Radicado: 11001-03-15-000-2024-04206-00 y otro Accionante: Néstor Heli Flórez Betancourt y otro Se niega el amparo 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-04206-00 50001-33-33-006-2024-00183-00 Accionantes: Néstor Heli Flórez Betancourt y otro Accionados: Presidencia de la República y otros Temas: Acción de tutela por acción u omisión de autoridad pública / Derecho a la manifestación pública y pacífica / Se niega el amparo.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La sala resuelve las acciones de tutela presentadas por Néstor Heli Flórez Betancourt y Edilthom Irvin Garcés Reina contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Transporte, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Policía Nacional, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Gobernación del Meta y la Concesionaria Vial del Oriente S.A.S. para obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, libertad de expresión y manifestación pública.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- Néstor Heli Flórez Betancourt y Edilthom Irvin Garcés Reina instauraron, individualmente, acciones de tutela contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Transporte, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Radicado: 11001-03-15-000-2024-04206-00 y otro Accionante: Néstor Heli Flórez Betancourt y otro Se niega el amparo 2 Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Policía Nacional, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Gobernación del Meta y Covioriente S.A.S. Los accionantes consideraron vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, libertad de expresión y manifestación pública porque las autoridades accionadas no han ofrecido garantías a los habitantes de Restrepo, Cumaral y Villavicencio (Meta) que se están movilizando en contra del aumento al precio del peaje en la vía Villavicencio-Restrepo. 1.1.- El accionante Néstor Heli Flórez Betancourt formuló las pretensiones que se transcriben a continuación: <<PRIMERA: ORDENAR A la PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, MINISTERIO DE TRANSPORTE, MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION, DEFENSORIA DEL PUEBLO, POLICIA NACIONAL, AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUTURA-ANI, NO CONTINUEN PERFILANDO de manera ilegal A LAS PERSONAS QUE se participan en la manifestación pacífica ubicada en el peaje puente amarillo kilómetro 6 vía Villavicencio- Restrepo-Meta.

SEGUNDA: ORDENAR A PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, MINISTERIO DE TRANSPORTE, MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION, DEFENSORIA DEL PUEBLO, POLICIA NACIONAL, AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUTURA-ANI Y GOBERNACION DEL META dar cumplimiento al decreto 003 de 2021 que fue expedido, como mecanismo para garantizar el respeto por el derecho a la protesta social.

TERCERA: QUE SE ORDENE la NULIDAD de lo actuado PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, MINISTERIO DE TRANSPORTE, MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION, DEFENSORIA DEL PUEBLO, POLICIA NACIONAL, AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUTURA-ANI Y GOBERNACION DEL META por falta de cumplimiento al decreto 003 de 2021 y se abstengan de seguir enviando oficios a las autoridades locales y departamentales cuando la competencia de las vías nacionales es del ministerio de transporte.

CUARTA: QUE SE ORDENE no seguir vulnerando los derechos fundamentales, y se proceda a tomar las medidas de protección necesarias en especial protegiendo la integridad física de los participantes de la protesta pacífica>>. 1.2.- El accionante Edilthom Irvin Garcés Reina formuló las pretensiones que se trancriben: <<1. Se tutele y proteja mi derecho fundamental de la manifestación, integridad, vida, libre expresión consagrado en el artículo 37,12,11, 20 de la Constitución Política.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04206-00 y otro Accionante: Néstor Heli Flórez Betancourt y otro Se niega el amparo 3 2. Que se ordene a la presidencia de la república que obre en lo referente a las decisiones tomadas por la ANI que atentan contra los derechos constitucionales en los que nos encontramos amparados, y ordene que se nos garantice el debido proceso y los derechos constitucionalmente reconocidos. 3.

Que en tal virtud, se ordene al ministerio de defensa abstenerse de ejercer cualquier uso de la fuerza pública de manera desmesurada ni proporcional e intervenir en la manifestación pacífica que ejercemos como comunidad 4. Se ordene al ministerio de trasporte cumplir la constitución y el decreto presidencial 003 de 2021 y no se extralimite en sus funciones. 5.

Ordenar a la ANI que respete y garantice los derechos que invocamos en esta acción de tutela y no incite a las autoridades locales a atentar contra los seres humanos que hacemos uso de los derechos reconocidos en la constitución y la ley. 6. Que en amparo a las acciones constituciones no se permita que se judicialice ni individualice mi persona, ni quienes de manera pacífica nos encontramos ejerciendo nuestro derecho a la manifestación pacífica>>.

B. Hechos 3.- Un grupo de habitantes de los municipios de Restrepo, Cumaral y Villavicencio (Meta) organizaron un plantón en el kilómetro 6 de la vía Villavicencio-Restrepo para manifestar su desacuerdo con el precio del peaje de <<Puente Amarillo>>, operado por la Concesionaria Vial del Oriente S.A.S. 3.1.- Los actores aseguran que el plantón se ha desarrollado de manera pacífica y con acompañamiento de la Fuerza Pública.

Sin embargo, manifiestan que <<la respuesta al plantón por parte de las entidades públicas ha sido nulo>>. 3.2.- El 7 de agosto de 2024 la Agencia Nacional de Infraestructura elevó una petición a los alcaldes de los municipios de Villavicencio, Cumaral y Restrepo en la que solicitó que se restableciera el orden público en las estaciones de peaje para evitar la generación de daños a la infraestructura vial y la afectación del recaudo del peaje. 3.3.- El 8 de agosto de 2024 la Concesionaria Vial del Oriente S.A.S. elevó una petición ante el gobernador del Departamento del Meta en la que le solicitó implementar medidas para levantar el plantón sobre la vía Villavicencio-Restrepo.

Además, señaló que <<se ha efectuado una individualización de los presuntos responsables y se están emprendiendo las acciones penales correspondientes, no obstante, las acciones de restablecimiento de orden público social no dan espera y requieren de la acción inmediata de las autoridades>>. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04206-00 y otro Accionante: Néstor Heli Flórez Betancourt y otro Se niega el amparo 4 3.4.- El 9 de agosto de 2024 la Defensoría del Pueblo convocó a la comunidad del sector <<Puente Amarillo>>, la Gobernación del Departamento del Meta, los alcaldes y personeros municipales de Villavicencio, Restrepo y Cumaral y la Agencia Nacional de Infraestructura a <<un espacio para la discusión abierta y constructiva sobre temas que afectan directamente a nuestra región>> en la sede de la Cámara de Comercio de Villavicencio.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- Los accionantes alegan que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, libertad de expresión y manifestación pública porque no han garantizado la protección de las movilizaciones que se adelantan a la altura del peaje <<Puente Amarillo>> en la vía Villavicencio-Restrepo. 4.1.- Sostienen que no es constitucionalmente admisible recurrir a un <<perfilamiento ilegal>> en contra de los líderes del plantón. Agregan que las manifestaciones se han desarrollado de manera pacífica y no han generado daños a bienes de terceros.

Señalan que, según la sentencia T-255 de 2023 de la Corte Constitucional, <<[n]o toda manifestación pública debe ser interpretada como factible de ser disuelta, pues solamente podrá realizarse cuando se presenta una inminente o grave alteración de la convivencia>>. 4.2.- Reclaman que las autoridades accionadas han infringido el Decreto 003 de 2021.

Indican que las autoridades accionadas no han seguido <<los protocolos que están indicados en el decreto y sin siquiera mediar para solucionar esta problemática>>. Finalmente, manifiestan que las autoridades accionadas no han adelantado ninguna actuación para dialogar con los manifestantes ni han intentado <<buscar una solución alternativa de[l] conflicto>>.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Gobernación del Meta (accionada) manifestó que no amenazó ni vulneró los derechos fundamentales de los accionantes. Indicó que ha gestionado escenarios de diálogo con los manifestantes y que no ha recurrido a la fuerza o intimidación. Informó que, actualmente, se encuentra en curso una acción popular ante el Tribunal Administrativo del Meta bajo el radicado 50001-23-33-000-2019-00241-00 por la instalación y cobro del peaje de <<Puente Amarillo>>.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04206-00 y otro Accionante: Néstor Heli Flórez Betancourt y otro Se niega el amparo 5 6.- El Ministerio de Transporte (accionado) afirmó que no está legitimado en la causa por pasiva porque no ha vulnerado los derechos fundamentales de los accionantes y no es la entidad encargada de la concesión de infraestructura de transporte.

Agregó que, según la sentencia C-009 de 2018, el ejercicio del derecho a la protesta no justifica transgredir el interés público de la comunidad. Aseguró que la Defensoría del Pueblo no ha convocado al Ministerio de Transporte a participar en ningún espacio de discusión con los accionantes. 7.- La Policía Nacional (accionada) indicó que no está legitimada en la causa por pasiva porque los actores no identificaron ninguna acción u omisión de la entidad para fundamentar la vulneración a sus derechos. 8.- La Agencia Nacional de Infraestructura (accionada) solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.

Señaló que los accionantes debieron agotar la acción popular porque pretenden el amparo de un derecho colectivo. Agregó que la solicitud de amparo se sustentó en una circunstancia hipotética, pues no se probó una vulneración o amenaza actual de un derecho fundamental. 8.1.- Así mismo, informó que el 19 de julio, 31 de julio, 12 de agosto y 21 de agosto de 2024 participó en espacios de diálogo con los habitantes de Restrepo y Cumaral, las alcaldías municipales de Restrepo y Cumaral y la Gobernación del Departamento del Meta para socializar la estructura tarifaria del peaje <<Puente Amarillo>> y estudiar la posibilidad de establecer una tarifa diferencial para los habitantes de los municipios cercanos al peaje. 8.2.- Por último, afirmó que la modificación al precio del peaje implicaría <<un impacto en la estructura financiera de los proyectos de concesión al punto de romper el equilibrio económico del contrato y, consecuentemente, activar los riesgos a cargo de la entidad concedente>>. 9.- La Concesionaria Vial del Oriente S.A.S. (accionada) manifestó que las movilizaciones en el peaje <<Puente Amarillo>> no han sido pacíficas porque los manifestantes han alterado los elementos de señalización vial y obstaculizado el tránsito normal de vehículos.

Argumentó que la acción de tutela no es idónea para controvertir la legalidad del contrato de concesión o de las normas que regulan la fijación y cobro del peaje. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04206-00 y otro Accionante: Néstor Heli Flórez Betancourt y otro Se niega el amparo 6 II. CONSIDERACIONES 10.- La sala negará la solicitud de amparo porque los accionantes no demostraron una acción u omisión atribuible a las autoridades accionadas que hubiese lesionado alguno de sus derechos fundamentales. 10.1.- En primer lugar, según la jurisprudencia constitucional, el derecho fundamental a la manifestación pública y pacífica consagrado en el artículo 37 de la Constitución Política comprende <<la conglomeración de personas, identificadas con fines comunes, cuyo fin es manifestarse –libertad de expresión– frente al funcionamiento del gobierno –control político–, a través de la presión en la calle y mediante un actuar pacífico y sin armas>>1.

Al respecto, se ha precisado que la protección constitucional está sujeta a que las reuniones o manifestaciones se lleven a cabo pacíficamente; es decir, de forma no violenta2. 10.2.- En cuanto a su contenido, la Corte Constitucional3 estableció que los derechos de reunión y manifestación (i) tienen una titularidad individual, aunque una materialización colectiva;

(ii) se caracterizan por la temporalidad, pues requieren de una asociación transitoria; (iii) tienen como finalidad el intercambio o exposición de opiniones, ideas o reclamos y (iv) se ejercen en un espacio físico. 11.- De conformidad con lo expuesto por los accionantes, las movilizaciones que se adelantan en el kilómetro 6 de la vía Villavicencio-Restrepo a la altura del peaje <<Puente Amarillo>> se han desarrollado pacíficamente y con el acompañamiento de la Fuerza Pública.

No se constata la presencia de un hecho sobre el cual predicar una vulneración de derechos fundamentales, toda vez que los accionantes no invocaron una actuación atribuible a las autoridades accionadas que haya afectado el transcurso pacífico de las manifestaciones u obstaculizado su facultad subjetiva de expresar su desacuerdo con la estructura tarifaria del peaje <<Puente Amarillo>>. 11.1.- En efecto, los accionantes fundamentaron la vulneración en la eventualidad de que alguna entidad llegase a lesionar el ejercicio legítimo de la manifestación pública y pacífica.

Además, si bien la Agencia Nacional de Infraestructura y la Concesionaria Vial del Oriente S.A.S. elevaron peticiones en las que solicitaron la intervención de las autoridades municipales y departamentales para <<reactivar la productividad y movilidad>> sobre la vía Villavicencio-Restrepo y <<evitar alteraciones de orden 1 Corte Constitucional, sentencia C-223 de 2017. 2 Corte Constitucional, sentencia C-009 de 2018. 3 Corte Constitucional, sentencia T-372 de 2023.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04206-00 y otro Accionante: Néstor Heli Flórez Betancourt y otro Se niega el amparo 7 público que generen daños a la infraestructura>>, no se advierte que las entidades peticionadas hayan accedido a las solicitudes ni que hayan intervenido de una manera que no sea respetuosa con los derechos fundamentales de los actores. 11.2.- Por otra parte, los accionantes alegan que las autoridades accionadas no han implementado medidas de diálogo y mediación para <<buscar una solución alternativa de[l] conflicto>>.

Sin embargo, la Agencia Nacional de Infraestructura demostró que el 19 de julio, 31 de julio, 12 de agosto y 21 de agosto de 2024 participó en espacios de diálogo con los habitantes de Restrepo y Cumaral, las alcaldías municipales de Restrepo y Cumaral y la Gobernación del Departamento del Meta para socializar el precio del peaje <<Puente Amarillo>> y estudiar la posibilidad de establecer una tarifa diferencial para los habitantes de los municipios aledaños. 11.3.- En concordancia, la Gobernación del Departamento del Meta informó que, en aquellos espacios de diálogo, los manifestantes comunicaron sus inconformidades e intercambiaron propuestas con las entidades convocadas.

Sobre lo particular, expuso que (se transcribe): <<El 19 de julio de 2024, se realizó Mesa de diálogo presidida por la Doctora Rafaela Cortés, Gobernadora donde la comunidad expuso la afectación económica que el peaje le genera a los proyectos de turismo, gastronomía, expansión urbanística, así como la presunta ilegalidad del peaje.

Los alcaldes avalan parte de los argumentos de la comunidad y pide se busque la mejor solución. La Gobernación se compromete a seguir el diálogo e impulsar se resuelva la acción popular en curso. La ANI y los representantes expusieron sus argumentos técnicos y legales sin lograr un acuerdo con la comunidad. Por ende, se propuso nueva reunión para presentar otras opciones como tarifa preferencial y el aumento real posible en el año 2025.

El 31 de julio de 2024 en mesa de diálogo en la gobernación del Meta, la ANI expuso como se había comprometido, las tarifas diferencias, los incrementos de cara al 2025, con un aumento de $8.200 categoría I, $23.300 categoría I y tarifa diferencial $4.100. Sin embargo, la comunidad no considera esta una salida y se acordó una nueva reunión para agosto>>. 12.- En este sentido, la sala evidencia que los accionantes no indicaron un hecho actual o inminente de violencia, censura, estigmatización o uso desmedido de la fuerza contra los manifestantes por parte de las autoridades accionadas.

Por lo tanto, no se advierte una amenaza o lesión a su derecho fundamental a la manifestación pública y pacífica. 13.- Por el contrario, las entidades competentes han promovido procesos de interlocución y mediación con los manifestantes, dando primacía al diálogo y los principios que rigen la actuación de las autoridades de policía, de conformidad con el Radicado: 11001-03-15-000-2024-04206-00 y otro Accionante: Néstor Heli Flórez Betancourt y otro Se niega el amparo 8 Decreto 003 de 2021.

Contrario a lo alegado por los accionantes, las autoridades accionadas respetaron las expresiones de los manifestantes y los protocolos para la reacción, uso y verificación de la fuerza. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: NIÉGASE la solicitud de amparo a los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, libertad de expresión y manifestación pública y pacífica.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Si la sentencia no fuera impugnada una vez ejecutoriado el fallo, por Secretaría ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado