Radicado: 11001-03-15-000-2026-01658-01 Demandante: Aura Blanca Dueñas Macias y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., 4 de junio de 2026 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-01658-01 Demandante: AURA BLANCA DUEÑAS MACIAS Y OTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Y OTRO Temas: Contra providencia judicial dictada en el medio de control de reparación de perjuicios ocasionados a un grupo.

Defectos fáctico, sustantivo, procedimental y por violación directa de la Constitución. Improcedencia de la acción de tutela. Requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 26 de marzo de 2026, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la solicitud de amparo.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 27 de febrero de 2026, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderados, Aura Blanca Dueñas Macias, Ana Cristina Espinosa Benavides, José Yezid Romero Ramos, Yudy Emilse Cuevas Gómez, Inés Rocío Pesca Arias, Rosario Vallarino Caro, Críspulo Domingo Nieves Correa, Rita Isabel Cuy, Nelly Rocío Bohórquez Rodríguez, Nubia Liliana Montero Yanquen, Martha Isabel Roa, Neyla Yenith González Díaz, Nelly Yaneth Araque Márquez, Leny Sofía Torres Valcarcel, Elba Constanza Sánchez González, Aureliano Torres Casallas, Ana Edilma Téllez De Cortés, María Del Carmen Salamanca Camargo, Zoraida Isabel Perilla Sutachan, Ana Cleotilde Roa Rodríguez, Alix Lucía Aranda Flórez, Cecilia Valbuena Pinzón, Adriana Vargas Cortés, Germán Gómez Zambrano, Carmen Amanda Baracaldo De Pérez, Ana Delia Socha Moreno, Luz Dary Gutiérrez Montaña, Marleny Durán Torres, Nelson Javier Gómez Zambrano, Isidro Gómez Valcarcel, Ramiro Ibáñez, Rosa Antonia Ávila Martínez, Blanca Lilia Huertas Salamanca, Gloria Marlen Gutiérrez Páez, Miguel Ángel Alba Espinosa, Saulo Excelino Correa Benítez, Delmi Yesmid Rocha Páez, Fabio Ernesto Herrera Sánchez, Olga Yolima Gaitán Barreto y Sandra Milena Gil Gómez pidieron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al trabajo en condiciones dignas.

A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de las sentencias del 15 de julio de 2024 y del 17 de septiembre de 2025, proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta, respectivamente, que declararon probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación de perjuicios ocasionados a un grupo con radicado 15001-33-33-006-2020- 00192-00/02. 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: Radicado: 11001-03-15-000-2026-01658-01 Demandante: Aura Blanca Dueñas Macias y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales al Debido Proceso, Acceso a la Administración de Justicia, Igualdad y Trabajo en condiciones dignas, junto con los principios de Irrenunciabilidad de beneficios mínimos y Favorabilidad (Art. 53 C.P.).

SEGUNDO: Declarar la nulidad de la sentencia de primera instancia proferida el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Tunja el 15 de julio de 2024 y su respectiva confirmatoria de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión Cuarta en fecha 17 de septiembre de 2025, mediante las cuales se declaró oficiosamente la caducidad del medio de control.

TERCERO: Ordenar a las autoridades accionadas proferir una nueva sentencia que resuelva el fondo del asunto, reconociendo que la acción vulnerante es de tracto sucesivo y que el término de caducidad no ha expirado.

CUARTO: Solicito que se valore que, incluso si el juez de instancia considera que la Acción de Grupo no es la vía técnica, su obligación es dar el trámite correspondiente a la acción que considerara idónea, garantizando el derecho al fondo del asunto. 3. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1.

Actuación Administrativa Manifestó la parte actora que el inciso 6 del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 había reconocido una bonificación para los docentes y directivos que laboraran en áreas rurales de difícil acceso. Que ese emolumento había sido reglamentado por el Gobierno Nacional a través del Decreto 1171 de 2004, en el que se había fijado por el 15% del salario devengado y que, además, había impuesto a las secretarías de educación definir los establecimientos educativos ubicados en tales zonas.

Que el departamento de Boyacá, a través del Decreto 0181 del 29 de enero de 2010, determinó las sedes educativas ubicadas en áreas rurales de difícil acceso, que fueron las mismas que habían sido establecidas en el Decreto 01399 del 26 de agosto de 2008. Que prestaron sus servicios como docentes en las sedes educativas señaladas en el Decreto 01399 de 2008, por lo que, a su juicio, tenían derecho al pago de la mencionada bonificación. Que, a través de oficio del 3 de enero de 2019, la Secretaría de Educación de Boyacá les informó que estaba realizando gestiones ante el Ministerio de Educación para garantizar el pago de la bonificación de los años 2005 al 2007.

Que el departamento de Boyacá, por medio de un oficio del 27 de agosto de 2020, señaló que no elaboraría actos administrativos individuales de reconocimiento y pago de la bonificación y que, por el contrario, la cancelaría al tener en cuenta el decreto anual en el que se establecían las instituciones educativas de zonas de difícil acceso y con fundamento en el correspondiente calendario expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá. 3.2.

Actuación judicial Los tutelantes promovieron demanda de reparación de perjuicios causados a un grupo contra el departamento de Boyacá, para que se le condenara a cancelar la indemnización colectiva moratoria por el retardo y no pago de las acreencias reconocidas conforme con lo dispuesto en el Decreto 081 del 29 de enero de 2010 y en el inciso 6 del artículo 24 de la Ley 715 de 2001.

La demanda se adelantó bajo el radicado 15001-33-33-006-2020-00192-00 y correspondió al Juzgado Sexto Administrativo de Tunja que, por sentencia del 15 de julio de 2024, declaró de oficio la excepción de caducidad. Señaló que el hecho generador del daño reclamado fue la omisión en el pago de la bonificación, que, según dijo, ocurrió al día siguiente de la expedición del Decreto 0181 Radicado: 11001-03-15-000-2026-01658-01 Demandante: Aura Blanca Dueñas Macias y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 29 de enero de 2010, porque con ese acto administrativo era que había surgido la obligación del pago de la acreencia reclamada.

Que, por lo anterior, el término de caducidad empezó a correr el 1 de febrero de 2010 y hasta el 1 de febrero de 2012, que, sin embargo, la demanda había sido presentada el 18 de diciembre de 2020, cuando se había superado el plazo para el efecto. Inconformes, los demandantes apelaron y manifestaron que no podía pasarse por alto que el Decreto 0181 de 2010 condicionó su cumplimiento al procedimiento que debía adelantarse ante el Ministerio de Educación, porque se trataba de recursos provenientes de la Nación. Que no se tuvieron en cuenta las pruebas que demostraban que la gobernación de Boyacá en varias oportunidades adelantó gestiones ante el Ministerio de Educación para dar cumplimiento al Decreto 0181 de 2010.

Que el nombrado ministerio informó a la Secretaría de Educación de Boyacá que no había allegado los soportes que evidenciaran las razones para determinar que se le adeudaban recursos para el pago de la bonificación pretendida, de acuerdo con el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, por lo que le tocaba a la entidad territorial asumir esas obligaciones con sus propios recursos.

Que, por lo anterior, el departamento de Boyacá estaba en la obligación de pagar lo adeudado a los docentes que tenían derecho a la bonificación. Que la entidad demandada les había informado a través del oficio BOY2018ER003676 del 03 de enero de 2019 que estaba realizando acciones ante el Ministerio de Educación para garantizarles el pago, cuando ya esa cartera les había indicado que eran ellos los que debían asumir el pago de lo adeudado a los docentes.

Que el Decreto 0181 de 2010 no podía producir efectos jurídicos hasta que no se adelantaran los trámites ante el Ministerio de Educación. Que a partir del oficio del 3 de enero de 2019 era que se debía contabilizar el término de caducidad, porque desde ese momento fue que se debía entender que la administración agotó el procedimiento para dar cumplimiento a lo ordenado en el Decreto 0181 de 2010 y, en consecuencia, la demanda se había presentado dentro del término fijado por el legislador.

Por sentencia del 17 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta, confirmó la providencia apelada, básicamente por las mismas consideraciones del a quo. 4. Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la parte demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En cuanto al fondo del asunto, alegó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en los siguientes vicios de fondo: Defecto fáctico por indebida valoración probatoria, al afirmar que el 1 de febrero de 2010 se consolidó el daño, con lo que se ignoró que la vulneración se mantuvo activa y fue reconocida por la administración en los siguientes oficios: - Oficio 2014EE6717 del 3 de febrero de 2014, en el que el Ministerio de Educación certificó la deuda del departamento de Boyacá por concepto del subsidio de maestros que laboraban en zonas de difícil acceso para la vigencia 2005, 2006 y 2007. - Oficio 2014EE57808 del 31 de julio de 2014, en el que se cuantificó la deuda pendiente de pago por la suma de $7.709.688.577, con el que, según dijeron, se probaba que la deuda seguía vigente y el daño seguía ejecutándose.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01658-01 Demandante: Aura Blanca Dueñas Macias y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Oficio BOY2018ER003676 del 3 de enero de 2019, en el que la Secretaría de Educación de Boyacá aseguró que estaba realizando gestiones ante el Ministerio de Educación para garantizar el pago de la bonificación pretendida.

Defecto sustantivo al contabilizar la caducidad desde la expedición del Decreto 0181 de 2010 e ignorar que <<nos encontramos ante actos administrativos de carácter condicionado, cuya eficacia para efectos del término de caducidad se rige por el artículo 94, numeral 4 del CPACA>>. Dijeron que los oficios de 2014 y de 2019 expedidos por el departamento de Boyacá condicionaron el pago de la bonificación a la gestión y a la transferencia de recursos que haría el Ministerio de Educación. Que mientras esa condición no se cumpliera o se definiera negativamente, el término para demandar no podía computarse, debido a que la administración mantenía vigente la expectativa de cumplimiento.

Que el numeral 4 del artículo 94 del CPACA establecía que el término de caducidad se debía contabilizar desde la ejecución del acto y que ciertas actuaciones interrumpían ese término de caducidad. Que la ejecución del Decreto 0181 de 2010 estaba condicionada al trámite presupuestal entre el departamento de Boyacá y el Ministerio de Educación. Que cada vez que la administración reconocía la mora y prometía el pago de la bonificación, se generaba una nueva interrupción del término de caducidad, de acuerdo con el mencionado artículo 94 del CPACA.

Que decretar la ocurrencia de la caducidad cuando el pago de la bonificación estaba condicionado a las señaladas gestiones administrativas era transgredir el principio de seguridad jurídica y buena fe. Que <<Bajo la óptica del Consejo Superior de la Judicatura (Rad. 11001010200020180075601) y en armonía con el Art. 94 del CPACA, si la administración realiza actos que confirman la vigencia de la obligación (como la certificación de la deuda de más de $7 mil millones en 2014), el juez de instancia no puede retrotraerse a 2010 para declarar una caducidad que la misma administración había renunciado a alegar al seguir certificando la deuda como "pendiente">>.

Que se aplicó de forma aislada y restrictiva el artículo 47 de la Ley 472 de 1998, porque se calificó erróneamente el daño, puesto que, de acuerdo con la sentencia SU-691 de 2017 dictada por la Corte Constitucional, el daño reclamado era de tracto sucesivo, debido a que persistía el incumplimiento en el pago de la bonificación. Violación directa de la Constitución debido a que se ignoró el artículo 53 de la carta, que consagraba el principio de irrenunciabilidad de derechos laborales.

Que la caducidad no podía ser utilizada para extinguir el derecho reconocido en el Decreto 0118 de 2010 y porque se inaplicó el Convenio 95 de la OIT y el Protocolo de San Salvador, que exigían la protección de acreencias laborales por encima de formalismos procesales. Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al declarar la caducidad de oficio y sacrificar el derecho sustancial.

Adujo que las decisiones cuestionadas fueron desproporcionadas porque pretendía que demandara en el año 2010 una deuda que el Estado continuaba certificando y prometía que pagaría en los años 2014 y 2019. Que denegar el acceso a la administración de justicia a través de la caducidad e ignorar que la administración había confesado en el mes de agosto de 2020 que no existían actos individuales para demandar, constituía un exceso ritual manifiesto.

Que si las autoridades judiciales demandadas hubieran adecuado sus pretensiones al medio de control correspondiente y reconocido la existencia de actos administrativos condicionados, hubieran concluido que el término de caducidad se encontraba suspendido. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01658-01 Demandante: Aura Blanca Dueñas Macias y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

Intervenciones El magistrado del Tribunal Administrativo de Boyacá, ponente de la sentencia del 17 de septiembre de 2025, pidió que se declarara improcedente la acción de tutela o que se denegaran las pretensiones de la parte actora. Indicó que los argumentos de los tutelantes no tenían asidero jurídico y reiteró los fundamentos de la decisión acusada.

Que el asunto no tenía relevancia constitucional porque se discutían derechos patrimoniales y se pretendía emplear la solicitud de amparo como una instancia adicional del medio de control de reparación de perjuicios ocasionados a un grupo. Que su decisión se ajustó a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la configuración de la caducidad en el mencionado medio de control.

El Juzgado Sexto Administrativo de Tunja solicitó que se denegaran las pretensiones de la parte actora. Reiteró los argumentos que expuso en la sentencia del 15 de julio de 2024, para señalar que la decisión de declarar la caducidad se encontraba debidamente sustentada y no podía considerarse que vulneró derechos fundamentales. La Secretaría de Educación de la gobernación del departamento de Boyacá pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo, por incumplir el requisito de relevancia constitucional, debido a que se buscaba reabrir una controversia legal que ya había sido objeto de análisis por parte de las autoridades judiciales demandadas.

Dijo que no se advertía la existencia de los defectos alegados, sino una simple inconformidad con las decisiones y el análisis realizado en las sentencias controvertidas. Que no evidenciaba la vulneración actual, real o persistente de los derechos fundamentales alegados, que ameritaran la intervención del juez constitucional. 6. Sentencia Impugnada El Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que incumplía el requisito de relevancia constitucional, puesto que los argumentos propuestos ya habían sido resueltos en el medio de control de reparación de perjuicios ocasionados a un grupo, sin que advirtiera que las autoridades judiciales demandadas actuaran de forma arbitraria o desbordando los límites del principio de autonomía judicial. 7.

Impugnación La parte actora impugnó y pidió que se revocara la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, conceder el amparo solicitado. Argumentó que el asunto sí tenía relevancia constitucional, ya que en el proceso objeto de tutela se aplicó el término de caducidad de forma aislada, sin integración con las normas de carácter laboral que regían la interrupción de ese término por las reclamaciones administrativas y el reconocimiento de la deuda en el año 2019 por parte de la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá. Que confiaron en las promesas de pago de la administración. Que no era dable declarar improcedente la acción de tutela porque no perseguía el reconocimiento de un derecho, sino la reparación de perjuicio por el incumplimiento de una obligación laboral fijada en el Decreto 0118 de 2010.

Que en un auto del 12 de octubre de 2021 el tribunal demandado había validado la idoneidad del medio de control y había ordenado el estudio de fondo de sus pretensiones. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01658-01 Demandante: Aura Blanca Dueñas Macias y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si, en los términos de la impugnación presentada por la parte actora, se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela. La Sala anticipa que confirmará la decisión impugnada, por cuanto la acción de tutela no satisface el requisito de relevancia constitucional, debido a que la parte actora pretende discutir aspectos que ya fueron resueltos por el juez natural en el proceso ordinario.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la reiteración de argumentos y, (iii) el análisis del caso concreto. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por un lado, los requisitos generales1 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos2 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3. La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-003, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional.

En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Frente al quinto criterio, esto es, que no se ejerza la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario, la Sala ha explicado que, por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 1 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 2 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 3 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01658-01 Demandante: Aura Blanca Dueñas Macias y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Análisis del caso concreto De la revisión de los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, la Sala advierte que coinciden con los propuestos en el medio de control de reparación de perjuicios ocasionados a un grupo.

Básicamente, en ese proceso y en la acción de tutela, la parte actora señala que no se debió declarar la ocurrencia del fenómeno jurídico de la caducidad. En efecto, en el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 15 de julio de 2024, dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja, se lee lo siguiente: En el análisis, el despacho toma como fundamento para fallar la demanda, la configuración de la caducidad en la fecha de expedición del decreto 00181 del 29 de enero de 2010.

Si observamos detenidamente, la Gobernación de Boyacá - Secretaria de Educación, dio cumplimiento a un fallo judicial y emanó el Decreto 0181 del 29 de enero de 2010, a través del cual el Departamento de Boyacá determinó como sedes educativas ubicadas en áreas rurales de difícil acceso las cuales habían sido establecidas en el Decreto 01399 de 26 de agosto de 2008, pero no podemos pasar por alto que dicho decreto, expreso claramente que: "El pago queda supeditado al procedimiento o trámite que se debe adelantar ante el Ministerio de Educación Nacional, por tratarse de recursos provenientes de la Nación".

(Expediente digital anexos 006. -Anexos 3 de la demanda-). El despacho no tiene en cuenta para proferir el fallo que el acto administrativo para poder pagar estaba condicionado a un trámite que se debía realizar por parte de la Gobernación de Boyacá ante el Ministerio de Educación Nacional, y dentro del fallo no se hizo alusión ni análisis a esta condición, pues, como se pudo demostrar dentro de las pruebas recaudadas, la Gobernación de Boyacá adelantó en diferentes oportunidades actuaciones administrativas ante el Ministerio de Educación Nacional para dar cumplimiento al Decreto 00181 del 29 de enero de 2010, si observamos las pruebas que adjunta el Ministerio de Educación referente al pago entre esas tenemos la siguiente: En relación con lo expresado por el Ministerio de Educación Nacional en respuesta allegada al despacho según expediente digital (Anexo 079) manifestó lo siguiente: (…) Esta prueba recaudada fue conocida por nosotros hasta el momento en que se allego al proceso, e igualmente el despacho nunca valoró ni la relaciono dentro del fallo, pues la misma pone fin a la condición estipulada para el pago como fue el trámite que se adelantó ante el Ministerio para cumplir la obligación contenida en el Decreto 00181 del 29 de enero de 2010.

El Departamento de Boyacá, una vez conocida esta respuesta estaba en la obligación de pagar lo adeudado a los docentes que tenían derecho de acuerdo a lo ordenado en el decreto. Sin embargo, se realizó derecho de petición el 11 de diciembre de 2018, a la Secretaría de Educación de Boyacá en los siguientes términos: (…) Y, con Oficio radicado BOY2018ER003676 de 03 de enero de 2019 la Secretaría de Educación de Boyacá34, nos respondió a la anterior petición, así: (…) En esta respuesta, la Secretaria de Educación en fecha 3 de enero de 2019, respondió que estaba realizando acciones ante el Ministerio de Educación Nacional para garantizar dicho pago; sin embargo, no entendemos como la entidad teniendo conocimiento que el Ministerio mediante radicado 2018EE101263 del 6 de julio de 2018 se daba por concluido el trámite de deuda por concepto de zonas de difícil acceso presentado por la ETC Boyacá, no hace relación al mismo sino continua manifestando que estaba realizando dichos trámites para realizar el pago desconociendo u ocultando que ya se le había notificado que esa entidad era la responsable de realizar el pago.

Es claro que con la respuesta dada el 03 de enero de 2019, y las pruebas existentes en el proceso, es desde ese momento que se empieza a contabilizar el término de la caducidad, pues el extremo del acto administrativo termina cuando la administración agota el procedimiento para dar cumplimiento a lo reglado en el acto administrativo y aún más cuando por la negligencia de la administración se ocasiona el daño, como lo expreso el Ministerio en el radicado 2018EE101263 del 6 de julio de 2018, así: …"se daba por concluido el trámite de deuda por concepto de zonas de difícil acceso presentado por la ETC Boyacá, toda vez que la entidad territorial no allegó los soportes que evidenciaran las razones de hecho y de derecho para determinar que la deuda se enmarcaba en los presupuestos establecidos en el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011." Es decir, desde ese momento se debe contabilizar el término de caducidad, toda vez que con esta respuesta la secretaria de educación pretendió seguir dilatando las obligaciones contenidas en el decreto, desde la expedición de este acto administrativo el 03 de enero de 2019 a la fecha de presentación de la demanda no han trascurrido más de 2 años pues para esta fecha es cuando se causó el daño por el no pago de 15% de zonas de difícil acceso.

Los actos administrativos se tienen, que por regla general surten efectos a partir de su expedición, siempre que no contenga alguna determinación que lo dilate, posponga o suspenda, como su Radicado: 11001-03-15-000-2026-01658-01 Demandante: Aura Blanca Dueñas Macias y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co publicación, notificación, requerir de la aprobación de un superior o estar sujeto a una condición para que produzca sus efectos.

El Decreto 00181 del 29 de enero de 2010, como fue emanado no puede producir efectos jurídicos hasta que se adelanten los tramites que se encuentran condicionados en el mismo como fueron las actuaciones ante el ministerio de educación, y no como lo dijo al ad quo que los daños se causaron con la expedición de este decreto; como se ha venido reiterando el mismo no contiene un extremo para su ejecutoria o para que produzca efectos.

Finalmente, en cuanto a la oportunidad para interponer la demanda, el literal h) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 preceptuó que cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de perjuicios causados a un grupo, el término será de dos años siguientes a la fecha en que se causó el daño y este se materializo con la respuesta de la Secretaria de Educación en fecha 3 de enero de 2019, pues reiteramos esta solicitud sin haber tenido conocimiento de que los trámites ante el Ministerio de Educación ya se habían adelantado y terminado pero sin embargo la Gobernación de Boyacá nunca dio a conocer lo manifestado por el Ministerio de Educación en fecha 06 de julio de 2018, a la fecha seguiríamos pensando que aún se encuentra en trámite lo ordenado en el decreto para la realización del pago.

De todo lo anterior, con fundamento en el libelo demandatorio, como el Decreto 0181 del 29 de enero del 2010 y la respuesta del 03 de enero de 2019, al igual lo manifestado por el TRIBUNAL ADMINISTRAȚIVO DE BOYACÁ, con ponencia del Magistrado Dr. FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA, de fecha doce (12) de octubre de dos mil veintiuno (2021) podemos concluir que con relación a la caducidad en el numeral veintitrés del mismo resalto que: "Conviene destacar que, en el auto de inadmisión, el a quo requirió a la parte actora para que aclarara cuál era el hecho generador del daño, a fin de estudiar la caducidad del medio de control.

En la subsanación el apoderado actor adujo que fue a partir de la respuesta proferida por la demandada en Oficio de 3 de enero de 2019 -donde manifestó estar dispuesta a cancelar los dineros adeudados-, que los demandantes adquirieron la confianza en el pago de la prestación. Empero, ante la omisión de aquella, se vieron obligados a interponer la presente demanda.

Por lo que, desde la fecha del oficio hasta la radicación de la demanda, no había transcurrido el término de caducidad." Ahora dentro del mismo auto de fecha doce (12) de octubre de dos mil veintiuno (2021) anteriormente mencionado y en su numeral 24 que reza así: "Como quiera que se alegó como causa del daño el no pago del emolumento para los años 2005, 2006 y 2007, Y el a quo no se pronunció respecto de la operancia o no de la caducidad de la acción, en aras de respetar los límites de la apelación en los términos del artículo 328 del CGP y para garantizar el eventual derecho de impugnación de los demandantes, la Sala resalta que, en el análisis de admisibilidad deberá estudiarse dicho presupuesto.

En todo caso, la demanda no fue rechazada por tal motivo, sino por su aparente indebida subsanación. Lo cual, como se explicitó, no ocurrió en el sub examine.", (NEGRILLA Y SUBRAYADO FUERA DE TEXTO); es importante resaltar que como lo dijo en su momento el Tribunal se debía estudiar la caducidad de la acción al momento de la admisión de la misma, y la cual en las diferentes actuaciones ejecutadas por parte del despacho ya se encontraba saneada y no entendemos por qué hasta este momento se realizó un estudio erróneo del fenómeno de caducidad.

Como se deja ver dentro del libelo demandatorio el derecho ya se encuentra reconocido por parte del DEPARTAMENTO DE BOYACÁ dentro de los Decretos departamentales 01399 de 2008 y 0181 de 2010; es decir, que esta acción lo que pretende es que se paguen los perjuicios ocasionados a cada uno de mis mandantes por la falta de pago o por el pago tardío por parte de la entidad territorial.

Es de resaltar que la misma entidad a derecho de petición de fecha 11 de diciembre de 2018 para saber sobre los trámites ejecutados por el Departamento de Boyacá - Secretaría de Educación de Boyacá, para hacer efectivo el pago de dicha bonificación de los daños causados entre los años 2005 a 2007; el 03 de enero de 2019 la Secretaria de Educación de Boyacá dio respuesta informando que ha realizado acciones correspondientes ante el Ministerio de Educación Nacional con el fin garantizar dicho pago a los docentes que tienen el derecho.

(NEGRILLA Y SUBRAYADO FUERA DE TEXTO). Con esta respuesta se deja ver que el ente territorial debe indemnizar a cada uno de mis mandantes por el retardo en el pago las acreencias laborales ya reconocidos, es decir, que desde esa fecha es que se causó el daño. De otra parte, es importante manifestar que los hechos narrados en el libelo demandatorio principal son los que sustentan la acción, pues si bien es cierto cada situación es particular y los perjuicios son diferentes para cada miembro del grupo, lo que se pretende reclamar por medio de esta acción nace de un derecho colectivo que ha sido vulnerado por parte de la entidad demandada a cada uno de mis mandantes.

Las pruebas allegadas a lo largo del proceso no se pueden estudiar por separado pues tienen hacedero desde el Decreto 0181 del 29 de enero del 2010 y las respuestas dadas tanto por la gobernación de Boyacá al igual que las del Ministerio de educación llevaron a que se expidiera el acto administrativo del 03 de enero de 2019 es decir, que nos encontramos frente a un acto administrativo complejo tendiente a la realización del pago ordenado en el decreto 00181 del 29 de enero de 2.010.

El Honorable Consejo de Estado referente a este tipo de actos a dicho: "el acto administrativo complejo es aquel que para su formación requiere la reunión de varias voluntades de la misma entidad o de varias entidades que se integran con unidad de objeto y fin" Si observamos detenidamente el Decreto 00181 emanado de la Gobernación de Boyacá, requería de otra entidad en este caso al Ministerio de educación para que este produjera efectos jurídicos a los docentes que ostentaban este derecho, pero por negligencia del departamento no cumplió los Radicado: 11001-03-15-000-2026-01658-01 Demandante: Aura Blanca Dueñas Macias y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requerimientos realizados por el Ministerio lo que conllevo a que este último tomara la decisión de que el Departamento de Boyacá era quien debía pagar con recursos propios.

Por su parte, en la acción de tutela (y ahora en la impugnación) la parte actora argumenta lo siguiente: El despacho judicial incurrió en un error determinante al fijar el 1º de febrero de 2010 como fecha de consolidación del daño. Esta conclusión ignora arbitrariamente el acervo probatorio que demuestra que la acción vulnerante se mantuvo activa y fue reconocida por el Estado en fechas muy posteriores: 1.1.1 Omisión de la Certificación de 2014: El expediente contiene el Oficio 2014EE6717 del 3 de febrero de 2014, donde el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda laboral del Departamento de Boyacá por concepto de zonas de difícil acceso para las vigencias 2005, 2006 y 2007. 1.1.2 Desconocimiento de la cuantía de la mora: Se omitió valorar el Oficio 2014EE57808 del 31 de julio de 2014, el cual cuantificó la deuda pendiente de pago en $7.709.688.577, confirmando que para esa fecha la obligación no solo estaba vigente, sino que el daño por el impago seguía ejecutándose. 1.1.3 Ignorancia de la Confianza Legítima (2019): Tanto el Juzgado como el Tribunal no otorgaron valor jurídico al Oficio BOY2018ER003676 del 3 de enero de 2019, en el cual la Secretaría de Educación de Boyacá aseguró estar realizando "acciones correspondientes ante el Ministerio de Educación Nacional con el fin de garantizar el pago".

Al omitir esta prueba, el juzgado castigó a los docentes con la caducidad por haber confiado en la promesa estatal de pago administrativo. (…) La providencia impugnada incurre en un defecto sustantivo al contabilizar el término de caducidad desde la expedición del Decreto 0181 de 2010, ignorando que nos encontramos ante actos administrativos de carácter condicionado, cuya eficacia para efectos del término de caducidad se rige por el artículo 94, numeral 4 del CPACA. 2.1.1 Naturaleza condicionada del reconocimiento (2014 y 2019) El reconocimiento de la deuda por parte del Departamento de Boyacá no fue puro y simple.

Tanto en las certificaciones de 2014 como en el oficio de enero de 2019, la administración supeditó el pago a una condición: "la gestión y transferencia de recursos por parte del Ministerio de Educación Nacional". Mientras esa condición (la disponibilidad del recurso nacional) no se cumpliera o no se definiera negativamente, el término para demandar no podía empezar a correr, pues la administración mantenía vigente la expectativa de cumplimiento administrativo.

(…) El numeral 4 del artículo 94 establece que cuando el término se cuenta a partir de la ejecución de un acto, ciertas actuaciones interrumpen el plazo. En este caso: • La "ejecución" del Decreto de 2010 estaba condicionada a un trámite presupuestal entre el Departamento y la Nación. • Cada vez que la administración (en 2014 y 2019) emitía una nueva certificación reconociendo la mora y prometiendo el pago, se generaba un nuevo hito de interrupción según la lógica del Art. 94. • Sancionar con caducidad a los docentes cuando la "ejecución" del pago estaba condicionada a gestiones que la propia administración decía estar realizando, es una violación al principio de seguridad jurídica y buena fe.

(…) Bajo la óptica del Consejo Superior de la Judicatura (Rad. 11001010200020180075601) y en armonía con el Art. 94 del CPACA, si la administración realiza actos que confirman la vigencia de la obligación (como la certificación de la deuda de más de $7 mil millones en 2014), el juez de instancia no puede retrotraerse a 2010 para declarar una caducidad que la misma administración había renunciado a alegar al seguir certificando la deuda como "pendiente".

(…) 2.2.1 Error en la calificación del daño: El juzgado calificó el daño como "instantáneo". No obstante, al tratarse de una bonificación salarial del 15% (acreencia laboral), la jurisprudencia constitucional (Sentencia SU-691/17) establece que la vulneración es de tracto sucesivo mientras persista el incumplimiento. 2.2.2 Violación del Artículo 53 C.P.: Se ignoró el principio de Irrenunciabilidad de beneficios mínimos laborales.

La caducidad no puede ser utilizada para extinguir un derecho salarial reconocido por el propio Departamento en el Decreto 0181 de 2010, cuya mora fue admitida reiteradamente por la administración. 2.2.3 Desconocimiento del Bloque de Constitucionalidad: La providencia omitió aplicar el Convenio 95 de la OIT (Protección del Salario) y el Protocolo de San Salvador (Art. 7), instrumentos que exigen la protección del crédito laboral por encima de los formalismos procesales. 3.

Exceso de Ritual Manifiesto Al declarar la caducidad de oficio y ordenar el archivo definitivo el 18 de noviembre de 2025, el juzgado sacrificó el derecho sustancial de los docentes bajo una interpretación aritmética del tiempo. Esta decisión es desproporcionada, pues pretende que los docentes demandaran en 2010 una deuda que el propio Estado seguía certificando y prometiendo pagar en 2014 y 2019.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01658-01 Demandante: Aura Blanca Dueñas Macias y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, esa discusión ya fue resuelta por el tribunal demandado en la sentencia del 17 de septiembre de 2025, en la que consideró: 60. Los argumentos del apelante se centran en que el a quo erró al considerar que el término de caducidad comenzó con la expedición del Decreto 0181 de 29 de enero de 2010. 61.

La parte demandante sostiene que el daño se materializó con la respuesta de la Secretaría de Educación del 3 de enero de 2019, cuando se evidenció la omisión en el pago del 15% de sobresueldo por laborar en zonas de difícil acceso para los años 2005, 2006 y 2007; el fallo no consideró que la obligación de pago dependía del trámite ante el Ministerio, lo que constituye un error en la valoración probatoria. 62.

Así mismo, la parte actora argumenta que el término de caducidad (2 años, según el art. 164, Ley 1437/2011) debe contarse desde el 3 de enero de 2019, cuando se materializó el daño por la omisión de pago, y no desde 2010, y considera el apelante que el Decreto 0181 de 2010 requería la intervención del Ministerio de Educación para producir efectos jurídicos, por lo que se configuraría un acto administrativo complejo. 63.

A juicio del apelante, la negligencia de la Gobernación al no cumplir los requerimientos del Ministerio impidió el pago, lo que retrasó la materialización del daño hasta la respuesta de 2019. 64. La Sala resalta que el análisis de caducidad se rige por reglas claramente establecidas en el ordenamiento jurídico, sin que resulte válido acoger criterios distintos a los previstos en la ley y en la jurisprudencia del Consejo de Estado, dado que dicho presupuesto procesal caería en la indeterminación, lo que no es inviable por tratarse de un fenómeno jurídico de orden público. 65.

Significa lo anterior, que el único referente para contabilizar el término de caducidad en el presente medio de control es contabilizar desde el día siguiente a la fecha en que se causó el daño, si este se origina en un acto que se agota en su ejecución, según lo planteado desde el escrito introductorio. 66. Siendo así, la caducidad no es posible calcularla en la forma pretendida por el extremo demandante, por lo que la Sala concuerda con la postura adoptada por el a quo cuando señala que como en el presente asunto, los hechos invocados como generadores del daño corresponden a la omisión en el pago oportuno de una acreencia laboral. 67.

El Despacho considera que la causa de los daños se dio desde el momento en que se incumplió la obligación de efectuar el pago, esto es, desde el día siguiente a la expedición del Decreto No. 0181 de 29 de enero de 2010, a través del cual el Departamento de Boyacá determinó las sedes educativas ubicadas en áreas rurales de difícil acceso para los años 2005, 2006 y 2007, pues con ese acto administrativo surgió la obligación del pago de la bonificación equivalente al 15% del salario que devengaban los docentes y directivos docentes. 68.

Por lo tanto, el plazo de caducidad dentro de la presente acción corrió desde el 1º de febrero de 2010 hasta el 1º de febrero de 2012, sin embargo, como la demanda se presentó el 18 de diciembre de 2020, la Sala concuerda con la postura adoptada por el juez de primera instancia en el entendido de que lo que explícitamente está pretendiendo hacer valer el demandante, es una acreencia laboral reconociendo un Decreto del año 2010 con efectos hacia el pasado, por lo que el medio de control se encuentra caducado. 69.

Por otra parte, la Sala observa que el oficio de 27 de agosto de 2020 emitido por la demandada, nada habla de la situación concreta que aquí se alega, sino que está dando respuesta a una solicitud de información, no al reconocimiento o negativa de derechos laborales de los miembros del ‘grupo’. 70. La Sala considera que las pretensiones elevadas por el extremo demandante están claramente ligadas al pago de acreencias laborales y como ya se advirtió la acción de grupo no está dispuesta para reclamar este tipo de pretensiones, incumpliendo así los requisitos establecidos para ejercer la referida acción, pues tal y como lo advirtió el Ministerio Público y reiterada jurisprudencia, al tratarse de un asunto de naturaleza laboral, hace que no existan elementos comunes u homogéneos de los que pueda predicarse la existencia de un grupo en los términos de la Ley 472 de 1998, pues las únicas características eventualmente comunes que muestran los accionantes serían: (i) Ser docentes al servicio del Departamento, y (ii) Laborar en una institución educativa de zona de difícil acceso establecida en el Decreto 0181 de 2010. 71.

Sin embargo, tales elementos no son suficientes para que pueda predicarse la similitud del perjuicio causado, en tanto cada docente percibe una asignación salarial diferente y el beneficio reconocido es proporcional a este, en tal sentido, el análisis debía realizarse en sede laboral y de forma unipersonal para cada docente reclamante.

Finalmente, consideró que tampoco se logró establecer con el acervo probatorio aportado cual fue el perjuicio causado. 72. La Sala no pasa por alto que, aunque quedan otros aspectos constitutivos para la procedencia de la acción de grupo, como son la existencia de los referidos elementos comunes u homogéneos en la legitimación de la parte activa, sin embargo, al encontrarse probada la caducidad no se halla necesidad de ahondar en el análisis de tales aspectos. 73.

En conclusión, aunque se presentó un derecho de petición el 11 de diciembre de 2018 ante la Secretaría de Educación de Boyacá, el cual fue respondido mediante el Oficio radicado BOY2018ER003676 del 3 de enero de 2019, dicha respuesta no constituye un acto administrativo propiamente dicho. 74. En el oficio referido, la Secretaría simplemente informó sobre las acciones realizadas ante el Ministerio de Educación Nacional para garantizar el pago de la bonificación correspondiente a los años 2005 a 2007, a favor de los docentes con derecho a ella.

Por lo que esta comunicación no resuelve una Radicado: 11001-03-15-000-2026-01658-01 Demandante: Aura Blanca Dueñas Macias y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situación jurídica concreta y, en consecuencia, carece de los efectos propios de un acto administrativo.

Como se advirtió, las respuestas del Ministerio (2018) y de la Secretaría (2019) no generan un "daño nuevo" por negligencia; son meras informaciones, sin carácter de actos administrativos que reinicien el conteo del término de caducidad. 75. En el supuesto de que se tratara de un acto administrativo complejo, como lo argumenta el apelante, definido por la jurisprudencia como aquel que requiere la integración de múltiples voluntades de una misma entidad o de distintas entidades, con unidad de objeto y fin, la respuesta de 2019 (orientada a ejecutar el pago dispuesto por el Decreto 00181 del 29 de enero de 2010) y cumpliera, en todo caso, con los requisitos para formar parte de dicho acto, las pretensiones planteadas no se ajustarían a las de una acción de grupo —sumado a que la parte actora ya incumplía otros requisitos previamente señalados—, sino que debió tramitarse mediante una acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Esto, en última instancia, también resultaría en la declaratoria de improcedencia de la acción interpuesta. 76. En cuanto al argumento relacionado con el contenido del auto del 12 de octubre de 2021 proferido por el Tribunal, en el cual se indicó que la caducidad de la acción debía estudiarse al momento de su admisión, la Sala considera oportuno recordar que la caducidad puede declararse en cualquier etapa del proceso, incluso si no se analizó durante la admisión pues su finalidad primordial es garantizar la seguridad jurídica administrativa. 77.

A juicio de la Sala, el juez de primera instancia actuó correctamente al declararla de oficio, tras verificar que el daño se configuró en 2010, al realizar un análisis integral de todas las pruebas obrantes en el proceso, el cual no era viable efectuar de fondo en la mera fase de admisión. 78. En consecuencia, se confirmará en su integridad el fallo de primera instancia. Como se ve, la discusión que propone la parte actora ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta, que explicó que el daño reclamado consistía en que los demandantes no habían recibido el pago oportuno de la bonificación a la que tenían derecho por trabajar como docentes en zonas de difícil acceso.

Que la causa del daño se había dado desde el momento en que se incumplió la obligación de efectuar el pago de la bonificación, es decir, desde el día siguiente a la expedición del Decreto 0181 del 29 de enero de 2010, por medio del cual el departamento de Boyacá había determinado las sedes educativas ubicadas en áreas de difícil acceso, debido a que con ese acto administrativo era que había surgido la obligación de pago de la bonificación. Que, en ese orden, el término de caducidad había transcurrido entre el 1 de febrero de 2010 y el 1 de febrero de 2012, que, sin embargo, la demanda había sido radicada el 18 de diciembre de 2020, cuando se había superado con creces el término para ejercer el derecho de acción. En el escenario que propone la demandante, la Sala estaría obligada a examinar nuevamente un asunto que ya fue resuelto por las autoridades judiciales demandadas en el medio de control de reparación de perjuicios ocasionados a un grupo, finalidad para la que no está previsto este mecanismo constitucional.

Justamente por lo anterior, la Sala, como juez de tutela, no puede volver a examinar si se había configurado el fenómeno jurídico de la caducidad o no. La acción de tutela es un valioso instrumento para proteger derechos fundamentales, que no puede utilizarse como una instancia adicional para obtener una opinión jurídica diversa o tratar de imponer una decisión distinta a la adoptada por las autoridades jurisdiccionales de instancia. En este punto, conviene resaltar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela contra decisiones judiciales se concibe como un juicio de validez, mas no de corrección4, y que, por lo tanto, este mecanismo no puede utilizarse como una instancia para discutir asuntos de índole probatoria que dieron origen a los procesos ordinarios.

Las anteriores razones son suficientes para que la Sala confirme la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo. 4 Ver, entre otras, las sentencias T.344 de 2015, SU-425 de 2016, y T-022 de 2019. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01658-01 Demandante: Aura Blanca Dueñas Macias y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador