CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diez (10) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2024-05534-011 Demandante: William Iván Mejía Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y Juzgado 52 Administrativo de Bogotá Acción: Tutela Derecho: Debido proceso y acceso a la administración de justicia Decisión: Confirma en el sentido de negar.
Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia en la acción de tutela incoada por William Iván Mejía Torres contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por el tutelante frente a la providencia atacada, luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente respecto a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela.
El accionante, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y Juzgado 52 Administrativo de Bogotá. Por consiguiente, requirió: 1 Expediente digital disponible en Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05534-01 Demandante: William Iván Mejía Torres. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 2 «Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, dejar sin efectos los autos proferidos el 16 de agosto de 2024, 2 de septiembre de 2024 y 10 de octubre de 2024.
“Ordenar al juzgado 52 Administrativo estudiar las condiciones de admisibilidad de la acción popular y resolver como en derecho corresponda esta etapa procesal. Absteniéndose de adecuar la demanda popular a otro medio de control». 1.3 Hechos.2 El accionante relató que, el 12 de agosto de 2024, radicó demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos en contra de la secretaria distrital de movilidad, la cual, correspondió al Juzgado 52 Administrativo de Bogotá con radicado 11001-33-42-052-2024-00292-00/01.
En dicho proceso, consideró el accionante que, la entidad demandada vulneraba el derecho a la moralidad administrativa, y los principios de buena fe, transparencia y seguridad jurídica, como consecuencia de la expedición de varias resoluciones sancionatorias a los propietarios de vehículos desconociendo la exequibilidad condicionada de los literales c, d, y e del artículo 10 de la Ley 2161 de 2021.
Pretendía que, se ordenará a la Secretaría Distrital de Movilidad revocar los actos administrativos sancionatorios emitidos entre el 26 de noviembre de 2023 hasta la fecha en que se dictará la decisión judicial, por vulnerar las causales c, d y e del artículo 10 de la Ley 2161 de 2021. En dicho proceso la autoridad judicial, mediante auto del 16 de agosto de 2024, adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y remitió el proceso a los Juzgados Administrativos, Sección Primera, previa declaratoria de incompetencia. Que, inconforme con la decisión, interpuso recurso de reposición en subsidio de apelación, argumentando que, respecto a los actos administrativos sancionatorios ya había operado la caducidad para el medio de control adecuado por el Juzgado.
Por lo anterior, el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, mediante auto del 2 de septiembre de 2024, resolvió la reposición interpuesta por el actor, confirmando la providencia impugnada y declarando improcedente el recurso de apelación interpuesto subsidiariamente. 2Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital en SAMAI, índice 2.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05534-01 Demandante: William Iván Mejía Torres. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 3 Como consecuencia de lo anterior, el señor Mejía Torres interpuso recurso de queja ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quién mediante providencia del 10 de octubre de 2024, estimó bien denegado el recurso de apelación por cuenta del Juzgado Administrativo, al considerar que, la providencia cuestionada no era apelable, indicando que, para el caso en particular eran aplicables las disposiciones contenidas en los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998, que no contemplan como procedente la apelación para ese tipo de asuntos. 1.4 Argumentos de la tutela.
El actor indicó que, su inconformidad radica en la adecuación del medio de control realizada por el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, porque en sus términos, aquello constituye un defecto sustantivo por desconocer la naturaleza de la discusión planteada, ignorando así que, la acción popular es el escenario adecuado para dirimir sus peticiones encaminadas a defender la moralidad administrativa.
Para soportar lo anterior manifestó que: «En el presente caso se identifica diáfanamente el defecto sustantivo del despacho y consentido por el Tribunal, al pretender dar aplicación de forma errónea la sentencia de unificación del Consejo de Estado y el artículo 5 de la ley 472 de 1998. En el sentido de “adecuar” la acción. Con este actuar desconoció el objetivo principal de la demanda popular que se concentra en salvaguardar el ordenamiento jurídico al procurar la protección del derecho colectivo de moralidad administrativa.
Todo lo anterior acudiendo al control difuso de constitucionalidad, fin que condujo al constituyente primario a determinar la acción popular como un mecanismo de protección en cabeza de cualquier persona, con cuyo poder de acción se entrelazan las teorías de pesos y contrapesos en el marco de una democracia participativa y dan la persona la condición de capaz, para participar en los destinos de la nación. Son precisamente los mecanismos de protección constitucional, los que promueven la dignidad humana y dan a las personas herramientas para la justiciabilidad de los derechos y fortalecen en si el Estado Social de Derecho.
Compartir la tesis planteada por el despacho en el sentido de que la doctrina de la administración, cuya voluntad se expresa en actos administrativos particulares y concretos, no es susceptible de ser valorada en sede popular, es mutilar el alcance del medio de control constitucional, del fin mismo de la democracia participativa y de los propósitos del constituyente primario en la concepción del Estado Social y Democrático de Derecho en la carta política de 1991».
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, admitió3 la presente acción de tutela el 29 de octubre del 2024. En dicha providencia se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 3 Visible en el expediente digital en SAMAI, primera instancia, índice 16 Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05534-01 Demandante: William Iván Mejía Torres.
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 4 Primera, Subsección C y al Juzgado Administrativo 52 del Circuito de Bogotá, y vincular a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría Distrital de Movilidad como tercero con interés. Posteriormente, mediante Auto del 7 de febrero del 20254 se dispuso vincular al Juzgado 68 Administrativo de Bogotá a este trámite constitucional. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca.5 solicitó declarar improcedente la tutela por incumplir el requisito de relevancia constitucional, argumentó que, no se presentó la vulneración de los derechos fundamentales alegada, al considerar que, la providencia quedó debidamente sustentada en el análisis normativo y jurisprudencial sobre la procedencia del recurso de apelación contra el auto que ajustó el trámite del medio de control protección de los derechos e intereses colectivos al de nulidad y restablecimiento del derecho.
Aseguró que, en el escrito de tutela no se argumentaron jurídicamente las razones por las cuales la decisión analizada en el recurso de queja vulneraba el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Por otra parte, señaló que, no acreditó las causales genéricas ni específicas de procedibilidad de la acción de amparo contra providencias judiciales, en vista de no satisfacer la relevancia constitucional al plantear la controversia en un orden legal, utilizando la acción como una instancia adicional.
Finalmente, afirmó que atribuir la vulneración del derecho al acceso a la administración de justicia para introducir argumentos que alteran el alcance y objeto de la demanda inicial no es válido en este punto. 2.1.2 El Juzgado 52 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.6 Manifestó que la acción constitucional es improcedente al considerar que, las decisiones que causaron la solicitud de amparo atendieron a los fundamentos fácticos y normativos que rigen la materia, según los cuales emitió las siguientes decisiones: • Mediante auto del 16 de agosto de 2024, dispuso adecuar el trámite al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, declarar la falta de competencia y remitir el expediente a la Sección Primera de los Juzgados Administrativos de Bogotá. 4 Visible en el expediente digital en SAMAI, segunda instancia, índice 4. 5 Visible en el expediente digital en SAMAI, primera instancia, índice 20. 6 Visible en el expediente digital en SAMAI, primera instancia, índice 21.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05534-01 Demandante: William Iván Mejía Torres. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 5 La decisión se motivó en el artículo 5 de la Ley 472 de 1998 y jurisprudencia del H. Consejo de Estado, a partir de lo cual el Despacho consideró que debía adecuar de oficio la demanda presentada por el señor William Iván Mejía Torres (accionante de la acción de tutela) al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que todas las pretensiones resultan incompatibles con la acción popular, al estar involucrados actos administrativos de carácter particular respecto de los cuales el actor pretende su revocatoria. • Con auto del 2 de septiembre de 2024, se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el señor Mejía contra la anterior decisión, en el sentido de confirmar la providencia del 16 de agosto del mismo año. Además, declaró improcedente el recurso de apelación. • A través de auto del 13 de septiembre de 2024, se dispuso, de una parte, confirmar el auto del 2 de septiembre de 2024 que declaró improcedente el recurso de apelación, de otra, conceder el recurso de queja interpuesto contra el auto del 2 de septiembre de 2024, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el artículo 353 del CGP.
Indicó que, esas actuaciones eran congruentes con la jurisprudencia del Consejo de Estado y en consecuencia envió el expediente a reparto y le correspondió el mismo al Juzgado 68 Administrativo de Bogotá. 2.1.3 El Juzgado 68 Administrativo Del Circuito Judicial De Bogotá7 realizó una síntesis del trámite surtido a la demanda radicada por el actor, y concluyó indicando que, el proceso le fue asignado por reparto con el radicado 11001-33-41-068-2024-00560-00 y que aún, no ha surtido actuación alguna frente al mismo, por lo que, no habría vulneración de derechos por su cuenta. 2.2 Sentencia de primera instancia8 El Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, por considerar que, se incumplió con el requisito relevancia constitucional al respecto indicó que: «(…) para la Subsección es claro que el propósito de la accionante es reabrir el debate que ya terminó, en forma válida, en sede del juez natural de la causa, desconociendo que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, “la acción de tutela contra providencias judiciales es concebida como un ‘juicio de validez’ y no como un ‘juicio de corrección’ del fallo cuestionado5, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia, más aun cuando las partes cuentan con los recursos judiciales, tanto ordinarios como extraordinarios para combatir las decisiones que estiman arbitrarias o que son incompatibles con la Carta Política». 2.3 Impugnación9 7 Visible en el expediente digital en SAMAI, segunda instancia, índice 9. 8 Visible en el expediente digital en SAMAI, primera instancia, índice 26 9 Visible en el expediente digital en SAMAI, primera instancia, índice 30.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05534-01 Demandante: William Iván Mejía Torres. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 6 El accionante impugnó la decisión por encontrarse inconforme con ella, indicando que, la tutela es procedente y sí tiene relevancia constitucional, en razón a que, la subsección incurrió en un defecto sustantivo y fáctico, argumento frente al cual no presentó sustentación alguna; de igual forma afirmó que, las causales propuestas para la procedencia de tutela fueron abordadas, argumentadas y probadas en el escrito de tutela, al respecto, indicó: «[…] Al ignorar con algún grado de complacencia el material probatorio aportado y especialmente hacer caso omiso de la relevancia del asunto que se pone en su conocimiento.
Pues existe un evidente abuso del derecho por parte del organismo de tránsito de Bogotá al desconocer los criterios definidos por la Corte Constitucional para la imposición de sanciones administrativas, situación que viola notoriamente el derecho colectivo de moralidad administrativa y merece una protección constitucional. Mecanismo de protección que no puede ser otro que el de la acción popular».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. En virtud de los artículos 3210 del Decreto ley 2591 de 199111 y 2512 del Acuerdo 80 de 12 de marzo del 201913 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 3.2 Cuestión preliminar. En el asunto sub examine el accionante solicitó el estudio de las providencias emitidas por el Juzgado Administrativo y el Tribunal Administrativo en segunda instancia, pero la Sala debe anunciar que analizaran solo los autos del 16 de agosto y 2 de septiembre del 2024 proferidos por el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, debido a que el actor no alegó ningún defecto contra la decisión del Tribunal Administrativo al resolver el recurso de queja. 3.3 Problema jurídico. 10 “Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente (…)”. 11 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 12 “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”. 13 “Reglamento interno del Consejo de Estado”.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05534-01 Demandante: William Iván Mejía Torres. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 7 Se debe determinar si esta acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad; de ser procedente, se analizará si las autoridades accionadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del señor William Iván Mejía Torrez, al adecuar el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos al de nulidad y restablecimiento del derecho, a pesar de haberle indicado a las autoridades judiciales que su objetivo era obtener la defensa de la moralidad administrativa, constituyéndose así un defecto sustantivo en los autos atacados. 3.4 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021, fue establecida como un mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales.
Dicha acción de amparo permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que, se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05534-01 Demandante: William Iván Mejía Torres.
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 8 funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales. La evolución de la jurisprudencia condujo a que, desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que, esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C- 590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;(iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05534-01 Demandante: William Iván Mejía Torres.
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 9 determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible;
(vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Igualmente, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar su excepcionalidad, la cual solamente si tiene indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05534-01 Demandante: William Iván Mejía Torres. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 10 para controvertir decisiones judiciales14, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201215, en el sentido de disponer que, la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que, esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos16. 3.6 Solución al caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que: (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la debido proceso y acceso a la administración de justicia del tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, dado que fue el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación y de queja, que fue resuelto por el Tribunal. (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, teniendo en cuenta que, la providencia atacada quedó en firme el 17 de octubre del 202417 y la solicitud de amparo se presentó el 15 de octubre del 2024, es decir, dentro de un término prudencial; y (v) el fallo acusado no se profirió dentro de una acción de tutela. 14 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270- 01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 15 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 16 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 17 Según se evidencia en el expediente digital del proceso 11001-33-42-052-2024-00292-01, visible en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110013342052202400292012500023 Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05534-01 Demandante: William Iván Mejía Torres.
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 11 De conformidad con lo anterior, la acción que nos ocupa supera los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, por lo que, la Sala a estudiará el cargo propuesto por el actor, es decir el defecto sustantivo. 3.7 Violación al debido proceso por defecto sustantivo.
Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional18 ha estimado que, la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: «Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales»19 En el asunto sub examine, fue alegado que, la providencia cuestionada incurre en un defecto sustantivo, por desconocer que al caso le son aplicables tanto la sentencia de unificación del 26 de agosto del 202120 como el artículo 5° de la Ley 472 de 1998, para sustentar aquello manifestó que: «La decisión adoptada por el juzgado 52 administrativo de Bogotá, en el sentido de modificar “adecuar” el medio de control a nulidad y restablecimiento del derecho es violatoria de los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso por cuanto realiza una interpretación errónea de la jurisprudencia, de la Ley y de la esencia misma de las acciones constitucionales.
Pervirtiendo de manera flagrante y palmaria del derecho procesal constitucional y los fines mismos de los mecanismos de protección consagrados en la Constitución Política. Usa un argumento de impulso procesal definido por la jurisprudencia4 en el sentido de favorecer la admisibilidad y tramite de las acciones populares, para convertirlo en una barrera de acceso a la justicia. Puesto que el resultado de su decisión será la 18 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. 19 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 20 Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión. Consejero Ponente: Alberto Montaña Plata, sentencia del 26 de agosto de 2021, radicación número: 11001-33-31-017-2008-00266-01(AP)REV.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05534-01 Demandante: William Iván Mejía Torres. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 12 improsperidad de cualquier acción que se adelante por la línea procesal que el despacho definió […] En el presente caso se identifica diáfanamente el defecto sustantivo del despacho y consentido por el Tribunal, al pretender dar aplicación de forma errónea la sentencia de unificación del Consejo de Estado y el artículo 5 de la ley 472 de 1998.
En el sentido de “adecuar” la acción. Con este actuar desconoció el objetivo principal de la demanda popular que se concentra en salvaguardar el ordenamiento jurídico al procurar la protección del derecho colectivo de moralidad administrativa. Todo lo anterior acudiendo al control difuso de constitucionalidad, fin que condujo al constituyente primario a determinar la acción popular como un mecanismo de protección en cabeza de cualquier persona, con cuyo poder de acción se entrelazan las teorías de pesos y contrapesos en el marco de una democracia participativa y dan la persona la condición de capaz, para participar en los destinos de la nación. Son precisamente los mecanismos de protección constitucional, los que promueven la dignidad humana y dan a las personas herramientas para la justiciabilidad de los derechos y fortalecen en si el Estado Social de Derecho […] En el caso en concreto es claro que la “ADECUACIÓN” establecida por el juzgado 52 y consentida por el Tribunal, terminarán con un rechazo de la demanda por falta de requisitos formales de la demanda y falta de acreditación de poderes para poderme postular.
Adicionalmente frente a cada uno de los actos administrativos relacionados en la demanda popular ya operó con absoluta claridad la CADUCIDAD en consecuencia todas las demandas serían rechazadas de plano»21. De los argumentos expuestos se extrae que, el actor centra su inconformidad en la adecuación realizada al medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos que había instaurado contra la Secretaría de Tránsito de Bogotá, teniendo en cuenta que, dicha actuación, en su concepto, llevará a que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pueda ser rechazado por caducidad.
Adicionalmente manifestó que, la elección del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos lo que pretendía era proteger la moralidad administrativa, petición que no puede ser perseguida con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que se desconoció el contenido del artículo 5° de la Ley 472 de 1998, que establece lo siguiente: «ARTÍCULO 5º.- Trámite.
El trámite de las acciones reguladas en esta ley se desarrollará con fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia. Se aplicarán también los principios generales del Código de Procedimiento Civil, cuando éstos no se contrapongan a la naturaleza de dichas acciones.
El Juez velará por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes. Promovida la acción, es obligación del Juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin el 21 La cita se reprodujo con todos los errores de ortografía y de sintaxis del texto original.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05534-01 Demandante: William Iván Mejía Torres. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 13 funcionario de conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda». Esta norma, aplicable a la acción popular y la de grupo, establece la posibilidad por cuenta del juez de conocimiento de adecuar el medio de control a la que corresponda de acuerdo con los hechos y pretensiones expuestas.
Dicha acción es concordante incluso con el primer inciso del artículo 171 de la Ley 1437 del 2011, que prevé la adecuación de los medios de control interpuestos ante los jueces de lo contencioso-administrativo indicando que «[e]l juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, […» Se considera importante aclarar que, la sentencia de unificación que el actor trajo a colación como parte de su argumento, exige al juez de conocimiento que adecue el trámite de las acciones populares, en la siguiente consideración: «la LAPAG previó, como la única decisión posible en las acciones populares, aquella que resuelve el fondo del asunto: conceder la protección a los derechos o intereses colectivos o negarla.
A diferencia de la regulación de la acción de tutela, la LAPAG no previó la declaratoria de improcedencia de la acción popular, porque no es un mecanismo subsidiario y, en el evento de que las pretensiones no puedan tramitarse mediante este mecanismo, desde la etapa de admisión, el asunto debe readecuarse procesalmente. Ello significa que, en el caso bajo estudio, la actuación del juez de primera instancia fue irregular, considerando que admitió la demanda, en lugar de cumplir el deber legal de readecuación procesal de dichas pretensiones a una acción de grupo, a pesar de que se formulaban claras pretensiones dirigidas a obtener la reparación de perjuicios eventualmente causados a un grupo de personas: la exoneración del pago de tributos, el reintegro indexado de lo pagado por concepto de impuesto predial y contribución de valorización, así como de las sanciones por no pago oportuno (pretensiones segunda, tercera, cuarta, quinta y sexta)[…]»22.
Lo expuesto hasta el momento, nos permite concluir que nuestro ordenamiento jurídico contempla la posibilidad que la autoridad judicial que conozca de un medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, lo adecue al que considere, en caso de encontrar que no se ajusta a la naturaleza propia de ese mecanismo constitucional, por lo que, en principio no existe arbitrariedad en la decisión atacada.
Esa afirmación tiene soporte, en la decisión del juez de primera instancia, pues en la providencia cuestionada la autoridad judicial se pronunció respecto a las normas y jurisprudencia indicadas por el accionante, explicándole de manera suficiente y adecuada la razón por la que, no era plausible dar aplicación tal y como se solicitaba, ante ello, refirió que: 22 Sentencia de unificación Ibidem.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05534-01 Demandante: William Iván Mejía Torres. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 14 «Al analizar los hechos y pretensiones de la demanda, el juzgado advierte que el medio de control popular ejercido por el señor William Iván Mejía Torres en realidad es una nulidad y restablecimiento del derecho.
Lo anterior teniendo en cuenta que según el dicho del actor “la entidad impuso de forma irregular e injusta estas sanciones a los propietarios de los vehículos, en abierto desconocimiento de las normas en que debieron fundarse los actos administrativos”. Así pues, viene al caso traer a colación los artículos 137 y 138 del CPACA, que prevén que toda persona podrá pedir la nulidad de los actos administrativos de carácter general o particular cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, así: “ARTÍCULO 137.
NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. […] Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1.
Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4.
Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.
ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […] En este panorama, valorada pormenorizadamente la demanda se observa que la fuente del daño alegada por el señor William Iván Mejía Torres nace de los actos administrativos sancionatorios emitidos por la Secretaria Distrital de Movilidad entre el 26 de noviembre de 2021 y el 26 de noviembre de 2023, por las causales C, D y E del artículo 10 de la Ley 2161 de 2021, en las que fueron declarados responsables los propietarios de vehículos particulares y de servicio público.
Respecto del origen del daño, el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha señalado que el medio de control a elegir por el demandante o, por el operador judicial, cuando deba darle el trámite que le corresponda a la demanda, depende de la fuente u origen del daño que el actor reclame. Si bien es cierto en la demanda el actor invoca el derecho a la moralidad administrativa previsto en el literal b del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, lo que en principio habilitaría el conocimiento del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, también lo es que, en el presente asunto se ataca la legalidad de los actos administrativos de carácter particular que declaran responsables e imponen a personas propietarias de vehículos particulares y de servicio público.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05534-01 Demandante: William Iván Mejía Torres. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 15 De ahí que, esas personas están facultadas, si a bien lo tienen, para acudir al juez natural a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho precisamente para debatir la legalidad de los actos administrativos que en su sentir consideran fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, al no tenerse en cuenta por parte de la entidad la aplicación de la sentencia C-321 de 2022.
De esta forma, el fondo del asunto no abarca los elementos para establecer que se trata del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, sino es una controversia sobre la legalidad de los actos administrativos sancionatorios de carácter particular que emitió la Secretaría Distrital de Movilidad, respectivamente, que conllevaría a impedir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda popular.
Pese a ello, al tenor del inciso final del artículo 5 de la Ley 472 de 1998, el juez debe dar el trámite procesal que corresponda independiente de que se haya presentado la demanda por una vía procesal inadecuada, como ocurrió en este caso, en el que el medio de control pertinente es la nulidad y restablecimiento del derecho, y no la acción popular.
En este punto se precisa que, mediante sentencia del 26 de agosto de 2021, el Consejo de Estado unificó jurisprudencia en el sentido de que en las acciones populares no procede la declaratoria de improcedencia de la acción, ni la sentencia inhibitoria, cuando tales decisiones se funden en la inclusión de pretensiones incompatibles con la acción popular, sino que el juez debe readecuar oficiosamente el trámite, según el mecanismo que corresponda: “[…]
PRIMERO: UNIFICAR LA JURISPRUDENCIA en el sentido de que, en las acciones populares no procede la excepción de indebida acumulación de pretensiones, la inadmisión de la demanda o su rechazo, negar las pretensiones, declarar la improcedencia de la acción, ni la sentencia inhibitoria, cuando tales decisiones se funden en la inclusión de pretensiones incompatibles con la acción popular.
En caso de que la demanda incluya pretensiones que no puedan resolverse mediante la acción popular, el juez debe readecuar oficiosamente el trámite, según el mecanismo que corresponda. La readecuación procesal de la demanda puede ser total o respecto de ciertas pretensiones. (…)” De la jurisprudencia transcrita y lo expuesto en el presente proveído se infiere que, en el presente asunto, corresponde al Despacho en este momento procesal adecuar de oficio la demanda presentada por el señor William Iván Mejía Torres al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que todas las pretensiones resultan incompatibles con la acción popular, se reitera, al estar involucrados actos administrativos de carácter particular de los cuales el actor pretende su revocatoria».
En vista de este pronunciamiento, el actor presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, solicitud que fue resuelta mediante auto del 2 de septiembre del 2024, en el que, se ordenó no reponer y declarar improcedente la apelación propuesta, en dicha decisión se le indicó al accionante que: i) No aportó elementos de prueba que permitieran estudiar el fenómeno de la caducidad. ii) Si bien es cierto en su escrito alegó actuar en defensa de la moralidad administrativa, en realidad se estaba atacando la legalidad de unos actos administrativos.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05534-01 Demandante: William Iván Mejía Torres. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 16 iii) Que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho garantiza cumplir con la finalidad propuesta en la demanda que se interpuso. iv) Que con la adecuación se busca que haya un pronunciamiento de fondo frente a todas las pretensiones de la demanda, evitando así un fallo inhibitorio. v) Por último, que todos los jueces del país están facultados para realizar control difuso de constitucionalidad, no solo el juez de la acción constitucional, por lo que no se pierde esa posibilidad al acudir al medio ordinario.
Contra la decisión de declarar improcedente el recurso de apelación, el actor interpuso el recurso de queja ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad que mediante auto del 10 de octubre del 2024 estimó bien denegado el recurso de apelación propuesto por el actor, de acuerdo con la siguiente consideración: «34.- Así las cosas, teniendo en cuenta que la decisión objeto de censura corresponde a aquella mediante la cual el Juez de primera instancia decidió declarar improcedente el recurso de apelación interpuesto contra la decisión que dispuso adecuar el trámite de la acción popular al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se tiene que la misma no era pasible de la apelación como medio de impugnación por dos razones: la primera, porque pese a que la decisión de readecuar el trámite lo que busca es que se profiera una decisión de fondo conforme a las pretensiones formuladas por la parte accionante, lo cierto es que la misma se tomó al interior de una causa que inició siendo popular y bajo las prescripciones de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 472 de 1998, razón por la cual tampoco es posible afirmar que aquella materialmente configura una violación al derecho de acceso a la administración de justicia por cuanto encuentra fundamento legal en la última norma indicada. 35.- Y la segunda, derivada de la anterior, que supone entender que la apelación como medio de impugnación excepcional en las causas populares admite solamente una aplicación restrictiva a los casos previstos en los referidos artículos 26 y 37 ibid., bajo ninguno de los cuales se encuadra la decisión objeto de impugnación por vía de apelación en el caso concreto. 36.- En conclusión, estima el Despacho que el auto por medio del cual el Juez de primera instancia decidió adecuar el trámite de la acción popular al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no era susceptible de impugnación por vía del recurso de apelación por cuanto al trámite desplegado solo le eran aplicables de manera excepcional las disposiciones contenidas en los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998 que no indican que este tipo de autos sea susceptible de este recurso, razón por la cual el Juez de primera instancia estimó de manera adecuada la declaratoria de improcedencia del recurso de apelación interpuesto por la parte accionante en este proceso».
Como corolario de lo anterior, en el proceso que nos ocupa no existió una actuación arbitraria, desmedida, abiertamente ilegal o inconstitucional, que amerite la intromisión del juez constitucional al interior del proceso ordinario; comoquiera que, existe una justificación adecuada, suficiente y acorde con el desarrollo normativo y jurisprudencial del caso concreto; contrario a esto, lo que observa la Sala es que, la inconformidad del actor radica en la decisión tomada, no en la justificación, lo que en ningún sentido constituye un defecto en las providencias atacadas.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05534-01 Demandante: William Iván Mejía Torres. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 17 Adicionalmente, no es correcto presumir que las decisiones dictadas en atención al sistema normativo, pero en sentido diferente al pretendido por la demandante son violatorias de los derechos fundamentales, en razón a que, las particularidades de cada asunto determinan el sentido de las providencias, las cuales se deben entender proferidas de acuerdo con la Constitución Política, en virtud de su artículo 23023 y del principio de legalidad24.
En ese orden de ideas, en razón a que, se observa que en la decisión cuestionada el Juzgado accionado aplicó integralmente el marco normativo y jurisprudencial, aunque aquella providencia fue adversa a los intereses de la tutelante, ello no presupone la existencia de un defecto sustantivo en el fallo judicial. IV. DECISIÓN Aunque en este caso el análisis efectuado supera el requisito de relevancia constitucional, siendo lo procedente revocar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud, para en su lugar negar el amparo; debido a que los efectos prácticos son los mismos, la Sala confirmará la sentencia del 25 de noviembre del 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A; en el entendido que se negarán las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 25 de noviembre del 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A que declaró improcedente la acción 23 «Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial». 24 Corte Constitucional, sentencia C-710 de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño: La legalidad «[c]omo principio rector del ejercicio del poder se entiende que no existe facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley.
Este principio exige que todos los funcionarios del Estado actúen siempre sujetándose al ordenamiento jurídico que establece la Constitución y lo desarrollan las demás reglas jurídicas. La consagración constitucional del principio de legalidad se relaciona con dos aspectos básicos y fundamentales del Estado de derecho: con el principio de división de poderes en el que el legislador ostenta la condición de representante de la sociedad como foro político al que concurren las diferentes fuerzas sociales para el debate y definición de las leyes que han de regir a la comunidad.
Y de otro lado, define la relación entre el individuo y el Estado al prescribir que el uso del poder de coerción será legítimo solamente si está previamente autorizado por la ley. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa». Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05534-01 Demandante: William Iván Mejía Torres.
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 18 de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO