frente a los cargos presentados en contra del auto que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2 Análisis de los cargos presentados en contra del auto que revocó el mandamiento de pago en el proceso ejecutivo 1) La demandante afirmó que la sentencia ejecutada contenía de manera clara, expresa y exigible la obligación de pagar lo correspondiente a la diferencia entre el mayor valor liquidado y el deducido por aportes no efectuados al Sistema General de Pensiones, por lo cual no había lugar a negar el mandamiento de pago, pues ello conllevaría a privarla de las herramientas legales para dar a conocer su inconformidad y censurar actos administrativos arbitrarios, máxime cuando ya se le había rechazado la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó con el fin de debatir la legalidad de las resoluciones que dieron cumplimiento a la sentencia. 10 Que de conformidad con el numeral 2 del artículo 205 de la Ley 1437 de 2011 se entiende debidamente surtida el 21 de febrero de 2023. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02021-00 Demandante: Marys Esmelda Parra Patrón Acción de tutela 2) No obstante, para la Sala es claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del recurso de apelación presentado en contra de la providencia del 11 de julio de 2023, oportunidad en la cual la demandante indicó, en los mismos términos que ahora pretende, que la sentencia ejecutada sí contenía una obligación clara, expresa y exigible; además, puso de presente que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó para debatir la legalidad de las resoluciones RDP 015549 del 30 de abril de 2018 y RDP 006576 del 12 de marzo de 2021 se rechazó la demanda, por lo cual era necesario que se continuara el trámite del proceso ejecutivo para no quedar desprovista de herramientas que le permitan cuestionar los descuentos excesivos hechos por la UGPP-en los siguiente términos-: “Ahora bien, si se trata de un título ejecutivo complejo, el ejecutante aportó con la demanda ejecutiva no solo la sentencia, si no los certificados de factores de salario expedidos en legal forma por el empleador público, que indicaba si el factor al que se pretendía el aporte se había devengado, el momento y la proporción pagada y la indicación si sobre el mismo se había o no efectuado la deducción legal; así como el acto administrativo por medio del cual UGPP pretendió dar cumplimiento a esa decisión judicial, y donde realizó una deducción excesiva e ilegal de aportes adeudados, documentos suficientes para conformar el titulo ejecutivo complejo y efectuar de manera lógica una operación aritmética para determinar cuánto era la deuda por aportes, resultando excesivo el descuento efectuado por UGPP y descontado a las mesadas que la misma entidad liquidó tal y como el mismo despacho judicial lo realizado en el auto de fecha 10 de diciembre de 2020, donde acuciosamente se tomó la diferencia pensional, para luego actualizar estos valores de conformidad al artículo 187 del C.P.A.C.A., y no a través de la metodología actuarial usada por la entidad, pues como se evidencia tal calculo resulta desproporcionado y se aparta de lo ordenado en la sentencia, por cuanto la garantía de la indexación debe beneficiar tanto al demandante, quien tiene derecho a percibir las diferencias de las mesadas actualizadas, como a la parte ejecutada, a quien se le faculta descontar los aportes pensionales sobre los factores no cotizados, en atención al derecho fundamental de igualdad (…).
De otro lado, respecto que “el presente proceso ejecutivo no resulta ser el medio de control idóneo para obtener el reconocimiento del derecho pretendido por el demandante”, me permito manifestar que resulta desafortunado, en razón a que, en el momento que la entidad demanda a través de la resolución RDP 006576 del 12 de marzo de 2021, modifico la resolución RDP 015549 del 30 de abril de 2018, por medio de dio cumplimento a las sentencias judiciales – título ejecutivo de la presente acción, aumentando desproporcionalmente los descuentos por aportes, se radico dentro del término de ley (4 meses) medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho correspondiéndole reparto al Juzgado Cuarto (4°) Administrativo de Monteria (sic) bajo el radicado No. 23001333300420220077400, el cual mediante providencia de fecha 16 de febrero de 2023, rechazo la demanda indicando que el medio de control 13 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02021-00 Demandante: Marys Esmelda Parra Patrón Acción de tutela idóneo para controvertir los excesivos descuentos por supuestos aportes a pensión no efectuados es el proceso ejecutivo, así: (…).
Nótese que para el caso sub examine, el suscrito agoto (sic) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual claramente se le indico que la controversia de la liquidación excesiva de descuentos por aportes a pensión debía ventilarse a través del presente proceso ejecutivo, el cual para la fecha ya se encontraba estaba en trámite y con mandamiento de pago librado generando seguridad jurídica que este era medio de control idóneo.
Es por esa razón suficiente, que respetuosamente solicitamos al Tribunal que resuelva este recurso, revocar el auto de fecha 11 de julio de 2023, en aras de que no resulten vulnerados principios constitucionales fundamentales como el debido proceso en la modalidad de seguridad jurídica y acceso a la administración de justicia.” (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI- negrillas de la Sala). 3) Tales planteamientos fueron abordados y resueltos en la providencia del 5 de abril de 2024 por parte del Tribunal Administrativo de Córdoba cuando confirmó la decisión de primera instancia en el sentido de declarar probada la excepción de inexistencia de título ejecutivo y revocar el mandamiento de pago en ella contenida; asimismo, indicó que la decisión de rechazo de la demanda adoptada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho resultaba desacertada y no se encontraba conforme con los lineamientos del órgano de cierre de esa jurisdicción, por lo cual lo procedente era que la demandante cuestionara lo decidido a través de los recursos contemplados en la ley, así: “[B]asándose en lo anterior, y actuando en congruencia con las decisiones del Consejo de Estado se considera que no es procedente la pretensión de ejecución del valor de los descuentos por aportes pensionales efectuado por la entidad ejecutada, al no ser una obligación, clara, expresa, ni exigible, y por tal razón, no es calculable a través de una operación aritmética, como lo plantea el artículo 424 del Código General del Proceso.
El recurrente esgrime que anteriormente radicó un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones RDP 015549 del 30 de abril de 2018 y RDP 006576 del 12 de marzo de 2021, proferidas por la UGPP, correspondiéndole el reparto al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería bajo el radicado de 23001333300420220077400, el cual mediante providencia de fecha 16 de febrero de 2023, rechazó la demanda indicando que el medio de control idóneo para controvertir los excesivos descuentos por supuestos aportes a pensión no efectuados es el “proceso ejecutivo”.
En primer lugar, la situación descrita no se encuentra demostrada, pero en tal caso, como se explicó, dicha decisión judicial resulta desacertada porque no está conforme con la línea que sobre el particular ha desarrollado el órgano de cierre de esta jurisdicción, por esta razón lo procedente era cuestionar lo decidido en primera instancia a través de los recursos contemplados en la ley.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrillas de la Sala). 14 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02021-00 Demandante: Marys Esmelda Parra Patrón Acción de tutela 4) Ahora, para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional la demandante expuso similares planteamientos a los expuestos en el recurso de apelación dirigidos de manera exclusiva a que se declarara que la sentencia ejecutada sí contenía de manera clara, expresa y exigible la obligación de pagar lo correspondiente a la diferencia entre el mayor valor liquidado y el deducido por aportes no efectuados al Sistema General de Pensiones, con el fin de que no se le privara de las herramientas legales para dar a conocer su inconformidad y censurar actos administrativos arbitrarios, máxime cuando ya se le había rechazado la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó con el fin de debatir la legalidad de las resoluciones que dieron cumplimiento a la sentencia. 5) Así pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de apelación y resueltos en la providencia del 5 de abril de 2024. 6) Para la Sala resulta claro que, de manera expresa, la autoridad judicial demandada en la providencia objeto de tutela, concluyó que el proceso ejecutivo no era el medio de control procedente para lograr la ejecución del valor de los descuentos por aportes pensionales efectuado por la entidad ejecutada, por no contener la sentencia una obligación, clara, expresa, ni exigible, por lo cual era obligatorio que la demandante presentara los recursos contemplados en la ley para controvertir la decisión que se adoptó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues era el mecanismo judicial indicado para invocar esa pretensión. 7) Por consiguiente, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate meramente legal y probatorio que era propio del trámite del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 8) En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, respecto de los cargos propuestos en contra del auto que revocó el mandamiento de pago en el proceso ejecutivo. 15 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02021-00 Demandante: Marys Esmelda Parra Patrón Acción de tutela 2.3 Análisis del desconocimiento del precedente judicial El presente caso cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: (i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo;
(ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia atacada11; (iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(iv) la parte demandante identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron, (v) no se ataca una sentencia de tutela y, finalmente, (vi) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, por cuanto se alegó la supuesta vulneración de derechos constitucionales fundamentales con ocasión de las decisiones contradictoras que presuntamente se profirieron en los proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y de cobro ejecutivo, las cuales dejaron a la demandante sin herramientas jurídicas para cuestionar los descuentos excesivos hechos por la UGPP.
Superado el análisis anterior, pasa la Sala a establecer si la sentencia objeto de tutela incurrió en el desconocimiento del precedente judicial. 1) La demandante consideró que el tribunal desconoció el precedente contenido en una sentencia del Consejo de Estado12, en la cual, en un asunto similar, se ampararon los derechos fundamentales del demandante ante la evidente contradicción de las decisiones judiciales adoptadas por el Tribunal Administrativo del Cesar, en los procesos ejecutivo y de nulidad y restablecimiento del derecho, que cerraron la posibilidad de obtener la resolución de fondo sobre las pretensiones invocadas. 2) No obstante, la Sala considera que no se configura el desconocimiento del precedente judicial, puesto que, si bien los asuntos guardan cierta similitud, lo cierto es que en el fallo invocado como desconocido se puso de presente que la demandante sí apeló el auto que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con lo cual agotó todos 11 La sentencia de segunda instancia fue notificada por correo electrónico el 9 de abril de 2024 y la demanda fue presentada el 24 de abril del mismo año. 12 Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 1 de febrero de 2024, radicación no. 11001-03-15-000-2023-02246-01, MP Rafael Francisco Suárez Vargas. 16 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02021-00 Demandante: Marys Esmelda Parra Patrón Acción de tutela los medios judiciales que tenía a su alcance para cuestionar la decisión; además, sí existían decisiones contradictorias adoptadas por el mismo tribunal en los procesos ejecutivo y de nulidad y restablecimiento del derecho. 3) Sin embargo, en el presente asunto se encuentra debidamente acreditado que la demandante no recurrió el auto de rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con lo cual impidió que el juez de la segunda instancia se pronunciara sobre la procedencia o no del medio de control para cuestionar la forma en que la UGPP calculó las deducciones al cumplir la sentencia que ordenó la reliquidación pensional. 4) De esta forma, resulta claro que no se incurrió en el defecto invocado, en atención a que el presente asunto no tiene supuestos similares al pronunciamiento que se citó como desconocido, pues, como se explicó previamente, la demandante no hizo uso del recurso de apelación en contra del auto de rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de ahí que el tribunal demandado no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del medio de control e imponer su criterio, para determinar si efectivamente existían decisiones contradictorias en los procesos presentados. 5) En consecuencia, para la Sala el defecto alegado no tiene vocación de prosperidad. 6) En ese orden de ideas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, frente a los cargos presentados en contra del auto que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, respecto de los cargos presentados en contra del auto que revocó el mandamiento de pago en el proceso ejecutivo; además, negará el amparo invocado respecto del desconocimiento del precedente judicial, por las razones hasta aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela por el incumplimiento de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, frente a los cargos presentados en contra del auto que 17 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02021-00 Demandante: Marys Esmelda Parra Patrón Acción de tutela rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Declárase improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, respecto de los cargos presentados en contra del auto que revocó el mandamiento de pago en el proceso ejecutivo, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia 3º) Niégase el amparo invocado, respecto del desconocimiento del precedente judicial, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 4º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 5°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.