Radicado: 76001-23-33-000-2022-00009-01 Demandantes: Daniel Felipe Navia Peña y otro Demandados: Distrito Especial de Santiago de Cali y otros 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., seis (6) de junio de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 76001-23-33-000-2022-00009-01 Demandante: DANIEL FELIPE NAVIA PEÑA Y OTRO Demandados: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI Y OTROS AUTO QUE DECLARA NULIDAD POR FALTA DE COMPETENCIA FUNCIONAL Encontrándose el proceso para decidir la impugnación por la parte actora contra la sentencia de 3 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el despacho advierte una nulidad insaneable si se tiene en cuenta que el proceso debió conocerse en primera instancia por un juzgado administrativo y no el Tribunal como se explicará a continuación. I.
ANTECEDENTES 1.1. Los señores Edgar Javier Navia Estrada y Daniel Felipe Navia Peña, el primero que manifestó actuar en nombre propio y en representación del segundo como apoderado judicial, ejercieron acción de cumplimiento1 contra el distrito especial de Santiago de Cali, el municipio de Jamundí, el departamento del Valle del Cauca, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC y la Superintendencia de Notariado y Registro, con la finalidad de que se les ordenara el acatamiento de los artículos 9 de la Ley 1447 de 20112 y 12 de la Ley 1551 de 20123. 1 En el escrito que inicialmente se presentó fueron formuladas las siguientes pretensiones: “PRIMERO. TRAMITAR la ORDENANZA que defina los LIMITES entre el DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI y el MUNICIPIO DE JAMUNDI.
SEGUNDO. DISPONGAN, como NORMA TRANSITORIA reglas claras en el tema fiscal para los PREDIOS que actualmente se encuentran con DOBLE CEDULA CATASTRAL en cada uno de los TERRITORIOS.
TERCERO. ORDENAR a la SECRETARIA DE HACIENDA del DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI y a la SECRETARIA DE HACIENDA del MUNICIPIO DE JAMUNDI que DEFINAN cuales predios tienen actualmente DOBLE CÉDULA CATASTRAL-una en cada territorio- y cuales entonces serán los BENEFICIARIOS de este REGIMEN ESPECIAL TRANSITORIO.
CUARTO. ACUERDEN claramente que los IMPUESTOS DE PREDIAL UNIFICADO se empezaran a causar para estos predios al año fiscal siguiente en que se dicte la ORDENANZA y se CONCERTE entre ambas SECRETARIAS DE HACIENDA del DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI y MUNICIPIO DE JAMUNDI los impuestos que deben cancelar a cada uno de los territorios en este REGIMEN DE TRANSICION.
QUINTO. ORDENEN cancelar en el INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI y/o OFICINA DE CATASTRO DE SANTAIGO DE CALI las cédulas catastrales sobre predios que figuren actualmente en ambos territorios.
SEXTO. OFICIAR a la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE SANTIAGO DE CALI para que en las MATRICULAS INMOBILIARIAS quede debidamente inscrito si el predio está en TERRITORIO DEL DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI o en el TERRITORIO DEL MUNICIPIO DE JAMUNDI”. 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 290 de la Constitución Política de Colombia”.
Radicado: 76001-23-33-000-2022-00009-01 Demandantes: Daniel Felipe Navia Peña y otro Demandados: Distrito Especial de Santiago de Cali y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. La demanda fue inadmitida, a través de auto de 17 de enero de 2022, por el Ponente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para que la parte accionante aportara la solicitud de renuencia al IGAC, respecto de las normas que solicitó cumplir, con el fin de acreditar el presupuesto de procedibilidad de que trata el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. 1.3.
Los accionantes presentaron memorial en el que no atendieron el requerimiento judicial, pero precisaron que “[…] las ENTIDADES que han incumplido sus deberes son GOBERNACION DEL VALLE DEL CAUCA, DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI y MUNICIPIO DE JAMUNDI. // Tanto el INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTÍN CODAZZI y la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO no son los RESPONSABLES DE ADELANTAR ESTA GESTIÓN y además para el caso particular del IGAC, ella cumplió con su deber de enviar la información a la GOBERNACIÓN DEL VALLE y a SANTIAGO DE CALI y JAMUNDI para que lo resolvieran”4 (subraya fuera de texto original). 1.4.
Atendiendo las manifestaciones de los demandantes, el Ponente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en providencia de 25 de enero de 2021, admitió la demanda de cumplimiento contra el distrito especial de Santiago de Cali, el municipio de Jamundí y el departamento del Valle del Cauca. Conformado el contradictorio y vencido el término otorgado a las demandadas que se vincularon, para presentar sus argumentos de defensa en el presente caso, la Sala de Decisión del Tribunal profirió sentencia, el 3 de marzo de 2022, en la cual declaró improcedente la acción de cumplimiento.
Inconformes con el fallo del Tribunal, los accionantes lo impugnaron, en síntesis, aludieron que debe ordenarse el acatamiento de los deberes invocados en la demanda a las autoridades del nivel territorial que fueron precisadas como renuentes con ocasión de la inadmisión. Ante el recurso presentado por la parte demandante contra el fallo de primera instancia, por medio del auto del 17 de marzo de 2022, se concedió la impugnación ordenando la remisión a esta Corporación. II.
CONSIDERACIONES La Ley 393 de 1997 dispone en su artículo 30 que “[e]n los aspectos no contemplados en esta Ley se seguirá el Código Contencioso Administrativo en lo que sea compatible con la naturaleza de las Acciones de Cumplimiento”. 3 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 4 De acuerdo con la referida precisión, se entiende que los demandantes descartaron la formulación de las pretensiones quinta y sexta que señalaron inicialmente en su demanda.
Radicado: 76001-23-33-000-2022-00009-01 Demandantes: Daniel Felipe Navia Peña y otro Demandados: Distrito Especial de Santiago de Cali y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, el CPACA5 en el artículo 207 dispone “[…] Control de legalidad.
Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes”. De acuerdo con lo anterior, corresponde realizar un examen preliminar del expediente repartido, para verificar, entre otros aspectos, si en la primera instancia se incurrió en causal de nulidad.
Precisado lo anterior, se observa que el asunto de la referencia fue repartido a este despacho para resolver la impugnación interpuesta contra la sentencia del 3 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. No obstante, como se anunció al inicio de esta providencia, dentro del presente proceso se incurrió en una nulidad insaneable, que impide que esta Corporación conozca el asunto en segunda instancia. Para llegar a esa conclusión se abordarán los siguientes aspectos: i) reglas de competencia aplicables en acciones de cumplimiento en primera instancia de los juzgados y de los tribunales administrativos en segunda instancia, ii) la falta de competencia funcional- nulidad insaneable y iii) el caso concreto. i) Reglas de competencia aplicables en acciones de cumplimiento en primera instancia de los juzgados y de los tribunales administrativos en segunda instancia El artículo 152 del CPACA6, dispone: “[…] Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 16.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. […]” (Negrilla fuera de texto). A su vez el artículo 155 del mismo estatuto en cuanto a la competencia de los jueces administrativos para conocer de los asuntos de cumplimiento dispone: “[…] Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 10.
De los relativos a la protección de derechos e intereses 5 Normativa que en su artículo 306, prevé la remisión a los asuntos no contemplados al CGP. 6 Debe precisarse que se hace referencia a los numerales previstos en la normativa anterior a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, toda vez que la interposición de la demanda del presente asunto ocurrió antes del 25 de enero de 2022, esto es, el momento a partir del cual la modificación a las reglas de competencia entraron en vigencia, en atención a las previsiones del artículo 86 ejusdem.
Asimismo, debe indicarse que sustancialmente en materia de acción de cumplimiento no varió el factor funcional anteriormente previsto. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00009-01 Demandantes: Daniel Felipe Navia Peña y otro Demandados: Distrito Especial de Santiago de Cali y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas […]” (Negrilla fuera de texto).
Del contenido de las reglas de competencia anteriormente citadas, los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los asuntos relativos al cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas, mientras que los jueces administrativos conocerán de esos mismos asuntos pero que se interpongan contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas.
Lo anterior no implica que esta Corporación no tenga competencia para conocer del medio de control de cumplimiento, pues aquella solamente corresponde en segunda instancia, pero en los trámites contra autoridades del nivel nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. ii) Falta de competencia funcional - nulidad insaneable De conformidad con lo previsto en el artículo 16 del CGP, en concordancia con el artículo 138 ejusdem, la jurisdicción y la competencia por el factor subjetivo o funcional son improrrogables y su ausencia le impone al juez el deber de declararlas de oficio o a petición de parte, evento en el cual todo lo actuado conserva su validez, con excepción de la sentencia que se hubiere dictado, la cual se invalidará y el proceso se remitirá inmediatamente al competente.
“Artículo 16. Prorrogabilidad e improrrogabilidad de la jurisdicción y la competencia. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente.
Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo. La falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo del proceso. Cuando se alegue oportunamente lo actuado conservará validez y el proceso se remitirá al juez competente. […] Artículo 138.
Efectos de la declaración de falta de jurisdicción o competencia y de la nulidad declarada. Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el Radicado: 76001-23-33-000-2022-00009-01 Demandantes: Daniel Felipe Navia Peña y otro Demandados: Distrito Especial de Santiago de Cali y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará. La nulidad solo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo y que resulte afectada por este.
Sin embargo, la prueba practicada dentro de dicha actuación conservará su validez y tendrá eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirla, y se mantendrán las medidas cautelares practicadas. El auto que declare una nulidad indicará la actuación que debe renovarse.”. En consecuencia, es claro que el legislador estableció el régimen de las nulidades en el CGP, disponiendo que la falta de jurisdicción y de competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables.
Esto quiere decir que cuando hay falta de jurisdicción o competencia en razón del sujeto procesal (factor subjetivo) o en razón a la etapa o momento procesal (factor funcional), se genera una nulidad insaneable, escenarios, en los cuales la nulidad debe ser declarada de oficio en cumplimiento del deber de control permanente de legalidad del proceso (artículo 207 CPACA y 132 CGP), toda vez que el juez no podrá dictar válidamente sentencia, y si procede a dictarla la misma será nula. iii) Caso concreto En el sub lite, previo a la admisión de la demanda, la parte actora precisó que promovió el medio de control de cumplimiento contra el distrito especial de Santiago de Cali, el municipio de Jamundí y el departamento del Valle del Cauca, porque consideran que de las normas que se pidió acatar, de forma principal, surge el deber de hacer, consistente en expedir una “ORDENANZA que defina los LIMITES entre el DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI y el MUNICIPIO DE JAMUNDI”.
En atención a lo anterior, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dispuso la admisión y ordenó la notificación solo de las autoridades de los niveles departamental, distrital y municipal anteriormente referidas. Lo anterior conlleva que la competencia radicaba en primera instancia en los Juzgados Administrativos de Cali, en los términos del artículo 155, numeral 10 del CPACA, y en atención al domicilio7 de los accionantes8, se insiste, por tratarse de un asunto en el que el incumplimiento se enrostra contra autoridades de los niveles departamental, distrital y municipal, toda vez que no se reprochó desobedecimiento alguno por parte de entidades del orden nacional y tampoco se advierte que deban ser vinculadas autoridades de ese ámbito en virtud del artículo 7Según informaron los señores Edgar Javier Navia Estrada y Daniel Felipe Navia su domicilio es en el distrito especial de Santiago de Cali. 8Sobre la competencia territorial en materia de acción de cumplimiento, se rige por la norma especial, es decir, por la Ley 393 de 1997 (artículo 3º) “Competencia. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. […]”.
Radicado: 76001-23-33-000-2022-00009-01 Demandantes: Daniel Felipe Navia Peña y otro Demandados: Distrito Especial de Santiago de Cali y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de la Ley 393 de 1997, de acuerdo con el contenido de las normas que se piden acatar y lo pretendido en la demanda.
Por tanto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no tenía competencia para avocar el conocimiento del asunto y decidirlo en primera instancia, toda vez que, ante las manifestaciones de los accionantes, debió remitir el asunto a los juzgados administrativos, porque las autoridades que vinculó no son del orden nacional, dicha circunstancia configura una causal de nulidad insaneable, según los artículos 16 y 138 del CGP.
En efecto, la competencia para conocer en primera instancia de la presente acción radica en los juzgados administrativos, no obstante, y como quiera que los derechos de contradicción y defensa de la parte demandada, se encuentran garantizados por la actuación adelantada, la nulidad sólo debe afectar a partir de la sentencia proferida el 3 de marzo de 2022, por cuanto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 138 del CGP, las actuaciones adelantadas por el juez que carecía de competencia conservan su validez, salvo que se trate de la sentencia. En consecuencia, se declarará la nulidad de lo actuado hasta la sentencia recurrida y se ordenará que el presente expediente se remita a los Juzgados Administrativos de Cali, por ser la autoridad judicial competente para conocer y definir la controversia en primera instancia9.
En mérito de lo expuesto se, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de lo actuado hasta la sentencia recurrida de 3 de marzo de 2022, inclusive, por falta de competencia funcional del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para dirimir el presente asunto en primera instancia.
SEGUNDO: DECLARAR que lo actuado ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca hasta antes de la sentencia impugnada de 3 de marzo de 2022, conserva su validez.
TERCERO: Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente a los Juzgados Administrativos de Cali para su reparto.
CUARTO: COMUNICAR esta decisión al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, junto con una copia de esta providencia. 9 En similar sentido puede consultarse auto de 10 de octubre de 2018, radicado: 54001-23-33-000- 2018-00180-01, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00009-01 Demandantes: Daniel Felipe Navia Peña y otro Demandados: Distrito Especial de Santiago de Cali y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Login