CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00984-00 Nº interno: 6696-2019 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Alicia Castelblanco Cardozo Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 18 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 18 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que confirmó la providencia dictada el 28 de septiembre de 2012 por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Alicia Castelblanco Cardozo contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Alicia Castelblanco Cardozo presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social, con el fin de obtener la nulidad del acto ficto que se configuró por la falta de respuesta frente a la reclamación del 3 de junio de 2010 y de la Resolución UGM 002341 del 28 de julio de 2011, expedida por la entidad demandada.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene a la entidad demandada: (i) reliquidar la pensión de vejez con el 75% teniendo en cuenta los factores salariales devengados en el último año de servicios, a saber, la asignación básica mensual, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios, prima de servicios y prima de productividad, conforme con lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971;
(ii) ajustar los valores adeudados en los términos del artículo 178 del CCA; (iii) pagar los intereses a que hubiere lugar; (iv) dar cumplimiento a la sentencia conforme a lo previsto en los artículos 176 y 177 del CCA. Lo anterior, bajo el argumento que la señora Alicia Castelblanco Cardozo nació el 29 de enero de 1951 y se vinculó a la Contraloría General de la República desde el 22 de junio de 1973 al 30 de septiembre de 1993 y posteriormente laboró para la Fiscalía General de la Nación desde el 21 de septiembre de 1995 hasta el 30 de octubre de 2007, desempeñando como último cargo el de Asistente Investigador Criminalístico IV.
Mediante escrito de 15 de agosto de 2006, la señora Alicia Castelblanco Cardozo solicitó a la entidad accionada el reconocimiento y pago de una pensión de vejez. A través de Resolución 36166 del 30 de julio del 2007[1], la extinta Caja Nacional de Previsión Social ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a favor de la señora Alicia Castelblanco Cardozo por valor de $1.000.095.96, con el 75% de los factores salariales cotizados durante los últimos 9 años, 1 mes y 10 días de servicio, efectiva a partir del 29 de enero de 2006 y condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio.
Por medio de Resolución 002341 del 28 de julio de 2011[2], la extinta Caja Nacional de Previsión Social, modificó la resolución que reconoció la pensión de vejez, aumentando la cuantía en $1.087.590, con el 78,91% de los factores salariales cotizados durante los últimos 10 años, efectiva a partir del 1 de noviembre de 2007. A través de Resolución 2-2108 de 11 de septiembre de 2007[3] la Fiscalía General de la Nación aceptó la renuncia de la señora Alicia Castelblanco Cardozo en el cargo de asistente de investigación criminalística IV, a partir del 31 de octubre de 2007.
En cumplimiento de un fallo, la extinta Cajanal, a través de la Resolución 016630 del 28 de abril de 2015[4], reliquidó la pensión de vejez a favor de la demandante por valor de $1.198.143, con el 75% de los factores salariales cotizados durante el último año de servicio, en el periodo comprendido entre el 31 de octubre de 2006 y el 31 de octubre de 2007, efectiva a partir del 1° de noviembre de 2007. 2.
La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho[5] El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, a través de sentencia del 28 de septiembre de 2012, decidió: (i) desestimar las excepciones propuestas por la entidad accionada; (ii) declarar la nulidad de los actos administrativos acusados;
(iii) condenar a la extinta Cajanal a reliquidar la pensión de vejez de la señora Alicia Castelblanco “con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio”; (iv) ordenar el pago de las diferencias de las mesadas pensionales causadas y adeudadas a partir de la fecha del reconocimiento pensional. Indicó que, conforme con la certificación aportada al proceso, se encuentra probado que la señora Alicia Castelblanco Cardozo devengó durante el último año de servicios (31 de octubre de 2006 al 31 de octubre de 2007) los siguientes emolumentos: la asignación básica mensual, sueldo de vacaciones, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, indemnización sueldo de vacaciones, indemnización prima de vacaciones, bonificación por servicios y prima de productividad.
Adujo que la señora Alicia Castelblanco Cardozo tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez, con el 75% de la asignación básica más elevada con inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicio, de conformidad con lo previsto en el Decreto 546 de 1971. 3. Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho La parte demandada argumentó que la señora Alicia Castelblanco Cardozo adquirió su estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993 y es beneficiaria del régimen de transición. Indicó que, para efectos del reconocimiento pensional de la señora Alicia Castelblanco Cardozo, se tuvieron en cuenta los requisitos de edad, tiempo y monto del régimen anterior (Decreto 546 de 1971), pero en relación con los factores salariales se deben excluir las primas de alimentación, navidad, servicios y de vacaciones.
Afirmó que los factores reclamados por la pensionada no son salariales sino prestacionales, elementos que no hacen parte de la base sobre la cual debe calcularse la pensión. 4. Sentencia objeto de revisión[6] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 18 de noviembre de 2014, decidió confirmar la providencia apelada.
Indicó que la señora Alicia Castelblanco Cardozo tiene derecho a que su pensión de vejez sea liquidada con el 75% de la asignación básica más elevada con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio, de conformidad con lo previsto en el Decreto 546 de 1971. 5. El recurso extraordinario de revisión[7] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 18 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales procede la revisión de pensiones: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Pidió que se ordene reliquidar y pagar la mesada pensional conforme las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, proferidas por la Corte Constitucional y se incluyan en el IBL los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994.
Señaló que la señora Alicia Castelblanco Cardozo laboró al servicio de la Contraloría General de la República entre el 22 de junio de 1973 y 30 de septiembre de 1993, y en la Fiscalía General de la Nación entre el 21 de septiembre de 1995 y 30 de octubre de 2007. Mediante la Resolución RDP 016630 de 28 de abril de 2015, en cumplimiento del fallo objeto de recurso extraordinario de revisión, se reliquidó la pensión de la demandada, en cuantía de $1.198.143 efectiva a partir del 1 de noviembre de 2007.
Frente a la primera causal, indicó que lo ordenado por los jueces de instancia vulneró el derecho al debido proceso de la entidad, y dispuso una reliquidación sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para tal fin, con lo cual se genera una afectación grave del erario. Adujo que la reliquidación de la pensión de jubilación debió realizarse teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores que deben ser incluidos al momento de liquidar la prestación. En relación con la segunda causal, indicó que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse dispuesto la reliquidación de la pensión en contravía de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Agregó que en el proceso se acreditó que la señora Alicia Castelblanco Cardozo es beneficiaria del régimen de transición, por lo que tiene derecho a que se le aplique el Decreto 546 de 1971, en cuanto a la edad, tiempo y monto, pero el ingreso base de liquidación corresponde al 75% del promedio devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho.
Igualmente, afirmó que los factores salariales son los contenidos en el Decreto 1158 de 1994, pues la demandada adquirió el estatus de pensionado en vigencia de dicha norma. Advirtió que el incremento de la pensión afecta la sostenibilidad financiera del sistema, toda vez que contribuye a aumentar para el caso en concreto en un 9.23% la mesada pensional de la parte demandada sin que exista justificación legal ni jurisprudencial. 6.
Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido por este Despacho mediante auto del 10 de febrero de 2022[8]. A través de auto de 25 de agosto de 2022[9], se corrió traslado de excepción formulada por la parte demandada. Posteriormente, por medio de providencia del 16 de marzo de 2023[10], se prescindió de la etapa probatoria. 7.
Oposición al recurso extraordinario de revisión La parte demandada indicó que en el presente asunto se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control invocado. Afirmó que no existió un incremento injustificado de la mesada pensional, de allí que no se acreditó la configuración un abuso palmario del derecho, teniendo en cuenta que: “escasamente supera los dos salario mínimos mensuales, es decir que no supera una quinta parte del salario mínimo legal, de donde la aseveración de una “grave afectación a la sostenibilidad”, resulta más dramática que seria y real en proporción a un mayor valor estimado en la demanda de $174.810, 83 mensuales”[11]. 8.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no presentó concepto de fondo en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 18 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.
Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 2 de diciembre de 2018[12], pues conforme con el artículo 251 del CPACA, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.
Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna. 3.
Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 18 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que confirmó el fallo dictado el 28 de septiembre de 2012 por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, mediante el cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia emitida el 18 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se incurrió en las causales de revisión alegadas por la UGPP, esto es, si se vulneró el derecho al debido proceso y si la cuantía del derecho reconocido a la señora Alicia Castelblanco Cardozo excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación teniendo como valor el 75% de la asignación más elevada en el último año de servicio.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de las causales invocadas por la entidad demandante, para descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[13].
Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.
En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[14] y sus causales generales[15] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[16], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[17]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[18].
Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender que se infirme la sentencia que ha reconocido la reliquidación de una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2.
Alcance de la causal invocada por la entidad demandante La primera causal está prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”. Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: “(…) Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal.
(….) Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem (…)”[19].
La Sala considera que para que se configure esta causal de revisión, el demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.
La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia cuestionada y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. La segunda causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
De la lectura de la anterior disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación por activa para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada que ha hecho tránsito a cosa juzgada; para corregirla, en cuanto ha liquidado una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.
Caso concreto 4.1. Primer cargo de violación La UGPP considera que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurre en violación del derecho al debido proceso, por cuanto lo procedente era que en la reliquidación de la mesada se tuviera en cuenta lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, respecto al IBL y los factores salariales.
Al respecto, se evidencia que lo pretendido por la entidad recurrente bajo este cargo, es que se revise el sustento normativo que llevó al juez de segunda instancia a proferir la decisión recurrida, pues a su juicio se aplicaron unas normas que no correspondían para reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la señora Alicia Castelblanco Cardozo.
A juicio de la Sala, esta causal invocada no puede ser estudiada bajo los argumentos expuestos en el recurso, pues la entidad no cuestiona la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa o contradicción o la ausencia de motivación de la decisión. Quiere decir lo anterior que, el recurrente no acreditó que la decisión objeto de revisión se dictó con violación al debido proceso, sino que lo pretendido es cuestionar la providencia bajo argumentos de derecho sustancial, los cuales son objeto de estudio en la segunda causal invocada, en la que se controvierten directamente las normas aplicadas que dieron origen a la reliquidación del derecho pensional presuntamente en una cuantía superior a la que corresponde.
Así las cosas, la Sala no advierte la vulneración del derecho al debido proceso, pues la Caja Nacional de Previsión Social (Hoy UGPP) tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal. 4.2. Segundo cargo de violación La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a la señora Alicia Castelblanco Cardozo con los factores salariales devengados el último año de prestación de servicios, lo que a su juicio causa un detrimento al erario, pues la pensionada es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 546 de 1971.
La Sala advierte que en el asunto de la referencia no se discute el derecho pensional reconocido por la Caja Nacional de Previsión Social a favor de la señora Alicia Castelblanco Cardozo en la Resolución No. 36166 del 30 de julio de 2007; sino la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la cual se reliquidó la pensión de vejez reconocida a la accionada y se ordenó la inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicio con el 75% de la asignación mensual más elevada de dicho periodo.
En el citado acto administrativo, la extinta Caja Nacional de Previsión Social ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a favor de la señora Alicia Castelblanco Cardozo por valor de $1.000.095,96 con el 75% de los factores salariales cotizados durante los últimos 9 años, 1 mes y 10 días de servicio, efectiva a partir del 29 de enero de 2006 y condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio.
Posteriormente, mediante escrito de 26 de octubre de 2009, la señora Alicia Castelblanco Cardozo solicitó la reliquidación su pensión de vejez. Por lo anterior, la extinta Cajanal mediante la Resolución UGM 002341 del 28 de julio de 2011[20], reliquidó la pensión de vejez de la actora en cuantía de $1.089.590, teniendo en cuenta el 78,91% del IBL de los factores salariales cotizados durante los últimos 10 años de servicios, en el periodo comprendido entre 1 de octubre de 1997 y 31 de octubre de 2007, efectiva a partir del 1° de noviembre de 2007.
La señora Alicia Castelblanco Cardozo presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal en Liquidación, con el fin de obtener la nulidad de los anteriores actos administrativos. Así se observa que en la sentencia censurada, el Tribunal ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de vejez con el 75% de la asignación más alta en el último año de servicios y los factores salariales devengados en dicho periodo, con fundamento en los siguientes argumentos: “(…) Es un hecho aceptado por las partes que el régimen aplicable a la actora, es el anterior a la expedición de la Ley 100 de 1993, es decir, el Decreto 541 de 1976, en virtud a que se hallaba en el régimen de transición, por cuanto para el 1º de abril de 1994, cuando entró en vigencia el Régimen General de Pensiones, contaba con más de 40 años de edad.
Dicha circunstancia explica que se le haya reconocido la pensión con 55 años de edad, y los 20 de servicio. (…) En ese orden de ideas, a la accionante le asiste el derecho a que la pensión sea liquidada con la inclusión de todos los factores de salario devengados en el año inmediatamente anterior al retiro del servicio -31 de octubre de 2007, en la forma y condiciones precisadas por el A quo.” Aclarado lo anterior, se advierte que lo planteado por la UGPP es que existe un incremento injustificado de la mesada pensional por haberse reliquidado esta prestación con la inclusión de la asignación más elevada en el último año de servicio, razón por la cual la Sala procede a exponer el acto administrativo mediante el cual se dio cumplimiento a la sentencia cuestionada, con el fin de establecer si procede infirmarla.
Pues bien, a través de la Resolución RDP 016630 del 28 de abril de 2015[21], la UGPP reliquidó la pensión de vejez reconocida a la señora Alicia Castelblanco Cardozo, en cuantía de $1.198.143, efectiva a partir del 1º de noviembre de 2007, en cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así: “Que de conformidad con lo ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA “E” SALA DE DESCONGESTIÓN es procedente efectuar la liquidación así: |AÑO |FACTOR |VALOR IBL | |2007 |ASIGNACIÓN BÁSICA MES |1,271,794.00 | |2007 |BONIFICACIÓN SERVICIOS|37,094.00 | | |PRESTADOS | | |2007 |PRIMA DE NAVIDAD |122,186.00 | |2007 |PRIMA DE PRODUCTIVIDAD|52,991.00 | |2007 |PRIMA DE SERVICIOS |54,537.00 | |2007 |PRIMA DE VACACIONES |58,922.00 | IBL: 1,597,524 X 75.00 = $1,198,143 SON: UN MILLÓN CIENTO NOVENTA Y OCHO MIL CIENTO CUARENTA Y TRES PESOS M/CTE.
Esta pensión estará a cargo de: |Entidad |Días |Valor cuota | |FONDO DE PENSIONES |11647 |$1,198,143.00 | |PÚBLICAS – FOPEP- | | | Efectiva a partir del 1º de noviembre de 2007 (…)” Ciertamente, la Sala advierte que en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez a favor de la parte accionada en cuantía equivalente al 75% de la asignación salarial mensual más alta en el último año de servicios con la inclusión de los factores salariales devengados en este periodo, bajo el argumento que la norma aplicable en materia pensional en su caso era en su integridad el artículo 6º del Decreto 546 de 1971.
En efecto, la Sala observa que en la demanda de revisión la UGPP señaló que la aplicación del “Ingreso Base de Liquidación el 75% de Asignación mas elevada en el último año de servicio con inclusión de todos los factores en aplicación a lo dispuesto en Decreto 546 DE 1971, desconoce la normatividad y el precedente constitucional antes referido, constituyendo así una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema toda vez que contribuye a aumentar para el caso en concreto en un 9.23% la mesada pensional de la causante sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello”.
Ahora bien, del análisis de las piezas procesales, se destaca que la diferencia que realmente resulta entre el valor que venía recibiendo la pensionada antes de promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ($1.087.590) y la reliquidación efectuada en cumplimiento de un fallo judicial ($1.198.143) corresponde a la suma de $110.553.
Con el objeto de resolver el recurso extraordinario de revisión, nótese que se encuentra probado que la señora Alicia Castelblanco Cardozo laboró al servicio de la Contraloría General de la Nación del 22 de junio de 1973 al 30 de septiembre de 1993 y en la Fiscalía General de la Nación del 21 de septiembre de 1995 al 30 de octubre de 2007; ocupando como último cargo el de Asistente Investigador Criminalístico IV[22], de allí que, no es posible concluir que hubo algún tipo de abuso del derecho por no haber tenido variaciones de cargo en el último año de servicio y que el valor de su mesada pensional corresponde con su vida laboral.
Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades. Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente:[23] “34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]” Igualmente, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente:[24] “65.
Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.
Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término[25] y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar”.[26] Quiere decir lo anterior, que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sobre la pensión de vejez reconocida a la señora Alicia Castelblanco Cardozo, no muestra un incremento excesivo o un acrecimiento injustificado de la mesada pensional que demuestre un abuso del derecho, así como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.
Al respecto, el Acto Legislativo 01 de 2005 constitucionalizó la revisión de las pensiones cuando se presenta un abuso del derecho, en este sentido indicó: "La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".
La Sala considera que, si bien no se ha expedido una nueva ley que regule este aspecto, la aplicación del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe estudiarse desde la configuración de este elemento. Pues bien, visto lo anterior, como quiera que en el sub examine no se encuentra que el incremento que se presentó en la mesada pensional reconocida a la señora Alicia Castelblanco Cardozo fuera con abuso del derecho, se declarará infundado el presente recurso.
Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas a la UGPP.
III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP y no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 18 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ----------------------- [1] Folios 97 a 99 [2] Folios 138 a 140 [3] Folio 106 [4] Folios 151 a 156 [5] Folios 175 a 183 [6] Folios 184 a 191 [7] Folios 1 a 10 [8] Folio 282 [9] Folio 284 [10] Folios 288 [11] Samai índice 23 [12] Folio 10 reverso. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [14] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [15] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [16] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [17] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [18] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [19] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. [20] Folios 138 a 140 [21] Folios 151 a 156 [22] Folio 104 [23] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [24] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2. Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. [25] En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). [26] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.