Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2023-02397-01 Accionante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – se confirma la sentencia de primera instancia que declaró improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general procedibilidad de la subsidiariedad Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia de 7 de septiembre de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, solicitó, a través de apoderado judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 27 de octubre de 2022, proferida por la Sala de Decisión núm. 005 del Tribunal Administrativo del Cauca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 19001-33-31-008-2007-00143- 00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02397-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 2.1.
Relató que el señor Argemiro Andrade Troyano prestó sus servicios como guarda líneas en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom desde el 1° de noviembre de 1962 hasta el 31 de diciembre de 1987. 2.2. Indicó que, mediante la Resolución núm. 3227 de 7 de noviembre de 1989, la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, en adelante Caprecom, le reconoció al señor Andrade Troyano una pensión de jubilación, efectiva a partir de la demostración del retiro definitivo del servicio. 2.3.
Manifestó que el 19 de noviembre de 2005 falleció el señor Argemiro Andrade Troyano. 2.4. Indicó que el 14 de diciembre de 2005 la señora Alba Mary Puyo de Andrade, en calidad de cónyuge supérstite, solicitó el reconocimiento de la sustitución de la pensión recibida por el señor Andrade Troyano. 2.5. Señaló que, mediante la Resolución núm. 0876 del 25 de abril de 2006, Caprecom negó la solicitud de reconocimiento de sustitución pensional elevada por la solicitante porque no cumplió con el requisito de convivir «con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte», previsto en el artículo 13 de la Ley 797 de 29 de enero de 20031. 2.6.
Agregó que la Resolución núm. 0876 de 2006 reconoció en favor de la joven M.A.R.2, en calidad de hija menor de edad del causante, el 100% de la pensión que disfrutaba el señor Andrade Troyano. 2.7. Indicó que, mediante la Resolución núm. 1539 de 10 de julio de 2006, Caprecom resolvió el recurso de reposición interpuesto por la señora Alba Mary Puyo de Andrade contra la Resolución núm. 0876 de 2006, confirmándola en todas sus partes. 2.8.
Manifestó que el 2 de mayo de 2007 la señora Alba Mary Puyo de Andrade interpuso la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 19001-33-31- 008-2007-00143-00/01 en contra de Caprecom, con el objetivo de obtener la nulidad de las resoluciones número 0876 y 1539 de 2006 y el reconocimiento de la sustitución pensional, con base en su calidad de cónyuge supérstite del señor Andrade Troyano. 2.9.
Relató que la actuación judicial fue conocida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Popayán y que, en sentencia de 18 de octubre de 2011, negó las pretensiones de la demanda. 1 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 2 La Sala se abstendrá de publicar el nombre de la menor de dieciocho años. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02397-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 2.10.
Indicó que el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia de segunda instancia de 27 de octubre de 2022, revocó el fallo apelado y le reconoció a la señora Alba Mary Puyo de Andrade el 50% de la mesada pensional. 2.11. Precisó que la obligación impuesta a la extinta Caprecom fue trasladada a la UGPP. 2.12. Indicó que la sentencia de 27 de octubre de 2022 violó sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en conexidad con los principios de la sostenibilidad financiera y solidaridad del sistema pensional, porque incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y de violación directa de la Constitución. 2.13.
Respecto al defecto sustantivo indicó que este se configuró porque: (i) se realizó una interpretación errónea del artículo 13 de la Ley 797 de 2003; (ii) se omitió aplicar la figura de la compensación de pagos entre beneficiarios de una misma prestación social, de conformidad con lo previsto en el artículo 5° de la Ley 1204 de 4 de julio 20083; y (iii) se desconocieron las sentencias T-090 de 2016, T-266 de 2017, T-076 de 2018 y T-409 de 2018, al aplicar erradamente la figura de «separación de hecho con sociedad conyugal vigente». 2.14.
En cuanto al defecto fáctico, sostuvo que este se configuró porque el despacho judicial accionado, al momento de estudiar la solicitud de reconocimiento de sustitución pensional, omitió analizar la Resolución núm. 0876 de 2006 que reconoció el 100% de la pensión a la hija menor del causante. 2.15. Frente a la violación directa de la Constitución, aseveró que se transgredieron los artículos 13, 29, 48 y 128 superiores porque se permitió un doble pago de la mesada pensional, se afectó el principio de sostenibilidad financiera, se dio un trato diferente e injustificado a la señora Puyo de Andrade y se reconoció una pensión sin el cumplimiento de los requisitos legales.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: «[…] PRINCIPALES: Primero. Sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAUCA [sic], al ordenar reconocer y pagar pensión de sobrevivientes del causante a la señora ALBA MARY PUYO DE ANDRADE quien no tiene derecho a la misma y sin aplicar la compensación de pagos entre beneficiarios. 3 «Por la cual se modifican algunos artículos de la Ley 44 de 1980 y se impone una sanción por su incumplimiento». 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02397-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Segundo. Consecuentemente: a.- DEJAR sin efectos la decisión contencioso [sic] del 27 de octubre de 2022 emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAUCA [sic], dentro del proceso contencioso No. 19001333100820070014300 [sic] por la flagrante vía de hecho y el abuso palmario del derecho en que incurrió ese estrado judicial al reconocer erradamente la pensión de sobrevivientes a favor de la señora ALBA MARY PUYO DE ANDRADE quien no reunió los requisitos fijados por el artículo 13 de la ley 797 de 2003 para ser beneficiaria de esa prestación, y sin que se aplicase el artículo 5°de la ley 1204 de 2008 referente a la compensación de pagos entre beneficiarios. b.- ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAUCA [sic], que proceda a dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es confirmando la negativa de las pretensiones solicitadas por la señora ALBA MARY PUYO DE ANDRADE dentro del proceso contencioso del N° 19001333100820070014300 así declarada por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN mediante fallo del 18 de noviembre de 2011, por encontrar esta decisión ajustada a derecho en razón a que la señora ALBA MARY PUYO DE ANDRADE no tiene derecho a reconocimiento pensional de sobrevivencia alguno. ACCESORIAS: En caso de que esa H. Magistratura determine que en este caso procede otro medio de defensa judicial solicitamos: Primero. AMPARAR de manera TRANSITORIA los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAUCA, al ordenar reconocer la pensión de sobrevivientes del causante a la señora ALBA MARY PUYO DE ANDRADE quien no tiene derecho a la misma.
Segundo. Consecuentemente a lo anterior SUSPENDER el cumplimiento de la sentencia de 27 de octubre de 2022 dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAUCA [sic] dentro del proceso contencioso del 2007- 00143 para evitar la configuración de un perjuicio irremediable al Erario [sic] equivalente al pago de más de $473.460.868 M/cte, entre mesadas pensionales, retroactivos e indexación, que se ordenan cancelar a favor de la señora ALBA MARY PUYO DE ANDRADE, mientras se resuelve la actuación judicial que esa H. Corporación determine debemos iniciar para controvertir la legalidad de la orden impartida en esa sentencia […]».
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 15 de mayo de 2023, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso de la Sección Cuarta de esta Corporación admitió la presente acción de tutela. Asimismo, negó la medida provisional solicitada y ordenó la vinculación como terceros con interés directo en las resultas del proceso a la menor M.A.R., a la señora Alba Mary Puyo de Andrade y al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Popayán. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02397-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP V. INTERVENCIONES 5.
Efectuadas las notificaciones a la autoridad judicial accionada y a los vinculados, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Tribunal Administrativo del Cauca, a través del magistrado ponente de la decisión tutelada, solicitó que se «desestimen las declaraciones solicitadas por la parte actora», toda vez que no ha violado ningún derecho fundamental de la accionante por cuanto «la totalidad de [las] actuaciones adelantadas se ajusta[ron] a las previsiones normativas y jurisprudenciales aplicables». 5.2.
Como fundamento de lo anterior, indicó que de conformidad con los hechos probados en el proceso y las sentencias de 18 de julio de 20194 y 30 de enero de 20205, se concluyó que debía reconocerse la pensión a la señora Puyo de Andrade porque demostró una convivencia superior a 5 años con el causante y un vínculo matrimonial vigente con efectos patrimoniales. 5.3.
Por último, señaló que la presente acción de tutela no cumplía con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional porque lo pretendido es convertir este mecanismo constitucional en una tercera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.4. La señora Alba María Puyo de Andrade, actuando a través de apoderada judicial, solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela porque no se configuraron los defectos denunciados, en tanto que el Tribunal Administrativo del Cauca tomó una decisión conforme a las normas vigentes y a la jurisprudencia aplicable. 5.5.
Como fundamento de lo anterior, indicó que en el proceso contencioso administrativo se probó la vida marital con el causante y una voluntad mutua de protección. 5.6. Para finalizar, agregó que el presente mecanismo no es procedente toda vez que el actor cuenta con el recurso extraordinario de revisión. VI. FALLO IMPUGNADO 6. Mediante sentencia de 7 de septiembre de 2023, la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió declarar improcedente el amparo solicitado por no cumplir con el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad. 4 El Tribunal indicó que el radicado de la sentencia es: 25000-23-42-000-2013-02719-01. 5 El Tribunal indicó que el radicado de la sentencia es: 13001-23-33-000-2014-00028-01. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02397-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 7.
Como fundamento de lo anterior, sostuvo que contra la sentencia de 27 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, procedía el recurso extraordinario de revisión, de conformidad con la causal prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 8. Así las cosas, indicó que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 estableció que cuando se interpone una acción de tutela contra una sentencia «por haber reconocido prestaciones sociales con abuso del derecho, el mecanismo judicial idóneo e[s] el recurso de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 (…), de manera que, en el caso, la UGPP se encuentra dentro del término para presentar el recurso en defensa de los intereses de la entidad». 9.
Agregó, que si bien la sentencia SU-427 de 2016 reconoció la posibilidad de intervención excepcional del juez de tutela cuando se trata de reconocimientos pensionales derivados de «palmarios abusos del derecho» por «vinculación precaria», lo cierto es que en el caso en concreto no se cumple esta exigencia toda vez que «la inconformidad que plantea a lo largo del escrito de tutela, tiene que ver [únicamente] con la orden de reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente reconocida a la señora Alba Mary Puyo de Andrade». 10.
Por lo anterior, concluyó que no se cuestiona una vinculación precaria o un desconocimiento de la ley de manera grosera o arbitraria, sino que lo que se advierte es una inconformidad del accionante con la decisión del juez natural de la causa «pues considera que se le impuso la orden de reconocer una prestación, que según su concepto, no cumple los requisitos legales contenido en la Ley 797 de 2003».
VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 11. La UGPP, a través de su apoderado judicial, impugnó la sentencia de 7 de septiembre de 2023, con fundamento en los siguientes argumentos: 12. Señaló que en el presente asunto se cumple con el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad porque se probó la existencia de un perjuicio irremediable consistente en el pago de la prestación económica reconocida en la sentencia tutelada. 13.
Indicó que la tutela es procedente como mecanismo transitorio de protección de derechos fundamentales, toda vez que se está frente a la configuración de un perjuicio irremediable. 14. Como fundamento de lo anterior expresó que la sentencia de 27 de octubre de 2022 se encuentra ejecutoriada y debe ser cumplida de forma inmediata. Así que el recurso extraordinario no es un medio idóneo porque no puede suspender el cumplimiento del fallo judicial. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02397-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 15.
Precisó que el perjuicio irremediable es grave por cuanto se deben realizar una serie de pagos que «comprometen seriamente los recursos del sistema general de pensiones y su sostenibilidad financiera». 16. Por último, sostuvo que, con base en la sentencia SU-427 de 2016, se cumplió con el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad «puesto que es evidente un abuso del derecho (…) debido a la interpretación errónea de la ley».
VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 17. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19916, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20157, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20218, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20199.
VIII.2. Problemas jurídicos 18. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado10, la Sala debe establecer lo siguiente: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la sentencia de 27 de octubre de 2022, dictada por la Sala de Decisión núm. 005 del Tribunal Administrativo del Cauca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 19001-33-31- 008-2007-00143-01, vulneró los derechos fundamentales invocados por la UGPP, al haber incurrido, presuntamente, en los defectos sustantivo, fáctico y de violación directa de la Constitución. 19.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente 6 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 7 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho». 8 «Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela». 9 «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». 10 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02397-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 20. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 201211, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 21.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 22. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 23.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial12, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución13. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 12 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 13 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02397-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 24.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»14 que encaje en dichos parámetros. 25.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 26.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 27. La UGPP solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 27 de octubre de 2022, proferida por la Sala de Decisión núm. 005 del Tribunal Administrativo del Cauca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 19001-33-31-008-2007-00143- 00/01. 28.
La primera instancia de este proceso constitucional, mediante sentencia de 7 de septiembre de 2023, declaró improcedente el amparo solicitado, luego de considerar que no se cumplió con el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad, debido a que los fundamentos de la presente acción de tutela podían plantearse a través del recurso extraordinario de revisión, bajo la causal prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 29.
En la impugnación, el accionante argumentó que el presente asunto sí cumplía con el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad porque se encontraba acreditada la configuración de un perjuicio irremediable, consistente en el pago de la sentencia judicial. Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 14 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02397-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 30.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de subsidiariedad. VIII.4.1. Del requisito general de procedibilidad de subsidiariedad 31. Sobre el particular, cabe recordar que dado el carácter subsidiario, excepcional y residual de la acción de tutela, de conformidad con el artículo 86 constitucional15, este mecanismo sólo es procedente cuando se hayan agotado todos los medios de defensa judicial previstos por el legislador o cuando estos no sean idóneos para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados. 32.
De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza16), lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 33.
La Corte Constitucional a través de la sentencia SU-062 de 2018, precisó las razones por las que se justifica un examen estricto del requisito general de procedencia de subsidiariedad cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial. Al respecto señaló: «[…] En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle. 15 «[…]
ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». 16 Corte Constitucional, auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02397-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir.
Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica […]». (Subrayado fuera del texto). 34.
En este mismo sentido se pronunció esta Sala de Decisión, en sentencia de 25 de abril de 2019, en los siguientes términos: «[…] la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, salvo que estos medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]»17. 35.
No obstante, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla previamente expuesta, en aquellos casos en los que se busca evitar un perjuicio irremediable. 36. El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación del derecho fundamental que debe ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para evitar, cuando ello sea posible, la vulneración de dicho derecho sea irreversible. 37.
En relación con tales criterios interpretativos se ha definido lo siguiente: «[…] [L]a inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como un mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.
La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medidas precautelativas para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados […]».18 38. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procede a analizar si la presente solicitud de amparo cumple o no el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad. 39.
Al respecto, cabe poner de relieve que la entidad accionante alegó que el Tribunal accionado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia porque en la sentencia de 27 de octubre de 2022 se incurrió en un defecto sustantivo, en un fáctico y en una violación directa de la Constitución. 17 Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación 11001-03-15-000-2018-04033-01(AC), Sentencia de 25 de abril de 2019.
Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 18 Corte Constitucional. Sala Novena de Revisión. Exp. T-7984, sentencia T-225 de1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; 15 de junio de 1993. Reiterado en la sentencia SU-617 de 2013. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02397-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 39.1.
Respecto al defecto sustantivo manifestó que este se configuró porque: (i) se realizó una interpretación errónea del artículo 13 de la Ley 797 de 2003; (ii) se omitió aplicar la figura de compensación de pagos entre beneficiarios de una misma prestación social de conformidad con lo previsto en el artículo 5° de la Ley 1204 2008; y (iii) se desconocieron las sentencias T-090 de 2016, T-266 de 2017, T-076 de 2018 y T-409 de 2018 al aplicar erradamente la figura de «separación de hecho con sociedad conyugal vigente». 39.2.
En cuanto al defecto fáctico, sostuvo que este se configuró porque el despacho judicial accionado, al momento de estudiar la solicitud de reconocimiento de sustitución pensional, omitió analizar la Resolución núm. 0876 de 2006 que reconoció el 100% de la pensión a la hija menor del causante. 40. Frente a la violación directa de la Constitución, indicó que se transgredieron los artículos 13, 29, 48 y 128 superiores, porque se ordenó un doble pago de la mesada pensional, se afectó el principio de sostenibilidad financiera, se dio un trato diferente e injustificado a la señora Puyo de Andrade y se reconoció una pensión sin el cumplimiento de los requisitos legales. 41.
Finalmente, señaló que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la señora Puyo de Andrade, conllevó a la configuración de un evidente abuso del derecho en razón al grave perjuicio económico que se ocasionó al erario, como resultado de haber interpretado de manera errónea la norma aplicable. 42. En este punto, la Sala considera importante destacar que el artículo 20 de la Ley 797 de 200319, señala: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: 19 «Por la cual se reforman algunas disposiciones de sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02397-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
(Negrilla original del texto) 43. En consonancia con la norma citada, el artículo 251 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201120, señala que el recurso extraordinario de revisión podrá interponerse «[…] en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]». 44.
Se debe precisar que si bien el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 señaló que las autoridades que se encuentran legitimadas para interponer el recurso extraordinario de revisión son «el Gobierno por conducto del Ministerio del trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación», lo cierto es que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 201621, consideró que con base en el numeral 6º22 del artículo 6º del Decreto 5021 de 200923 se atribuyó a la UGPP, la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza.
Al respecto indicó el Tribunal Constitucional: «[…] 7.23. Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero […]».24 45.
Así las cosas, la Sala considera que la UGPP cuenta con otro medio de defensa para la protección de sus derechos fundamentales, toda vez que tiene la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esto es así porque la inconformidad planteada en esta acción de tutela gira en torno a la vulneración del derecho fundamental al debido proceso y este evento se encuentra contemplado como una causal de revisión en el literal a) del artículo 20 de la citada ley. 20 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 21 Corte Constitucional, sentencia SU-426 de 11 de agosto de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 22 «6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». 23«Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias». 24 Cfr. Sentencias T-363 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-300 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02397-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 46.
En cuanto al perjuicio irremediable alegado, esta Sala de Sección ha venido sosteniendo25, en asuntos similares, que éste no reúne los elementos de insuperable, inminente o impostergable. 47. Con fundamento en lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de 7 de septiembre de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró improcedente la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 7 de septiembre de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley No. 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de septiembre de 2023, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 11001-03-15-000-2023-03386-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de octubre de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001-03-15-000-2018-03457-00.