Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) Demandante: María Eugenia González Prada Demandadas: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y Leonor Ordoñez Vásquez Temas: Sustitución de pensión gracia. Controversia entre cónyuge y compañera permanente supérstites.

No existió convivencia simultánea de ambas con el causante. Enfoque de género respecto de la situación de la cónyuge por maltrato físico que impidió continuar el vínculo matrimonial. Forma de determinar la proporcionalidad en el porcentaje de reconocimiento pensional para cada una de las reclamantes. MODIFICA SENTENCIA Y CONFIRMA EN LO DEMÁS. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la UGPP contra la sentencia proferida el veinte (20) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES 1. La señora María Eugenia González Prada instauró demanda,1 la cual reformó2 contra la UGPP y la señora Leonor Ordoñez Vásquez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 2.

Que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 008413 del 9 de abril del 1 Ver índice 16 de SAMAI – Tribunales. 2 Ver índice 66 de SAMAI – Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) 2021, RDP 013263 del 26 de mayo del 2021 y RDP 016653 del 2 de julio del 2021; por medio de las cuales la entidad demandada le suspendió el pago de la sustitución pensional que devengaba en calidad de compañera permanente supérstite del señor Gabriel Castillo Blanco, en virtud del reconocimiento efectuado a través de la Resolución RDP 026141 del 13 de noviembre de 2020. 3.

A título de restablecimiento del derecho se ordene nuevamente reconocer y pagar la sustitución de las pensiones de jubilación y gracia como única beneficiaria del causante, junto con los intereses moratorios generados desde el 28 de septiembre de 2020 hasta que vuelva a ser incluida en nómina. 4. Se dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA y se condene en costas a la parte demandada.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 5. Que el señor Gabriel Castillo Blanco fue docente oficial, y en vida devengaba una pensión gracia otorgada por la entonces Cajanal EICE a través de la Resolución 011191 del 3 de julio de 2002, la cual percibió hasta la fecha de su deceso ocurrido el 25 de junio de 2020. 6.

Que conformó una unión marital de hecho con el mencionado causante debido a una convivencia permanente, ininterrumpida y singular desde 1986 hasta la fecha de su muerte, esto es, por más de 37 años durante los cuales asistió a todos los eventos familiares sin que se advirtiera la presencia de alguna otra persona que lo acompañara, tanto así que el referido educador en 2017 la incluyó en la solicitud de designación de beneficiaria de sus prestaciones ante la UGPP. 7.

El 24 de julio de 2021 solicitó la sustitución de la pensión ordinaria de jubilación que percibía en vida el aludido maestro, y el 28 de julio del mismo año hizo lo propio respecto de la pensión gracia. 8. Mediante las Resoluciones RDP 018668 del 18 de agosto de 2020, RDP 019704 del 31 de agosto de 2020 y RDP 021739 del 24 de septiembre de 2020 le fue concedida de manera provisional la sustitución de esta última prestación en un 100% de su valor con efectividad desde el 26 de junio de dicha anualidad.

Posteriormente, con la Resolución RDP 026141 del 13 de noviembre de 2020 le fue otorgada dicha pensión de manera definitiva. 9. Con la Resolución RDP 008413 del 9 de abril de 2021 se dejó en suspenso la definición sobre la sustitución pensional a la señora Leonor Ordoñez Vásquez, quien de manera paralela en calidad de cónyuge supérstite del señor Castillo Blanco, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) también había reclamado este derecho a su favor desde el 3 de febrero de 2021.

Sin embargo, en dicho acto también se dispuso la suspensión del pago de la prestación a favor de la actora al advertirse una discusión pendiente entre dos reclamantes, la cual debía someterse a decisión por parte de la jurisdicción. 10. Contra esta decisión interpuso recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos negativamente por medio de las Resoluciones RDP 013263 del 26 de mayo del 2021 y RDP 016653 del 2 de julio del 2021. 11.

La señora Ordoñez Vásquez nunca convivió con el causante desde que se divorciaron legalmente el 13 de septiembre de 1972 conforme a la sentencia del Juzgado Primero Civil del Circuito de Bucaramanga, tanto así que se realizó la liquidación de la sociedad conyugal conforme a la Escritura 286 otorgada el 6 de febrero de 1974 ante la Notaría Tercera de dicha ciudad, por lo que en ningún momento estuvo presente a lo largo de la enfermedad y muerte del docente.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 12. Consideró vulnerados: los artículos 13 de la Ley 797 de 2003; 5 y 6 de la Ley 23 de 1992; y el Decreto 2272 de 1989. 13. Expresó que los actos acusados transgredieron su derecho adquirido a la sustitución de la pensión gracia y de jubilación que le había sido reconocido previamente. Afirmó que la administración debió tener en cuenta que las contradicciones de la señora Leonor Ordoñez Vásquez no podían afectarle la situación jurídica que ya tenía consolidada. 14.

Sostuvo que la demandada no tenía el tiempo de convivencia que exige el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, pues no alcanzó a convivir con el causante al menos cinco años, pues su vínculo inició en diciembre de 1968 y terminó el 13 de septiembre del año 1972, de manera que no le asiste derecho alguno a reclamar la sustitución pensional, ni a una parte de dicha prestación. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 15.

El 27 de octubre de 2022 se admitió la demanda contra la UGPP.3 Luego, el 17 de marzo de 2023 fue admitida su reforma y además se ordenó vincular a la señora Leonor Ordoñez Vásquez en calidad de litisconsorte necesario de la parte demandada,4 por lo que se procedió a notificarlas. 3 Ver índice 41 de SAMAI – Tribunales. 4 Ver índice 71 de SAMAI – Tribunales.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) 16. La UGPP manifestó5 que a la demandante no se le podía reconocer la pensión de sobreviviente en calidad de cónyuge o compañera permanente del causante, ya que la entidad no tiene la competencia para dirimir sobre una posible convivencia simultánea, pues a partir de la vigencia de la Ley 1204 de 2008, cuando se susciten este tipo de controversias entre beneficiarios le corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo definir a quién se le debe asignar la prestación o si no hay lugar a ello. 17.

Propuso como excepciones las de: (i) inexistencia de la obligación, (ii) cobro de lo no debido, (iii) falta de título y causa, (iv) buena fe, (v) prescripción, y (vi) genérica. 18. La señora Leonor Ordoñez Vásquez aseguró6 que la actora no logró acreditar con precisión los extremos de convivencia en el tiempo, modo y lugar en el cual se efectuó la relación sentimental con el causante, por lo que no podía ostentar la calidad de beneficiaria de la sustitución pensional y mucho menos en una proporción si le llegara a corresponder, pues en su demanda se advierten inconsistencias en torno a la presunta unión marital de hecho que sostenían. 19.

Señaló que contrajo matrimonio con el docente fallecido el 6 de diciembre del año 1968 hasta diciembre de 1973, fecha hasta la cual compartieron lecho, techo y mesa de manera permanente e ininterrumpida, brindando socorro, ayuda, apoyo y comunidad de vida, siendo la causal de la separación de cuerpos entre ambos el hecho de que fue víctima de violencia intrafamiliar en el tiempo que estuvo conviviendo con este último, pero que, en todo caso, sí alcanzó los 5 años requeridos para ser titular del derecho en litigio. 20.

Propuso como excepciones las de: (i) cobro de lo no debido, (ii) mala fe, y (iii) genérica. 21. El 31 de agosto de 20237 se decretó la medida cautelar solicitada por la demandante, con la que se ordenó a la entidad accionada continuar pagando la pensión gracia a favor de la reclamante hasta que se resolviera el proceso con sentencia definitiva.

Dicha decisión fue apelada por las demandadas y fue confirmada por el Consejo de Estado el 30 de mayo de 2024.8 22. El 6 de febrero de 20249 se prescindió de la celebración de la audiencia inicial con el fin de dictar sentencia anticipada, por lo que se fijó el litigio y se decretaron las pruebas. El 7 y el 22 de mayo de 202410 se llevaron a cabo las audiencias de pruebas donde se practicaron los testimonios y la incorporación de algunos 5 Ver índice 76 de SAMAI – Tribunales. 6 Ver índice 80 de SAMAI – Tribunales. 7 Ver índice 96 de SAMAI – Tribunales. 8 Ver índice 9 de SAMAI – Proceso 6086-2023. 9 Ver índice 116 de SAMAI – Tribunales. 10 Ver índices 146 y 151 de SAMAI – Tribunales.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) documentos. Finalmente, el 29 de mayo de 202411 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar si a bien lo consideraba. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN12 23.

El Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia del 20 de septiembre de 2024 accedió parcialmente a las pretensiones. Declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó a la UGPP levantar de forma definitiva la suspensión del pago de la sustitución de la pensión gracia a favor de la actora, pero para que esta sea reconocida en un 50% del valor de la prestación desde la ejecutoria de la sentencia. Dispuso que el otro 50% correspondería a la señora Leonor Ordoñez Vásquez efectivo a partir del 26 de junio de 2020. 24.

Condenó a la entidad accionada a pagar el valor de las mesadas dejadas de percibir por la demandante durante el tiempo de la suspensión declarada con los actos anulados, pero sin que sea posible recuperar los dineros pagados en exceso por haber sido percibidos de buena fe. Negó las demás pretensiones y se abstuvo de condenar en costas. 25.

Antes de resolver el fondo del asunto aclaró que, si bien la parte actora solicitó el reconocimiento de la sustitución tanto de la pensión gracia como de la ordinaria de jubilación, lo cierto es que ante una falta de claridad se solicitó a la UGPP que indicara qué tipo de prestaciones le cancelaba al docente fallecido, entidad que respondió en el sentido de que solo le reconoció la primera.

Por esta razón determinó que el estudio del litigio se centraría en definir el derecho a la sustitución de la pensión gracia que en vida percibía el señor Gabriel Castillo Blanco mediante Resolución 11191 del 7 de mayo de 2001. 26. Frente a la suspensión del pago de la sustitución pensional que devengaba la reclamante expresó que la solicitud efectuada posteriormente por la señora Leonor Ordoñez Vásquez no tenía la virtualidad de generar el efecto que le dio la entidad demandada, ya que no se estaba ante una concurrencia de reclamaciones, sino ante la existencia de un derecho reconocido a la accionante a través de un acto administrativo particular y concreto respecto del cual no se predicó algún vicio de ilegalidad.

Afirmó que, por tal motivo, la entidad demandada no estaba habilitada para suspender de manera unilateral los efectos del acto de reconocimiento sin el consentimiento de la titular de tal derecho. 27. Sostuvo que conforme al material probatorio practicado entre documentos y testimonios se concluyó que la señora María Eugenia González Prada cumplió el requisito de convivencia de que trata el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, ya que 11 Ver índice 153 de SAMAI – Tribunales. 12 Ver índice 182 de SAMAI – Tribunales.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) demostró su calidad de compañera permanente al haber hecho vida marital con el causante hasta la fecha de su deceso, lo que ratifica el reconocimiento a la sustitución pensional que se le había dado a partir del 26 de junio de 2020 mediante Resolución RDP 026141 del 13 de noviembre de 2020. 28.

Señaló que la demandante y el señor Castillo Blanco reconocieron su relación y vida en pareja con acciones de interés mutuo y socorro, pues compartieron vivienda en el barrio Conucos de manera permanente durante muchos años bajo la figura de la unión marital de hecho, incluidos los 5 anteriores a su fallecimiento, sin que la manifestación que estos hicieron en los años 2007 y 2019, respectivamente en actos notariales de compraventa de inmuebles en los que refirieron como estado civil solteros, desvirtúe la evidencia que arroja los demás medios de prueba recaudados y cuya valoración conjunta permiten tener comprobado aquel hecho. 29.

Concluyó que igualmente le asiste derecho a la señora Leonor Ordoñez Vásquez al reconocimiento de la sustitución de la pensión gracia del señor Gabriel Castillo Blanco, porque acreditó la convivencia con este en calidad de cónyuge supérstite durante cinco 5 años en cualquier tiempo y cuya comunidad de habitación no pudo continuar por causas externas a su voluntad, imputables al causante. 30.

Sobre el punto añadió que, conforme se verificó de la demanda de separación de bienes y liquidación de la sociedad conyugal presentada en julio de 1972 por la tercera vinculada, esta había sido golpeada una semana atrás por su esposo en su residencia de la cual intentó salir, pero de donde no pudo hacerlo debido a que el causante no se lo permitió. Afirmó que fueron tales malos tratos los que la llevaron a formular denuncia penal ante la Inspección Primera Municipal de Instrucción Criminal, lo que pone en evidencia que para esa fecha aún residía con el docente, pues los testimonios de los vecinos que sirvieron de fundamento para decretar la separación de bienes también dan cuenta que con posterioridad al evento ocurrido la vieron en el edificio donde habitaban. 31.

En atención al precedente de la sentencia del Consejo de Estado proferida el 9 de mayo de 2024,13 concluyó que el maltrato de que fue víctima la señora Ordoñez Vásquez fue la causa de su separación de hecho y de bienes con el causante, esto es, por causas no imputables a la cónyuge víctima con quien este último convivió por espacio de 5 años, lo que implica que existe una justa causa para aplicar la referida excepción jurisprudencial de acreditar ese mismo tiempo antes del fallecimiento, al punto de que se corrobora la necesidad de que a la vinculada también le sea concedido el derecho a la sustitución pensional en un 50% del valor total de la prestación. 13 Número interno (5658-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) RECURSOS DE APELACIÓN 32.

La UGPP14 interpuso recurso de apelación. Afirmó que las señoras María Eugenia González Prada y Leonor Ordoñez Vásquez solicitaron por separado y para sí “de forma exclusiva” el derecho pensional, por lo que según las pruebas obrantes en el expediente administrativo y en la actuación judicial se evidencia que no se logró probar la unión de vida previa al fallecimiento del causante por parte de ninguna de ellas, ya que los medios de convicción son contradictorios entre sí en la medida en que de algunos se advierte que este último vivía plenamente con la compañera permanente y en otras que lo hacía con la cónyuge, por lo que no se logra determinar una convivencia simultanea como lo asevera la sentencia apelada. 33.

La parte demandante15 apeló el fallo de primera instancia. Expresó que se evidencia que convivió con su compañero permanente desde 1986 hasta la fecha de su muerte el 25 de junio de 2020, siendo las pruebas más relevantes la confesión de la actora que se deprende de su interrogatorio de parte absuelto en el proceso y el informe técnico de investigación administrativa de la UGPP, y todas las pruebas documentales y testimoniales que allegó con la demanda. 34.

Frente a la convivencia sostenida por la señora Leonor Ordoñez Vásquez con el señor Castillo Blanco, aseguró que se evidencia que su relación no fue de cinco (5) años como lo exige el inciso 3 del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, ya que no se pudo concluir en grado de certeza ni en grado de duda que la tercera interviniente y el docente hubiesen mantenido su vínculo matrimonial hasta el 6 de diciembre de 1973 como se afirma en su contestación, sino máximo hasta diciembre de 1970. 35.

Reiteró que es contradictorio y no aceptable dicha confusión de fechas de convivencia, pues la tercera vinculada manifestó en el interrogatorio de parte que no soportaba más al causante, razón por la cual en la demanda de separación de cuerpos y liquidación de la sociedad conyugal indicó que esta fecha límite fue en diciembre de 1970, por lo que quedó claro y con certeza que fue en ese preciso momento en que dejaron de convivir. 36.

Afirmó que el juez de origen reconoció en la sentencia que la entidad demandada no podía revocar la sustitución de la pensión gracia que le había sido reconocida, por cuanto no se estaba frente a una concurrencia de reclamaciones, sino ante la existencia de un derecho otorgado a través de un acto administrativo particular y concreto, lo que hacía necesario que mediara el consentimiento de la titular del derecho, lo cual no se dio y que por tanto la UGPP obró erradamente haciéndose acreedora al reconocimiento y pago de intereses moratorios desde que le fue revocada su mesada pensional hasta cuando se efectivice el abono de los 14 Ver índice 185 de SAMAI – Tribunales. 15 Ver índice 186 de SAMAI – Tribunales.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) retroactivos que se le adeudan desde el 13 de noviembre de 2020 hasta el 1 de enero del 2024. 37. Aseguró que la parte accionada también se hace acreedora a la condena en costas incluidas las agencias en derecho, por cuanto obró de manera arbitraria e ilegal, lo que la hizo incurrir en gastos de honorarios de abogado, sin que sea del caso analizar una conducta de manera subjetiva por favorabilidad, pues tal principio también aplica para su situación como demandante. 38.

Finalmente afirmó que al haberse dictado la sentencia de separación de cuerpos entre la vinculada y el causante el 13 de septiembre del 1972 por parte del Juzgado Primero Civil del Circuito de Bucaramanga, operó la causal de disolución de la sociedad conyugal conforme lo señala el artículo 1820 del Código Civil, y, en todo caso, esta no alcanzó a convivir cinco años con el señor Gabriel Castillo Blanco, lo que conlleva concluir que no tiene derecho a la prestación económica que reclama por incumplir con los preceptos del artículo 13 de la Ley 797 de 2003.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 39. El 11 de diciembre de 202416 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados, y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES 40. Deberá resolver la Subsección si la demandante y la tercera vinculada, o solo una de ellas, acreditaron las exigencias legales para ser consideradas beneficiarias del causante, a fin de que les sea concedida la sustitución de la pensión gracia que este último tenía reconocida en vida, bien sea de manera exclusiva o compartida.

Marco normativo y jurisprudencial De la sustitución pensional y su aplicación para el caso de la pensión gracia en el marco de la sentencia de unificación SUJ-029-CE-S2 del 11 de agosto de 2022 41. En cuanto a la normativa que prevé la sustitución pensional de manera general, 16 Ver índice 3 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) esta Subsección en diferentes oportunidades17 ha considerado que las disposiciones aplicables son las vigentes al momento del fallecimiento del causante. 42.

Ahora, ante la inexistencia de regulación específica sobre esta materia para la pensión gracia, se ha acudido a las normas que regulan la institución de manera general, sin perder de vista la naturaleza jurídica distinta de esta pensión. 43. Se resalta que, en la sentencia SUJ-029-CE-S2 del 11 de agosto de 2022 dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado18 se realizó un análisis frente a las disposiciones que rigen la sustitución de la pensión gracia, las cuales, por analogía, se concluyó que también hacen referencia a las vigentes para la fecha del fallecimiento del docente pensionado. 44.

En ese mismo fallo se partió de la premisa según la cual la disposición aplicable al asunto analizado era la contenida en la Ley 100 de 1993, por lo que se fijó como regla jurisprudencial la siguiente: «[…] En el caso de estar vigente el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, se exige al cónyuge o al compañero acreditar no menos de 5 años de convivencia con el docente o el pensionado. […]»19 (Cursiva de la Sala). 45.

Aun así, deberá entenderse según la línea argumentativa de dicha sentencia que, pese a la aplicación del mencionado sistema general, en ningún caso se permitirá reconocer la pensión gracia sustitutiva con fundamento en el numeral 2.º del artículo 46 de la Ley 100 de 1993 (modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003)20, esto es, a la luz de la acreditación de 50 semanas de cotización, sino únicamente en cumplimiento de 20 años de servicios y todos los demás requisitos, pues esta debe haberse consolidado en cabeza del titular para poder trasladar su exigibilidad. 46.

Aclarado lo anterior, y, en atención a que el deceso del señor Gabriel Castillo Blanco (causante de la pensión) se produjo el 25 de junio de 2020,21 resulta evidente que la norma en vigor para esa fecha era la Ley 100 de 1993, la cual, en lo pertinente fue modificada por la Ley 797 de 2003 bajo una serie de presupuestos que serán los verificables para resolver la situación jurídica de la demandante y de la tercera 17 Ver, entre otras sentencias: Consejo de Estado.

Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 10 de noviembre de 2005. Exp. 25000-23-25-000-1998-05092-01(3496-04). C.P. Ana Margarita Olaya Forero y Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 2 de octubre de 2008. Exp. 2638-2014. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia SUJ-029-CE-S2 del 11 de agosto de 2022. Exp. 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655-2017). 19 Dicho pronunciamiento judicial contempló sus efectos de manera retrospectiva según el ordinal segundo de su parte resolutiva, ello a fin de que las reglas se extendieran a todas las situaciones pendientes de definición jurídica que no hayan sido objeto de consolidación del fenómeno de cosa juzgada.

Por tal razón, claramente su estudio y sometimiento para resolver el presente asunto es pertinente y necesario, puesto que este litigio se encuentra pendiente de un fallo de segunda instancia. 20 “Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento”. 21 Ver registro civil de defunción en el expediente digital del índice 29 de SAMAI – Tribunales.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) interviniente. Dichos preceptos consagran lo siguiente: «[…] Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad.

En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; […] Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.

En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.

La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente; […]». (Negrilla y cursiva intencional). 47. Como se deriva de lo expuesto, el requisito analizado lo que busca es evitar que, con base en vínculos adquiridos a último momento, o a través de una unión esporádica e inestable que no tenga el carácter de permanencia, se origine el derecho a sustituir en forma vitalicia una prestación, y mucho menos en este caso, una dádiva.22 48.

Por tal motivo, la exigibilidad de una convivencia permanente y estable, al menos durante 5 años, ha sido una constante que va más allá de la simple cohabitación en una misma residencia compartiendo lecho y mesa. 49. Es por esa razón que, además de los supuestos de hecho aludidos, también se debe acreditar por parte de la reclamante supérstite una serie de elementos objetivos y subjetivos que permitan evidenciar la intención de convivir con su causante, es decir, de mantener una comunión de vida con propósitos alineados 22 Consejo de Estado.

Sección Segunda, Subsección A. sentencia del 9 de noviembre de 2017, Exp. 25000-23- 42-000-201-305201-01 (0286-2015). C.P. William Hernández Gómez. En dicha providencia se destacó que: «[…] el legislador lo previó como un mecanismo de protección, ello para salvaguardar a los beneficiarios legítimos de quienes pretenden solo buscar provecho económico.

De igual forma, debe acreditarse la vocación de estabilidad y permanencia, de manera que no se tienen en cuenta aquellas relaciones casuales, circunstanciales, incidentales, ocasionales, esporádicas o accidentales que haya podido tener en vida el fallecido pensionado. […]» (Cursiva fuera de texto). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) hacia un mismo objetivo, el cual no es otro que el de conformar una familia. 50.

Dichos componentes se corroboran con: el apoyo mutuo y constante, la comprensión, la vocación de estabilidad, el correlativo respeto, y el soporte económico, emocional y espiritual;23 elementos que superan la sola existencia de un vínculo matrimonial, una sociedad conyugal, o una unión marital de hecho formalmente reconocidas y vigentes.24 51.

Lo anterior, claro está, con excepción de los casos en los que, por una situación inusual de violencia, maltrato u otras causas atribuibles a uno o a los dos sujetos, se justifique una separación de hecho sin la disolución jurídica del nexo marital, pues en tales eventos deberá primar el derecho fundamental de la dignidad humana, incluso mediante análisis con enfoque de género cuando resulten necesarios para garantizar la igualdad y la protección constitucional de la mujer.

Cónyuge supérstite separada de hecho y sociedad conyugal disuelta 52. La Corporación ha sostenido que, en el caso de los cónyuges, el derecho a la pensión de sobrevivientes o sustitutiva requiere que la sociedad conyugal esté vigente, pues la liquidación podría implicar la pérdida del derecho, incluso cuando el vínculo matrimonial permaneciere activo.25 Ello se explica porque una vez realizada la separación de bienes, los haberes del pensionado o afiliado dejan de ser parte de la masa patrimonial.26 Sin embargo, también se ha admitido que es posible acceder al reconocimiento, siempre que se pruebe la convivencia con el causante durante los 5 años anteriores al fallecimiento, considerando que tal escenario27, no impide que la vida en común continúe.28 53.

El criterio expuesto deja ver que la exigencia de la cohabitación es fundamental en el análisis del cumplimiento de los requisitos respecto al cónyuge supérstite que 23 Esta posición acerca de los elementos de la convivencia ya fue expuesta por esta corporación, específicamente por la Sección Segunda, Subsección “B” en sentencia del 4 de mayo de 2023, dictada en el proceso con radicado 47001-23-33-000-2016-00471-02 (2430-2022), cuando se aseguró lo siguiente: «[…] resulta necesario reiterar que el referido requisito de convivencia fue acreditado con las características de auxilio o apoyo mutuo, comprensión y vida en común, con vocación de estabilidad y permanencia, que en últimas, conforme con la jurisprudencia, son los factores que legitiman el derecho reclamado […]» 24 Al respecto ver providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 24 de octubre de 2012.

Radicación número: 25000-23-25-000-2010-00860-01 (2475-11). 25 Salvo se encuentre acreditada alguna situación de vulnerabilidad y especial protección. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 28 de octubre de 2016. Expediente: 2014-019-0501 (2650-2015). Demandante: Ida Isaak Nieto; sentencia del 27 de septiembre de 2018. Expediente: 2013-00618- 01 (3232-2017).

Demandante: María Mercedes Castro de Caro y otra; sentencia del 19 de marzo de 2020. Expediente: 2014-03649-01 (0544-2018). Demandante: María Lucila Milán de Lozano. 27 Disolución de la sociedad patrimonial. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de abril de 2018. Expediente: 2010- 00295-01(2564-2014). Demandante: Clara Esther Narváez Ordoñez; sentencia del 2 de julio de 2020.

Expediente: 2015-01982-01 (3633-2019). Demandante: Ángel María Salazar; sentencia del 9 de septiembre de 2021. Expediente: 2014-02561-01 (1598-2019). Demandante: Libia Guzmán de Ñungo; sentencia del 10 de febrero de 2022. Expediente: 2015-00814-01 (5017-2019). Demandante: Betsy Mabel Buitrago Ordóñez y otra; sentencia del 21 de septiembre de 2023.

Expediente: 2019-01567-01 (4358-2022). Demandante: Beatriz Bonilla de Arciniegas. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) reclama la prestación, cuando concurre la disolución de la sociedad conyugal, la vigencia del vínculo conyugal y la separación de hecho.

Lo cual, se precisa, no excluye el estudio de otras condiciones relevantes para decidir lo propio en cada asunto. Excepción al requisito de convivencia 54. La Corte Constitucional29 y la Corte Suprema de Justicia30 han sido flexibles al momento de exigir el aludido requerimiento en los términos que prevé la norma, postura que se fundamenta en la configuración de una justa causa que interrumpe la vida marital y la convivencia, la cual puede incluir circunstancias como fuerza mayor, problemas de salud o situaciones no imputables al cónyuge supérstite, casos en los que resulta irracional responsabilizar al afectado y además, condenarlo a la pérdida del derecho, cuando la separación es una medida legítima para salvaguardar el derecho fundamental a la vida y a la integridad personal.

Al respecto se ha indicado que: «[…] no sería posible entender, bajo ninguna circunstancia, que una víctima de maltrato pierde el derecho a la pensión de sobrevivientes de su cónyuge, por el solo hecho de renunciar a la cohabitación y buscar legítimamente la protección de su vida y su integridad personal. Pensar diferente sería, ni más ni menos, una forma de revictimización contraria a los valores más esenciales de nuestro ordenamiento jurídico, al derecho a la igualdad y no discriminación y al artículo 12 de nuestra Constitución Política, de conformidad con el cual nadie puede ser sometido a «…tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes…» Igualmente, implicaría reproducir patrones y contextos de violencia contra la mujer, negarle el derecho a oponerse al maltrato y condenar a otras mujeres a soportarlo, con tal de no perder beneficios jurídicos como el de la pensión de sobrevivientes. […]».31 55.

Esta posición que ha sido adoptada por el Consejo de Estado,32 ya que en el contexto expuesto se ha encontrado que la ausencia de la cohabitación está plenamente justificada y en ese orden, el alcance que se le da a la norma es distinto, pues busca proteger a aquellas personas que por circunstancias especiales se les imposibilitó mantener el vínculo conyugal. 56.

En sentencia del 3 de marzo de 202233 en la que se probó que la separación de cuerpos obedeció al maltrato físico y psicológico al que se vio sometida la cónyuge supérstite, se advirtió: «[…] esta corporación no puede ser ajena al propósito de la Convención 29 Sentencia T-228 de 2023. Expediente: T-9.169.014. Accionante: Mercedes Robles de Rodríguez. 30Corte Suprema de Justicia. SL1130-2022.

Sentencia del 22 de marzo de 2022. Radicación no. 74857. 31 Corte Suprema de Justicia. Radicación no. 45045, 5 de junio de 2019. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 31 de agosto de 2023. Expediente: 13001-23-33-000-2017-00611-01 (2268-2020). Demandante: Ivonne del Rosario Gómez Ortega y otro. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 3 de marzo de 2022.

Expediente: 25000-23-42-000-2016-03378-01 (4645-2017) Demandante: Cecilia Arévalo de Castillo. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer,34 aprobada por la Ley 248 de 1996, cuya finalidad es prevenir, erradicar y sancionar toda forma de violencia contra la mujer, objetivo que tiene relaciones con otros instrumentos internacionales adoptados por Colombia, como la «Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación de la mujer», adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, aprobada por Colombia por la Ley 51 de 1981 y ratificada el 19 de enero de 1982, la cual exige a los Estados tomar medidas con el fin de erradicar todas las formas de discriminación de la mujer.

Corolario de todo lo expuesto, en el presente caso la Sala da por cumplido el requisito de convivencia exigido legalmente y, en tal virtud, le reconocerá a la demandante la condición de beneficiaria de la sustitución de la asignación de retiro deprecada. […]». 57. La Sala se ha pronunciado sobre la flexibilidad del requisito dispuesto en los literales a) y b) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, así: «[…] la interpretación armónica de los literales a) y b) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 (modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003), basada en criterios de equidad y justicia, conlleva a establecer que si bien la actora no convivió durante los últimos 5 años con el de cujus, ella sí tiene derecho a la pensión de sobrevivientes, como quiera que en criterio de proporcionalidad, si el cónyuge supérstite tiene este derecho en las citadas condiciones (5 años de convivencia en cualquier época cuando existe conflicto con una compañera permanente), ante la inexistencia de disputa con la compañera permanente, la solución no puede ser diferente para la esposa de quien no mantuvo otra relación. […]».35 58.

Bajo este panorama, la interpretación que se le da a la disposición en comento sugiere un análisis menos riguroso, que se aparta del sentido estricto de los requerimientos para ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, por cuanto permite que la convivencia haya tenido lugar en cualquier tiempo, acercándose más a la realidad que envuelve los eventos de la falta de vida en común de la pareja que, en esos términos, no supone la pérdida del derecho.

Resolución del caso concreto 59. Según el acápite anterior, todo beneficiario en calidad de cónyuge o compañero permanente supérstite que se crea con derecho a reclamar el traspaso de titularidad de una prestación de jubilación consolidada, necesariamente deberá demostrar la convivencia con el causante, pero no solo con la acreditación de un vínculo marital formal o informal, o con la cohabitación en un mismo lugar, lecho o mesa, sino también con todos los referidos elementos que conlleva crear un lazo de unión familiar con vocación de estabilidad. 34 Suscrita en Belem Do Para, Brasil, el 9 de junio de 1994. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 28 de junio de 2018.

Expediente: 41001-23-33-000-2012-00131-01. Demandante: Rubia Nid Acevedo de Lozano. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) 60. Pues bien, la señora María Eugenia González Prada (accionante), quien alega la calidad de compañera permanente, indicó que esta comunión de vida con el señor Gabriel Castillo Blanco se dio bajo dicha calidad desde el año 1986 hasta el 25 de junio de 2020 cuando murió el causante. 61.

Con el fin de demostrar lo anterior allegó la Escritura Pública 0196 del 18 de enero de 2007 otorgada en la Notaría Segunda del Círculo de Bucaramanga, a partir de la cual se observa que tanto el docente en vida como la reclamante declararon la existencia de una unión marital de hecho y de una sociedad patrimonial con base en la siguiente afirmación que realizaron bajo la gravedad de juramento: «[…] siendo solteros han convivido en forma continua, singular e ininterrumpida desde mil novecientos ochenta y seis (1986) […]».36 62.

También reposan como pruebas documentales dos memoriales radicados por el propio educador el 12 de octubre y el 27 de diciembre de 2017 ante el Consorcio FOPEP y ante la UGPP respectivamente, con los cuales expresamente designó a la demandante como la única beneficiaria de sus prestaciones en virtud de una eventual sustitución, dada su calidad de compañera permanente, sin existencia de ninguna otra persona con mejor derecho sobre ella.37 63.

Igualmente se observa una certificación de Avanzar Médico del 27 de diciembre de 2010 en la que se destaca que desde el 15 de diciembre de 2009 se encontraba afiliado el mencionado educador y en calidad de “cónyuge” la señora González Prada.38 64. De los extractos de la historia clínica del causante39 también se destaca que la acompañante a título de esposa que siempre figuraba en las diferentes consultas y tratamientos era la señora María Eugenia González Prada, a quien además se le expidió el recibo por parte de Tierra Santa Parque Memorial el 10 de julio de 2020 por concepto de costo inicial de cenizario por cremación del señor Castillo Blanco.40 65.

Adicionalmente se resalta la existencia de un informe técnico de investigación administrativa adelantado bajo el radicado 266237 del 28 de septiembre de 2020 por parte de la compañía COSINTE Ltda., esto a solicitud de la UGPP, con el fin de establecer la veracidad de la convivencia entre la actora y el docente pensionado.41 De las referidas diligencias se aprecia que de manera contundente se concluyó que: «[…] Síntesis: En la presente investigación se entrevistó a la señora María Eugenia Gonzales Prada (solicitante), compañera permanente del señor Gabriel Castillo Blanco 36 Ver anexos de la demanda en los índices 26 a 38 de SAMAI – Tribunales. 37 Ibid. 38 Ibid. 39 Ibid. 40 Ibid. 41 Ver expediente administrativo aportado por la entidad demandada, el cual reposa en los índices 58 y 59 de SAMAI – Tribunales.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) (causante), en la ciudad de Bucaramanga - Santander. En dicha entrevista aseveró haber convivido con el señor Gabriel Castillo Blanco (causante), durante 34 años, como compañeros permanentes, bajo unión marital de hecho, desde el 10/04/1986, hasta el 25/06/2020, fecha de fallecimiento del causante a la edad de 84 años.

Agregó que dentro de esta convivencia no procrearon hijos. La anterior información fue corroborada por los familiares del señor Gabriel Castillo Blanco (causante): Dos primos y un sobrino del causante, quienes agregaron que los implicados eran compañeros permanentes, los cuales no tuvieron y no conocieron de separaciones entre los mismos.

Así mismo los vecinos entrevistados, quienes residen hace varios años en el sector donde se dio la convivencia, agregaron conocer a los implicados. Por otro lado, en el desarrollo de la investigación se determinó que las personas entrevistadas dieron una descripción física del causante. […]» 66. Ahora, como respaldo de esta documentación, la reclamante solicitó la práctica de una serie de testimonios, entre estos, los de las señoras: Betty Cadena de García, Esperanza Blanco Peñuela y Martha Ruth Godoy; así como su propia declaración.42 Una vez escuchadas cada una de las deponentes, para la Sala resultan plenamente convincentes sus manifestaciones por haber sido espontáneas, naturales, orgánicas y completas de detalles respecto del hecho de que entre el señor Gabriel Castillo Blanco y la señora María Eugenia González Prada existió una verdadera unión como pareja con fines de apoyo y soporte mutuo, así como con la voluntad de conformar una familia singular y permanente. 67.

Lo anterior se derivó de que las declarantes tenían pleno conocimiento en calidad de amigas y vecinas de la pareja a la cual visitaban con regularidad y con quienes se encontraban en reuniones familiares, particularmente con la primera testigo que era la más allegada al causante, de quien pudo conocer varias situaciones de vida durante más de 40 años. 68.

Se destaca de su versión que, al margen del matrimonio que tuvo con la señora Leonor Ordóñez Vásquez, luego de su separación, el docente pensionado siempre presentó en sociedad a la demandante como su “esposa”, con quien compartió no solo el lugar de residencia, sino también los compromisos y actividades propias de un hogar estable, permanente y basado en el soporte económico, emocional y afectivo que, de acuerdo con su relato, era demostrado abiertamente en los diferentes eventos a los que asistían juntos, de los cuales además se allegaron una serie de fotografías. 69.

Es de resaltar también que, conforme a los testimonios y las pruebas documentales aportadas, e incluso, con fundamento en la misma declaración de parte rendida por la tercera vinculada como litisconsorte, la persona que estuvo con el causante hasta el día de su muerte fue la accionante, precisamente por haber ocurrido estos hechos en el marco de la pandemia del Covid-19. 42 Ver audiencia de pruebas desarrollada los días 19 de marzo y 7 de mayo de 2024, obrantes en los índices 136 y 146 de SAMAI – Tribunales.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) 70. Por lo mismo y contrario al argumento de apelación de la UGPP tendiente a asegurar que las beneficiarias solicitantes no demostraron la convivencia con el causante durante los 5 años anteriores a su fallecimiento, lo cierto es que para la Sala resulta acreditado con suficiencia que la señora María Eugenia González Prada cumplió con este requisito. 71.

Esto por cuanto comprobó una comunión de vida con el señor Castillo Blanco con todos los elementos que le son propios, esto es, más allá de haber compartido techo, lecho y mesa, ello al menos a lo largo de 34 años previos al deceso de este último, lo cual la hacía titular de la sustitución de la pensión gracia, tal como le había sido otorgada inicialmente por la parte accionada mediante la Resolución RDP 026141 del 13 de noviembre de 2020. 72.

En cuanto a la situación jurídica de la señora Leonor Ordóñez Vásquez (tercera vinculada como litisconsorte), se advierte que tanto la parte demandada como la accionante sostienen que esta no probó el hecho de haber convivido con el causante durante 5 años, incluso en cualquier tiempo a lo largo de su vida, más aún porque si bien estuvieron casados, finalmente liquidaron la sociedad conyugal. 73.

Al respecto es de precisar que conforme a la jurisprudencia estudiada en el marco normativo, si bien en principio tal situación podría privar del derecho a la cónyuge supérstite, también es cierto que así haya ocurrido dicha separación de bienes, pero se corrobora que la vida en común subsistió durante los 5 años anteriores a la muerte, aquella podrá acceder a tal reconocimiento, pues, el aludido aspecto no implica necesariamente la ruptura del vínculo matrimonial y tampoco impide que la convivencia efectiva continúe. 74.

Ahora bien, frente a la vinculada se encuentra probado que contrajo matrimonio católico con el señor Gabriel Castillo Blanco el 6 de diciembre de 1968,43 y que, además, sin que se adviertan anotaciones de cesación de efectos civiles de aquel vínculo, lo cierto es que en virtud del proceso de separación de bienes promovido por esta misma como demandante, se profirió sentencia el 13 de septiembre de 1972 por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Bucaramanga, mediante la cual se decretó la liquidación de la sociedad conyugal entre ambos al determinar que el causante era el cónyuge culpable por haber incurrido en malos tratos y ultrajes físicos y psicológicos hacia la señora Ordóñez Vásquez, lo que hacía imposible la paz y el sosiego doméstico de la pareja. 75.

Esta decisión fue protocolizada mediante escritura pública 286 del 6 de febrero de 1974, elevada en la Notaría Tercera del Círculo de Bucaramanga,44 dentro de la cual reposa toda la mencionada actuación judicial, en la que se observa que como 43 Ver registro civil de matrimonio en el expediente administrativo aportado por la entidad demandada, el cual reposa en los índices 58 y 59 de SAMAI – Tribunales. 44 Ver el expediente administrativo que obra en los índices 58 y 59 de SAMAI – Tribunales.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) pruebas recaudadas en dicho proceso se practicaron varios testimonios como los de los señores Eduardo Sánchez Castro, Salvador Barón, Fanny Rey de Barragán, María Elena Samper y Carmen Castro de Sánchez, quienes en su condición de amigos, vecinos y celador del edificio donde vivía la pareja, dieron fe de que desde el año 1970 el docente fallecido le propinaba a la tercera interviniente golpes en el rostro, gritos, insultos y lesiones físicas y psicológicas que afectaron la estabilidad de ese hogar e hicieron imposible la convivencia, al punto de que la mencionada esposa lo denunció ante la Inspección Primera Municipal de Bucaramanga. 76.

Si bien estos medios de convicción no pueden ser valorados como pruebas plenas e independientes en esta causa judicial, lo cierto es que desde su contenido documental analizado bajo la óptica de la sana crítica, sí generan la suficiente credibilidad para tener como cierto el mencionado hecho, pues al ser valorados en conjunto con las declaraciones de la propia vinculada y de sus testigos en este proceso, puntualmente de las señoras Blanca Mesa de Arias y Martha García Gómez,45 se concluye como se hizo en la referida actuación civil, que fue el señor Castillo Blanco quien con su conducta reprochable y abusiva para con su cónyuge impidió que pudiera consolidarse la permanencia de la unión de vida entre ambos. 77.

Lo expuesto se asegura con fundamento en la credibilidad generada por los dichos de las mencionadas deponentes, ya que sus versiones fueron directas y contundentes al expresar con conocimiento de la situación de la litisconsorte que vieron las condiciones físicas en las que esta se encontraba durante el tiempo que duró su matrimonio con el causante, al punto de que supieron y corroboraron la agresividad del docente cuando le dijo a su cónyuge que: “la iba a matar, que la iba a tirar del balcón”. 78.

Por otra parte, es de destacar que estos testigos no fueron tachados por ninguna de las partes y tampoco fueron controvertidos por los declarantes de la parte actora, pues si bien estos últimos también conocían a la señora Ordóñez Vásquez, afirmaron que no sabían las causas para la terminación del matrimonio con el docente, lo que permite tener como ciertas las aludidas manifestaciones. 79.

En atención a estas particularidades46 la Subsección considera pertinente aclarar que la violencia doméstica no es un asunto familiar privado en el que se haya impuesto límites infranqueables al Estado o a sus autoridades. Por el contrario, a estos les asiste la obligación de tomar medidas preventivas conducentes a preservar y garantizar el adecuado ejercicio de los derechos en las relaciones entre 45 Ver audiencia de pruebas desarrollada los días 19 de marzo y 7 de mayo de 2024, obrantes en los índices 136 y 146 de SAMAI – Tribunales. 46 Mujer víctima de violencia, resaltando que, es sujeto de especial protección. La Corte Constitucional ha entendido que la pensión de sobrevivientes se constituye en un derecho cuya connotación es fundamental, si de su reconocimiento depende que se materialicen las garantías de los beneficiarios que se encuentran en una situación de debilidad manifiesta, por razones de tipo económico, físico o mental.

Sentencia T-245/17 del 25 de abril de 2017. Referencia: expediente: T-5.978.302. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) los individuos, máxime cuando el Estado colombiano ha asumido compromisos internacionales para enfrentar la discriminación y las diversas formas de violencia contra la mujer. 80.

Esto se observa en la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y su Protocolo Facultativo aprobadas por la Ley 51 de 1981 y la Ley 984 de 2005, respectivamente; así como la Convención para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer ─Convención de Belém do Pará─, incorporada al derecho interno por la Ley 248 de 1995. 81.

Es así como en la Convención de Belém do Pará, la cual se convirtió en el instrumento base de las leyes de violencia contra la mujer en la región, se explicita que por violencia contra la mujer debe entenderse “[…] cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado”47. 82.

Además, en el artículo 7.° de dicho documento se determinó como obligación de los Estados que la suscribieron el deber de “[…] adoptar, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, políticas orientadas a prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia […]”, para lo cual, entre otras medidas, deben “[…] establecer los mecanismos judiciales y administrativos necesarios para asegurar que la mujer objeto de violencia tenga acceso efectivo a resarcimiento, reparación del daño u otros medios de compensación justos y eficaces”. 83.

Entonces, de cara a la solución del caso concreto, se resalta que la Comisión de Género de la Rama Judicial profirió el documento “Criterios de Equidad para una Administración de Justicia con Perspectiva de Género”48, en el cual señaló una serie de criterios para guiar a los jueces a identificar los casos en que se debe aplicar la perspectiva de género al momento de adoptar la respectiva decisión judicial, entre los cuales se encuentran la inclusión de un listado de diez preguntas clave que el servidor judicial puede hacerse para establecer si, en un caso concreto, debe aplicar la perspectiva de género como método analítico de la cuestión jurídica a resolver. 84.

Es bien sabido que la convivencia con una persona agresiva y maltratadora trae repercusiones significativas en varios aspectos de la vida personal y familiar, los cuales se reflejan en la salud física y mental tanto de quien lo padece, como de los miembros que lo enfrentan. Esta situación puede generar problemas de ansiedad, estrés y depresión, entre otros.

Además, se suman las dificultades financieras y la incapacidad para cumplir con las responsabilidades del hogar. 85. En consecuencia, los medios de convicción revelan que fue el comportamiento 47 Artículo 1°. 48Ver:http://www.mdgfund.org/sites/default/files/GEN_ESTUDIO_Colombia_criterios%20equidad%20para%20el%20sector%20Justicia.pdf.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) negativo del señor Gabriel Castillo Blanco lo que impidió que luego del año 1972 se consolidara la cohabitación con la señora Leonor Ordóñez Vásquez. Es decir, fue por circunstancias ajenas a la voluntad de la última que le fue imposible acreditar a plenitud todas las exigencias legales para acceder directamente al derecho sustitutivo de la pensión que devengaba su esposo, por lo que se considera que tales factores en el presente asunto constituyen una justa causa para aplicar la excepción de los requisitos de los 5 años de convivencia continua antes del fallecimiento del causante, así como de la no disolución de la sociedad conyugal previstos en la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003.49 86.

Lo expuesto porque no resulta justo privar a la cónyuge supérstite del derecho que le corresponde, especialmente considerando el maltrato físico y psicológico que soportó debido a las circunstancias mencionadas. Ello obligaría a las víctimas a tolerar por más de 5 años todo tipo de agresiones con el fin de no perder ciertos beneficios jurídicos como el de la sustitución pensional50, lo que a su vez fomentaría la aceptación de la discriminación o violencia ejercida en contra de la mujer. 87.

Por lo anterior y con fundamento en la jurisprudencia citada, se aplicará la postura de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia también desarrollada por esta Corporación51, según la cual, debe demostrarse la convivencia con el causante durante cinco 5 años en cualquier tiempo, a efectos de reconocer la sustitución pensional pendiente de definición jurídica para el caso de la tercera vinculada en su condición de cónyuge supérstite, quien bajo el enfoque planteado previamente, permite inferir con un criterio más flexible de inmediación y sana crítica respecto de los testimonios solicitados por esta que, en efecto, aquella hizo vida en común con el señor Gabriel Castillo Blanco exactamente durante 5 años. 88.

De acuerdo con lo expuesto, estima la Sala que el tribunal de origen también realizó un análisis adecuado sobre la situación particular de la señora Ordóñez 49 Posición que ya fue expuesta en el mismo sentido por parte de esta Subsección en sentencia del 9 de mayo de 2024 dictada en el proceso con radicado: 68001-23-33-000-2014-00559-02 (5658-2023). 50 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, radicación no. 45045, 5 de junio de 2019. «Siendo ello así, no sería posible entender, bajo ninguna circunstancia, que una víctima de maltrato pierde el derecho a la pensión de sobrevivientes de su cónyuge, por el solo hecho de renunciar a la cohabitación y buscar legítimamente la protección de su vida y su integridad personal.

Pensar diferente sería, ni más ni menos, una forma de revictimización contraria a los valores más esenciales de nuestro ordenamiento jurídico, al derecho a la igualdad y no discriminación y al artículo 12 de nuestra Constitución Política, de conformidad con el cual nadie puede ser sometido a “…tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes…” Igualmente, implicaría reproducir patrones y contextos de violencia contra la mujer, negarle el derecho a oponerse al maltrato y condenar a otras mujeres a soportarlo, con tal de no perder beneficios jurídicos como el de la pensión de sobrevivientes». 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 31 de agosto de 2023.

Expediente: 13001-23-33-000-2017-00611-01 (2268-2020). Demandante: Ivonne del Rosario Gómez Ortega y otro. En dicha providencia se dijo ”la separación no ocurrió por una causa imputable a Maritza Rodríguez Viaña. Por el contrario, del relato expuesto por Zoila del Carmen Mattos Tinoco se desprende que fue el comportamiento «mujeriego» del causante en su relación de pareja lo que llevó a la ruptura, aseveración que no fue refutada dentro del proceso.

En ese sentido, para la Sala sí existía una causa justa para que el cónyuge supérstite dejara la convivencia, pues las reglas de la experiencia muestran que este tipo de actuaciones repercute en el bienestar psicológico de la pareja. Por tanto, la cónyuge supérstite no debía soportar las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones maritales de su esposo”.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) Vásquez, por lo que se concluye que se encuentran acreditados los presupuestos para reconocer el derecho que había quedado en suspenso tanto para la demandante como para la tercera interviniente, pues se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados al quedar demostrado que estos adolecen de nulidad por ir en contra de los preceptos constitucionales y de las normas superiores en que debían fundarse.

Frente a la proporción del derecho para cada reclamante 89. De conformidad con el artículo 47, literal b), inciso tercero de la Ley 100 de 1993,52 en los casos en que se advierte que no existió convivencia simultánea del causante con la cónyuge y compañera permanente supérstites, la pensión sustitutiva debe ser distribuida de manera proporcional al tiempo convivido. 90.

El juez de primera instancia concedió este derecho tanto a la demandante como a la tercera vinculada en un monto del 50% para cada una sin haber especificado el criterio específico por el cual se adoptada esta decisión. 91. Por su parte, la accionante en su recurso expresó su inconformidad con el hecho de que se haya accedido al reconocimiento de la sustitución pensional a favor de la exesposa del causante, ya que desde el principio ha pretendido el 100% de la prestación. Este hecho habilitó a esta corporación en la presente instancia para analizar la forma en que debe ser repartido el derecho. 92.

Pues bien, contrario a la posición del tribunal de origen, se estima que la pensión sustitutiva en este caso no puede ser compartida en partes iguales, ya que de esta forma se desconocería el mencionado criterio de proporcionalidad previsto en la norma aplicable, el cual se sustenta en el principio de justicia e igualdad material que implica verificar las condiciones particulares de cada reclamante en relación con la convivencia, dado que este elemento es el requisito fundamental y estructurante del derecho a la sustitución pensional en litigio, lo que hace que resulte apenas coherente que entre mayor tiempo de permanencia con el causante, mayor sea el porcentaje a percibir de la prestación. 93.

Si bien tanto la actora como la tercera interviniente están en condiciones equiparables respecto de su condición de beneficiarias del derecho, lo cierto es que ambas se diferencian por mucho en cuanto a los años de comunidad de vida con el señor Gabriel Castillo Blanco. Tal hecho conlleva un criterio de divergencia que 52 […] En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo.

Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.

La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente. […] Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) impide tratarlas de forma igual, y en su lugar, obliga al juez a adoptar acciones afirmativas de distinción positiva en lo relacionado con la proporción de reconocimiento de la pensión, a fin de garantizar el acceso más justo del derecho compartido. 94.

Lo expuesto se asegura incluso al margen de que frente a la señora Leonor Ordóñez Vásquez se hubiese aplicado un enfoque de género para flexibilizar el análisis probatorio y de los requisitos para acceder a la sustitución pensional, pues esa misma circunstancia solo está prevista para generar garantías dirigidas a consolidar la prestación, mas no para crearle un mejor derecho al que legalmente tendría en detrimento de los intereses de otra reclamante en condiciones de mayor posición de exigibilidad.

Asumir lo contrario sería tanto como usar una herramienta de eliminación de discriminación para finalmente discriminar por equiparación a otra persona. 95. En consecuencia, la distribución de la pensión sustitutiva debe ser proporcional al tiempo de convivencia acreditado respectivamente por la cónyuge y la compañera permanente sobrevivientes, debido a la suma total de los años de unión de vida de ambas con el causante como criterio fijo para determinar el porcentaje de cada una de ellas, esto en aplicación de la siguiente fórmula: PR = TCI x 100 TTC 96.

Donde PR es igual al porcentaje de reconocimiento pensional individual, TCI equivale al tiempo de convivencia individual, y TTC corresponde a la sumatoria del tiempo total de convivencia de las reclamantes con el causante. 97. En aplicación de esta fórmula y bajo el entendido de que el tiempo total de convivencia de ambas beneficiarias con el señor Gabriel Castillo Blanco fue de 39 años (34 de la demandante y 5 de la vinculada), resulta claro que la pensión sustitutiva a favor de la señora María Eugenia González Prada debe ser reconocida en una proporción sobre el total de la prestación que devengaba el causante, equivalente al 87,18%, mientras que la de la señora Leonor Ordóñez Vásquez será del 12,82%. 98.

Ahora bien, como esta decisión implica una reducción en el valor que devengaba la accionante desde que le fue reconocida la sustitución en vía administrativa y que actualmente percibe en virtud de los efectos de la medida cautelar que tiene decretada a su favor (la cual será levantada en esta oportunidad), la Sala advierte que tal modificación solo podrá ser efectiva desde la ejecutoria de esta sentencia, sin afectar las situaciones consolidadas por corresponder a mesadas percibidas de buena fe sobre las que no existe posibilidad de reintegro.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) 100. En lo que respecta al caso de la tercera vinculada, la Subsección destaca que su ingreso a este proceso se dio en calidad de litisconsorte necesaria de la parte demandada, sin que esta hubiese formulado demanda como interviniente ad excludendum con una pretensión propia y autónoma de nulidad y restablecimiento del derecho como pudo haberlo hecho respecto de los actos demandados por haber sido sujeto de la decisión administrativa.53 99.

Por esta razón, como la parte demandada no le había concedido ni negado la sustitución, sino que solo la dejó en suspenso hasta que el juez competente resolviera la controversia, resulta evidente que para la señora Ordóñez Vásquez no hay ningún derecho a restablecer, ya que no actuó en este proceso como verdadera demandante excluyente que habilitara tal análisis.

Por lo mismo, esta providencia es la constitutiva de la situación jurídica a su favor, al punto de que la prestación en su proporción solo puede surtir efectos a partir de la ejecutoria del fallo, mas no desde la muerte del causante como sí la tenía consolidada la accionante. 100. En conclusión, se modificará el ordinal segundo de la sentencia apelada a fin de ajustar los porcentajes de reconocimiento pensional de la actora y de la tercera interviniente, así como las fechas de efectividad de estos cambios.

Adicionalmente se levantará la medida cautelar vigente y se confirmará en todo lo demás dicha providencia. Condena en costas de segunda instancia 101. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 102. La pretensión del legislador con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021 fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público.

Esto creó una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume. En ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 103.

En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida. La 53 Acerca de la forma de vinculación de los terceros intervinientes y las consecuencias de su ingreso al proceso, ver la sentencia proferida por esta Subsección el 7 de abril de 2025 dentro del proceso con radicado 73001-23- 33-000-2016-00605-01 (6568-2019). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 104.

En consecuencia, se impondrán costas en esta instancia a la parte demandada, por cuanto se niegan totalmente las peticiones de su recurso de apelación, no así a la demandante a quien le prosperó parcialmente su impugnación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del tribunal de origen.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. LEVANTAR la medida cautelar a favor de la accionante decretada el 31 de agosto de 2023 y confirmada el 30 de mayo de 2024.

Segundo. MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia proferida el veinte (20) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones, el cual quedará de la siguiente forma: «[…] Segundo: A título de restablecimiento del derecho se condena a la UGPP: a) Levantar en forma definitiva la suspensión en el pago de las mesadas pensionales de la señora María Eugenia González Prada derivadas del reconocimiento de la sustitución pensional dispuesto mediante la Resolución RDP 026141 del 13 de noviembre de 2020, conforme lo señalado en la parte motiva. b) Reconocer a partir de la ejecutoria de esta providencia la sustitución de la pensión gracia que en vida gozaba el señor Gabriel Castillo Blanco, de manera compartida a favor de la señora María Eugenia González Prada (en su calidad de compañera permanente), en un 87,18%, y a la señora Leonor Ordóñez Vásquez como cónyuge supérstite en un 12,82% del total de la prestación. c) Reconocer a las señoras Leonor Ordóñez Vásquez y María Eugenia González Prada, en su respectiva proporción, los derechos prestacionales y asistenciales otorgados por la Ley a que haya lugar, como beneficiarias de la sustitución pensional del señor Gabriel Castillo Blanco.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 68001-23-33-000-2022-00065-02 (6118-2024) d) Reconocer a favor de la señora María Eugenia González Prada el pago, en un 87,18% y en forma ajustada, de las mesadas causadas durante el tiempo que tuvo lugar su suspensión por virtud de lo dispuesto a través de los actos reprochados -periodo de 05/2021 a 12/2023, conforme certificación del FOPEP del 27 de agosto de 2024;

SAMAI 00179-. No habrá lugar a la devolución de los dineros pagados de forma adicional por concepto de la sustitución pensional a favor de la señora María Eugenia González Prada, por tratarse de dineros percibidos de buena fe al ser reconocidos por la Administración a través de un acto administrativo que se encontraba amparado por la presunción de legalidad. […]».

Tercero. CONFIRMAR en todo lo demás la providencia apelada. Cuarto. Condenar en costas de segunda instancia a la entidad demandada. Quinto. Devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente