Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2025-00189-00 Demandante: STEVEN ALEXIS SOLANO Demandada: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Tema: Alcance de la facultad de adecuar la demanda prevista en el artículo 171 del CPACA ACLARACIÓN DE VOTO 1.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, me permito manifestar las razones por las que, pese a compartir la decisión de revocar el auto del 29 de octubre de 2025, considero necesario precisar el alcance que la providencia atribuyó a la facultad de adecuar la demanda. 2. En el asunto objeto de estudio, la Sala concluyó, de una parte, que la Resolución 7607 de 2025, modificada por la Resolución 9555 del mismo año, no era susceptible del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, pues no fue expedida en ejercicio de una atribución constitucional directa.
De otra, estimó que esa circunstancia no justificaba el rechazo de la demanda, dado que, con fundamento en el artículo 171 del CPACA, correspondía al juez determinar la vía procesal procedente y adecuar el medio de control. 3. Mi aclaración se contrae a esta última consideración. A mi juicio, el mandato contenido en el artículo 171 del CPACA, conforme al cual el juez «dará el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada», debe ser objeto de una lectura sistemática.
En particular, la expresión «trámite que le corresponda» no puede equipararse, sin más, a una facultad para sustituir el medio de control y, menos aún, para redefinir las pretensiones formuladas por el demandante. 4. El artículo 171 del CPACA regula la admisión de la demanda y procura impedir que una equivocación en la vía procesal frustre el acceso a la administración de justicia. Sin embargo, el trámite que corresponde impartir al asunto debe determinarse a partir del contenido material de la demanda y, particularmente, de las pretensiones y los hechos que les sirven de fundamento, pues estos delimitan el objeto sometido al conocimiento del juez y condicionan el medio de control y las reglas procesales aplicables. 5.
Por ello, la facultad de dirección y adecuación del proceso no puede entenderse como una habilitación para modificar el petitum, alterar la causa petendi o reconstruir judicialmente una demanda con un alcance distinto del que quiso atribuirle quien acudió a la jurisdicción. Demandante: Steven Alexis Solano Radicado: 11001-03-28-000-2025-00189-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 6.
Los antecedentes de la Ley 1437 de 2011 permiten comprender esta distinción. Uno de los propósitos de la reforma consistió en superar la concepción, propia del anterior Código Contencioso Administrativo, de una pluralidad de acciones, para reconocer que el derecho de acción es uno y que son las pretensiones formuladas por el demandante las que determinan el medio de control y las reglas procesales aplicables. 7.
Desde esta perspectiva, y siendo ese el querer del legislador, considero que no resulta técnicamente preciso fundamentar el alcance del artículo 171 del CPACA en la necesidad de evitar una eventual «indebida escogencia de la acción», como se afirma en una de las citas de la providencia objeto de esta aclaración. Bajo el esquema adoptado por la Ley 1437 de 2011 no existen diversas acciones entre las cuales el demandante deba escoger, sino una única acción contencioso-administrativa, cuyo contenido se concreta a través de las pretensiones sometidas al conocimiento de la jurisdicción. 8.
De ahí que el propósito antiformalista de la disposición no pueda traducirse en trasladar al juez la definición de las pretensiones ni en autorizarlo para reemplazar la voluntad procesal del demandante. En ese orden, considero que la adecuación prevista en el artículo 171 del CPACA es admisible cuando el contenido material de la demanda permite identificar, a partir de los hechos y de las pretensiones efectivamente formulados, el trámite jurídicamente procedente, sin necesidad de introducir elementos que el libelo no contiene. 9.
Si para efectuar la reconducción resulta necesario reformular lo pedido, incorporar una pretensión distinta, modificar sus fundamentos o atribuir al demandante una consecuencia jurídica que no pretendió, la actuación deja de constituir una simple adecuación procesal y pasa a incidir en la conformación misma del objeto litigioso, aspectos que son ajenos a las facultades del juez. 10.
Cuando la determinación del trámite procedente exija aclarar o modificar las pretensiones, sus fundamentos o algún otro elemento que corresponda definir al demandante, considero que la solución que mejor armoniza el derecho de acceso a la administración de justicia con el principio dispositivo es la inadmisión de la demanda, en los términos del artículo 170 del CPACA, para que sea la propia parte actora quien subsane o precise su contenido.
De esta manera, se evita que una deficiencia susceptible de corrección conduzca al rechazo de la demanda, pero también que sea el juez quien supla la voluntad procesal de quien acude a la jurisdicción. 11. Una interpretación automática de la adecuación puede generar, además, dificultades relacionadas con la congruencia, el derecho de defensa, la contradicción, la caducidad, las cargas procesales propias de cada medio de control y alteraciones de la cuantía como factor determinante de la competencia. Particularmente, podría conducir a que, bajo el propósito de garantizar el acceso a la justicia, se termine contrariando la intención expresa del demandante, exteriorizada precisamente a través de las pretensiones con las que delimitó el alcance de la intervención judicial solicitada.
Demandante: Steven Alexis Solano Radicado: 11001-03-28-000-2025-00189-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 12. En el caso concreto, acompañé la decisión de revocar el auto recurrido porque la adecuación ordenada resulta viable, en principio, atendiendo a las particularidades de los medios de control involucrados.
En efecto, una eventual reconducción de la nulidad por inconstitucionalidad hacia el medio de control de nulidad preservaría la naturaleza objetiva del control pretendido y recaería sobre el mismo acto administrativo, circunstancias que permiten considerar que la adecuación podría efectuarse sin alterar las pretensiones ni los fundamentos fácticos de la demanda. 13.
Las anteriores circunstancias permiten diferenciar el presente asunto de aquellos en los que la reconducción hacia otro medio de control podría comportar la modificación de las pretensiones o de la causa petendi y, con ello, exceder los límites de la facultad prevista en el artículo 171 del CPACA. 14. Con todo, considero necesario precisar que de esta decisión no debe derivarse una regla general conforme a la cual, siempre que el medio de control indicado por el demandante resulte improcedente, corresponda al juez sustituirlo oficiosamente por aquel que estime pertinente.
El artículo 171 del CPACA debe aplicarse dentro de los límites que imponen las pretensiones y los hechos formulados en la demanda, de manera que la facultad de adecuación sirva para superar una equivocación en el cauce procesal, pero no para modificar o reconstruir el litigio planteado por las partes. En los términos expuestos, manifiesto la razón por la que aclaro el voto en la decisión adoptada en la providencia del 11 de agosto de 2026.
JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.