18001233300020170011902 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: ALFONSO PALACIOS TORRES Bogotá D. C. siete (7) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 18001-23-33-000-2017-00119-02 (6030-2019) Demandante: JOHANA DUQUE GONZÁLEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: Apelación sentencia – Liquidación de prestaciones sociales - prima especial de servicios como factor salarial - artículo 14 de Ley 4ª de 1992 – Sentencia CE-S2-29 de abril de 2014.

Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación, interpuesto por la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Caquetá – Sala de Conjueces, del 29 de agosto de 2019, mediante la cual se ACCEDIÓ a las pretensiones de la demanda y, por ende, declaró la nulidad del acto administrativo DESAJN-2542 del 17 de mayo de 2016 y del acto ficto que surge del silencio administrativo por no haberse resuelto dentro del término legal el recurso de apelación contra el citado acto, expedidos por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva (Florencia pertenece a esta Seccional) y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, respectivamente.

Antecedentes Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la demandante JOHANA DUQUE GONZÁLEZ, a través de apoderado judicial, solicitó: INAPLICAR a través de la excepción de inconstitucionalidad de los Decretos Reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, correspondientes a los años 2014 a 2017 y siguientes hasta la fecha que se efectúe el respectivo reconocimiento, teniendo como fundamento los criterios jurídicos expuestos por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativa – Sección Segunda, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, proferida en el expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, que decreta la nulidad de los Decretos Reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, correspondientes a los años 1993-2007, que adquirió ejecutoria el 13 de mayo de 2014, en ejercicio de la acción de nulidad simple.

Asimismo, la decisión dictada por la misma corporación bajo el radicado 11001-03-25-000-2007-00098-00 de 02 de abril de 2009. Como consecuencia de esta determinación: DECLARAR la NULIDAD del acto administrativo contenido en el oficio DESAJN-2542 de 17 de mayo de 2016, mediante el cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva negó a la demandante el reconocimiento y pago de la diferencia que arroje de reliquidar las prestaciones laborales tomando como base de liquidación el 100% del salario básico, esto incluyendo en la liquidación el 30% del mismo, que la Administración Judicial ha asumido como prima sin carácter salarial; y el reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial, descrita en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como adición o agregado de la asignación básica.

En el mismo sentido, del acto ficto que surge del silencio administrativo por no haberse resuelto dentro del término legal el recurso de apelación contra el citado acto, de negar el reconocimiento, pago y reliquidación mencionada. CONDENAR a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar por el periodo que la que la Dra. JOHANA DUQUE GONZÁLEZ ha sido juez en el Distrito Judicial de Florencia, a partir del 11 de septiembre de 2014 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que resuelva de fondo la demanda, la diferencia que arroje de reliquidar todas sus prestaciones sociales reconocidas legalmente en la actualidad y, las que a futuro se establezca y cause, teniendo como base de liquidación el 100% de la asignación básica.

CONDENAR a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar por el periodo que la que la Dra. JOHANA DUQUE GONZÁLEZ ha sido juez en el Distrito Judicial de Florencia, a partir del 11 de septiembre de 2014 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que resuelva de fondo la demanda, la prima especial sin carácter salarial, equivalente al 30% de la remuneración básica.

CONDENAR a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar por el periodo que la que la Dra. JOHANA DUQUE GONZÁLEZ ha sido juez en el Distrito Judicial de Florencia, a partir del 11 de septiembre de 2014 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que resuelva de fondo la demanda, las prestaciones sociales y todo emolumento vigente o que a futuro se establezca y cause, tomando como base la liquidación del 100% de la asignación básica mensual.

ORDENA R a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ajuste y actualice los valores reconocidos de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor (IPC), reconociendo intereses. Fundamentos de hecho. Los hechos de la demanda se sintetizan de la siguiente manera: Desde el día 11 de septiembre de 2014 hasta la fecha, la demandante JOHANA DUQUE GONZÁLEZ ha ejercido como Juez Primero penal del Circuito de Florencia. Anualmente el Gobierno ha expedido Decretos Reglamentarios que regulan la prima especial descrita en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la cual ha sido fijada por el monto de 30% de la remuneración básica de los funcionarios arropados por la disposición legal.

El día 22 de abril de 2016, en ejercicio del derecho de petición, la demandante solicitó a la demandada el reconocimiento y pago de la diferencia que arrojara reliquidar sus prestaciones laborales sobre la base del 100% el sueldo básico, incluyendo el 30% que ha venido tratando como prima especial sin carácter salarial. Además, solicitó el reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial, como un valor que incrementa.

Mediante acto administrativo con radicado No. DESAJ16-2542 de 17 de mayo de 2016, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial negó la petición. La Dra. JOHANA DUQUE GONZÁLEZ interpuso recurso de apelación contra el acto administrativo relacionado en el numeral anterior, pero el cual, aunque fue remitido a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, no fue resulto dentro del término legal.

Fundamentos de derecho y concepto de violación. Constitución Política, artículo 1, 2, 13, 25, 53; Ley 4ª de 1992, artículo 2, 14; Ley 270 de 1996, artículo 152.7; Ley 1042 de 1968; Código Sustantivo del Trabajo, artículo 143 -modificado por la Ley 1496 de 2011-. Como concepto de la violación, formula cuatro cargos. Cargo primero: Los actos administrativos demandados son violatorios de los principios fundantes del Estado Social de Derecho.

El demandante indica que las normas de las que se solicita su inaplicación al caso concreto, violan la Constitución Política, toda vez que los Decretos 51 de 1993; 43 de 1995; 64 de 1998; 43 de 1999; 2739 de 2000; 1474 de 2001; 673 de 2002; 876 de 2012; 1024 de 2013; 194 de 2014 ordenaron restar el carácter salarial del 30% del sueldo básico de los jueces de la república, entre otros funcionarios a los que dicha normatividad cobija.

Para ello expone que, sentencias del Consejo de Estado han declarado la nulidad de gran variedad de decretos que reglamentaban la mencionada prima especial de servicios, los cuales entendían que el 30% del salario básico se consideraría prima especial sin carácter salarial. Las decisiones de anulación tuvieron soporte jurídico en el artículo 53 de la Constitución Política y en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, pues la prima se constituye en un incremento, sobresueldo o adición de la remuneración básica mensual, jamás, puede ser un detrimento del salario.

Cargo segundo: Los actos administrativos demandados son nulos por hacer sido expedidos con violación de las normas en que debieron fundarse. El Gobierno reglamentó la prima especial sin carácter salarial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 en dos sentidos. Como primer escenario, a algunos decretos le ha dado la naturaleza de adición salarial, jurídicamente acertado para la demandante.

En contraposición, en otros decretos reglamentarios ha reducido el porcentaje de 30% de la remuneración básica. Interpretación que implica que el sueldo básico mensual de los jueces -entre otros-, sea solamente de un 70%, tomando este último valor como base para el cálculo de las demás prestaciones sociales, las cuales por contera, también son reducidas en un 70% al liquidarlas.

Bajo este criterio sostiene que los jueces de la república, ven reducidos sus ingresos laborales en dos aspectos: (i) la reducción del 30% a su remuneración básica mensual, la cual es soporte para la liquidación de las prestaciones laborales, calculándolas únicamente en un 70% de la remuneración, y; (ii) no reconoce ni cancela la prima especial sin carácter salarial equivalente a un 30% de la asignación básica mensual como un agregado o incremento de la remuneración. Por este motivo, los actos administrativos demandados son violatorios del artículo 2° de la Ley 4ª de 1992, toda vez que el Congreso de la República prohibió en esta disposición desmejorar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores del Estado.

La reglamentación expedida anualmente por el Gobierno Nacional que reglamenta la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es violatoria del mandato estipulado por el legislador, al darle tratamiento de una prima sin carácter salarial cuyo valor resultante de calcular el 30% determinado por la ley y restarlo de la asignación básica de los jueces.

Cargo tercero: Desviación de poder. La demandante indica que, el concepto de prima desde su creación se ha considerado como un agregado al salario de los trabajadores, haciendo imposible darle un alcance distinto porque ello implicaría desconocer los principios axiológicos del Estado Social de Derecho y postulados constitucionales que prohíben retroceder los niveles salariales y prestaciones reconocidos a los servidores públicos.

Por lo tanto, los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 al establecer que el 30% del salario básico de los jueces se considera como prima sin carácter salarial, son manifiestamente contrarios a los postulados constitucionales al aparatarse de la teleología de la norma. Por ende, deben ser inaplicados con fundamento en el artículo 4° de la Constitución. Cargo cuarto: Los actos administrativos demandados fueron falsamente motivados.

Para la parte actora, la prima especial creada por la ley siempre debió respetársele su naturaleza jurídica de ser un valor adicional al sueldo del servidor y no considerar que se trata de un porcentaje calculado sobre el valor de la asignación básica y deducida a su vez de ese sueldo. Este último escenario, contraría los postulados constitucionales del artículo 53 de la Carta, respecto de la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales consagrados en el ordenamiento jurídico colombiano y del principio de favorabilidad en virtud del cual, ante dos interpretaciones de una misma norma, debe aplicarse aquella que resulte más favorable.

Finalmente, la demandante agregó como consideraciones adicionales al escrito de la demanda, la solicitud de aplicar para el caso concreto la excepción de constitucionalidad sobre los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno entre los años 2014 a 2017. Sumado al especial llamado a respetar el precedente jurisprudencial vigente para la época de la presentación de la demanda, debido a su fuerza vinculante relativa que brinda seguridad e igualdad jurídica al ordenamiento.

Contestación de la demanda La Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a través de apoderado judicial, solicitó negar todas las pretensiones alegando como excepciones de mérito la ausencia de causa pretendi, cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación, ya que, no le adeuda ninguna de las sumas de dinero que la parte actora pretende le sean reconocidas y canceladas.

Asimismo, como excepción “innominada”, le solicita a la Sala que reconozca cualquier otra excepción que llegare a encontrar probada dentro del proceso. El demandado señaló que la Ley 4ª de 1992 establece que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, situación reiterada en los distintos decretos reglamentarios aplicables a los servidores de la Rama Judicial y, por tanto, dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados.

Reiteró en igual sentido, que la prima especial establecida por el Gobierno Nacional mediante decretos para los jueces, entre otros, tiene sustento legal en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y no contradice los mandatos constitucionales, en virtud de que la propia Constitución facultó al legislador para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, de ahí que tenga la libertad para establecer que determinadas prestaciones sociales se liquiden sin consideración al monto total del salario.

Es decir, que cierta parte del salario no constituya factor para ciertos eventos como es el caso de la prima especial de servicios. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Caquetá – Sala de Conjueces, en sentencia del 29 de agosto de 2019, dispuso en lo pertinente:

PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por el apoderado judicial de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, denominadas ausencia de causa pretendi, cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación.

SEGUNDO: INAPLICAR a través del control de la excepción de inconstitucionalidad los Decretos Reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, correspondientes a los años 2011 a 2015 y los sucesivos durante todo el tiempo de vinculación de la accionante a la Rama Judicial como juez, teniendo como fundamento el precedente judicial establecido por el Consejo de Estado entre otras decisiones, sentencias del 02 de abril de 2009 y 29 de abril de 2014, por estar concebidos bajo la misma fórmula jurídica a aquellos que fueron declarados nulos por el Consejo de Estado.

TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD, como consecuencia de lo resuelto en el punto anterior del acto administrativo DESAJN16-2542 del 17 de mayo de 2016 y el acto ficto presunto que surge del silencio administrativo por no haberse resuelto dentro del término de ley el recurso de apelación contra el citado acto, mediante los cuales la DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE NEIVA Y LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRAVIÓN JUDICIAL negaron a la Dra. JOHANA DUQUE GONZÁLEZ el reconocimiento y pago de la diferencia surgida de reliquidar todas las prestaciones sociales sobre la base del 100% del salario básico, esto es incluyendo el 30% de éste que la Administración Judicial ha asumido como prima especial sin carácter salarial, y el reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial, como adición o agregado a la asignación básica, descrita en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

CUARTO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, y como RETABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ORDENA a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL que proceda al reconocimiento, reliquidación y pago a favor de la demandante JOHANA DUQUE GONZÁLEZ del valor de las diferencias salariales y prestacionales existentes entre lo liquidado por la Administración Judicial con el 70% de la remuneración mensual básica que devenga como Juez de la República desde el 11 de septiembre de 2016 hasta la fecha que estuviere vinculada, si para esa fecha subsisten las mismas circunstancias de hecho y de derecho que generan la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, correspondiente a todas sus prestaciones sociales, consistentes en prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, cesantías, bonificación anual por servicios prestados y emolumentos que se puedan ver incididos, teniendo como base de liquidación el 100% de la remuneración básica con carácter salarial el 30% del sueldo básico mensual que el gobierno tomó de este para darle el título de prima especial sin carácter salarial, prevista en el artículo 14 de la ley 4 de 1992.

QUINTO: Como RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ORDENA a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL que proceda al reconocimiento, liquidación y pago a favor de la demandante JOHANA DUQUE GONZÁLEZ de lo que corresponda desde el 11 de septiembre de 2016 hasta la fecha que estuviere vinculada, si para esa fecha subsisten las mismas circunstancias de hecho y de derecho que generan la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, la prima especial sin carácter salarial que debía percibir como Juez de la República, equivalente al 30% de la remuneración básica, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como incremento, adicional o agregado al salario, que hasta ahora, no se le ha reconocido ni cancelado.

SEXTO: ORDENAR que la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL proceda a partir de la ejecutoria de esta sentencia a reconocer, liquidar y pagar a la accionante JOHANA DUQUE GONZÁLEZ, mientras subsistan las mismas circunstancias de hecho y de derecho que generan la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, las prestaciones sociales y todo emolumento que se vea incidido sobre la base del 100% del salario básico; y la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración básica, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un incremento adicional o agregado al salario.

SÉPTIMO: las sumas o valores adeudados por la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que resultaren de lo aquí reconocido deberán ser actualizadas de acuerdo con el índice de precios del consumidor (IPC) correspondiente al año que se efectúe el pago.

OCTAVO: Para el cumplimiento de la sentencia, se ORDENA dar aplicación a los artículos 192 y siguientes de la Ley 1473 de 2011.

NOVENO: Sin costas para las partes.

DÉCIMO: ORDENAR que a favor de la parte actora se expida copia de esta decisión, con sus constancias de notificación y ejecutoria, para efectos de obtener su cumplimiento, de conformidad con lo establecido en el artículo 192 y siguientes del CPACA. DÉCIMOPRIMERO: ORDENAR la devolución a la parte demandante del remanente del depósito para gastos ordinarios del proceso, si los hubiere.

Una vez en firme la sentencia y cumplido lo anterior, se archive el expediente, previas las constancias en los libros respectivos. Recurso de apelación La parte demandada impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó su revocación. Argumentó que la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial como Autoridad Administrativa no tiene la facultad para interpretar las leyes e inaplicaras, en razón a que son los jueces en sus respectivos fueros, a través de sus sentencias los que tienen tal facultad, a diferencia de la autoridad Administrativa que únicamente está sometida a su imperio y debe darle estricto cumplimiento.

La defensa insistió en que no es viable efectuar la reliquidación y pago de las diferencias surgidas de la aplicación de la Ley 4ª de 1992 y los decretos reglamentarios anuales, pues de hacerlo, implicaría desacatar el ordenamiento legal vigente, toda vez que mediante las facultades conferidas por la mencionada ley, el Gobierno está expresamente facultado para expedir decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial advirtiendo que la expresión reseñada, se hace extensiva, entre otras, para los Directores Administrativos, y por lo tanto no contradice los mandatos constitucionales y legales.

Aunado lo anterior, resalta que la Corte Constitucional realizó control de constitucionalidad de la Ley 4ª de 1992 mediante Sentencia C-279 de 1996 del precepto “sin carácter salarial”, y que de la interpretación del artículo 14, replicado año a año mediante decretos reglamentarios, es ajustada a la Constitución en Sentencia C-279 de 1996.

En este sentido, el legislador conserva libertad para establecer que componentes constituyen o no salario, así como definir y desarrollar el concepto de salario pues, es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas o especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores.

Esta valoración del máximo tribunal constitucional, a juicio del demandado, tiene efectos erga omnes, por lo que aplicar el artículo no atenta contra el ordenamiento jurídico y, este precedente, prevalece sobre los demás. Por último, solicita que se tenga en cuenta que frente a los derechos laborales reclamados antes de 05 de julio de 2009, se encuentran cobijados por la prescripción trienal, teniendo en cuenta que solo hasta el 18 de julio de 2011 la accionante solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administrativa Judicial el reconocimiento y pago del 30% de lo que por todo concepto devengan los Magistrados de las Altas Cortes.

Audiencia de conciliación En consideración a lo previsto en el inciso 4º del artículo 192 del CPACA., se celebró audiencia de conciliación 10 de octubre de 2019 sin que hubiese existido ánimo conciliatorio ni propuesta de conciliación. Trámite de segunda instancia El 11 de junio de 2020 los integrantes de Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado manifestaron su impedimento con fundamento en la causal regulada en el numeral 1 artículo 141 del Código General del Proceso por contar con interés directo o indirecto en el proceso.

El 30 de octubre de 2020, la Sección Segunda, Subsección B de esta misma Corporación, aceptó el impedimento manifestado y así mismo se declaró impedida para conocer del asunto por lo que ordenó el sorteo de Conjueces. El 19 de octubre de 2021, se dio cumplimiento a lo anterior y se conformó la presente Sala de Decisión de Conjueces. Mediante auto de 05 de agosto de 2021 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la Entidad demandada contra la sentencia proferida el 29 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caquetá. Por auto del 19 de enero 2022 se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. El apoderado de la parte demandada presentó su escrito de alegatos de conclusión. La parte demandante, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.

Consideraciones Competencia del Consejo de Estado. Conforme a lo previsto en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de Estado conocer el recurso de apelación que se decide. El marco de competencia funcional de esta Sala, para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que éste es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses, de suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del C.G.P. La jurisprudencia ha sostenido a este respecto que «las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.

Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: tantum devolutum quantum appellatum. La sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandada, con el fin de lograr que se revoque la decisión de primera instancia y al efecto, se nieguen las pretensiones de la demanda.

De igual manera, con relación a la competencia por razón de la cuantía, vale expresar que aun cuando las competencias de esta Corporación fueron modificadas por la Ley 2080 de 2021, indicando su artículo 150 que esta Corporación conocerá en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, entre otras decisiones expedidos por los mismos; que el numeral 2 del artículo 152 de la referida Ley prevé como competencia de los Tribunales en primera instancia los asuntos que se sigan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes; no es menos cierto que la referida Ley al establecer el régimen de vigencia y transición normativa, reguló en su artículo 86 inciso 4 el conocimiento de los recursos interpuestos en vigencia de la Ley anterior, indicando que los mismos se regirán por las leyes vigentes al momento en que éstos se interpusieron.

Veamos el texto de la norma en comento: En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

De tal manera, que habiendo entrado en vigor la Ley 2080 el 25 de enero de 2021 y radicado el recurso de apelación que conoce la Sala, la norma aplicable es la contenida en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por el artículo 615 del Código General del Proceso. Por ello, es esta Corporación la competente para decidir el recurso reseñado.

El recurso de apelación y el problema jurídico Para esta Sala de Conjueces, dados los antecedentes fácticos y jurídicos que informan el presente caso, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada le resulta imprescindible observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación y, proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituye un precedente con carácter vinculante conforme a lo previsto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia de constitucionalidad de la misma norma.

Por lo tanto, los problemas jurídicos que se suscitan en el caso sub judice son dos: Establecer si la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 se creó como un incremento sobre la asignación básica mensual o como un porcentaje de ésta. Si hay lugar o no a que se ordene el reconocimiento y pago a favor de la demandante, JOHANA DUQUE GONZÁLEZ, la prima regulada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y, por lo tanto, si hay lugar a la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales, en los términos en que fueron reconocidos en primera instancia. Sobre la interpretación y aplicación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

Para el caso de la prima especial reclamada por la parte demandante debe puntualizarse que la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 02 de septiembre de 2019, después de examinar las normas constitucionales (artículo 150), legales (Ley 4 de 1992 y Ley 332 de 1996) y reglamentarias (decretos salariales expedidos por el gobierno nacional), así como la noción de prima y los topes fijados en el Decreto 1251 de 2009, precisó el contenido y alcance de la norma prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, de la siguiente manera: 1.

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.

Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías, Ese 80% es un piso y un techo. Advierte la Sala, que en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 fue objeto de estudio el tema de los funcionarios que pertenecen tanto al régimen de acogidos y de no acogidos, estableciendo por ello un tope máximo que en ningún momento sobrepasarse, de tal forma que la aplicación tanto de la norma como de la sentencia no puede prestarse para crear desequilibrio entre los dos regímenes y menos con relación a los cargos jerárquicos superiores.

Sobre el fenómeno de la prescripción trienal. Atendiendo a los requisitos de los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969: (i) el término de prescripción es de tres años a partir de la exigibilidad del derecho alegado y; (ii) la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.

Así, la interpretación de la Sala Plena de la Sección Segunda se desarrolló en el siguiente sentido: Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

Esto se debe a que la ley y su reglamentación eran normas de carácter general y de orden público. Sus beneficiarios tenían conocimiento de las condiciones establecidas en el derecho una vez se expidieron. Anualmente, en caso de presentar algún reclamo sobre su contenido, los destinatarios de la disposición contaban con los mecanismos judiciales necesarios para controvertirla.

Para el Consejo de Estado: [E]l hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993. En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal.

Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. Dadas estas premisas, el Consejo de Estado unificó su jurisprudencia sobre la forma correcta de calcular el término de prescripción trienal de las acreencias laborales cuyo alcance fue precisado por la providencia, así: Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás. Aplicación de las sentencias de unificación de Consejo de Estado.

Por un lado, el artículo 270 del CPACA consagra la figura de las sentencias de unificación jurisprudencial así:

ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.

La disposición encuentra respaldo constitucional en los artículos 13 (principio de igualdad), 10 (deber de aplicación uniforme del ordenamiento jurídico) y 83 (buena fe y seguridad jurídica) de la Carta Política. En relación con el carácter vinculante de los precedentes de los órganos jurisdiccionales de cierre, la sentencia C-634 de 2011 sostuvo que: (..) [E]l carácter vinculante de los precedentes de las altas cortes se explica, desde la perspectiva teórica expresada, de la necesidad de otorgar eficacia a principios básicos del Estado Constitucional, como la igualdad y la seguridad jurídica.

Dentro de las distintas cualidades deseables de los sistemas jurídicos en los Estados democráticos está su predecibilidad (sic) y coherencia de las decisiones judiciales. Los ciudadanos esperan que, en todo caso, ante la existencia de asuntos análogos en sus hechos jurídicos relevantes, los jueces otorguen decisiones igualmente similares.

No basta, por ende, que se esté ante la estabilidad y coherencia de las reglas del derecho legislado, sino también ante la ausencia de arbitrariedad en las decisiones judiciales. Esto se logra a partir de dos vías principales: (i) el reconocimiento del carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por los altos tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones propias de todo discurso racional, esto es, que (a) incorporen todas las premisas obligatorias para la adopción de la decisión, esto es, las diversas fuentes formales de derecho, otorgándose prevalencia a aquellas de superior jerarquía, como la Constitución;

(b) cumplan con reglas mínimas de argumentación, que eviten las falacias y las contradicciones; (c) sean consistentes con las demás decisiones adoptadas por el sistema judicial, de modo que cumplan con el requisito de predecibilidad (sic) antes anotado. Por otro lado, y recogiendo las reglas expuestas, es obligación del juez contencioso administrativo dar aplicación a los contenidos desarrollados por las sentencias de unificación esta Corporación. Salvo que concurran razones sustantivas y suficientes para apartarse del precedente establecido.

No sucede lo mismo con las autoridades administrativas, quienes carecen de ese grado de autonomía. De ahí que, sea el propio régimen procesal administrativo el que ordene a las autoridades administrativas el acatamiento incondicional del precedente contencioso-administrativo y constitucional. Dicha lectura se desprende la interpretación armónica del texto constitucional y el artículo 10 del CPACA, el cual norma que:

ARTÍCULO

10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.

Con fundamento en lo anterior, no le asiste razón a la parte demandada a la hora de alegar un presunto desacato del ordenamiento legal vigente si se accede a las pretensiones de la parte actora. Primero, en tanto no se encuentra dentro de un supuesto que la exima del cumplimiento de la obligación de aplicar lo dispuesto por el precedente contencioso administrativo.

Lo contrario, supondría que el reconocimiento y materialización de los derechos laborales de los funcionarios públicos está sujeto el arbitrio presupuestal del Ejecutivo. Segundo, como lo señala la sentencia de unificación que sirve de fundamento a esta decisión, también traída a colación por la demandada en los alegatos finales de segunda instancia, fue el propio Ministerio de Hacienda y Crédito Público, considerando la trascendencia económica de la controversia, el que solicitó a la judicatura la unificación de su jurisprudencia. Caso concreto En el presente caso se encuentra demostrado: Desde el día 11 de septiembre de 2014 hasta la fecha, la demandante JOHANA DUQUE GONZÁLEZ ha ejercido como Juez Primero penal del Circuito de Florencia. El régimen aplicable es el contenido en el Decreto 51 de 1993.

La demandada reconoció y liquidó la prima de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como un porcentaje del salario básico, esto es, el 70% de la remuneración que anualmente fijaba el Gobierno para ese cargo a título de asignación básica y el 30% de prima especial, más no como un incremento o una adición sobre la asignación básica, tal y como lo interpretó la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 02 de septiembre de 2019.

Al disminuirse la asignación básica mensual de la actora la entidad demandada desconoció sus derechos laborales, pues liquidó sus prestaciones sociales sobre el 70% de su salario básico. Así las cosas, la demandada descontó y no tuvo en cuenta el 30% del salario ya que según La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial este porcentaje constituye la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

En ejercicio del derecho de petición, el 22 de abril de 2016, solicitó a la demandada el reconocimiento y pago de las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones, sin realizar el descuento del 30%. La entidad demandada negó las peticiones, a través de los actos administrativos que se demandan. Habiéndose agotado en debida forma la vía administrativa.

De conformidad con lo consignado en la sentencia de unificación jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019, los hechos y pruebas que acompañan los antecedentes del presente caso, se encuentra que el salario de la demandante fue desmejorado en un 30%. Esto se debió a la caracterización de este porcentaje como prima especial que le fue restada de su remuneración. Como corolario, las prestaciones sociales han sido liquidadas sobre el 70% de su asignación salarial, y no sobre el 100%.

Por consiguiente, a la demandante le asiste el derecho para reclamar la reliquidación y pago de las diferencias adeudadas desde el momento de su vinculación como jueza de la República, hasta el momento en que se desvincule de dicho cargo. Adicionalmente, y nuevamente actuando en plena conformidad con lo consignado en la sentencia de unificación jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019 y los datos que acompañan los antecedentes del presente caso, resulta pertinente definir que a la demandante no le es aplicable la prescripción trienal, toda vez que la Jueza JOAHANA DUQUE GONZÁLEZ presentó la reclamación administrativa de reconocimiento y pago de las pretensiones que ahora se debaten en sede judicial como restablecimiento del derecho, el 22 de abril de 2016 dirigido a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva.

Esto indica que todo el tiempo que ha estado vinculada como jueza del Distrito Judicial de Florencia, queda cobijado dentro de los tres años anteriores a la fecha de la solicitud de reconocimiento, pues -se recalca- su vinculación data de septiembre 11 de 2014, y la solicitud de reconocimiento del derecho se presentó el 22 de abril de 2016.

En este sentido, hay lugar al reconocimiento de las pretensiones por todo el tiempo que la demandante ha fungido como jueza de la república. Cabe resaltar que, la sentencia de primera instancia incurrió en un error de digitación al transcribir los numerales CUARTO y QUINTO, en tanto reconoció a título de restablecimiento del derecho los emolumentos allí enunciados desde el 11 de septiembre de 2016, y no, el 11 de septiembre de 2014 -fecha en que inició su vinculación laboral con la Rama Judicial como Jueza-.

Es claro que en virtud del principio de congruencia que exige que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de las providencias judiciales, se revocará parcialmente la sentencia de primera instancia con el fin de darle el alcance sustancial querido por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Caquetá. Finalmente, respecto de las costas procesales no se impondrán, toda vez que no se observó conducta dilatoria o mala fe dentro de la actuación surtida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en la sentencia de unificación jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019, radicado No. 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO: REVÓQUESE PARCIALMENTE el punto resolutivo CUARTO y QUINTO probada de la sentencia primera instancia dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Caquetá de 29 de agosto de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO: Como RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ORDENA a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL que proceda al reconocimiento, reliquidación y pago a favor de la demandante JOHANA DUQUE GONZÁLEZ del valor de las diferencias salariales y prestacionales existentes entre lo liquidado por la Administración Judicial con el 70% de la remuneración mensual básica que devenga como Jueza de la República, desde el 11 de septiembre de 2014 hasta la fecha que estuviere vinculada, si para esa fecha subsisten las mismas circunstancias de hecho y de derecho que generan la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad; esto implica la reliquidación de todas sus prestaciones sociales, consistentes en prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, cesantías, bonificación anual por servicios prestados y emolumentos que se puedan ver incididos, teniendo como base de liquidación el 100% de la remuneración básica con carácter salarial, en los términos de esta sentencia.

CUARTO: Como RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ORDENA a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL que proceda al reconocimiento, liquidación y pago a favor de la demandante JOHANA DUQUE GONZÁLEZ de lo que corresponda desde el 11 de septiembre de 2014 hasta la fecha que estuviere vinculada, si para esa fecha subsisten las mismas circunstancias de hecho y de derecho que generan la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, de la prima especial sin carácter salarial que debía percibir como Juez de la República, equivalente al 30% de la remuneración básica, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como incremento, adicional o agregado al salario, que hasta ahora, no se le ha reconocido ni cancelado.

QUINTO: Confirmase la decisión objeto de apelación en todo lo demás. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO JUAN ANTONIO BARRERO BERARDINELLI Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA